別敦榮，韋莉娜，唐漢琦

（高等教育質(zhì)量建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，福建 廈門 361005）

現(xiàn)代化是當(dāng)今時(shí)代我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要主題。 教育， 尤其是高等教育既是國(guó)家現(xiàn)代化的主要?jiǎng)恿υ慈?，又是?guó)家現(xiàn)代化不可缺少的社會(huì)領(lǐng)域。 高等教育治理現(xiàn)代化是高等教育現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，治理體系和治理能力現(xiàn)代化是兩大優(yōu)先方面。 然而，對(duì)許多人來(lái)說(shuō)，“ 治理”仍然是一個(gè)新名詞。 當(dāng)人們帶著原有的高等教育管理思維進(jìn)入到一個(gè)以“ 治理”為主的話語(yǔ)體系中時(shí)，多少會(huì)存在一些不適應(yīng)，尤其對(duì)“ 高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)在近期才開始出現(xiàn)的新術(shù)語(yǔ)仍有種找不著北的感覺(jué)。 因此，在推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化之前，首先需要明確行動(dòng)的基本原則， 以便對(duì)其行為予以規(guī)范與指導(dǎo)。 這些基本原則是在構(gòu)建高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中必須遵循的基本行動(dòng)準(zhǔn)則，能夠指引高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程朝著既定的軌道有序地展開，最終實(shí)現(xiàn)高等教育治理的現(xiàn)代化。

一、科學(xué)治理原則

科學(xué)治理是指遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)理念、科學(xué)思維和科學(xué)方法與手段來(lái)處理高等教育體制機(jī)制改革問(wèn)題。 科學(xué)治理原則與高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求息息相關(guān)，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程包含了高等教育治理體系和治理能力的科學(xué)化過(guò)程。 英國(guó)學(xué)者富勒曾說(shuō)：“ 科學(xué)是全球治理的工具。 ”[1]追求科學(xué)，是高等教育治理過(guò)程的必然要求。

我國(guó)高等教育治理發(fā)展的歷史，是一部努力以科學(xué)為指導(dǎo)展開改革實(shí)踐探索的歷史。 在科學(xué)治理原則的指導(dǎo)下，我國(guó)高等教育體制機(jī)制改革實(shí)踐取得了許多重大突破和可喜成果。 在改革開放之初，國(guó)家對(duì)于高等教育體制改革決策就已開始從過(guò)去政治為主導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變。 尤其是1985年以后，開始注重在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上做出有關(guān)高等教育體制重大改革的各項(xiàng)決定[2]。 這主要表現(xiàn)為：在客觀總結(jié)以往高等教育體制中存在的重大問(wèn)題和失誤、科學(xué)分析其中所昭示的深刻經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索符合新時(shí)期國(guó)家社會(huì)發(fā)展需要的高等教育體制。1985年發(fā)布的《 中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《 決定》）就明確提出：“ 要尊重教育工作的規(guī)律和特點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)……改革既要堅(jiān)決，又要謹(jǐn)慎，注重試驗(yàn)。 ”[3]這些都體現(xiàn)了不是盲目地、憑以往的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決高等教育體制改革問(wèn)題，而是在科學(xué)理念指導(dǎo)下，按照一定的科學(xué)方法做出改革決策?！?決定》 在充分總結(jié)和詳細(xì)剖析當(dāng)時(shí)我國(guó)教育體制存在的各種弊端之后，就高等教育體制改革出臺(tái)了一些具有開拓性的政策， 如實(shí)行“ 兩級(jí)管理、三級(jí)辦學(xué)”、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、成立國(guó)家教育委員會(huì)等，為我國(guó)高等教育治理體系的建立奠定了重要基礎(chǔ)。 1986年發(fā)布的《 高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，則進(jìn)一步對(duì)《 決定》中的有關(guān)政策條款做了明確規(guī)定。 20世紀(jì)90年代以后，國(guó)家提出有關(guān)高等教育體制改革的政策和措施都遵循了這一原則。1993年出臺(tái)的《 關(guān)于中央部門所屬普通高等學(xué)校深化領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革的若干意見》、《 關(guān)于普通高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的意見》、《 中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱《 發(fā)展綱要》）等一系列文件，都強(qiáng)調(diào)了在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)下，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的新的高等教育體制。 進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步深化改革，緊緊抓住現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出臺(tái)新的管理政策，如在2010年發(fā)布的《 國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《 教育規(guī)劃綱要》） 中明確提出要通過(guò)建立教育咨詢委員會(huì)，以“ 提高政府決策的科學(xué)性和管理的有效性”[4]。 在廣泛征求公眾意見的基礎(chǔ)上，改革政策得以出臺(tái)。 將各種意見收集起來(lái)， 集思廣益， 有助于保證科學(xué)決策。同樣，在政策的執(zhí)行上，也采用了科學(xué)的方法。 在改革實(shí)施過(guò)程中采取先試點(diǎn)、后推廣的方式，在改革試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上才將新政策全面推廣。 若在推廣過(guò)程中遇到新問(wèn)題， 也會(huì)視具體情況及時(shí)對(duì)政策進(jìn)行修正或完善。 正是因?yàn)樽裱丝茖W(xué)治理的原則，采取了民主決策、實(shí)踐探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、修訂完善、穩(wěn)步推進(jìn)的實(shí)施路徑，我國(guó)高等教育體制改革方能取得重大進(jìn)步， 高等教育治理體系和治理能力方能得到明顯改善。

