張勁松

（江蘇省水利廳，江蘇南京 210029）

經(jīng)歷盛夏，到了深秋。今年的汛期雖有波瀾但仍平穩(wěn)度汛。這其間，江蘇局部地區(qū)短時(shí)間內(nèi)遭遇強(qiáng)降雨侵襲，經(jīng)歷了有些區(qū)域有記錄以來(lái)最大的雨量、最高的水位，一些過(guò)去未使用過(guò)的水利工程啟用等等。在省委省政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全省上下同心，尊時(shí)守位，防汛告捷。汛后回顧，確有許多值得認(rèn)真反思和考量之處。

一、局部洪澇，緣于大自然的變化

（一）局部洪澇成為今年汛期的主要特征

由于每年降水的總量基本相當(dāng)，所以降水時(shí)空的分布，降水峰量的高低，就成了洪澇的起因?；乜唇衲暄雌趲讏?chǎng)暴雨，無(wú)論是蘇南運(yùn)河、秦淮河流域，還是里下河地區(qū)，幾乎沒(méi)有客水壓境，全是本地強(qiáng)降水，降雨量大、水位高、局部有險(xiǎn)情。

1.降雨量大

今年汛期出現(xiàn)的3次較大范圍強(qiáng)降雨過(guò)程，均發(fā)生在6月份，分別是6月1日～2日，6月15日～17日，6月23日～29日。三次降雨量占了整個(gè)汛期雨量的40%，尤其是6月23～29日的強(qiáng)降雨歷時(shí)最長(zhǎng)，而且多個(gè)數(shù)據(jù)刷新了歷史極值?？v觀(guān)這三場(chǎng)降雨，均呈現(xiàn)出雨量大、強(qiáng)度大、籠罩面積大的特點(diǎn)。

6月1日～2日降雨主要分布在沿江蘇南地區(qū)。

6月15日～17日降雨主要分布在洪澤湖、總渠以南地區(qū)，雨量自北向南遞增，暴雨中心在錫山至太倉(cāng)一線(xiàn)，最大點(diǎn)雨量為無(wú)錫青陽(yáng)245.8 mm。超過(guò)100 mm雨區(qū)分布在整個(gè)沿江蘇南地區(qū)，籠罩面積2.6萬(wàn)km2，相當(dāng)于5個(gè)無(wú)錫市面積大小；超過(guò)200 mm雨區(qū)分布在常州、無(wú)錫和蘇州地區(qū)。

6月23日～29日，全省出現(xiàn)連續(xù)降雨過(guò)程，其中江淮之間和沿江蘇南地區(qū)普降暴雨和大暴雨。超過(guò)300 mm雨區(qū)分布在沿江蘇南的南京、鎮(zhèn)江、常州地區(qū)，暴雨籠罩面積約9664 km2；超過(guò)400 mm雨區(qū)分布在南京、鎮(zhèn)江、常州、無(wú)錫沿江一帶，暴雨籠罩面積約1642 km2；超過(guò)500 mm雨區(qū)分布在常州澡港閘一帶，暴雨籠罩面積約281 km2。最大點(diǎn)雨量為常州的澡港閘站522 mm。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，6月份全省面雨量累計(jì)327.6 mm，是常年的2.5倍，居歷史同期第1位，其中沿江蘇南地區(qū)480.8 mm，是常年的2.9倍，居歷史同期第2位，江淮之間280.2 mm，較常年偏多近2倍，居歷史同期第3位，南京、鎮(zhèn)江6月雨量分別是常年的2.9倍和3.6倍，均居歷史同期第1位；秦淮河流域面雨量633.3 mm，是常年同期的3.7倍，居歷史同期第1位。同時(shí)，強(qiáng)降雨形成的最大籠罩面積一直在蘇南運(yùn)河沿線(xiàn)徘徊。

2.水位高超歷史

蘇南運(yùn)河。受6月1日～2日和6月15日～17日兩場(chǎng)強(qiáng)降雨影響，蘇南運(yùn)河一線(xiàn)水位快速上漲，并超警。其中常州、無(wú)錫出現(xiàn)超歷史水位。6月17日，蘇南運(yùn)河無(wú)錫站水位最高達(dá)5.18 m，超過(guò)歷史最高（4.88 m）0.30 m，超過(guò)警戒水位1.28 m；洛社水位最高達(dá)5.35 m，超過(guò)歷史最高（5.01 m）0.34 m，超過(guò)警戒水位1.35 m；望虞河琳橋最高水位達(dá)4.68 m，超過(guò)歷史最高（4.48 m）0.20 m，超過(guò)警戒水位0.88 m。受6月23日～29日強(qiáng)降水及城區(qū)排澇影響，蘇南運(yùn)河一線(xiàn)水位再次快速上漲并超警，其中常州段水位再次突破歷史最高。蘇南運(yùn)河常州鐘樓閘最高水位6.43 m，超常州站歷史最高水位（5.52 m）0.91 m；湖西地區(qū)金壇最高水位6.54 m，超歷史水位0.17 m。

