劉松山

黨的十八屆四中全會作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）?！稕Q定》提出：“堅(jiān)持依法治國首先要依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”，“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”，“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”。這是繼習(xí)近平總書記2012年12月4日在首都紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布施行30周年大會上強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)憲法監(jiān)督和憲法解釋之后，黨的中央全會又以旗幟鮮明、任務(wù)緊迫的姿態(tài)，向全黨、全軍和全國各族人民發(fā)出的加強(qiáng)憲法監(jiān)督和憲法解釋的號召。這必將是依法治國特別是依憲治國歷史進(jìn)程中的一件大事。

但是，健全憲法監(jiān)督制度，完善憲法解釋程序，有一些重大問題需要慎重研究應(yīng)對。

一、實(shí)施憲法監(jiān)督的條件

在中國，憲法監(jiān)督是一個(gè)老生常談又常談常新的問題。法學(xué)研究的幾乎每一個(gè)領(lǐng)域，各類社會科學(xué)長期以來對憲法監(jiān)督問題都給予了分外的關(guān)注。1982年憲法確立了憲法監(jiān)督的基本制度。但是，三十多年來，我們的憲法監(jiān)督制度沒有完全發(fā)揮作用。關(guān)鍵原因是，充分實(shí)施憲法監(jiān)督的條件還不具備，或者至少不完全具備。

為什么這么說？因?yàn)檫@是一個(gè)涉及憲法監(jiān)督究竟是要監(jiān)督誰的重大問題。這個(gè)問題無法回避也無須回避。答案是，憲法監(jiān)督首先要監(jiān)督的是長期作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨。有的人總覺得這是一個(gè)討論研究的禁區(qū)，不敢去碰觸。實(shí)際上，我們黨自身都沒有把這個(gè)問題當(dāng)作什么禁區(qū)。黨領(lǐng)導(dǎo)制定的現(xiàn)行憲法第5條明確規(guī)定，一切政黨都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為，必須予以追究。這里的政黨，當(dāng)然首先包括中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨黨章也明確要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。這次四中全會的《決定》更是提出，“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來”，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須按照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)和義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)”，“必須切實(shí)維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，切實(shí)保證憲法法律有效實(shí)施”，“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”，“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。這是在非常清楚、毫不含糊、堅(jiān)定不移地向全黨、全社會宣示：中國共產(chǎn)黨也必須在憲法范圍內(nèi)活動，黨也必須接受憲法監(jiān)督，黨如果違反憲法，也必須予以追究和糾正。四中全會《決定》以如此大篇幅強(qiáng)調(diào)黨必須接受憲法監(jiān)督，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了憲法的規(guī)定，這樣的大篇幅在我們黨內(nèi)歷史上所有文件包括黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話中，也是從來沒有過的！這充分表明了中國共產(chǎn)黨自身率先垂范、以身作則，自覺接受憲法監(jiān)督、捍衛(wèi)憲法權(quán)威的堅(jiān)定決心和無畏勇氣。

但是，更應(yīng)當(dāng)注意的是，憲法監(jiān)督必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。這是實(shí)施憲法監(jiān)督必須堅(jiān)持的重要指導(dǎo)思想。而既要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要實(shí)施憲法監(jiān)督，就應(yīng)當(dāng)具備以下幾個(gè)重要條件：

（一）黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力總體上已達(dá)到和超過憲法的要求，經(jīng)得住憲法審查

從人類政黨政治和法治發(fā)展的規(guī)律來看，對于領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨而言，憲法和法律只是一個(gè)對該黨的最低要求，是一個(gè)底線。這個(gè)規(guī)律同樣適用于中國共產(chǎn)黨。實(shí)行依法治國，中國共產(chǎn)黨作為長期的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，要立于不敗之地，一個(gè)重大的前提就是：它自身在國家政權(quán)機(jī)關(guān)之外的組織和活動，需要達(dá)到和超過憲法的要求，基本不存在違憲的情況；它通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)政的方式和自身的執(zhí)政能力，總體上需要達(dá)到和超過憲法的要求，也基本不存在違憲的情況。如果做到這兩條，黨自身就經(jīng)得住憲法審查，打鐵者自身硬，就有利于領(lǐng)導(dǎo)憲法監(jiān)督。但是，如果黨自身還存在不少違憲違法甚至嚴(yán)重違憲的情況，一旦實(shí)施憲法監(jiān)督，可能會使黨陷于被動，甚至不能排除出現(xiàn)政治上不穩(wěn)定的情況。