科學(xué)治理是我國(guó)高等教育治理體系建設(shè)和治理能力發(fā)展的方向。 應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革開放30多年來(lái)，盡管高等教育體制機(jī)制改革取得了重要進(jìn)展，但仍存在不少問(wèn)題，有些問(wèn)題的出現(xiàn)主要是由于沒(méi)有遵循科學(xué)精神的指引和科學(xué)方法的指導(dǎo)。 例如，高等學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革，由于缺少科學(xué)的論證，導(dǎo)致未能沿著明確的方向進(jìn)行[5]。 還有一些改革，雖然目標(biāo)設(shè)計(jì)合理，但由于未能遵循科學(xué)的方法，實(shí)踐過(guò)程中沒(méi)有抓住問(wèn)題的要害，推進(jìn)緩慢，成效不明顯。 例如，在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題上，盡管在改革開放之初就提出了建立學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以改善高校內(nèi)部管理的要求，但在實(shí)際的改革實(shí)踐中，由于缺乏合理有效的推行方法，至今學(xué)術(shù)委員會(huì)制度仍很不完善，教授治學(xué)仍難以落實(shí)[6]。 因此，科學(xué)治理原則仍有著重要的現(xiàn)實(shí)意義， 對(duì)高等教育體制機(jī)制改革具有重大指導(dǎo)意義，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)必須在科學(xué)治理原則指導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。

遵循科學(xué)治理原則，推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要在科學(xué)精神、科學(xué)理念、科學(xué)方法的指導(dǎo)下，利用科學(xué)的技術(shù)和工具，解決高等教育辦學(xué)和管學(xué)中存在的各種問(wèn)題，包括一些深層次的問(wèn)題。 首先，要有科學(xué)精神，大膽解放思想，不斷開拓創(chuàng)新，勇于實(shí)踐探索。敢于承認(rèn)、面對(duì)與批判阻礙高等教育健康發(fā)展的各種體制和機(jī)制問(wèn)題，努力尋求更合理、更科學(xué)的路徑，構(gòu)建良治、善治的高等教育體制機(jī)制。 第二，要認(rèn)真研究高等教育發(fā)展規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)的思想觀念和理論指導(dǎo)高等教育體制機(jī)制改革，推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。第三，利用科學(xué)技術(shù)和手段，建立結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化、關(guān)系協(xié)調(diào)的高等教育治理體系，提高高等教育治理能力。 第四，用治理理論武裝高等教育治理主體， 在治理實(shí)踐中鍛煉治理主體的能力，不斷提高高等教育治理水平，從而保證高等教育持續(xù)健康發(fā)展。

