朱 瑋沈建良張 振

（1．江蘇省水政監(jiān)察總隊(duì)，江蘇南京 210029；2．鹽城市水利局，江蘇鹽城 224002）

1 水政監(jiān)察隊(duì)伍的主要職能

根據(jù)水利部《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》等法律法規(guī)規(guī)定，水政監(jiān)察隊(duì)伍是各級(jí)水行政主管部門(mén)的專(zhuān)職執(zhí)法機(jī)構(gòu)。水行政執(zhí)法是各級(jí)水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)貫徹實(shí)施水法律法規(guī)的重要方式，是加強(qiáng)和創(chuàng)新水利社會(huì)管理、保障水利可持續(xù)發(fā)展的重要手段。各級(jí)水行政執(zhí)法隊(duì)伍受水行政主管部門(mén)委托承擔(dān)水行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政強(qiáng)制措施等職責(zé)；參與水行政許可審批和實(shí)施情況的監(jiān)督檢查；參與影響較大的水行政許可項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)查勘、論證分析，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域或管理范圍內(nèi)水事違法案件查辦等水行政執(zhí)法工作。

2 當(dāng)前水行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題

2.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能規(guī)定不相適應(yīng)

《水政監(jiān)察工作章程》對(duì)發(fā)揮水政監(jiān)察隊(duì)伍的專(zhuān)職執(zhí)法機(jī)構(gòu)作用，規(guī)范水政監(jiān)察職能的行使，做了具體規(guī)定，目前還有不少地區(qū)和部門(mén)的水政監(jiān)察隊(duì)伍定位比較模糊，水行政執(zhí)法體制尚未理順。

（1）機(jī)構(gòu)編制不夠規(guī)范。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒(méi)有獨(dú)立運(yùn)行；在編制性質(zhì)上，有參公管理、全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位四種類(lèi)型，差別很大；有相當(dāng)一部分中隊(duì)有名無(wú)實(shí)，不能起到應(yīng)有作用。

（2）隊(duì)伍職能不夠明確。一些地方水行政部門(mén)受水利系統(tǒng)內(nèi)部部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，不愿授權(quán)水政監(jiān)察隊(duì)伍參與行政許可和征收行政事業(yè)性規(guī)費(fèi)等有關(guān)事宜，而僅賦予水行政監(jiān)督檢查、水行政強(qiáng)制執(zhí)行等職能，限制了水政監(jiān)察隊(duì)伍的作用發(fā)揮。有的單位部門(mén)之間職能邊界不夠清晰，存在交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法力量分散、行政執(zhí)法成本增加，同時(shí)也影響了社會(huì)對(duì)水政執(zhí)法主體的認(rèn)識(shí)。

（3）執(zhí)法體系不夠健全。部分水利工程管理機(jī)構(gòu)的水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)比較滯后，基層水利站、管理所水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)還沒(méi)有得到充分落實(shí)，大部分基層水利站、管理所不具有水政監(jiān)察職能，執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)離全覆蓋還有相當(dāng)差距。

2.2 人員配置與履職要求不相適應(yīng)

近年來(lái)，各級(jí)在擴(kuò)大充實(shí)隊(duì)伍的同時(shí)，下大力抓了以提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平為核心的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考核工作，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍提高，有效地促進(jìn)了執(zhí)法工作的順利開(kāi)展，但仍難以滿(mǎn)足當(dāng)前履職要求。

（1）人員素質(zhì)參差不齊導(dǎo)致依法行政的能力不足。由于執(zhí)法工作具有一定的危險(xiǎn)性，加之基層執(zhí)法辦案補(bǔ)貼和經(jīng)費(fèi)福利落不到實(shí)處，水利部門(mén)引進(jìn)的優(yōu)秀人才很少愿意進(jìn)入水政監(jiān)察隊(duì)伍，現(xiàn)有水政監(jiān)察隊(duì)員也都努力向其他業(yè)務(wù)部門(mén)流動(dòng)。還由于水政監(jiān)察隊(duì)伍管理不夠嚴(yán)格，基層水利部門(mén)調(diào)整水政監(jiān)察人員隨意性較大，專(zhuān)職水政監(jiān)察人員變動(dòng)過(guò)快，且多數(shù)人員身兼數(shù)職，導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低。實(shí)際工作中，執(zhí)法程序不到位、執(zhí)法行為不文明、調(diào)查筆錄不清晰、引用法律條文不準(zhǔn)確的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的對(duì)已發(fā)現(xiàn)的違法行為，習(xí)慣于用行政管理的方式下達(dá)命令，而不善于運(yùn)用法律武器及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處理。