秦淮河流域。6月秦淮河?xùn)|山站發(fā)生了3次明顯的超警洪水過(guò)程。6月1日～2日，受降雨影響，秦淮河?xùn)|山站水位于2日17時(shí)首次超警，最高水位漲至8.96 m。6月16日～17日，沿江蘇南地區(qū)發(fā)生強(qiáng)降水過(guò)程，秦淮河?xùn)|山站水位快速上漲，最高漲至10.12 m。6月23日以來(lái)，沿江蘇南地區(qū)再次遭遇強(qiáng)降雨襲擊，受此次強(qiáng)降雨及長(zhǎng)江高潮頂托影響，秦淮河沿線(xiàn)水位于26日起猛漲，26日16時(shí)東山站達(dá)到警戒水位8.50 m，并于27日漲至最高水位11.17 m，超歷史最高水位（10.74 m）0.43 m，超警戒水位1.67 m；上游赤山湖水位也于27日漲至最高13.86 m，超出歷史最高紀(jì)錄0.20 m。

里下河地區(qū)。6月23日開(kāi)始，受入梅強(qiáng)降雨影響，里下河地區(qū)河網(wǎng)水位快速上漲。興化站水位于27日11時(shí)突破警戒水位，29日15時(shí)漲至最高2.25 m，超警0.25 m；6月30日8時(shí)，興化、鹽城、建湖、阜寧站均出現(xiàn)超警戒水位。

從幾次降雨過(guò)程不難發(fā)現(xiàn)，受城區(qū)、圩區(qū)集中排澇影響，幾個(gè)雨區(qū)的最高水位往往出現(xiàn)在強(qiáng)降雨過(guò)后的1～2天。

3.局部出現(xiàn)險(xiǎn)情、災(zāi)情

受到強(qiáng)降雨影響，今年我省局部地區(qū)發(fā)生工程險(xiǎn)情以及短時(shí)內(nèi)澇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有南京、無(wú)錫、常州、蘇州、淮安、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州和宿遷等9個(gè)市48個(gè)縣（市、區(qū)）134.51萬(wàn)人受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移人口6.78萬(wàn)人。因洪澇及臺(tái)風(fēng)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失123.03億元。

對(duì)于全省而言，這些險(xiǎn)情災(zāi)情發(fā)生在局部；但對(duì)于相應(yīng)的市縣，一處險(xiǎn)情就是關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的大事，直接牽動(dòng)和影響到方方面面。特別是對(duì)人口眾多，城鎮(zhèn)密集，產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的江蘇而言，任何局部都淹不得、淹不起。

（二）局部洪澇有其發(fā)生的必然性

洪澇災(zāi)害是一個(gè)非常復(fù)雜的自然現(xiàn)象，它的形成包括大自然氣候的異常，生態(tài)環(huán)境的破壞以及人類(lèi)活動(dòng)的影響等等。

一方面，厄爾尼諾現(xiàn)象導(dǎo)致局部洪澇頻繁發(fā)生。

厄爾尼諾現(xiàn)象是太平洋赤道海域水溫異常升高引起的一種異常氣候現(xiàn)象，與全球氣候有密切聯(lián)系。研究表明，厄爾尼諾現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，可能導(dǎo)致極端天氣出現(xiàn)的幾率增加，最突出的特征就是局部地區(qū)雨澇過(guò)多，局部地區(qū)又極易干旱。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近50年來(lái)的大多數(shù)厄爾尼諾年中國(guó)夏季主要雨帶都出現(xiàn)在淮河以南地區(qū)。從去年開(kāi)始，全球處于一個(gè)厄爾尼諾現(xiàn)象的增強(qiáng)期，相對(duì)于全國(guó)乃至全球而言，江蘇這個(gè)局部地區(qū)受其影響發(fā)生洪澇災(zāi)害的頻率就呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

另一方面，人類(lèi)生產(chǎn)因素的變化加劇了局部洪澇發(fā)生頻率。

我們常說(shuō)，人與自然要和諧相處。但現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中，總是存在著一些不和諧的因素，影響著大自然的發(fā)展變化，進(jìn)而再影響到人類(lèi)自身。局部洪澇頻發(fā)亦如此。

1.河湖水域面積減少

進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，隨著我省工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致許多河湖水域被填埋，河湖水面大幅度減少。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我省1978年至2000年，水域面積由原有的17748 km2縮減為現(xiàn)在的16432 km2，萎縮總面積為 1316 km2，萎縮比例達(dá)7.4%。20多年里，淮河、長(zhǎng)江、太湖三大流域的水域萎縮率分別為9.9%、7.4%和3.1%。從全省來(lái)看，這種萎縮看似不大，但放到局部一個(gè)地區(qū)，一個(gè)城市，水面減小的比例就驚人了。