二、民主治理原則

民主治理原則即在推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，尊重高等教育利益相關(guān)者的意愿， 尊重他們平等參與的權(quán)利，使他們積極、主動(dòng)地參與到高等教育辦學(xué)、管學(xué)過(guò)程中來(lái)，協(xié)同治理高等教育各項(xiàng)事務(wù)。 遵循民主治理原則， 其基本要求是保證高等教育治理過(guò)程是民主的，結(jié)果符合民意與人心所向。

改革開放以來(lái)， 國(guó)家民主政治進(jìn)程逐步深化，高等教育辦學(xué)與管學(xué)的民主化從理念到實(shí)踐逐步得到認(rèn)同，民主治理成為高等教育體制機(jī)制改革的基本指導(dǎo)原則。 改革開放以前，我國(guó)高等教育管理是集中集權(quán)式的，主要表現(xiàn)在：中央及職能部門總攬全國(guó)高等教育； 高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)包攬學(xué)校辦學(xué)和管理的權(quán)力。 十一屆三中全會(huì)以后，解放思想、實(shí)事求是成為改革開放的思想基礎(chǔ)，權(quán)力下放、民主參與成為政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育改革的重要任務(wù)。 在此背景下，高等教育體制機(jī)制改革全面展開，民主治理由此成為高等教育體制機(jī)制改革以及推進(jìn)高等教育治理的重要原則。1985年《 決定》的頒布是高等教育治理的重要開端，也是高等教育民主治理思想的體現(xiàn)?！?決定》 有三大亮點(diǎn)。 一是開啟了民主決策的新方式?！?決定》的頒布過(guò)程是一次成功的民主治理的嘗試，決策過(guò)程改變了以往單純的行政決策方式，學(xué)術(shù)界、高教界和社會(huì)方面的訴求受到重視。 二是提出了擴(kuò)大高等教育的管學(xué)、辦學(xué)主體的總體框架。 在宏觀層面，提出了建立“ 兩級(jí)管理、三級(jí)辦學(xué)”的高等教育體制；在微觀層面，使高等學(xué)校擁有辦學(xué)自主權(quán)。 三是鼓勵(lì)各級(jí)政府、師生員工、社會(huì)各方面共同致力于高等教育的發(fā)展。 稍后發(fā)布的《 發(fā)展綱要》延續(xù)了《 決定》的政策要求，提出“ 鼓勵(lì)和提倡廠礦企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人根據(jù)自愿、量力原則捐資助學(xué)、集資辦學(xué)，不計(jì)征稅”[7]。 民主治理思想對(duì)高等教育體制機(jī)制改革發(fā)揮了深刻影響，帶動(dòng)了更多高等教育團(tuán)體和個(gè)人參與到高等教育的辦學(xué)中，使高等教育辦學(xué)更具活力，逐漸形成了多主體共同參與高等教育治理的局面。

