周 萍

（江蘇省財(cái)政廳，江蘇南京 210024）

近年來(lái)，省級(jí)部門(mén)預(yù)算單位普遍存在編制外聘用工作人員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“編外人員”）現(xiàn)象，其規(guī)模亦隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公共事業(yè)的快速發(fā)展呈逐年上升趨勢(shì)，對(duì)編外人員的管理問(wèn)題日益凸顯?，F(xiàn)從財(cái)政管理角度對(duì)此進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議。

1 基本情況

1.1 人員規(guī)模

根據(jù)省級(jí)部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，省級(jí)預(yù)算單位777個(gè)，其在職在編人員15.31萬(wàn)人。有61.8%的單位聘用了編外人員，共5.48萬(wàn)人，相當(dāng)于在職人員的26.3%。雖然在編人員未突破核定編制總額的限制，但兩項(xiàng)合計(jì)的實(shí)有人員達(dá)20.79萬(wàn)人，超出編制總數(shù)3萬(wàn)人之多。與2010年相比，編外人員5年間增加了1.43萬(wàn)人，增長(zhǎng)35.5%（見(jiàn)圖1）。

1.2 崗位構(gòu)成

省級(jí)預(yù)算單位編外人員主要集中在政法、教育、衛(wèi)生、交通、質(zhì)量檢驗(yàn)、科技、水利等部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)或所屬事業(yè)單位，涉及崗位已不再局限于司機(jī)、門(mén)衛(wèi)、打字員、公安輔警等傳統(tǒng)后勤服務(wù)或行政輔助方面，而是越來(lái)越多地?cái)U(kuò)展到專(zhuān)業(yè)技術(shù)、管理、協(xié)助執(zhí)法等崗位。以前以季節(jié)性、臨時(shí)性或單一任務(wù)為主的編外聘用也正逐漸演變?yōu)殚L(zhǎng)期性、專(zhuān)業(yè)性、層次較高的“準(zhǔn)編制內(nèi)”用工，比如：水文監(jiān)測(cè)委托工長(zhǎng)期從事水文基層站點(diǎn)數(shù)據(jù)測(cè)量。目前，省級(jí)各類(lèi)編外人員中臨時(shí)工僅占兩成，長(zhǎng)期聘用人員中近八成受聘于專(zhuān)業(yè)崗位。

1.3 工資水平

省級(jí)預(yù)算單位編外人員2014年工資支出總額為39.38億元，較2010年增長(zhǎng)了1.6倍。受其身份、崗位及預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)等因素影響，編外人員相互間工資水平差異較大。

從人員類(lèi)型看，長(zhǎng)期聘用人員年人均工資為8.67萬(wàn)元，借用等人員為6.76萬(wàn)元，臨時(shí)工為2.86萬(wàn)元（見(jiàn)圖2）。

從所在部門(mén)看，行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期聘用人員工資水平較低，僅約為平均水平的50%；醫(yī)院、科研、質(zhì)量檢驗(yàn)、高校、交通等部門(mén)長(zhǎng)期聘用人員工資水平較高，最高的是醫(yī)院，約為平均水平的3.57倍。

圖1 2010-2014年度省級(jí)預(yù)算單位編外人員情況

圖2 2010-2014年度省級(jí)預(yù)算單位編外人員人均工資情況

2 存在問(wèn)題

當(dāng)前，預(yù)算單位編外人員管理缺少統(tǒng)一辦法和規(guī)范，機(jī)構(gòu)編制、人社、組織、財(cái)政等部門(mén)間尚未形成有機(jī)統(tǒng)一的管理，編外人員成為財(cái)政供養(yǎng)人員不斷膨脹的“暗道”，財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障壓力日益增大。