2.城市地面“硬質(zhì)化”

降水、土壤吸收、蒸發(fā)或者通過(guò)地表匯流、地下滲透進(jìn)入河流和補(bǔ)充地下水，這原本是雨水落下后的一個(gè)自然過(guò)程。但各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程時(shí)，忽視了對(duì)自然透水地面的保護(hù)。原來(lái)的農(nóng)田、水塘、綠地面積日益減少，取而代之的是鋼筋混凝土的建筑物，混凝土路面、瀝青馬路，帶來(lái)地面不透水面積逐步增多，使得降水基本無(wú)蓄、滯、滲空間。城市“硬質(zhì)化”的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生的直接后果是：一旦遭遇強(qiáng)降雨，匯水快，迅速成為地表徑流，且徑流系數(shù)很大，除了地下排水系統(tǒng)，雨水漸漸變得“無(wú)處可走”。于是，道路變成“河流”，廣場(chǎng)變成“湖?！保屯莸貐^(qū)則是一片澤國(guó)。

（三）局部洪澇或?qū)⒊蔀榉姥垂ぷ鳌靶鲁B(tài)”

今年，聯(lián)合國(guó)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室負(fù)責(zé)人瓦爾斯特倫表示，在過(guò)去20年當(dāng)中，由不同尋常的強(qiáng)降雨引發(fā)的洪水已經(jīng)成為各地區(qū)氣候的經(jīng)常性特征。結(jié)合全球氣候變化和我省工情社情實(shí)際來(lái)看，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，局部洪澇都將成為防汛工作的“新常態(tài)”。

1.極端天氣成為“新常態(tài)”

有研究指出，在全球變暖場(chǎng)景下，厄爾尼諾事件的發(fā)生頻率是過(guò)去20世紀(jì)氣候場(chǎng)景下的兩倍，極端氣候現(xiàn)象不再是小概率事件，而將成為新常態(tài)。從我國(guó)近50年的天氣變化來(lái)看，華北、東北東部和南部、西北東部等區(qū)域的年降水量出現(xiàn)了明顯的下降，而長(zhǎng)江下游、江淮地區(qū)、華南和西北地區(qū)大部的降水量有比較明顯的增多。可以說(shuō)，厄爾尼諾頻繁增強(qiáng)，使得位于長(zhǎng)江中下游的江蘇面臨著局部洪澇增多的局面。

2.流域性洪水發(fā)生概率偏少

一方面，類(lèi)似長(zhǎng)江、淮河這種全流域性發(fā)生大洪水的幾率偏少。另一方面，自1991年大洪水之后，我省迅速掀起大規(guī)模水利建設(shè)高潮，持續(xù)推進(jìn)長(zhǎng)江、淮河、太湖治理及沿海水利等重大工程建設(shè)，大江大河防洪標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提高并完善。目前，淮河下游防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到100年一遇，太湖、沂沭泗流域、長(zhǎng)江堤防、沿海堤防基本達(dá)到50年一遇，可基本防御流域性大洪水。

3.區(qū)域治理仍然存在短板

盡管大江大河整體防洪標(biāo)準(zhǔn)提升，但在區(qū)域治理上各類(lèi)短板弱項(xiàng)迭加，也同樣使得局部洪澇發(fā)生幾率增大。

首先，中小河流標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前作為區(qū)域防洪、排澇主體的3000多條中小河流，絕大多數(shù)防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，大多為3～5年一遇，有些河流甚至處于不設(shè)防狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約有70%以上的洪澇災(zāi)害發(fā)生在中小河流，對(duì)我省部分城市、廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村的防洪安全構(gòu)成威脅。比如今年出險(xiǎn)的南京江寧云臺(tái)山河防洪標(biāo)準(zhǔn)只有5年一遇，雖然只是秦淮河水系的分支，但它的防洪標(biāo)準(zhǔn)直接形成江寧區(qū)的防洪屏障，進(jìn)而成為南京市的城市防洪短板，不可小覷。

其次，城市排澇標(biāo)準(zhǔn)不高。法國(guó)作家雨果在《悲慘世界》寫(xiě)道，“下水道是城市的良心”。在我國(guó)，城市一旦遭遇強(qiáng)降雨，“良心工程”備受拷問(wèn)?，F(xiàn)狀情況是，大多數(shù)城市普遍存在排水系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理等方面落后的問(wèn)題。很多地方城區(qū)主干道基本是按“一年一遇”的雨量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，有些地方還不到“一年”，而歐美、日本等國(guó)的最低限通常為5年或10年。有學(xué)者表示，中國(guó)的城市排水技術(shù)落后發(fā)達(dá)國(guó)家30年。省內(nèi)城市排澇標(biāo)準(zhǔn)的偏低，加上地面硬質(zhì)化，強(qiáng)降雨后“隨處看?！本筒浑y理解。