（二）黨通過自己的先進(jìn)性，在全國各族人民中享有崇高威信，人民自覺自愿地?fù)碜o(hù)黨、跟從黨

要求一個(gè)政黨永遠(yuǎn)不犯錯(cuò)誤、絕對不出現(xiàn)違反憲法的情況，是不切實(shí)際的。但是，在一個(gè)有十幾億人口的大國，要求作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，萬一發(fā)生了違憲行為，甚至在出現(xiàn)數(shù)量不少、性質(zhì)比較嚴(yán)重的違憲行為的情況，依然能夠平穩(wěn)地、有效地領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)國家不斷前進(jìn)，就有一個(gè)重要前提，即：中國共產(chǎn)黨要在全國各族人民中享有崇高威信，人民自覺、自愿地?fù)碜o(hù)黨、跟從黨。黨的這種威信來自哪里？來自它的先進(jìn)性。這一點(diǎn)，在革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨做到了。在那一時(shí)期，黨所以能由小到大，由弱到強(qiáng)，最終領(lǐng)導(dǎo)革命取得勝利，不是我們黨沒有犯過錯(cuò)誤，而是黨即使犯了錯(cuò)誤，也由于它代表了先進(jìn)的力量和方向，依然在人民中享有崇高威信，依然得到人民擁護(hù)。延安時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)實(shí)行“三三制”原則，中國共產(chǎn)黨在政權(quán)組織中只占三分之一的人數(shù)，卻依然能夠成功領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建設(shè)。原因就是因?yàn)辄h制定了正確的路線方針政策，充分發(fā)揮了黨員的先鋒模范作用，深入貫徹了黨的群眾路線，一言蔽之，因?yàn)辄h具有充分的先進(jìn)性，因而享有廣泛、崇高的威信，得到政權(quán)建設(shè)中另外三分之二力量的擁護(hù)?？梢哉f，在這種情況下，即使黨偶爾犯了錯(cuò)誤，甚至出現(xiàn)了個(gè)別違憲的情況，也無損于它的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

今天，我們實(shí)施憲法監(jiān)督，面臨的同樣是這個(gè)問題。那就是，黨必須通過自己的先進(jìn)性，得到全體人民的廣泛擁護(hù)和支持。憲法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)之后的事情。習(xí)近平總書記領(lǐng)導(dǎo)的黨中央正在向這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)，人民充滿期待。在這種情況下，即使黨出現(xiàn)個(gè)別違憲情況，甚至偶爾出現(xiàn)一定范圍和一定程度的嚴(yán)重違憲情況，也仍然會得到人民擁護(hù)，無損于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。但是，如果黨自身存在各種消極腐敗現(xiàn)象和執(zhí)政能力較低的嚴(yán)重問題，尚需不斷提高自身的先進(jìn)性，在這種情況下，對黨實(shí)施憲法監(jiān)督，則可能損害黨的威信和執(zhí)政權(quán)威。

（三）政治體制改革到位

憲法監(jiān)督實(shí)際涉及國家政治體制的命脈，最終要回答的問題是，黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間，以及國家政權(quán)機(jī)關(guān)彼此之間，究竟是什么關(guān)系。憲法監(jiān)督制度幾十年來沒有得到充分實(shí)施，關(guān)鍵就是政治體制改革沒有到位。上個(gè)世紀(jì)80年代中期，要求加強(qiáng)人大監(jiān)督（很大程度上就是憲法監(jiān)督）的呼聲就很強(qiáng)。面對各方面持續(xù)的呼吁，擔(dān)任全國人大常委會委員長的彭真曾意味深長地說，在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制包括政治體制改革還不到位的情況下，要全面討論人大工作的問題（當(dāng)然首先是監(jiān)督問題），條件還不具備。①參見彭真：《論新時(shí)期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第333頁。而憲法監(jiān)督則是人大監(jiān)督的根本所在，在整個(gè)國家政權(quán)體制中牽一發(fā)而動全身。憲法監(jiān)督的每一步，都與政治體制的設(shè)計(jì)與改革休戚相關(guān)。具體地說，在黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，它直接涉及作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會，能不能監(jiān)督中國共產(chǎn)黨和各民主黨派，監(jiān)督的具體內(nèi)容和方式是什么，監(jiān)督到什么程度，一旦實(shí)行監(jiān)督，可能出現(xiàn)什么樣的政治和法律結(jié)果；在國家政權(quán)機(jī)關(guān)彼此之間，它直接涉及的是全國人大及其常委會能不能監(jiān)督以及如何監(jiān)督由它產(chǎn)生的各國家機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人，一旦實(shí)施監(jiān)督，可能出現(xiàn)什么樣的政治和法律結(jié)果。這一切，都涉及政治體制設(shè)計(jì)的重大理念，涉及政治體制的具體改革步驟，而諸如此類的一系列重大問題，無論從理論還是實(shí)踐上看，迄今為止，各方面顯然并沒有形成明確的共識和改革路徑。這是一項(xiàng)艱難繁復(fù)的事業(yè)，一項(xiàng)我們無法回避和必須完成的事業(yè)。鑒于上述情況，建議審慎研究實(shí)施憲法監(jiān)督的步驟和時(shí)間表。

二、實(shí)施憲法監(jiān)督和憲法解釋可能面臨的具體問題

在全面實(shí)施憲法監(jiān)督和憲法解釋之前，無論黨中央還是全國人大及其常委會，都應(yīng)當(dāng)對可能出現(xiàn)的各種憲法法律問題特別是政治問題，做充分的預(yù)設(shè)預(yù)想。而對于那些長期以來被視為禁區(qū)的所謂敏感問題，應(yīng)當(dāng)不回避，不躲閃，因?yàn)榧热粚?shí)行憲法監(jiān)督和憲法解釋，問題就必然要全部公開，并由憲法監(jiān)督和憲法解釋機(jī)關(guān)以及全社會直接面對，甚至?xí)约怃J激烈的方式公開面對，而對于必然要公開面對的重大問題，公開討論之利，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于關(guān)門討論、神秘決策之弊。所以，筆者認(rèn)為，對于憲法監(jiān)督和憲法解釋問題，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持正確政治方向的前提下，充分估計(jì)問題，公開討論問題，全面捕捉社會關(guān)切，積極尋求建設(shè)性地解決問題的良策。