2.1 總量缺乏控制，財(cái)政被動(dòng)承擔(dān)支出

依照傳統(tǒng)的編制管理理念，政府部門(mén)往往更重視編制內(nèi)人員的管理，而對(duì)編外人員管理稍顯“隨意”，缺少統(tǒng)籌考慮，對(duì)是否需要、需要多少、如何選人用人、如何安排經(jīng)費(fèi)保障等，大多沒(méi)有規(guī)范的審批程序，一般由單位自主決定、自主管理。單位編外人員存在較多的主要原因有三點(diǎn)：一是歷史核定編制與公益事業(yè)發(fā)展水平不匹配，如教育、衛(wèi)生行業(yè)仍執(zhí)行1980年代的核定數(shù)，在編制不能突破的情況下，只能通過(guò)聘用編外人員加以解決；二是一些單位借此規(guī)避“財(cái)政供養(yǎng)人員零增長(zhǎng)”的約束；三是編外人員不僅用工成本低，而且更“聽(tīng)話(huà)”、更容易調(diào)配；四是特殊崗位需要相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人員，編外用工以其靈活的用人機(jī)制，方便人員的流動(dòng)與進(jìn)出。因此，近年來(lái)雖然編制管理較嚴(yán)格，但編外人員規(guī)模不斷增加，利用編制來(lái)控制人工成本的傳統(tǒng)管理功能實(shí)際已大大弱化。對(duì)財(cái)政而言，既無(wú)法從源頭控制編外用工，又無(wú)依據(jù)核定編外用工規(guī)模，只能為事實(shí)存在的編外用工被動(dòng)“買(mǎi)單”。

2.2 進(jìn)人渠道不扎口，財(cái)政預(yù)算控制手段弱化

當(dāng)前，各預(yù)算單位編外用人隨意性大，經(jīng)相關(guān)部門(mén)審核批準(zhǔn)的所占比例很低。一些單位既沒(méi)有建立統(tǒng)一的編外用工管理制度，也沒(méi)有扎口管理，致使下屬部門(mén)、處室等無(wú)用人權(quán)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)私自用人現(xiàn)象普遍存在。由于聘用編外人員未扎口管理，加上勞務(wù)派遣、人事代理、合同聘用等管理的不規(guī)范，以及編外人員工資報(bào)酬、考核獎(jiǎng)勵(lì)等個(gè)人權(quán)益保障方面標(biāo)準(zhǔn)不一，不僅造成編外人員規(guī)模不斷膨脹，更導(dǎo)致單位間聘用人員支出預(yù)算安排差距懸殊。在組織、人社、編辦、財(cái)政等部門(mén)未建立編外用人審批管理機(jī)制的情況下，財(cái)政客觀(guān)上難以把握支出控制的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，在既要考慮單位創(chuàng)收積極性、保護(hù)編外人員的合理權(quán)益，又要考慮支出安排合法合規(guī)性的兩難中，用預(yù)算手段控制編外用人規(guī)模更顯勢(shì)單力薄，導(dǎo)致預(yù)算安排的公平性、科學(xué)性無(wú)法得到保障。

2.3 經(jīng)費(fèi)開(kāi)支不規(guī)范，行政成本明降暗升

針對(duì)上述情況，財(cái)政預(yù)算管理本著既尊重客觀(guān)事實(shí)又加強(qiáng)約束的原則，明確省級(jí)預(yù)算單位編外人員經(jīng)費(fèi)主要由單位自籌，公共預(yù)算財(cái)力不予安排；對(duì)于承擔(dān)非稅收入執(zhí)收職能的單位，可從其執(zhí)收的非稅資金中安排部分編外人員支出。一些預(yù)算單位為減少自籌資金壓力，往往優(yōu)先使用非稅資金，甚至通過(guò)擠占公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等方式開(kāi)支，故政府行政成本實(shí)際并未下降。近年來(lái)的編外人員支出中，通過(guò)非稅資金安排的規(guī)模和比重逐年攀升，2015年度預(yù)算通過(guò)非稅資金安排編外人員支出14.15億元，占編外人員支出總額的近四成。值得關(guān)注的是，由于非稅收入取消或減免政策持續(xù)出臺(tái)，資金管理不斷規(guī)范，加之行政單位基本賬戶(hù)實(shí)行零余額化管理等因素，部分預(yù)算單位編外人員經(jīng)費(fèi)來(lái)源已逐漸出現(xiàn)缺口，用人與經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題將日益顯現(xiàn)。

