文/彭高建

彭高建：國(guó)務(wù)院法制辦社會(huì)管理法制司副司長(zhǎng)

一、社會(huì)法建設(shè)現(xiàn)狀

（一）對(duì)社會(huì)法范圍的認(rèn)識(shí)

1.“社會(huì)”的含義。廣義上，社會(huì)指社會(huì)類型、社會(huì)形態(tài)，如原始社會(huì)、奴隸社會(huì)等五種社會(huì)形態(tài)。狹義上，社會(huì)是指與公眾等不特定對(duì)象相關(guān)的、非營(yíng)利性事務(wù)，如社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)組織、社會(huì)治理、社會(huì)穩(wěn)定等。中義上，社會(huì)是著眼于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五位一體總體布局意義上的“社會(huì)建設(shè)”。

2.“社會(huì)法”的含義。目前主要有幾種認(rèn)識(shí)：一是“兩分法”，即經(jīng)濟(jì)立法與社會(huì)立法；二是“七分法”，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系包括七個(gè)部門法，即憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。社會(huì)法主要規(guī)范社會(huì)組織、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、社會(huì)福利和特殊群體權(quán)益保障等事項(xiàng)；三是“五分法”，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五位一體的社會(huì)主義建設(shè)總布局相對(duì)應(yīng)，通常指社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域立法。社會(huì)領(lǐng)域立法主要是從這個(gè)意義上來(lái)講的。

黨的十七大報(bào)告第八部分“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”確定的社會(huì)建設(shè)范圍是教育、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)管理六個(gè)方面。黨的十八大報(bào)告第七部分“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”中要求“加快推進(jìn)社會(huì)體制改革”，確定的范圍是教育、就業(yè)、居民收入、城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系、人民健康、社會(huì)管理六個(gè)方面。二者總體看是相近的。

（二）中國(guó)社會(huì)法制的現(xiàn)狀

目前，社會(huì)領(lǐng)域立法有20多部，包括紅十字會(huì)法、工會(huì)法；殘疾人保障法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法、婦女權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法；社會(huì)保險(xiǎn)法、軍人保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法；礦山安全法、安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法、食品安全法、人口與計(jì)劃生育法；義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、民辦教育促進(jìn)法等。還有40多部行政法規(guī)，包括基金會(huì)管理?xiàng)l例、外國(guó)商會(huì)管理暫行條例、社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、事業(yè)單位登記管理暫行條例；失業(yè)保險(xiǎn)條例、工傷保險(xiǎn)條例、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例；生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例、安全生產(chǎn)許可證條例等。

二、社會(huì)法建設(shè)問(wèn)題

當(dāng)前，社會(huì)法建設(shè)中存在著一些突出問(wèn)題。一是法律體系尚不完整。一些支柱性法律尚未制定出臺(tái)，如社會(huì)組織法、社會(huì)救助法等。法律的配套法規(guī)、規(guī)章未及時(shí)制定，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等還是執(zhí)行國(guó)務(wù)院的文件；有些法律法規(guī)需修訂或廢止，如勞動(dòng)法、國(guó)務(wù)院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定等。二是法律實(shí)施不夠理想。社會(huì)法介于公法與私法之間，屬于第三法域。有關(guān)特殊群體權(quán)益保障、職工休息休假等法律規(guī)定強(qiáng)制性不夠，落實(shí)不理想。

造成上述問(wèn)題的主要原因是：一是我國(guó)社會(huì)體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制和其他改革, 社會(huì)法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系處在發(fā)展變動(dòng)中。要處理好法律穩(wěn)定性與改革變動(dòng)性的關(guān)系，把立法決策同改革決策結(jié)合起來(lái)，做到改革于法有據(jù)。如社會(huì)團(tuán)體登記管理體制改革與相關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢等。二是社會(huì)關(guān)系更加復(fù)雜，各方利益博弈加劇。第一，利益主體、利益結(jié)構(gòu)日趨多元。如社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，自媒體時(shí)代人人都有麥克風(fēng)與立法中利己主義的泛化，社會(huì)階層分化加劇且有固化傾向；勞動(dòng)關(guān)系雙方談判能力不對(duì)等，立法過(guò)程中的部門利益法制化。第二，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地域差異大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在。如居住證條例難以馬上解決城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的“身份差異”和“區(qū)別對(duì)待”；養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等法律法規(guī)的制定，需有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是為今后的制度并軌制造障礙。三是執(zhí)法主體和法律責(zé)任呈多元化、復(fù)合化。社會(huì)保障、特殊群體權(quán)益保障方面的法律法規(guī)，往往有多個(gè)執(zhí)法主體和多種法律責(zé)任。如勞動(dòng)社會(huì)保障爭(zhēng)議的一調(diào)、一裁、兩審制度；“體制內(nèi)”、“體制外”人員的待遇差異問(wèn)題。