在30多年的高等教育改革中，民主治理思想已經(jīng)成為政府和高校不斷深化辦學(xué)和管學(xué)體制改革、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要指導(dǎo)思想。 在宏觀方面，政府不但放松了對(duì)民間資本投資舉辦高等教育的管制， 調(diào)動(dòng)了民眾參與舉辦高等教育的積極性，構(gòu)建了規(guī)模相當(dāng)可觀的民辦高等教育體系，而且重構(gòu)了高等教育管理體系， 調(diào)整了國(guó)家教育部與其他部委、中央政府與地方政府、政府與高校之間的關(guān)系，弱化了集權(quán)管理，加強(qiáng)了地方和高校的管理權(quán)限，使地方和高校在高等教育規(guī)制與統(tǒng)籌、自主辦學(xué)等方面具有了更大的靈活性。 在微觀方面，高校完善了教職工代表大會(huì)制度， 擴(kuò)大了基層院系管理和辦學(xué)的權(quán)限范圍，強(qiáng)化了教授治學(xué)的機(jī)制，使高校內(nèi)部的辦學(xué)和管學(xué)更具活力，高等教育各直接利益相關(guān)者擁有了一定的話語(yǔ)權(quán)和民主參與權(quán)。 30多年來(lái)，民主治理而非集權(quán)管理，已經(jīng)成為高教界的共識(shí)。 不只是原先處于弱勢(shì)的高校、教師和學(xué)生對(duì)此有著強(qiáng)烈的訴求，政府部門也有著高度的共識(shí)。 所以，在制定《 教育規(guī)劃綱要》時(shí)，政府除按常規(guī)聽取各級(jí)各類高校和地方的意見和建議外，還史無(wú)前例地將草案向全社會(huì)公布，廣泛地征求海內(nèi)外人士的意見和建議，力圖在最大范圍內(nèi)匯集民意，使《 教育規(guī)劃綱要》充分地反映民意。 可以說(shuō)，《 教育規(guī)劃綱要》 的制定過(guò)程是一次高等教育民主治理的典范嘗試，開啟了國(guó)家高等教育政策制定的民主治理模式。 再如，重視教師在高校辦學(xué)和管理中的重要作用是高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。 除建立健全教職工代表大會(huì)制度外，政府和高校還從學(xué)術(shù)治理角度不斷加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)制度，又從政策、法律上明確學(xué)術(shù)委員會(huì)建制的合法性和應(yīng)有地位，進(jìn)而直接要求規(guī)范學(xué)術(shù)委員會(huì)運(yùn)行程序，使學(xué)術(shù)委員會(huì)成為教授治學(xué)的主要機(jī)制。 除《 高等教育法》的明確規(guī)定外，教育部更出臺(tái)了《 普通高校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，指導(dǎo)高校加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)的組織建設(shè)，從而更好地發(fā)揮教授治學(xué)的作用。

在看到民主治理取得重要進(jìn)步并開始對(duì)高等教育發(fā)展發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也應(yīng)該看到高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)還非常艱巨，尤其是在民主治理體系和能力建設(shè)方面， 仍有很長(zhǎng)的路要走。 主要表現(xiàn)在：第一，民主治理體系還很不完善。 我國(guó)高等教育已進(jìn)入大眾化中后期階段，已成為民眾共同的基本需要之一。 然而，民主參與高等教育治理的體制機(jī)制仍處于初步發(fā)展階段，《 教育規(guī)劃綱要》的制定并沒(méi)有常設(shè)的民主參與機(jī)制， 屬于一事一策的做法。 已經(jīng)建立起來(lái)的國(guó)家教育咨詢委員會(huì)等組織并沒(méi)有定期或不定期的工作情況發(fā)布制度，主要職能屬于服務(wù)行政的咨詢解釋范疇，沒(méi)有成為民眾的民主治理組織。 在高校內(nèi)部，盡管建立董事會(huì)或理事會(huì)的要求已經(jīng)提出來(lái)了，部分高校也進(jìn)行了初步的嘗試，但總體上仍處于政策或輿論呼吁階段，未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展；即便學(xué)術(shù)委員會(huì)的建設(shè)，仍處于摸索階段，只有少數(shù)高校試圖通過(guò)完善學(xué)術(shù)委員會(huì)組織及其工作機(jī)制來(lái)改善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。 第二，民主治理能力還很薄弱。 民主治理不僅需要建立相關(guān)的組織機(jī)制，還需要參與治理的各主體提高治理認(rèn)識(shí)， 加強(qiáng)治理能力，遵循治理原則和規(guī)范，充分發(fā)揮民主治理在高等教育發(fā)展中的作用。 在宏觀治理中，政府主管部門和行政領(lǐng)導(dǎo)仍以行政權(quán)力施加影響，將民主參與主體看作是為其服務(wù)的組織和人員——想利用的時(shí)候就召集會(huì)議，不想利用的時(shí)候就擱置不理； 順從自己意愿的就聽，不順從的就不聽。 在高校內(nèi)部，黨政領(lǐng)導(dǎo)和行政職能部門領(lǐng)導(dǎo)仍以行政方式對(duì)待民主治理， 不習(xí)慣傾聽，不熟悉協(xié)商，更不愿意包容和采納不同意見。 正因?yàn)槿绱?，在宏觀和微觀的高等教育治理中，治理能力和水平都還很低。第三，民主治理缺乏必要的保障。由于治理只是一種改革要求，不論是政府還是高校，既沒(méi)有明確的時(shí)間表， 更缺少剛性的目標(biāo)定位和問(wèn)責(zé)機(jī)制。 所以，不論在宏觀層面還是在微觀層面，應(yīng)付的多，真做的少。 雖然一些政策法規(guī)做出了明確的要求和規(guī)定，但因缺少督導(dǎo)和檢查，實(shí)施效果并不盡如人意。 因此，進(jìn)一步加強(qiáng)民主治理，仍是完善高等教育治理必須遵循的原則。