再者，水庫(kù)功能發(fā)生變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水庫(kù)的功能也有了新的拓展，從最初的防洪灌溉為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榧篮?、灌溉、供水和改善生態(tài)環(huán)境于一身，進(jìn)而要求水庫(kù)由從前的季節(jié)性高水位運(yùn)行變成如今的常年高水位。而目前大量的小水庫(kù)普遍存在只有溢洪堰，未建溢洪閘的現(xiàn)象，有效調(diào)蓄庫(kù)容手段不夠。一旦遭遇強(qiáng)降雨，水庫(kù)下游的防洪風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

從近幾年防汛實(shí)踐來(lái)看，這種局部洪澇日益呈現(xiàn)出“低頻率、高損失、大影響”的特點(diǎn)。不僅我國(guó)如此，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家亦然。因此，局部洪澇或?qū)⒊蔀榻窈蠓姥垂ぷ鞯闹攸c(diǎn)和新常態(tài)。

二、準(zhǔn)確調(diào)度，洪水總要有去處

面對(duì)突發(fā)而至的三次強(qiáng)降雨，我們依靠已建的水利工程，科學(xué)研判，精準(zhǔn)調(diào)度，在合適的時(shí)候給洪水適當(dāng)?shù)娜ヌ帲行p少了局部洪澇帶來(lái)的災(zāi)害損失。

一是預(yù)降水位。在汛期，應(yīng)對(duì)強(qiáng)降雨最有效手段的就是提前預(yù)降水位，騰空河湖庫(kù)容。順利預(yù)降需要三個(gè)條件，即天氣和水情預(yù)報(bào)要準(zhǔn)確，工程措施要許可，上下步調(diào)要一致。今年在三場(chǎng)強(qiáng)降雨到來(lái)前都提前預(yù)降了河湖水位。沿江地區(qū)各閘站提前開(kāi)機(jī)，預(yù)降內(nèi)河水位；太湖地區(qū)提前將太湖水位降至3.18 m；秦淮河流域在強(qiáng)降雨前提前開(kāi)啟秦淮新河閘120 m3/s；里下河地區(qū)更是隨著預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，調(diào)整調(diào)度方案。先啟用江都站最大流量至580 m3/s，視水雨情進(jìn)一步開(kāi)啟高港樞紐加大上抽能力；沿海四港也大力排水入海。通過(guò)預(yù)降河湖水位，雨前河網(wǎng)水位普遍低于正?？刂扑?.2~0.3 m，為接納暴雨洪水騰出了庫(kù)容。

二是搶排澇水。強(qiáng)降雨發(fā)生后，針對(duì)蘇南運(yùn)河和秦淮河水位快速上漲的態(tài)勢(shì)，省防指在要求各地調(diào)度沿江口門(mén)全力搶潮排水的基礎(chǔ)上，調(diào)度省管常熟水利樞紐泵站、蠡河樞紐、諫壁樞紐開(kāi)機(jī)，降低望虞河、蘇南運(yùn)河水位，調(diào)度秦淮新河樞紐和武定門(mén)樞紐開(kāi)閘，降低秦淮河水位，全力幫助無(wú)錫、南京等市排澇。針對(duì)部分城市城區(qū)積水受澇，省防指部署蘇、錫、常三市適時(shí)啟用城市防洪大包圍工程，相機(jī)排澇；同時(shí)，調(diào)度開(kāi)啟雅浦港、武進(jìn)港閘開(kāi)閘向太湖泄洪，全力降低蘇南運(yùn)河常州段等河道水位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，6月份沿江蘇南防洪關(guān)鍵時(shí)期，太湖流域沿江主要閘壩累計(jì)排水達(dá)19.7億m3；秦淮河流域累計(jì)排水9.22億m3，秦淮河流域日均排水流量最大達(dá)1406 m3/s，超歷史記錄。

在里下河地區(qū)，及時(shí)啟用江都站、高港站、大套一、二站、北坍站幫助抽排里下河澇水，合計(jì)日均抽排流量最大達(dá)1058 m3/s，江都站更是全力開(kāi)啟搶排澇水，日均最大流量達(dá)580 m3/s，達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的1.4倍，有效地控制了該地區(qū)河網(wǎng)水位的上漲，最大限度地減輕了澇災(zāi)損失。

三是削峰調(diào)度。在洪水總量一定的情況下，峰量決定水位，高水位又有可能引發(fā)險(xiǎn)情。因此，關(guān)鍵時(shí)刻最重要的調(diào)度手段就是錯(cuò)峰削峰，有效控制水位上漲速度，為防汛搶險(xiǎn)贏(yíng)得時(shí)機(jī)。