三、社會(huì)法建設(shè)展望

（一）社會(huì)法立法原則

1.公平性。社會(huì)法面向全社會(huì)、覆蓋全社會(huì)，保障全社會(huì)成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，保障全社會(huì)成員共享發(fā)展改革成果。堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，反對(duì)歧視。就基本權(quán)利而言，不因民族、種族、性別、語(yǔ)言、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、政治見解、社會(huì)地位、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限等而有不同；在一定情況下可以有差別，但這樣的差別應(yīng)是合理的、非歧視性的。

2.可持續(xù)性。社會(huì)法確立的制度要管長(zhǎng)遠(yuǎn)，要有可持續(xù)性。如社會(huì)保障政策具有剛性，社會(huì)保障水平只能提高或維持，除非有替代方案，一般不能降低。因此，社會(huì)保障制度建設(shè)需按照從無(wú)到有、從易到難、從窄到寬、從低到高的順序，逐步推進(jìn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇涉及代際調(diào)劑，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的確定和調(diào)整辦法要以精算為基礎(chǔ)，才能實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

3.社會(huì)自治與政府管理相結(jié)合。第一，社會(huì)法建設(shè)要尊重社會(huì)力量的主體地位，發(fā)展壯大社會(huì)力量，充分發(fā)揮社會(huì)自治功能。如社會(huì)組織類的立法，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法等。第二，社會(huì)領(lǐng)域的目標(biāo)和價(jià)值，一般認(rèn)為是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的“弱項(xiàng)”、“盲區(qū)”，因而必須通過(guò)政府積極作為才能充分實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)社會(huì)立法，需要政府在更大程度上投入公共資源、提供公共服務(wù)、履行公共責(zé)任，并使之規(guī)范化、制度化。政府在社會(huì)領(lǐng)域的基本角色定位是保障和服務(wù)。

4.可操作性。社會(huì)法涉及公民基本權(quán)利、政府職責(zé)，需要明確具體的條件、程序。如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇在不同地域、不同職業(yè)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。社會(huì)立法要突出民主立法，有序引導(dǎo)公民參與社會(huì)立法，多聽取社會(huì)民眾的意見。如機(jī)動(dòng)車的限行措施。社會(huì)法需明確權(quán)利救濟(jì)渠道，如社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的可訴性。

（二）社會(huì)法建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

1.完善社會(huì)保障體系的法律法規(guī)。第一，完善社會(huì)保險(xiǎn)立法，推進(jìn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等方面社會(huì)保險(xiǎn)的法制化。第二，完善社會(huì)救助立法，健全城市低保、農(nóng)村低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，完善專項(xiàng)救助制度。第三，完善社會(huì)福利法律法規(guī)，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利事業(yè)，健全優(yōu)撫安置、優(yōu)撫保障法律制度。第四，制定慈善事業(yè)法。

2.完善教育、衛(wèi)生、食品安全等法律法規(guī)。包括修訂職業(yè)教育法，制定基本醫(yī)療衛(wèi)生法、中醫(yī)藥法，修訂食品安全法、藥品管理法，修訂紅十字會(huì)法，制定安全生產(chǎn)法，修訂礦山安全法等。

3.保護(hù)特殊群體合法權(quán)益的法律法規(guī)。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)先后對(duì)婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法、殘疾人保障法、老年人權(quán)益保障法作了全面修訂。制定了反家庭暴力法、殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例、殘疾人教育條例。

4.規(guī)范社會(huì)組織方面的法律法規(guī)。制定境外非政府組織管理法，制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法，修訂社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、基金會(huì)登記管理?xiàng)l例、民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例，制定志愿服務(wù)法等。

5.加強(qiáng)社會(huì)治理方面的法律法規(guī)。包括居住證管理辦法、社區(qū)矯正法等。