堅(jiān)持民主治理原則，推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍應(yīng)系統(tǒng)謀劃，注重實(shí)效，重點(diǎn)突破，逐步完善。 第一，加強(qiáng)民主治理教育，強(qiáng)化高等教育民主治理意識(shí)。 通過(guò)開展民主治理專題報(bào)告會(huì)、集中培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等系列教育活動(dòng)，使高等教育治理主體了解高等教育民主治理的內(nèi)涵、價(jià)值、目的與意義，形成有關(guān)民主治理的正確認(rèn)識(shí)和觀念，增強(qiáng)民主治理的意識(shí)和責(zé)任，以合理的方式實(shí)施和參與民主治理。 第二，完善民主治理組織機(jī)制， 構(gòu)筑高等教育民主治理體系。建立健全高等教育民主治理的各級(jí)各類組織機(jī)構(gòu)，形成較為完備的規(guī)章制度體系， 明確各組織機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職權(quán)、責(zé)任與工作規(guī)程，實(shí)現(xiàn)高等教育民主治理組織的有效運(yùn)行。 第三，提高民主治理能力，發(fā)揮高等教育民主治理作用。 加強(qiáng)治理主體關(guān)于民主治理理念和方法的學(xué)習(xí)，全面提高主體實(shí)施和參與民主治理的能力和水平。 在宏觀治理中，政府主管部門和行政領(lǐng)導(dǎo)能平等對(duì)待各參與主體，樂(lè)于吸納不同主體的智慧和經(jīng)驗(yàn)，集思廣益，民主決策，實(shí)現(xiàn)民主治教。 在微觀治理中，高校領(lǐng)導(dǎo)班子能真正放權(quán)，讓廣大教職工和學(xué)生等利益相關(guān)主體有效參與到學(xué)校的辦學(xué)和治學(xué)中；同時(shí)，師生員工能夠熱心參與民主治理，真正為學(xué)校發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，實(shí)現(xiàn)民主治校。 第四，健全民主治理保障機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)高等教育民主治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 加強(qiáng)對(duì)民主治理過(guò)程的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，通過(guò)建立配套的制度體系對(duì)民主治理進(jìn)行必要的規(guī)范和約束，確保民主治理落到實(shí)處。

三、依法治理原則

建立高等教育治理體系、 提高高等教育治理能力，既要合理合情，又要合法。 鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“ 為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化， 使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。 ”[8]盡管鄧小平的要求是針對(duì)國(guó)家民主與法治建設(shè)而言的，其精神同樣適用于高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。只有依法推進(jìn)高等教育治理，遵循法治要求建立健全高等教育治理體系，提高高等教育治理能力，才能保證治理的合法性、有效性和可持續(xù)發(fā)展。 沒(méi)有健全的法制，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重和嚴(yán)格遵守，非但不可能實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而且還可能使高等教育陷入亂治的局面。