6月26日，蘇錫常地區(qū)水位普遍超警戒水位，特別是大運(yùn)河沿線(xiàn)水位迅猛上漲，27日常州鐘樓閘上水位達(dá)6.08米。省防指調(diào)度常州鐘樓閘關(guān)閉閘門(mén)，在關(guān)閘過(guò)程中閘下水位便開(kāi)始下降，閘門(mén)關(guān)閉到位時(shí)鐘樓閘下游水位降至5.95 m（常州市城市防洪大包圍工程的校核水位為5.95 m），關(guān)閘后上游水位逐漸抬高，最高達(dá)6.38 m，關(guān)閘期間的水位差約70～90 cm。此次鐘樓閘關(guān)閉運(yùn)行為工程2008年建成以來(lái)首次運(yùn)用且超設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，為常州地區(qū)防洪減災(zāi)發(fā)揮了重要的作用。

6月27日，在金壇水位漲至6.46 m時(shí)，省防指及時(shí)調(diào)度建成20多年首次運(yùn)用的丹金閘，閘門(mén)關(guān)閉后，金壇水位開(kāi)始回落，保證了當(dāng)?shù)爻鞘邪踩?/p>

6月28日17時(shí)30分至29日凌晨1時(shí)，省防指對(duì)赤山閘進(jìn)行了兩次共5 h進(jìn)行削峰調(diào)度，控制了北山、句容、二圣、茅山四座水庫(kù)溢洪流量，兩次關(guān)閘后閘下水位分別下降0.29 m、0.24 m，有效減輕了省會(huì)南京市的防汛壓力。

四是啟用滯澇圩。6月27日13時(shí)，赤山湖水位以近每小時(shí)30 cm速度迅速抬升，為確保赤山湖及下游地區(qū)安全，鎮(zhèn)江市及時(shí)實(shí)施赤山湖滯洪區(qū)破圩滯洪措施，相繼對(duì)赤山湖內(nèi)湖滯洪1500萬(wàn)m3，葛村西萬(wàn)畝圩滯洪600萬(wàn)m3，泗莊湖滯洪500萬(wàn)m3，有效減輕了赤山湖水位暴漲的壓力，并成功緩解了下游南京的行洪壓力，為支持下游地區(qū)防洪搶險(xiǎn)爭(zhēng)取了主動(dòng)。

三、險(xiǎn)患就在那里，也曾相安無(wú)事

從今年汛期幾處出險(xiǎn)情況看，既有偶然因素，也是必然現(xiàn)象。即使今年不出險(xiǎn)，隱患就在那里，遲早有一天必會(huì)出險(xiǎn)。下面列舉三處險(xiǎn)情加以分析：

（一）句容三益閘

三益閘地處句容河赤山閘以北的南京市江寧區(qū)境內(nèi)，是一座服務(wù)于句容市赤山湖、郭莊鎮(zhèn)和南京市江寧區(qū)湖熟街道的抗旱涵閘。6月27日，句容市普降特大暴雨，句容河水位暴漲，赤山閘閘下最高水位達(dá)13.85 m，超警戒水位4.35 m。由于閘門(mén)門(mén)框上部損壞造成三益閘出現(xiàn)嚴(yán)重漏水現(xiàn)象，給下游的郭莊、湖熟等圩區(qū)帶來(lái)很大威脅。通過(guò)全力搶險(xiǎn)堵漏，于6月28日18時(shí)成果堵住漏水口。

該閘是由句容市郭莊鎮(zhèn)在南京江寧區(qū)境內(nèi)的句容河上興建的，建于1970年代，當(dāng)時(shí)建閘是為了解決農(nóng)業(yè)灌溉用水，由郭莊鎮(zhèn)負(fù)責(zé)運(yùn)行管理。近些年由于句容市水系出現(xiàn)調(diào)整，不再需要通過(guò)該閘進(jìn)行引水，因此該閘處于無(wú)人管理的狀態(tài)。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，年久失修，加上“身在江寧管在句容”的制約，使得日常檢查、巡查以及維修養(yǎng)護(hù)執(zhí)行不到位，已有的問(wèn)題隱患一直存在卻得不到很好的解決，今年出險(xiǎn)就不足為奇。

搶險(xiǎn)過(guò)后，省防辦與兩地協(xié)調(diào)，形成共識(shí)，明確三益閘將進(jìn)行拆除重建。重建后由南京江寧區(qū)負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)和管理，閘站的權(quán)屬和管理得到了有效統(tǒng)一。

（二）南京云臺(tái)山河、牛首山河

6月27日15時(shí)50分，南京機(jī)場(chǎng)高速跨云臺(tái)山河橋下左岸，出現(xiàn)雨水漫溢，進(jìn)入圩區(qū)河溝，導(dǎo)致部分路面積水，未造成人員傷亡。6月27日22時(shí)，南京牛首山河機(jī)場(chǎng)高速段跨河橋下堤防右岸漫堤，洪水沿機(jī)場(chǎng)高速架空層向東側(cè)內(nèi)圩快速漫溢。主要原因是橋梁施工削減了堤頂高程，降低了堤防的防洪能力。