（一）有人可能會對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是否符合憲法，提出審查和解釋要求

四中全會的《決定》強(qiáng)調(diào)，“我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”。也就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法確立的。憲法序言對黨的領(lǐng)導(dǎo)的表述，分為兩個(gè)內(nèi)容：一是，從歷史的角度，敘述中國新民主主義的勝利和社會主義事業(yè)的成就，“都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”取得的；二是，將來，“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家。將這個(gè)表述理解為黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是由憲法確立的，當(dāng)然站得住。

但是，如果從制定憲法的歷史看，也有可能產(chǎn)生這樣的認(rèn)識，即這個(gè)表述并不完全等于把黨的領(lǐng)導(dǎo)地位憲法化了。制定1982年憲法時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是在鄧小平的力主下寫進(jìn)憲法的。當(dāng)時(shí)，對于要不要寫黨的領(lǐng)導(dǎo)，存在激烈的爭論。如何在憲法中表述黨的領(lǐng)導(dǎo)，寫法上也經(jīng)過了不斷變化的過程。開始時(shí)，憲法修改草案的討論稿就曾有過這樣的表述：“中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)中國人民事業(yè)的核心力量”，并對黨的宣傳、組織等具體領(lǐng)導(dǎo)方式做了規(guī)定。這就把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫成了一種主張，一種硬性的規(guī)定了。但是，考慮到各種反對的意見，彭真深思權(quán)衡后認(rèn)為，不宜把黨的領(lǐng)導(dǎo)簡單地寫成一種主張，而要寓理于實(shí)，通過敘述歷史來闡明黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能以理服人。②參見1982年憲法修改相關(guān)檔案，以及拙文《黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入1982年憲法的歷史回顧與新期待》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期?，F(xiàn)在的這個(gè)表述，是彭真針對中國共產(chǎn)黨發(fā)展的歷史和當(dāng)時(shí)的社會思想輿論，非常藝術(shù)地親筆寫下的，顯然回避了起初把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫成一種硬性主張的方法。

實(shí)施憲法監(jiān)督和憲法解釋，如果有人提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不合憲，怎么辦？在這種情況下，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)回答說：合憲。他就可能要求啟動憲法解釋程序，對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)行憲法解釋，而憲法解釋一旦啟動或者出現(xiàn)偏頗，就不可避免地會引起理論乃至政治的紛爭。所以，如何在新的歷史時(shí)期，與時(shí)俱進(jìn)，從黨自身建設(shè)的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)出發(fā)，用前瞻的目光思維，解釋升華憲法序言中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的新含義，是我們必須解決的一項(xiàng)重大課題。

（二）有人可能會對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式以及領(lǐng)導(dǎo)的法律效力，提出憲法解釋和合憲性審查要求

制定1982年憲法時(shí)，對于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式以及法律效力等問題，實(shí)際存在重大分歧，憲法最終沒有對這兩個(gè)問題做具體規(guī)定。幾十年來，各方面的理解和做法也很不一致（其實(shí)，即使是當(dāng)時(shí)直接參加憲法討論修改的先賢們，彼此在認(rèn)識上也很不一致）。③參見前注。對于憲法規(guī)定不甚明確的內(nèi)容，按照憲法解釋的制度設(shè)計(jì)，有關(guān)的主體就有權(quán)對相關(guān)內(nèi)容提出憲法解釋的請求。這樣，就會形成一種可能，即：有人要求對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和法律效力進(jìn)行憲法解釋。而一旦提出這個(gè)問題，就可能引起紛爭。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和法律效力問題，可以由黨內(nèi)法規(guī)體系予以規(guī)定，實(shí)際上，中央有關(guān)部門也正在致力于這方面的工作。但是，按照憲法和中央關(guān)于制定黨內(nèi)法規(guī)的要求，黨內(nèi)法規(guī)也不得與憲法和法律相抵觸。所以，前提還是要對憲法的相關(guān)內(nèi)容予以解釋，并在這個(gè)基礎(chǔ)上，做好黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定與憲法的銜接協(xié)調(diào)。

實(shí)踐中，黨的組織領(lǐng)導(dǎo)是一種強(qiáng)制性的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨管干部的做法與憲法確立的人大依法任免干部的體制，從中央到地方，可能都存在一些不一致之處。一些地方和部門違反憲法關(guān)于權(quán)力機(jī)關(guān)任免干部的規(guī)定，以黨委領(lǐng)導(dǎo)的名義干預(yù)代替權(quán)力機(jī)關(guān)任免干部的情況，還比較嚴(yán)重。如果搞憲法監(jiān)督，有人很可能就會對黨管干部的做法提出合憲性審查要求。