改革開放以來(lái)， 我國(guó)高等教育法制建設(shè)從無(wú)到有、從少到多、從單一到體系化，初步構(gòu)建了高等教育法律體系，依法管學(xué)、依法辦學(xué)、依法治教、依法治學(xué)不斷深化，高等教育的法治基礎(chǔ)初步確立起來(lái)了。 改革開放初期，我國(guó)在高等教育領(lǐng)域并沒(méi)有制定成文的法律，主要依據(jù)有關(guān)政策和行政規(guī)章管學(xué)和辦學(xué)。 然而，政策和規(guī)章往往因人事更迭而多變，且政策所涉及領(lǐng)域一般比較狹窄和具體，致使高等教育辦學(xué)和管學(xué)比較明顯地存在人治的現(xiàn)象。 改變?nèi)酥蔚木置?，?shí)現(xiàn)從人治向法治轉(zhuǎn)變，成為高等教育法制建設(shè)的重要任務(wù)。 1980年，全國(guó)人大通過(guò)《 中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》（以下簡(jiǎn)稱《 學(xué)位條例》），揭開了高等教育法制建設(shè)的大幕。 從1993年《 中華人民共和國(guó)教師法》獲得通過(guò)，1995年《 中華人民共和國(guó)教育法》頒布，1996年《 中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》發(fā)布，到1998年《 中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《 高等教育法》）頒發(fā)，我國(guó)初步建立了高等教育法制體系， 奠定了依法治教、依法治學(xué)的法律基礎(chǔ)。 2003年生效的《 中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《 民辦教育促進(jìn)法》）進(jìn)一步拓展了高等教育法制領(lǐng)域。 這些法律文件的頒布和實(shí)施，改變了我國(guó)高等教育辦學(xué)和管理長(zhǎng)期無(wú)法可依的局面。 改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開始向現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)， 改革開放的精神不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、科技和教育體制改革中，而且深刻地融入各時(shí)期制定的與高等教育相關(guān)的法律中。 比如，《 學(xué)位條例》規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立學(xué)位委員會(huì)，學(xué)位授予單位設(shè)立學(xué)位評(píng)定委員會(huì)，并組織學(xué)位論文答辯委員會(huì)。 這些法律規(guī)定一改以往大學(xué)辦學(xué)完全由政府或黨委相關(guān)部門審核、批準(zhǔn)的慣例，將重要的學(xué)術(shù)審議和評(píng)定以及相關(guān)學(xué)術(shù)政策的制定置于學(xué)術(shù)治理的架構(gòu)下，開我國(guó)大學(xué)學(xué)術(shù)治理的先河。 又如，《 高等教育法》 規(guī)定，“ 國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、 社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展”[9]。 這一規(guī)定不僅從法律上認(rèn)可了民辦高等學(xué)校的合法性，而且為社會(huì)力量舉辦高等教育事業(yè)、承擔(dān)支持高等教育事業(yè)發(fā)展的責(zé)任提供了合法依據(jù)，從而為我國(guó)建構(gòu)公辦與民辦協(xié)調(diào)發(fā)展的高等教育體系奠定了基礎(chǔ)。 而關(guān)于“ 高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)”的規(guī)定為教師參與高校內(nèi)部治理提供了制度保障。 再如，《 民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“ 民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位， 國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。 ”“ 民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)。 ”“ 民辦學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作。”[10]這些規(guī)定為政府和高校之間的關(guān)系提供了一種新的組織方式，使政府對(duì)民辦學(xué)校更多地施加治理作用，而非直接的行政管理作用。 因此，依法治理的落實(shí)是有法律保障的。