（2）專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致處置復(fù)雜疑難水事案件的能力不足。水行政執(zhí)法一線的水政監(jiān)察隊(duì)伍中法律專(zhuān)業(yè)人才較少，不少水政監(jiān)察隊(duì)伍對(duì)案情性質(zhì)重大并具有一定影響、法律關(guān)系復(fù)雜的水事違法案件，難以準(zhǔn)確把握，各方利益不能及時(shí)得到協(xié)調(diào)，導(dǎo)致處置周期過(guò)長(zhǎng)，日積月累形成老大難的歷史遺留問(wèn)題。

2.3 執(zhí)法保障與形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)

當(dāng)前，維護(hù)水安全、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，已經(jīng)納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，成為各級(jí)政府關(guān)注的焦點(diǎn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，各利益主體對(duì)水資源、水空間的爭(zhēng)奪日趨激烈，非法采砂、非法圈圩、非法占用、非法排污等侵占河湖水域、阻斷水系暢通、危害水體功能的水事違法行為呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。然而受制于相對(duì)落后的執(zhí)法保障體系，不少水事違法行為不能得到及時(shí)查處打擊，對(duì)行政相對(duì)人形不成有力震攝，導(dǎo)致涉水違法活動(dòng)屢禁不止。

（1）缺少足夠的基礎(chǔ)設(shè)施。執(zhí)法基地、執(zhí)法碼頭是水利執(zhí)法活動(dòng)的基本依托和支撐。但由于缺乏先期整體規(guī)劃，加上區(qū)域社會(huì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致執(zhí)法人員難以靠前配置，執(zhí)法隊(duì)伍遇有突發(fā)水事違法行為不能快速反應(yīng)。此外，絕大部分執(zhí)法隊(duì)伍，都沒(méi)有詢(xún)問(wèn)室、聽(tīng)證室、檔案室等執(zhí)法辦案所必須的專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所，執(zhí)法人員執(zhí)法辦案、調(diào)查取證只能在非專(zhuān)用場(chǎng)所進(jìn)行，既不規(guī)范，也不符合保障相對(duì)人合法權(quán)益的要求。

（2）缺少配套的執(zhí)法裝備?，F(xiàn)有車(chē)、船和少量的勘驗(yàn)設(shè)備多數(shù)是隊(duì)伍組建初期開(kāi)展“八化”建設(shè)時(shí)購(gòu)買(mǎi)的，老化嚴(yán)重，亟待更新。特別是一些重點(diǎn)河湖周邊的執(zhí)法隊(duì)伍，不僅執(zhí)法船艇嚴(yán)重不足，而且現(xiàn)有的執(zhí)法船只設(shè)備老舊，甚至沒(méi)有基本的GPS導(dǎo)航定位系統(tǒng)及水深掃描儀，抗風(fēng)浪性差，安全系數(shù)低，稍遇不良天候就不能出航，在時(shí)空上造成了執(zhí)法管理的盲區(qū)。

（3）缺少先進(jìn)的技術(shù)手段。對(duì)大面積水域河湖的執(zhí)法巡查，目前大部分地區(qū)仍主要沿用人工巡查方式，不僅實(shí)施難度大，而且成本高、效率低。當(dāng)前信息化管理已進(jìn)入“大數(shù)據(jù)”時(shí)代，而大部分地區(qū)卻沒(méi)有全面的執(zhí)法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，沒(méi)有系統(tǒng)可靠的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行平臺(tái)，沒(méi)有統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，沒(méi)有適時(shí)移動(dòng)傳輸通道，沒(méi)有監(jiān)控重點(diǎn)水域或地段的固定或移動(dòng)終端，更談不上衛(wèi)星遙感系統(tǒng)等現(xiàn)代化手段，嚴(yán)重制約了水政監(jiān)察能力的進(jìn)一步提升。

（4）缺少專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。受地方財(cái)政水平和財(cái)政投入不足影響，大部分沒(méi)有實(shí)行參公管理或全額撥款管理的水政監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)都未列入財(cái)政預(yù)算管理，無(wú)法滿(mǎn)足日益繁重的執(zhí)法工作需要。部分隊(duì)伍尤其是基層一線的執(zhí)法隊(duì)伍，每年同級(jí)財(cái)政下達(dá)或自身征收的經(jīng)費(fèi)只能保障人員工資和日常工作支出，裝備購(gòu)置和維護(hù)經(jīng)費(fèi)基本沒(méi)有著落。

2.4 制度建設(shè)與改革發(fā)展不相適應(yīng)