黨也是意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)者，中央宣傳部和各級地方黨委宣傳部門都在實(shí)施具體領(lǐng)導(dǎo)，教育行政部門也在學(xué)校開展思想政治教育。理論和實(shí)踐中，一些所謂政治異見人士脫離中國的實(shí)際，早已對這些做法和問題提出孤立的不適當(dāng)?shù)摹爱愐姟?。但也要看到，憲法?5條明確規(guī)定，公民有言論、出版自由。這是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利和自由。目前，我們沒有制定新聞出版方面的法律，這方面的事項(xiàng)，基本依靠國務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，依靠各級黨的宣傳部門以及教育行政部門實(shí)行具體領(lǐng)導(dǎo)。如果搞憲法監(jiān)督和憲法解釋，很可能就有人提出，國務(wù)院有關(guān)管理新聞出版的行政法規(guī)違憲，并對各級黨委宣傳部門的領(lǐng)導(dǎo)措施，以及教育部門在學(xué)校開設(shè)思想政治課等做法，是否符合憲法，提出審查要求，并同時(shí)要求對憲法第35條有關(guān)公民言論、出版自由的規(guī)定進(jìn)行憲法解釋。這實(shí)際是向我們提出一個(gè)要不要言論新聞出版自由以及要什么樣的言論新聞出版自由的問題。

由上述可見，實(shí)施憲法監(jiān)督和憲法解釋，必然對我們黨不斷改善自身的組織領(lǐng)導(dǎo)制度和思想領(lǐng)導(dǎo)制度提出新要求，對各級黨的組織如何切實(shí)有效地善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，如何科學(xué)適當(dāng)?shù)乇Ｕ蠎椃ㄙx予公民的言論出版自由等基本人權(quán)，如何落實(shí)四中全會《決定》中“使我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序”，實(shí)現(xiàn)“政治清明、文化昌盛”的戰(zhàn)略目標(biāo)，提出了前所未有的新挑戰(zhàn)。

（三）有人可能會對中央突破憲法制定路線、方針、政策的做法，提出合憲性審查要求

幾十年來，我們的很多改革，都是由中央先突破憲法規(guī)定做出決定，隨后修改憲法法律的。以司法改革為例，十八屆三中全會有關(guān)實(shí)行地方法院、檢察院人事權(quán)統(tǒng)一管理的內(nèi)容，四中全會《決定》中有關(guān)建立跨行政區(qū)劃法院、檢察院的內(nèi)容，都突破了憲法的規(guī)定。搞憲法監(jiān)督，有人很可能會對中央的類似做法，提出是否符合憲法的審查要求。

四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，在我們國家，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治的最根本的保證”，“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程”。但是，在法治建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是原則抽象的，更是具體操作的。幾十年來，我們實(shí)際上未能科學(xué)解決黨中央正確的路線方針政策與憲法規(guī)定不相符合時(shí)該怎么辦的問題。當(dāng)憲法的規(guī)定滯后于社會改革發(fā)展的需要，全國人大沒有修改憲法，但是，黨的中央全會審時(shí)度勢，提出了適應(yīng)社會發(fā)展需要的改革路線方針政策或者構(gòu)想，而這個(gè)路線方針政策或者構(gòu)想又明顯不符合憲法的規(guī)定，在這種情況下，我們的實(shí)際做法是，修改憲法，以適應(yīng)黨的路線方針政策。這樣做，固然體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，但同時(shí)，也向我們提出了一個(gè)如何看待憲法權(quán)威的問題，有人可能就會以此為證明，說憲法的權(quán)威沒有黨的路線方針政策權(quán)威高。理論上，多年前，有學(xué)者用了一個(gè)稱為“良性違憲”的提法，對這個(gè)問題進(jìn)行探討。但是，似乎沒有形成共識。實(shí)踐方面，這種“良性違憲”的做法也沒有改變。

如果實(shí)施憲法監(jiān)督，就意味著我們必須真實(shí)地面對所謂“良性違憲”問題了。進(jìn)一步說，就是，我們必須既要保證黨永遠(yuǎn)站在改革開放和各項(xiàng)建設(shè)的時(shí)代前沿，有效地實(shí)施路線方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，又要使得黨的這種領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)憲法的權(quán)威相輔相成，相得益彰，而不至于讓憲法監(jiān)督成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的障礙。如何在兩者之間尋找一個(gè)科學(xué)的銜接平衡點(diǎn)，是一個(gè)值得從理論和實(shí)踐兩方面進(jìn)行深入思考的重要課題。

（四）有人可能會對黨的領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示和其他行為，以及國務(wù)院、全國政協(xié)和兩高的行為，是否符合憲法，提出審查要求