依法治理原則對(duì)我國(guó)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用， 但客觀上講，由于我國(guó)高等教育的法制基礎(chǔ)比較薄弱， 依法治教、依法治學(xué)本身是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。 所以，遵循依法治理原則，進(jìn)一步推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍然任重道遠(yuǎn)。 主要表現(xiàn)為：第一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全與高等教育治理相關(guān)的法律體系，加強(qiáng)法律制度的供給。 針對(duì)原有法律本身存在的缺陷，結(jié)合治理過(guò)程中遇到的新情況、新問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有的法律進(jìn)行修訂或廢除；對(duì)于現(xiàn)有立法中的空白，則根據(jù)治理的需要研究制定新的法律。 比如，隨著高等教育辦學(xué)主體的日益多元化，亟需出臺(tái)關(guān)于高等教育投資的專門性法律，還有學(xué)者提出要專門出臺(tái)《 撥款法》[11]，等等。 通過(guò)完善舊法和出臺(tái)新法，建立起與高等教育治理需求相匹配的法律體系， 使人們?cè)谥卫磉^(guò)程中有法可依、有章可循。 第二，依法推進(jìn)高等教育治理體系建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定要求。 增強(qiáng)治理主體的法治觀念，將法律作為高等教育治理活動(dòng)的最高行為準(zhǔn)則，切實(shí)做到依照各項(xiàng)法律規(guī)定建構(gòu)與優(yōu)化高等教育治理體系。第三，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，推進(jìn)高等教育治理能力現(xiàn)代化水平的提高。 進(jìn)一步明確與細(xì)化執(zhí)法的程序和標(biāo)準(zhǔn)，使各治理主體能夠在法定的職權(quán)范圍內(nèi)依照特定程序履行職責(zé)和享有權(quán)利，最大限度地減少各種人為因素對(duì)執(zhí)法的影響。 同時(shí)，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，對(duì)于高等教育治理過(guò)程中出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)以及違法行為，將按照相關(guān)規(guī)定予以責(zé)任追究和處罰，確保法律的效力，使高等教育治理能力得到提升。 第四，加強(qiáng)高等教育法制宣傳與教育，營(yíng)造優(yōu)良的依法治理環(huán)境。 通過(guò)各種傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)代媒體以及宣講會(huì)等途徑開展多方面的法制宣傳，提高高等教育治理主體的法律意識(shí)和觀念，使治理主體認(rèn)識(shí)到依法治理的重要意義，將依法治理內(nèi)化為自覺(jué)行為，從而形成依法治理的良好氛圍，為加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有利的環(huán)境支持。

四、過(guò)程治理原則

高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可能一蹴而就，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的改革理論研究、政策法規(guī)制定和實(shí)踐探索過(guò)程。 為了保障高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的有效性、連續(xù)性，并最終實(shí)現(xiàn)高等教育治理改革的目標(biāo)， 必須遵循過(guò)程治理原則，加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)以及環(huán)節(jié)與要素控制，使治理體系和治理能力現(xiàn)代化一以貫之，成為高等教育改革與發(fā)展的重要推動(dòng)力量。 與科學(xué)治理、民主治理、依法治理不同，過(guò)程治理主要是針對(duì)治理本身而言的。 也就是說(shuō)，在推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，對(duì)各治理環(huán)節(jié)、 行為和相關(guān)主體等進(jìn)行有效控制和督導(dǎo)，以保障治理改革落到實(shí)處、產(chǎn)生實(shí)效，并能固化下來(lái)，成為制度和文化，嵌入高等教育體制和機(jī)制，對(duì)高等教育發(fā)展發(fā)揮持久的影響。