各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍建立以來(lái)，大力推進(jìn)水行政執(zhí)法制度化、規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高執(zhí)行力和公信力，隊(duì)伍戰(zhàn)斗力保持了穩(wěn)定可靠增長(zhǎng)的良好勢(shì)頭。但隨著全面深化水利改革向縱深推進(jìn)，水行政執(zhí)法現(xiàn)有制度機(jī)制上的弊端也逐步顯現(xiàn)。

（1）制度體系亟待完善。水政監(jiān)察員管理辦法、執(zhí)法辦案信息公開(kāi)辦法尚未出臺(tái)，社會(huì)舉報(bào)監(jiān)督制度沒(méi)有真正建立，保證執(zhí)法權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制還未形成，綜合執(zhí)法改革缺少足夠的制度支撐，水政監(jiān)察員的職業(yè)保障制度，以及流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的會(huì)商會(huì)辦制度需要進(jìn)一步研究探索。

（2）制度內(nèi)容亟待嚴(yán)密。有的制度規(guī)定過(guò)于原則，留有模糊地帶，缺乏針對(duì)性和操作性。比如，對(duì)水事違法案件的性質(zhì)界定還不夠清晰，在實(shí)際工作中造成“大事化小、小事化了”的執(zhí)法傾向；對(duì)邊界地區(qū)水行政執(zhí)法協(xié)調(diào)與配合沒(méi)有明確規(guī)范，影響了對(duì)個(gè)別河湖行政交界區(qū)域水事違法行為的查處成效。

（3）制度功能亟待增強(qiáng)。有的制度之間銜接不夠，內(nèi)容重復(fù)交叉，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致，存在有機(jī)可乘的漏洞；有的條文缺少剛性約束，自由裁量空間較大，限制了制度整體功能的發(fā)揮。

2.5 執(zhí)法成效與社會(huì)期盼不相適應(yīng)

在各級(jí)水行政主管部門(mén)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全省水政監(jiān)察隊(duì)伍始終保持對(duì)涉水違法違規(guī)行為的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，組織開(kāi)展了一系列專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，嚴(yán)肅查處了一批重大水事違法案件，取得了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。但對(duì)照人民期盼，仍有不小差距。

（1）不善于研究新情況新問(wèn)題。新形勢(shì)新階段，各級(jí)水政監(jiān)察部門(mén)面臨著執(zhí)法對(duì)象多元、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)提高、工作任務(wù)加重等新情況新問(wèn)題。雖然，各級(jí)隊(duì)伍都想方設(shè)法積極應(yīng)對(duì)，但缺乏思考研究的深度、廣度，就事論事的多，頂層設(shè)計(jì)的少，著眼當(dāng)前的多，面向長(zhǎng)遠(yuǎn)的少，除個(gè)別研究成果外，多數(shù)停留在理論層次，不具備推廣價(jià)值，難以投入實(shí)踐應(yīng)用。

（2）不善于提升執(zhí)法辦案效率。執(zhí)法巡查的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，大量水事違法行為依靠群眾舉報(bào)，且立案查處率明顯偏低。據(jù)江蘇省2014年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省共發(fā)現(xiàn)各類(lèi)水事違法案件3987起，立案查處各類(lèi)水事案件637起，只占發(fā)現(xiàn)量的16%。有的縣級(jí)水政監(jiān)察大隊(duì)，每年僅查處1～2起水事違法案件。當(dāng)前不少非法占用、非法圈圩、非法采砂活動(dòng)是歷史遺留問(wèn)題，有的甚至是政府推動(dòng)項(xiàng)目，涉及相對(duì)人多，情況復(fù)雜，存在立案阻力大、取證難、執(zhí)法難的問(wèn)題?；鶎铀O(jiān)察隊(duì)伍主動(dòng)介入不夠，缺少及時(shí)有效的提醒提示和跟蹤服務(wù)，導(dǎo)致違規(guī)違法項(xiàng)目長(zhǎng)期得不到整改，降低了水行政執(zhí)法威信。

（3）不善于回應(yīng)社會(huì)大眾關(guān)心的執(zhí)法焦點(diǎn)。不注重利用新聞媒體對(duì)執(zhí)法行動(dòng)進(jìn)行輿論造勢(shì)，不善于從政策法規(guī)層面回答解決群眾提出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。有的對(duì)群眾舉報(bào)采取“鴕鳥(niǎo)”策略，有的不公布重大水事違法案件查處過(guò)程和結(jié)果，有的對(duì)執(zhí)法成果的通報(bào)不及時(shí)、不準(zhǔn)確，還有的對(duì)社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督持躲避態(tài)度，一定程度上影響了執(zhí)法效果。