險(xiǎn)情發(fā)生后，省委省政府高度重視，省防指及時(shí)派出專(zhuān)家組察看險(xiǎn)情，協(xié)助制定搶險(xiǎn)方案，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部分及時(shí)組織力量，迅速采取措施，妥善處置各類(lèi)險(xiǎn)情。在搶險(xiǎn)過(guò)程中，部隊(duì)給予了大力支持，為成功處置險(xiǎn)情發(fā)揮了重要作用。

此次險(xiǎn)情的造成，除了天氣等客觀(guān)原因以外，還存在著隱患排查、執(zhí)法監(jiān)管、消險(xiǎn)處置措施落實(shí)不到位等情況。值得我們反思的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，必將帶來(lái)涉河建設(shè)項(xiàng)目的增加，作為行業(yè)主管部門(mén)，在任何時(shí)候、任何情況下，都要把維護(hù)社會(huì)公眾利益、保障社會(huì)公共安全作為首要任務(wù)，要始終懷著敬畏水的心理，切實(shí)履行好行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)。對(duì)于可能發(fā)生的潛在隱患，一定要及時(shí)消險(xiǎn)處置到位，不能存在任何僥幸心理。同時(shí)，各級(jí)水行政部門(mén)應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通作用，積極加強(qiáng)與地方政府及相關(guān)職能部門(mén)的聯(lián)系和溝通，及時(shí)通報(bào)河道管理的新情況新問(wèn)題，研究加強(qiáng)對(duì)策措施，共同維護(hù)河道管理正常秩序。

（三）常州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)

受6月27日的強(qiáng)降雨影響，加上前期降雨量多，土壤墑情趨于飽和狀態(tài)，導(dǎo)致常州全市大部分地區(qū)出現(xiàn)大面積積水、受澇、受淹現(xiàn)象。尤其是常州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)受淹最為嚴(yán)重，最大道路積水達(dá)60公分左右，運(yùn)河南岸水位接近漫堤，局部已經(jīng)穿水，潞橫河片區(qū)宋家塘倒灌。

經(jīng)了解，造成該處受淹嚴(yán)重的原因，除天氣因素外，南運(yùn)河閘工程該建未建也是導(dǎo)火索之一。2003年，建設(shè)太湖流域武澄錫引排工程西控制線(xiàn)。該工程的作用是控制湖西片高水下壓武澄錫低片，批復(fù)中明確在南運(yùn)河上建設(shè)一座節(jié)制閘，建設(shè)概算500萬(wàn)左右。在實(shí)際建設(shè)中，由于航道等原因，再加上該地段一直以來(lái)汛期都相安無(wú)事，造成該閘未能按批復(fù)實(shí)施建設(shè)。在今年的洪水中，由于該閘未建，因此南運(yùn)河兩岸未能發(fā)揮應(yīng)有的控制洪水的作用。

此次問(wèn)題的暴露，再次將建設(shè)南運(yùn)河閘的問(wèn)題提上議事日程，經(jīng)初步測(cè)算，目前再建該閘需要預(yù)算要比當(dāng)年將近翻了4倍，值得我們警醒。

四、反思利弊，新常態(tài)下開(kāi)拓防汛工作新思路

法國(guó)大思想家盧梭說(shuō)：思考與實(shí)用的結(jié)合，就能產(chǎn)生明確的概念，就能找到一些簡(jiǎn)便方法。對(duì)于今年防汛工作出現(xiàn)的新問(wèn)題新矛盾，我們需要審慎研究反思，知曉利弊，探求思路，以便在今后工作中進(jìn)一步改進(jìn)完善。

（一）及時(shí)研究蘇南運(yùn)河的防洪調(diào)度對(duì)策

從今年的防洪過(guò)程看，蘇南運(yùn)河的防汛調(diào)度始終是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。作為溝通長(zhǎng)江、太湖水系的黃金航道，蘇南運(yùn)河一直以來(lái)由交通部門(mén)按照航道整治標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)際防洪標(biāo)準(zhǔn)并不高。加之貫穿經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇州、無(wú)錫、常州、鎮(zhèn)江四市，缺少統(tǒng)一的調(diào)度方案和手段，遇到類(lèi)似今年的大洪水就有些應(yīng)接不暇了。因此，有必要在對(duì)運(yùn)河現(xiàn)狀開(kāi)展專(zhuān)題摸底調(diào)研的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好運(yùn)河全線(xiàn)防洪調(diào)度的研究工作。具體來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)抓好三個(gè)層面。