在我國(guó)高等教育政策制定和實(shí)施中，常常存在重制定、輕實(shí)施的現(xiàn)象。 尤其是在制定和推行初期往往高度重視，但隨著時(shí)間的推移，便不再重視，甚至不了了之。 在高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革中，這種情況也不鮮見。 但隨著治理意識(shí)的增強(qiáng)，過(guò)程治理開始受到重視，并對(duì)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。 主要體現(xiàn)在：第一，加強(qiáng)治理目標(biāo)的可操作性， 并制定了相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑。在1985年《 決定》提出擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)后，《 高等教育法》進(jìn)一步明確規(guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)的具體范圍，并從高校作為法人組織的性質(zhì)出發(fā)，要求制定章程。 由于缺少過(guò)程要求與進(jìn)程控制，在較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，不僅高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)不盡如人意，而且連制定章程的要求也難以實(shí)現(xiàn)。 盡管如此，沒(méi)有任何組織和人員需要為此承擔(dān)責(zé)任。 這種狀況正在發(fā)生改革。2011年，教育部第21次部長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)了《 高等學(xué)校章程制定暫行辦法》。 2013年9月，教育部發(fā)布《 中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》，要求進(jìn)入國(guó)家“ 985工程”的高校在2014年6月底前完成章程起草工作，“ 211工程” 高校在2014年底前完成章程起草工作，其余所有高校在2015年底前完成章程起草工作。 盡管該行動(dòng)計(jì)劃對(duì)高校制定章程可能遇到的困難估計(jì)不足，但毫無(wú)疑問(wèn)，分階段、有組織地推進(jìn)治理改革已然是一大進(jìn)步[12]。第二，加強(qiáng)對(duì)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的宏觀指導(dǎo)。建立高校學(xué)術(shù)委員會(huì)制度早在1978年教育部發(fā)布的《 全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》中就提出來(lái)了，后來(lái)制定的各種法律和政策文件都進(jìn)行了重申或規(guī)定，但由于缺少規(guī)范與指導(dǎo)，高校在學(xué)術(shù)委員會(huì)制度的建設(shè)上無(wú)所依從。 因此，盡管很多高校都建立了學(xué)術(shù)委員會(huì)，但未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。 2014年教育部第一次部長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)了《 高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的組成規(guī)則、職責(zé)權(quán)限、 運(yùn)行制度等做出了具體而詳盡的規(guī)定和要求，為高校完善學(xué)術(shù)委員會(huì)制度提供了政策依據(jù)。 第三，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督與評(píng)價(jià)，保障高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷取得進(jìn)步。 高等教育體制改革是從擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)開始的，也可以說(shuō)是從管辦分開開始的。 從管辦分開到管辦評(píng)分開，是高等教育治理觀念的一大突破。 建立各自相對(duì)獨(dú)立的管學(xué)、辦學(xué)和評(píng)學(xué)的體系，是高等教育治理體系現(xiàn)代化在新時(shí)期的重要任務(wù)。 發(fā)揮管、辦、評(píng)三個(gè)體系的作用，使高等教育體制能夠更好地適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，則是高等教育治理能力現(xiàn)代化面臨的重要課題。 2010年教育部發(fā)布《 高等學(xué)校信息公開辦法》，2014年又研究制定了《 高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單》， 為進(jìn)一步推進(jìn)管、辦、評(píng)分離，加強(qiáng)高校內(nèi)部治理，完善社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造了更有利的條件。

盡管堅(jiān)持過(guò)程治理原則來(lái)推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐只是近幾年才開始的改革努力，但它已為人們所接受，并產(chǎn)生了良好的效果。也正因?yàn)槿绱?，重視過(guò)程治理仍應(yīng)是高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條基本原則。 惟其如此，治理改革才可能穩(wěn)步推進(jìn)、取得實(shí)效。 雖然高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革已有30多年的歷史，但各種深層次的矛盾和問(wèn)題仍然存在。 需要遵循過(guò)程治理原則，有組織、有步驟地不斷深化改革。 就過(guò)程治理而言，主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面努力：第一，研究高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的階段性特點(diǎn)和任務(wù)，明確不同階段的工作重點(diǎn)和主要策略。 當(dāng)前我國(guó)高等教育治理還處于初步發(fā)展階段，治理體系尚不夠完善，治理能力還較為薄弱，需要針對(duì)現(xiàn)階段的特點(diǎn)和面臨的特殊問(wèn)題來(lái)確定重點(diǎn)工作任務(wù)，并采取有效的戰(zhàn)略舉措確?，F(xiàn)階段任務(wù)的完成。 當(dāng)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁入下一個(gè)新階段時(shí)，再及時(shí)調(diào)整工作重心，轉(zhuǎn)變工作方式，以適應(yīng)新階段的需要。第二，加強(qiáng)各階段工作任務(wù)的落實(shí)，切實(shí)推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高。 在高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各個(gè)階段，都要明確各自的工作任務(wù)， 并將任務(wù)分解到每一個(gè)責(zé)任主體。 各責(zé)任主體按照指定的要求，有計(jì)劃、有步驟地開展工作，從而確保高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化各階段工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 第三，進(jìn)一步加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督與指導(dǎo)，保障高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的實(shí)效。 不斷完善現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)各責(zé)任主體的任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，對(duì)任務(wù)完成不達(dá)標(biāo)者將實(shí)行責(zé)任追究。 同時(shí)，加強(qiáng)外部力量對(duì)治理活動(dòng)的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)反饋，并給予有針對(duì)性的指導(dǎo)，最終形成對(duì)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化各階段工作目標(biāo)、過(guò)程及結(jié)果全方位的監(jiān)督保障體系，從而推動(dòng)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的有效實(shí)施。

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