長期以來，我們似乎形成了一種固有的認(rèn)識或者觀念習(xí)慣，即：黨的最高機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人、國家的最高政權(quán)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人，是不會違憲的，即使出現(xiàn)了個(gè)別違憲的情況，社會上也是為尊者諱，媒體通常不予報(bào)道。而在黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人一方面，也罕有公開承認(rèn)自己違憲的。多年前，一些法學(xué)專家要求對國務(wù)院的收容遣送條例進(jìn)行違憲審查，前兩年，專家們又要求對國務(wù)院的拆遷條例進(jìn)行違憲審查，但是，這兩個(gè)轟動一時(shí)的憲法監(jiān)督案例，最終都沒有由全國人大及其常委會公開啟動對國務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)進(jìn)行違憲審查，而是由國務(wù)院自己廢止或者修改了相關(guān)法規(guī)。用這一方法解決違憲審查訴求，不管背后出于什么樣的考慮，有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是，從政治倫理上說，無論是全國人大還是國務(wù)院一方，都不愿意在全社會面前公開進(jìn)行這種正面沖突的憲法監(jiān)督。這一情況實(shí)際與中國政治上的傳統(tǒng)文化有密切關(guān)系，即：國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間也要“和為貴”，傾向于用溝通協(xié)商代替沖突來解決問題。

但是，實(shí)施全面的憲法監(jiān)督，我們的這一觀念習(xí)慣必然會遇到前所未有的沖擊。那就是，黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人以及各類最高黨政機(jī)關(guān)很可能首當(dāng)其沖成為憲法監(jiān)督的對象。并且，這種監(jiān)督將不可避免地要向社會公開。具體地說，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示和其他行為，有可能被提出合憲性審查要求；而中共中央及其部門、國務(wù)院及其部門、全國政協(xié)、最高人民法院和最高人民檢察院，乃至全國人大常委會、國家主席、中央軍事委員會等國家機(jī)關(guān)都有可能面臨合憲性審查的訴求。

一旦出現(xiàn)上述情況，我們將如何思考應(yīng)對？筆者認(rèn)為，對這種很可能發(fā)生的情況，既要未雨綢繆，嚴(yán)肅看待，又不必驚慌懼怕，甚至視為洪水猛獸，并因此而拒絕搞憲法監(jiān)督。為此，樹立以下觀念十分必要：

第一，要清醒地認(rèn)識到，所謂憲法監(jiān)督，從根子上說，就是要監(jiān)督黨中央、國務(wù)院，監(jiān)督國家的最高黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人。

第二，對黨政最高層實(shí)施憲法監(jiān)督，本身就是習(xí)近平總書記提出的“打鐵還須自身硬”的要求，有利于黨和國家的最高層對憲法常生敬畏之心，朝乾夕惕，時(shí)刻用憲法來檢查對照自己的言行，切實(shí)保證在自身憲法法律的范圍內(nèi)活動。

第三，黨政最高層勇于和敢于面對憲法監(jiān)督，不僅有利于樹立憲法權(quán)威，也十分有利于樹立自身的權(quán)威，對全社會憲法意識和憲法觀念的形成，具有極大的示范意義，對于全面推進(jìn)依法治國的積極意義，更是怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。

第四，對黨政最高層實(shí)施憲法監(jiān)督，開始的時(shí)候，可能有的人，有的黨政機(jī)關(guān)不適應(yīng)、不習(xí)慣，但是，一旦形成監(jiān)督的常態(tài)化，各方面都會習(xí)慣接受的。

可以清楚地預(yù)見，只要開啟了對國家黨政最高層的憲法監(jiān)督，依法治國的政治生態(tài)必將面貌為之一新，敬畏憲法、尊重憲法，必將蔚然成風(fēng)。

（五）有人可能會對多黨制提出訴求

憲法規(guī)定，公民有結(jié)社的自由。我們沒有制定結(jié)社方面的法律，也不能制定一部允許公民在中國共產(chǎn)黨和幾個(gè)民主黨派之外再組建其他政黨的法律。但也要注意到，通常地說，結(jié)社，既包括非政治性結(jié)社，更包括政治結(jié)社。而長期以來，一些反黨反社會主義反政府的勢力和各種所謂政治異見人士，始終沒有放棄政治結(jié)社的企圖，進(jìn)行政治結(jié)社的暗流時(shí)有涌動?，F(xiàn)在，國務(wù)院關(guān)于社會團(tuán)體登記管理方面的行政法規(guī)，針對的都是非政治結(jié)社。如果搞憲法監(jiān)督，有人很可能就會進(jìn)行政黨方面的結(jié)社，進(jìn)而主張實(shí)行多黨制，并同時(shí)對國務(wù)院有關(guān)社會團(tuán)體管理的法規(guī)提出違憲審查要求。

因此，如何在保持清醒的政治頭腦和政治定力，在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政毫不動搖的前提下，既科學(xué)把握和解釋憲法中結(jié)社自由的含義，保證廣大公民正常的結(jié)社自由，順利推行憲法監(jiān)督，又能站在中國特色社會主義法治理論的高度，堅(jiān)決抵制和擊退企圖借憲法監(jiān)督之名，推銷和販賣多黨制的各種錯(cuò)誤言論、思潮和行為，是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。

（六）有人可能會提出軍隊(duì)國家化問題

我們始終強(qiáng)調(diào)，軍隊(duì)要接受黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，反對軍隊(duì)國家化的提法。四中全會的《決定》在提出依法從嚴(yán)治軍的同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)指出：“黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)是依法治軍的核心和根本要求”。但是，憲法設(shè)立了國家中央軍事委員會，規(guī)定中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)國家武裝力量，并將中央軍事委員會置于全國人大及其常委會之下。這就是說，從憲法的規(guī)定看，我國的軍隊(duì)是國家的軍隊(duì)。雖然國家的中央軍事委員會和黨的中央軍事委員會是一套班子，但如果搞憲法監(jiān)督，我們再強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)絕對服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，很可能就會有別有用心的人，以憲法的上述規(guī)定為由，對軍隊(duì)的性質(zhì)問題提起憲法解釋和違憲審查的要求。