2.4 權(quán)益保障不明確，帶來(lái)財(cái)政長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)與隱患

在編外人員合法性未得到確認(rèn)的背景下，其身份管理、工資待遇、社會(huì)保障、職業(yè)發(fā)展等方面缺乏相應(yīng)的制度保障，難與編內(nèi)人員相提并論，不少預(yù)算單位存在“正式人員閑、編外人員忙”等現(xiàn)象。隨著《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)的不斷完善，員工維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，勞動(dòng)糾紛逐年增多，一些權(quán)益矛盾投訴無(wú)門(mén)，編外人員和用工單位雙方權(quán)益均難以保障。同時(shí)，《勞動(dòng)合同法》第十四條第二款規(guī)定：“勞動(dòng)者在該用人單位連續(xù)工作滿(mǎn)十年的；連續(xù)訂立二次固定期限勞動(dòng)合同，續(xù)訂勞動(dòng)合同的，應(yīng)當(dāng)訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同”，因此，很多聘用人員將可能轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的財(cái)政供養(yǎng)人員，清理清退變得更加困難，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)和公益性、準(zhǔn)公益性事業(yè)單位而言，最終會(huì)通過(guò)多種渠道，由財(cái)政進(jìn)行兜底保障。

3 對(duì)策建議

在中央?yún)栃泄?jié)約、“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”等要求下，編外人員管理成為當(dāng)前人事制度改革中一個(gè)不可回避的問(wèn)題，也是財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)預(yù)算控制、壓縮行政成本必須面對(duì)的一個(gè)方面，建議可采用“控”、“減”、“轉(zhuǎn)”等手段分步分類(lèi)改進(jìn)編外人員管理。

3.1 抓好“控”

在編外人員管理不夠規(guī)范的現(xiàn)狀下，必須先扎好口子，統(tǒng)一管理，形成合力。

（1）開(kāi)展調(diào)查摸底。由機(jī)構(gòu)編制、組織、人社、財(cái)政等部門(mén)牽頭開(kāi)展編外人員清理調(diào)查，掌握各預(yù)算單位編外人員的基本情況，全面了解各預(yù)算單位編外人員管理現(xiàn)狀。

（2）建立編外人員管理制度體系。

按照《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)，制定完善編外聘用人員管理辦法，明確使用崗位、職責(zé)要求、審批程序、招錄流程、管理方式、監(jiān)督檢查等內(nèi)容，真正做到依法用工、規(guī)范管理、保障權(quán)益，逐步建立編內(nèi)、編外人員一體化分類(lèi)管理體系。

（3）構(gòu)建管理新機(jī)制。對(duì)擅自招錄編外人員、編外人員富余而不壓減分流的單位，進(jìn)行責(zé)任追究，明確責(zé)任主體，建立編制管理、人員進(jìn)出審核備案、工資保險(xiǎn)核定、經(jīng)費(fèi)安排等各流程的相互協(xié)作、相互制約機(jī)制。

（4）建立行政事業(yè)單位編外人員管理信息系統(tǒng)。充分利用信息化手段，對(duì)編外用工指標(biāo)、核準(zhǔn)情況、人員招錄、經(jīng)費(fèi)支出等進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤、動(dòng)態(tài)管理。

3.2 抓好“減”

人員分流向來(lái)是難題，要在保障勞資雙方權(quán)益的前提下，積極推行漸進(jìn)式分流，以形成合理合規(guī)的人力資源流動(dòng)與配置機(jī)制。

（1）實(shí)行編制總量管理。編制是一種計(jì)劃配置人力資源的有效手段，相當(dāng)于核定了的人工成本限額。將編外人員編入總體編制控制規(guī)模中，從源頭上對(duì)編外人員實(shí)行計(jì)劃管理（備案），并在控編減編的總原則下，深入挖掘編內(nèi)人員潛力，適時(shí)調(diào)整編制，推進(jìn)部分人浮于事、人力過(guò)剩崗位減少編外人員。