一是統(tǒng)籌實(shí)施區(qū)域防洪和城市防洪聯(lián)合調(diào)度。蘇南運(yùn)河流經(jīng)四市，其調(diào)度運(yùn)行同時(shí)與區(qū)域以及城市防洪都有著密切聯(lián)系，任何一方都不能割裂開(kāi)來(lái)考慮。以今年為例，常州、無(wú)錫兩市的外排能力最高達(dá)374 m3/s和415 m3/s，但防汛最緊張時(shí)最高排量也不過(guò)170 m3/s、195 m3/s。就是因?yàn)榇蠹叶荚谕粫r(shí)間往運(yùn)河排澇，反而導(dǎo)致運(yùn)河水位集中上漲，造成越排越淹家門(mén)口的局面。因此，在今后的調(diào)度工作中，務(wù)必要統(tǒng)籌考慮城市排澇和運(yùn)河洪水出路的雙重關(guān)系，分析各地城市排澇規(guī)劃對(duì)運(yùn)河水位的影響，制訂運(yùn)河排洪和城市排澇的聯(lián)合調(diào)度方案，切實(shí)扭轉(zhuǎn)目前各自為政式的調(diào)度模式，真正做到兩者兼顧，并使其成為各地防洪調(diào)度的自覺(jué)行為。

二是正確處置城市防洪和太湖水環(huán)境治理的關(guān)系。2007年來(lái)，因保護(hù)太湖水環(huán)境的實(shí)際需要，區(qū)域內(nèi)已建的水利工程在實(shí)際調(diào)度運(yùn)用上發(fā)生了很大的變化，一些原先主要用于排澇的工程，現(xiàn)在長(zhǎng)時(shí)間處于關(guān)閘控制狀態(tài)，直到內(nèi)河水位壓力吃緊時(shí)才開(kāi)閘排澇，沒(méi)有及時(shí)發(fā)揮有效排澇功能。這就進(jìn)一步加劇了汛期區(qū)域外排能力不足的矛盾。今后需要堅(jiān)持環(huán)境治理與城市防洪同步考慮，不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，給防汛工作造成被動(dòng)。

三是及時(shí)修訂現(xiàn)有區(qū)域調(diào)度方案。針對(duì)今年汛期出現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)修訂和完善現(xiàn)有的調(diào)度方案，并作為制度嚴(yán)格執(zhí)行，努力減輕災(zāi)害損失。

（二）完善提高應(yīng)急處置能力

從今年汛期幾處險(xiǎn)情的處理情況看，我們的應(yīng)急搶險(xiǎn)和處置離“科學(xué)有序，有條不紊”還有較大距離。那么，險(xiǎn)情發(fā)生后，究竟該如何救如何搶?zhuān)筷P(guān)鍵是要解決好三個(gè)問(wèn)題：

首先是誰(shuí)來(lái)制訂搶險(xiǎn)方案？這是出險(xiǎn)后首當(dāng)其沖要解決的問(wèn)題。險(xiǎn)情的發(fā)生既有其偶然性，也有其必然性。那么方案的制訂就必須由熟悉了解水情工情和險(xiǎn)情的專(zhuān)家來(lái)把握。這里所說(shuō)的專(zhuān)家還不僅僅是哪一個(gè)人，而應(yīng)該是一個(gè)以水利為主導(dǎo)，輔之以其它相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)。為此省級(jí)防汛部門(mén)有必要建立相應(yīng)的專(zhuān)家?guī)?，?duì)于不同的險(xiǎn)情，有針對(duì)性地選派專(zhuān)家組，現(xiàn)場(chǎng)研究制訂搶險(xiǎn)方案，供領(lǐng)導(dǎo)決策。

其次是誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)指揮？現(xiàn)在的實(shí)際情況是出了險(xiǎn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)紛紛趕往現(xiàn)場(chǎng)。按照防汛工作地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基本原則，防汛搶險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬地管理，由險(xiǎn)情所在地的地方行政首長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)指揮。這樣做的好處是，一方面地方行政首長(zhǎng)對(duì)當(dāng)?shù)氐母鞣矫媲闆r相對(duì)熟悉，便于組織調(diào)度；二來(lái)明確了指揮官，對(duì)執(zhí)行者而言，可以有效避免指令的交叉重復(fù)，為成功搶險(xiǎn)贏(yíng)得時(shí)機(jī)。