我國的軍隊(duì)是黨指揮槍，而不是槍指揮黨，這是正確理解軍隊(duì)性質(zhì)的大是大非的問題。但是，如果有人以憲法監(jiān)督和憲法解釋為由，故意將黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)與憲法規(guī)定的軍隊(duì)的國家性質(zhì)和人民性質(zhì)對立起來，就需要十分警惕。為此，對憲法體制下黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)與軍隊(duì)的性質(zhì)之間的關(guān)系進(jìn)行深入研究，進(jìn)而以憲法的規(guī)定和中國特色的憲法學(xué)理論與軍事理論為依據(jù)，在保證憲法監(jiān)督和憲法解釋有效實(shí)施的同時(shí)，又能有力地預(yù)防、駁斥和抵制所謂軍隊(duì)國家化的錯(cuò)誤思想，是我們面臨的一項(xiàng)重要課題。

（七）可能會引起關(guān)于黨大還是憲法大的紛爭

四中全會《決定》在強(qiáng)調(diào)依法治國要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，又深刻闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的辯證關(guān)系：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治”?！爸挥性邳h的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國，厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)”。習(xí)近平總書記在所作關(guān)于《決定》的說明中還專門就黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系作了高屋建瓴的闡述。四中全會《決定》的這些論斷是相當(dāng)深刻的。但不可否認(rèn)，實(shí)際上，有些人總覺得黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國并不完全一致，甚至存在矛盾沖突。如果搞憲法監(jiān)督，黨自身就必須接受合憲性審查。這帶來的問題是，黨既要領(lǐng)導(dǎo)依法治國，自身又要接受憲法監(jiān)督，如果在理論和實(shí)踐中處理不好，就容易引起究竟是黨大還是憲法大的紛爭。

這是一個(gè)必須面對的重大問題。我們要清醒地意識到，一旦實(shí)施憲法監(jiān)督，對黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系的理解，如果沒有立足應(yīng)有的高度，沒有到達(dá)應(yīng)有的深度，是很容易產(chǎn)生黨大還是憲法大的疑問的。不要說普通人，即使在訓(xùn)練有素的法學(xué)專家中，出現(xiàn)將黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法權(quán)威對立起來的疑問或者看法，也是不足為怪。對于產(chǎn)生這種疑問困惑的人，我們不能簡單地斥之為政治上的糊涂或者別有用心。重要的是，要花相當(dāng)?shù)牧α浚钊胙芯奎h的領(lǐng)導(dǎo)與憲法權(quán)威的關(guān)系，用中國法治體系的憲法理論和黨建理論，用黨處理自身與憲法的關(guān)系的實(shí)踐，來回應(yīng)可能引起的關(guān)于黨大還是憲法大的紛爭，以理服人，以實(shí)服人。

（八）可能會影響黨在國家政治生活和人民心目中的地位

在傳統(tǒng)政治文化中，黨的地位是最高的。但是，如果對黨的機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行憲法監(jiān)督，特別是一個(gè)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)對黨進(jìn)行監(jiān)督，帶來的必然結(jié)果就是，把黨置于行使憲法監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)之下了。這對黨在人們心中的政治地位和權(quán)威可能造成沖擊。這也是我們必須預(yù)見和面對的一個(gè)重大問題，它與前面有關(guān)黨大還是憲法大的問題是緊密相聯(lián)的。

現(xiàn)在需要進(jìn)一步追問的是，作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法，自身又自覺在憲法的范圍活動，發(fā)生了違憲的情況即被憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)糾正，這必然會影響黨在國家政治生活和人民心目中的地位嗎？筆者認(rèn)為，未必。如果沒有憲法監(jiān)督，黨自身出現(xiàn)違憲行為就難以得到或者得不到追究和糾正，長此以往，這容易給人們的印象就是，黨是凌駕于憲法之上的，黨違憲了可以不受追究。應(yīng)當(dāng)說，黨由此而形成的高于憲法的地位是脆弱的，不正常的，甚至是虛幻的。不能否認(rèn)的是，一些黨的組織和黨委領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人，在社會上和人們心目中的傳統(tǒng)地位，就是由此而來、由來已久的。在這樣的情況下，搞憲法監(jiān)督，一個(gè)有憲法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)對于任何黨的組織和個(gè)人的違憲行為都有權(quán)追究和糾正，可能出現(xiàn)的情況不外乎以下兩種：

一種是，黨在人們心目中的地位和權(quán)威受到?jīng)_擊，甚至可能出現(xiàn)一落千丈的局面。這時(shí)候，人們可能會認(rèn)為，黨沒有什么權(quán)威了，最有權(quán)威的是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，加上長期以來對黨內(nèi)各種消極腐敗現(xiàn)象的不滿，有的人甚至?xí)h產(chǎn)生親痛仇快的不正常心理。這的確是一種不能回避的風(fēng)險(xiǎn)所在。此時(shí)，如果黨自身又不能振作起來，不能充分展示自己各方面的先進(jìn)性，贏得人民的擁護(hù)，那么，危機(jī)真的就可能發(fā)生了。這是值得全黨高度重視的問題。