（2）推行多渠道減編、分流人員。創(chuàng)新編制管理理念，對(duì)機(jī)關(guān)、公益類(lèi) 事業(yè)單位建立編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推行編制總量?jī)?nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將職能弱化單位的編制統(tǒng)籌調(diào)劑于社會(huì)事業(yè)發(fā)展亟需的行業(yè)，以此解決高校、醫(yī)院等單位編制嚴(yán)重滯后的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，清退多余的編外人員。對(duì)自收自支事業(yè)單位，加快企業(yè)化管理轉(zhuǎn)型進(jìn)程，人員不再實(shí)行編制管理，改由市場(chǎng)決定。轉(zhuǎn)型過(guò)渡期，財(cái)政可適當(dāng)支持單位落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以減輕其包袱，逐步減少財(cái)政資金的直接投入；過(guò)渡期后，可采用稅收優(yōu)惠、財(cái)政政策性補(bǔ)貼等多種方式扶持。

（3）硬化財(cái)政預(yù)算約束。加強(qiáng)預(yù)算單位收支管理，在規(guī)范編外人員編制、薪酬的基礎(chǔ)上，對(duì)編外人員支出渠道進(jìn)行清理規(guī)范，堅(jiān)決堵住“暗道”，嚴(yán)肅查處擠占現(xiàn)象。健全非稅資金收支脫鉤機(jī)制，建立公共服務(wù)任務(wù)投入與產(chǎn)出相結(jié)合的財(cái)政預(yù)算核定模式；合理疏通“明渠”，既保證預(yù)算單位創(chuàng)收積極性，又避免不計(jì)收益大量投入、盲目擴(kuò)招人員等情況，形成政府、用人單位的動(dòng)態(tài)雙控機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效益。

（4）強(qiáng)化編外用工監(jiān)管。進(jìn)一步嚴(yán)格檢查和管理，按照法律規(guī)定，用人主體就是單位法人或法人授權(quán)的部門(mén)，嚴(yán)禁無(wú)權(quán)用人機(jī)構(gòu)在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下非法用人。積極推進(jìn)編外用工信息公開(kāi)制度，包括編外用工的崗位、錄用、人員等，及時(shí)糾正違法或不規(guī)范用人等行為。嚴(yán)肅處理違法違規(guī)行為，降低用人風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.3 抓好“轉(zhuǎn)”

預(yù)算單位應(yīng)改變小而全、大而全、大包大攬等用人觀(guān)念，積極適應(yīng)社會(huì)分工的新變化，轉(zhuǎn)換用人方式，由“花錢(qián)養(yǎng)人”向“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”、“花錢(qián)辦事”轉(zhuǎn)變。

（1）推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。積極推動(dòng)后勤服務(wù)、培訓(xùn)療養(yǎng)等崗位走向社會(huì)化管理，轉(zhuǎn)為通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式解決。將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的用工指標(biāo)作為編制資源的一個(gè)重要部分納入總體規(guī)模控制和管理，建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)用工量標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用的控制，并引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)既經(jīng)濟(jì)又實(shí)惠。

（2）推行事務(wù)外包。對(duì)不宜社會(huì)化，且政府采購(gòu)暫不能操作的崗位，如：公安、城管、法檢院等輔助執(zhí)法崗位，則采用事務(wù)外包、人員勞務(wù)派遣方式，實(shí)行“總量控制、經(jīng)費(fèi)包干、人員備案”的分類(lèi)管理。

（3）推行崗位管理。在一些教育、醫(yī)院、檢驗(yàn)檢測(cè)、科研等非純粹公益、具有一定“創(chuàng)收”能力的公益二類(lèi)單位，應(yīng)逐步淡化編制管理，可根據(jù)崗位工作性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行崗位分類(lèi)管理，實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)核定、備案管理、崗位設(shè)置、按崗聘用”的管理模式。在工資薪酬上，按照崗位確定工資福利待遇；在財(cái)政預(yù)算安排上，注重績(jī)效考核，將人工成本作為提供公益產(chǎn)品或服務(wù)的重要考核內(nèi)容，并針對(duì)不同崗位特點(diǎn)，結(jié)合公益服務(wù)成本與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，形成相對(duì)合理的定額或定項(xiàng)的差額資金補(bǔ)助方式。