3 存在問(wèn)題的原因分析

（1）我國(guó)的水行政執(zhí)法傳承于傳統(tǒng)的水工程、水資源開(kāi)發(fā)利用與水文監(jiān)察，是以工程水利或傳統(tǒng)水利為基礎(chǔ)的，其管理思想、技術(shù)支撐很大程度上依賴(lài)于傳統(tǒng)的水利管理、工程管理，缺少經(jīng)濟(jì)、法律、文化、生態(tài)方面的思想基礎(chǔ)，與當(dāng)今快速變化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)存在較大的差距。

（2）管理方式陳舊、手段落后，如信息技術(shù)的應(yīng)用、數(shù)據(jù)處理、監(jiān)察評(píng)價(jià)手段等遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)的要求，與水行政綜合執(zhí)法規(guī)范化的“八化”要求不相適應(yīng)。

（3）水法律法規(guī)與兩法銜接不夠緊密，法律責(zé)任偏輕，一些案件難以入刑，導(dǎo)致水政監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)法手段缺乏，造成違法成本低，守法成本高。

4 加強(qiáng)水政監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)的建議

4.1 全面規(guī)劃水政監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，各級(jí)都處在深入推進(jìn)依法建設(shè)的新時(shí)期。黨的十八屆四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略部署，提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)。水利部出臺(tái)《全面加強(qiáng)依法治水管水實(shí)施意見(jiàn)》，明確了全面加強(qiáng)依法治水管水的重要意義和指導(dǎo)思想，并從構(gòu)建完備的水法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)覆蓋全面、相互配套、有機(jī)銜接；構(gòu)建高效的水法治實(shí)施體系，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；構(gòu)建嚴(yán)密的水法治監(jiān)督體系，做到權(quán)責(zé)法定、程序正當(dāng)、公開(kāi)透明；構(gòu)建有力的水法治保障體系，做到責(zé)任明確、措施到位、齊抓共管等4個(gè)方面明確了主要目標(biāo)。因此，進(jìn)一步增強(qiáng)水政監(jiān)察執(zhí)法能力，為全面提升水行政執(zhí)法工作水平提供基礎(chǔ)保障，及早謀劃、全面規(guī)劃水政監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)水行政執(zhí)法能力，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、保障有力的水行政執(zhí)法體制，是全面推進(jìn)法治水利建設(shè)的重要內(nèi)容。

4.2 全面提升水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)力和水平

水利改革和水利現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，對(duì)提升水利依法治理水平提出了新要求。隨著水資源條件深刻變化、涉水利益格局深刻調(diào)整、水利發(fā)展方式深刻轉(zhuǎn)變，水利社會(huì)管理的難度和挑戰(zhàn)在不斷加大，特別是不同地區(qū)、不同群體水事活動(dòng)中的利益沖突明顯加劇，水事糾紛和矛盾呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。這就要求加強(qiáng)和創(chuàng)新水利社會(huì)管理，自覺(jué)把水利工作和涉水活動(dòng)納入法治化軌道。水利部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了以“執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)職化、執(zhí)法管理目標(biāo)化、執(zhí)法行為合法化、執(zhí)法文書(shū)標(biāo)準(zhǔn)化、考核培訓(xùn)制度化、執(zhí)法統(tǒng)計(jì)規(guī)范化、執(zhí)法裝備系列化、檢查監(jiān)督經(jīng)?；钡取鞍嘶睘槟繕?biāo)的水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)，依法管理水資源、河湖和水工程、防汛防旱、水利工程建設(shè)、水土保持和水工程規(guī)劃，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)水行政執(zhí)法，不斷提高水政監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)法能力，建設(shè)一支能力較強(qiáng)的水政監(jiān)察隊(duì)伍。

4.3 全面加強(qiáng)水政監(jiān)察隊(duì)伍規(guī)范化管理

規(guī)范化管理不僅僅強(qiáng)調(diào)要貫徹體現(xiàn)一套完整的價(jià)值觀念體系，使所制定的目標(biāo)和行為標(biāo)準(zhǔn)不再孤立在制度規(guī)范之外，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)管理行為和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，其特點(diǎn)就是程序性管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、質(zhì)量控制，根本目的就是提高管理效率。管理規(guī)范化就是對(duì)依法管水行為的一種約束或自律，是按程序辦事的過(guò)程。因此，規(guī)范化管理就要從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、隊(duì)伍建設(shè)、裝備設(shè)施、經(jīng)費(fèi)保障等各方面建立規(guī)范有序的水行政綜合執(zhí)法體系，對(duì)水行政執(zhí)法工作的職責(zé)履行、工作程序及工作方式等方面制定嚴(yán)格的規(guī)范，使全國(guó)的水行政執(zhí)法能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一地運(yùn)轉(zhuǎn)，為貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度提供強(qiáng)有力的保障。