另一種情況是，由于接受憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，暫時(shí)留給社會的印象是，黨已經(jīng)不是最權(quán)威的機(jī)關(guān)和組織了。但是，黨以接受憲法監(jiān)督為契機(jī)，進(jìn)一步以憲法為活動準(zhǔn)則，從嚴(yán)治黨，不斷提高自身的凝聚力、戰(zhàn)斗力，不斷提高自身的先進(jìn)性，自覺做遵守憲法的典范，深入貫徹群眾路線，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，通過制定正確的路線方針政策，引領(lǐng)和推動國家的各項(xiàng)事業(yè)不斷前進(jìn)。可以說，我們黨自身能夠?qū)崿F(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，黨在全體人民心中的政治地位和權(quán)威，就會在經(jīng)過憲法監(jiān)督的洗禮后重新樹立起來。這樣，憲法監(jiān)督非但不會削弱和損害黨的地位和權(quán)威，相反，會進(jìn)一步鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位和在人民心中的權(quán)威，而這樣的地位和權(quán)威，是最有生命力的。從這個(gè)角度說，憲法監(jiān)督，也只有憲法監(jiān)督，才是保證中國共產(chǎn)黨在人民心目中獲得真正的地位和權(quán)威，永遠(yuǎn)立于不敗之地的根本所在！

如何看待和應(yīng)對憲法監(jiān)督對黨的地位和權(quán)威帶來的影響沖擊，是值得全黨深長思考的重大問題。建議有關(guān)方面對上述問題以及其他可能遇到的問題，進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，研究準(zhǔn)備相關(guān)預(yù)案。

三、妥善處理學(xué)術(shù)輿論與政治決策的關(guān)系

習(xí)近平總書記在對四中全會《決定》所做的說明中特別強(qiáng)調(diào)，這個(gè)《決定》“有針對性地回應(yīng)了人民群眾呼聲和社會關(guān)切”。應(yīng)當(dāng)說，有關(guān)憲法監(jiān)督和憲法解釋的內(nèi)容，就是一個(gè)重要的回應(yīng)。長期以來，學(xué)術(shù)討論和輿論報(bào)道中加強(qiáng)憲法監(jiān)督、憲法解釋的呼聲很強(qiáng)烈，不可避免地會對政治決策形成影響和壓力。

但是，檢索幾十年來學(xué)術(shù)輿論對憲法監(jiān)督和憲法解釋的討論即可發(fā)現(xiàn)，各方面在不斷呼吁加強(qiáng)憲法監(jiān)督和憲法解釋的同時(shí)，對兩者必然牽涉的一系列重大問題，卻罕見關(guān)注討論。學(xué)術(shù)輿論對憲法監(jiān)督和憲法解釋的討論，基本限于以下幾個(gè)內(nèi)容：一是，呼吁加強(qiáng)憲法監(jiān)督；二是，介紹國外的憲法監(jiān)督制度；三是，設(shè)想我國應(yīng)當(dāng)建立什么樣的憲法監(jiān)督制度，特別是建議改變憲法確立的憲法監(jiān)督主體，比如要求法院來適用憲法；四是，對憲法解釋的程序進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。但是，對在我國國情下如何開展憲法監(jiān)督和憲法解釋，所進(jìn)行的針對性研究，特別是對監(jiān)督對象以及監(jiān)督可能面臨的問題，以及帶來的各種結(jié)果影響的研究，很不充分。這是個(gè)很有意思也很值得思考的現(xiàn)象。學(xué)術(shù)輿論不懈地呼吁加強(qiáng)憲法監(jiān)督和憲法解釋，初衷是為了樹立憲法權(quán)威，當(dāng)然，也不可避免地可能有其他復(fù)雜原因。無論如何，對這種強(qiáng)烈的社會關(guān)切，應(yīng)當(dāng)予以充分肯定。

但是，面對呼吁，我們需要謹(jǐn)慎思考的一個(gè)重大問題是，如何妥善處理學(xué)術(shù)輿論與政治決策的關(guān)系。這個(gè)問題長期以來沒有引起足夠的討論與關(guān)注。而法學(xué)又是一個(gè)天然和政治有著千絲萬縷聯(lián)系的科學(xué)。在我國的法治建設(shè)領(lǐng)域，一直以來就存在以學(xué)術(shù)影響政治的強(qiáng)烈傾向。特別是這些年，通過學(xué)術(shù)輿論推動中國法治進(jìn)步的重大新聞事件時(shí)有發(fā)生。不少法學(xué)專家通過思想輿論影響參與政治決策和立法活動，對推進(jìn)法治建設(shè)包括其中的憲法監(jiān)督，都起到了積極作用，值得充分肯定。

但是，我們也不能不注意學(xué)術(shù)輿論對政治決策可能帶來的負(fù)面影響。80年代中期，曾有法學(xué)專家利用輿論干預(yù)黨中央決策和全國人大常委會立法的先例。那時(shí)候，彭真同志采取措施，避免了學(xué)術(shù)對政治的不適當(dāng)干預(yù)，保證了國家立法活動的依法進(jìn)行。

理論家的使命是認(rèn)識世界，政治家的使命是改造世界。認(rèn)識世界是允許犯錯(cuò)誤，也很可能犯錯(cuò)誤的，但改造世界，尤其是在我們這樣一個(gè)情況十分復(fù)雜的大國，要實(shí)行依法治國這一改造世界的偉大事業(yè)，是經(jīng)不起犯錯(cuò)誤的。中央進(jìn)行憲法監(jiān)督和憲法解釋這樣的重大決策時(shí)，妥善處理學(xué)術(shù)輿論與政治的關(guān)系，對于保證最終決策的穩(wěn)健正確，至關(guān)重要。

四、以理性務(wù)實(shí)態(tài)度看待憲法監(jiān)督的進(jìn)程

對于中國的憲法監(jiān)督問題，我們應(yīng)當(dāng)用歷史的眼光看待，因?yàn)橹挥锌吹綒v史，才能理性務(wù)實(shí)地看到現(xiàn)在和將來。建國之初，我們處于歷史的大轉(zhuǎn)折時(shí)期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定起臨時(shí)憲法作用的共同綱領(lǐng)時(shí)，我們基本沒有憲法監(jiān)督方面的經(jīng)驗(yàn)，基本沒有設(shè)計(jì)相關(guān)的制度。制定1954年憲法時(shí)，憲法監(jiān)督問題也沒有引起足夠重視。后來，國家很快發(fā)生了一系列政治運(yùn)動，直到“文化大革命”中，憲法被拋到一邊去了。那么，是不是有一個(gè)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，就能保證類似“文革”這樣的事情不會發(fā)生呢？對這個(gè)問題，彭真在制定1982年憲法時(shí)就說，在“文革”中，無論搞一個(gè)什么樣的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都不見得能解決問題。從制定1982年憲法的過程看，對于憲法監(jiān)督的重要性，立憲者們已經(jīng)有了充分的認(rèn)識，大體建立了以全國人大及其常委會為主體的監(jiān)督制度，比較粗放，但歷史條件決定了，我們的憲法監(jiān)督制度也只能設(shè)計(jì)到這一步。30多年來，要求健全完善這個(gè)制度的呼吁從未間斷，有關(guān)方面，甚至國家政治的高層，對解決這個(gè)問題的考慮和努力，也是不懈的。為什么沒有特別的進(jìn)展呢？筆者認(rèn)為，只能承認(rèn)：條件決定制度。制度沒有進(jìn)展，只能說條件不成熟。

現(xiàn)在，學(xué)術(shù)輿論中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行憲法的憲法監(jiān)督制度完全是虛置的，沒有發(fā)揮作用。甚至有人說，30多年來，我們沒有搞憲法監(jiān)督。這種看法并不全面客觀。需要承認(rèn)，現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的確沒有完全用起來，但是，30多年來，全國人大特別是它的常委會并非沒有履行過憲法監(jiān)督的職權(quán)。實(shí)踐中，全國人大常委會以不同的方式開展過一定數(shù)量的憲法監(jiān)督，甚至進(jìn)行過一些重要的憲法監(jiān)督，只不過這些監(jiān)督?jīng)]有完全被公開報(bào)道罷了。

十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)要樹立憲法權(quán)威。為此，《決定》確立了四個(gè)辦法，一是健全完善憲法監(jiān)督制度和憲法解釋程序機(jī)制；二是，設(shè)立國家憲法日；三是，加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查制度和能力建設(shè)；四是，建立國家工作人員的憲法宣誓制度。仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，四個(gè)辦法中，后三個(gè)是具體的，而其中規(guī)范性文件的備案審查可以說是憲法監(jiān)督的具體事項(xiàng)。而對完善憲法監(jiān)督制度包括憲法解釋程序的其他具體措施，如社會上熱議的憲法委員會等內(nèi)容，《決定》并未涉及?？梢哉f，中央全會對憲法監(jiān)督和憲法解釋問題所持的態(tài)度，是理性、穩(wěn)健、持重和務(wù)實(shí)的。由此也可以說，在中國，要實(shí)行充分的憲法監(jiān)督，不是一蹴而就之事，需要一個(gè)過程。這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

但是，需要一個(gè)過程不等于停滯不前。習(xí)近平總書記在四中全會《決定》的說明中說了這樣一句話：“法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威”，“必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進(jìn)依法治國的重大事項(xiàng)抓緊抓好，切實(shí)在憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督上下功?！睆牧?xí)近平總書記的這番話，可以清晰地體味到他急切地通過憲法監(jiān)督來樹立憲法權(quán)威的殷憂之情。聯(lián)系前面所述，誠可謂蹄疾而步穩(wěn)矣。

我們相信，以習(xí)近平為總書記的黨中央，會以卓越的政治智慧、法律水平和理論勇氣，以堅(jiān)忍不拔、維新圖強(qiáng)的意志精神，做好憲法監(jiān)督和憲法解釋工作，將依憲治國、依憲執(zhí)政的偉大事業(yè)推向一個(gè)歷史的新高度。