再次是誰(shuí)來(lái)具體實(shí)施搶險(xiǎn)？水利工程搶險(xiǎn)，有其特殊性和專(zhuān)業(yè)性，必須依靠專(zhuān)業(yè)的搶險(xiǎn)隊(duì)伍來(lái)完成。這就對(duì)我們搶險(xiǎn)隊(duì)員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)提出很高的要求。事實(shí)上，目前我們的專(zhuān)業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍還名不副實(shí)，架機(jī)抗旱排澇可以勝任，但對(duì)于各種紛繁復(fù)雜的險(xiǎn)情，無(wú)論是人員、技術(shù)、設(shè)備，還是搶險(xiǎn)技能都不足以有效應(yīng)對(duì)。今后應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍對(duì)各類(lèi)險(xiǎn)情的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)和演練，研發(fā)儲(chǔ)備些特殊的搶險(xiǎn)裝備，真正做到拉得出、打得響。人民解放軍和武警部隊(duì)作為防汛搶險(xiǎn)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，應(yīng)予愛(ài)惜，堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍搶險(xiǎn)在先，部隊(duì)兵力合理配合的原則，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍生力軍和人民子弟兵突擊隊(duì)的作用。

（三）探索建立防汛排澇補(bǔ)償機(jī)制

這里所指的補(bǔ)償可以分為兩個(gè)層面。

一是蓄滯洪區(qū)啟用的補(bǔ)償。國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)的蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理辦法，對(duì)啟用后的補(bǔ)償也有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。江蘇幾十年來(lái)尚未啟用過(guò)列入國(guó)家名錄的蓄滯洪區(qū)，也沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。在今后的防汛過(guò)程中，盡管大的蓄滯洪區(qū)啟用幾率較小，但類(lèi)似于今年句容市內(nèi)小范圍的滯澇圩還是有可能經(jīng)常使用的。因此，有必要加強(qiáng)規(guī)范滯洪區(qū)的建設(shè)管理，研究制訂相應(yīng)的運(yùn)用補(bǔ)償辦法，讓汛期啟用無(wú)后顧之憂(yōu)。

二是上下游防洪排澇的影響補(bǔ)償。這一點(diǎn)在今年6月幾場(chǎng)特大雨澇中尤為突出。如前所述，在蘇南運(yùn)河水位上漲迅速的關(guān)鍵時(shí)刻，及時(shí)關(guān)閉鐘樓閘，緩解了常州閘下地區(qū)洪水壓力，但閘上丹陽(yáng)，武進(jìn)等地短時(shí)間內(nèi)承擔(dān)了高水位壓境的風(fēng)險(xiǎn)；又如關(guān)閉丹金閘后保證了金壇城的防洪安全，丹陽(yáng)市同樣要延長(zhǎng)了高水位運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)幾率。句容市在這次削鋒調(diào)度過(guò)程中為了顧全下游區(qū)域的安全，作出了相應(yīng)的利益犧牲，有必要給予一定的補(bǔ)償。水利和財(cái)政等相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)與此相配套的補(bǔ)償政策，有利于今后的統(tǒng)一調(diào)度。

（四）建立完善縣級(jí)防汛指揮系統(tǒng)

在信息化飛速發(fā)展的當(dāng)下，防汛搶險(xiǎn)也離不開(kāi)信息化的技術(shù)支撐和有力保障。然而，目前我省三分之二的縣級(jí)防汛部門(mén)防汛指揮系統(tǒng)仍不完善，沒(méi)有辦法做到數(shù)據(jù)信息共享和及時(shí)傳輸，直接影響了防汛決策和統(tǒng)一調(diào)度。防汛搶險(xiǎn)的緊要關(guān)頭，信息精準(zhǔn)快速有可能直接關(guān)系到最后的成敗。因此，著手編制縣級(jí)防汛指揮系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，組織實(shí)施建設(shè)已成燃眉之急。此次規(guī)劃要查漏補(bǔ)缺，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同步實(shí)施，逐步建成并完善以信息采集系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通信、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為傳遞手段，決策支持為目的省市縣三級(jí)防汛指揮系統(tǒng)，有條件的地區(qū)可以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以提高全省綜合抗災(zāi)減災(zāi)能力。

（五）迅速啟動(dòng)災(zāi)后重建

災(zāi)后反思，思后重建。以往一說(shuō)到災(zāi)后重建，總是更多地關(guān)注到工程設(shè)施的建設(shè)和提升。實(shí)際上，災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮工程措施與非工程措施并重。在工程措施方面，近期內(nèi)可以緊急修復(fù)水毀工程；長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)域乃至流域的整體防洪標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，作出相關(guān)調(diào)整和提升。比如今年南京的這場(chǎng)超歷史大水，再次暴露出秦淮河洪水外排出路不足的問(wèn)題，新建秦淮東河增加外排長(zhǎng)江通道已是迫在眉睫之事，理應(yīng)加快進(jìn)程。對(duì)于防汛非工程措施，如防汛指揮系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)等都要迅速規(guī)劃實(shí)施。關(guān)鍵在于要把非工程措施工程化，要像建工程一樣納入預(yù)算，安排立項(xiàng)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，并切實(shí)保障今后管理運(yùn)行費(fèi)用的落實(shí)到位。否則，無(wú)法有效保證已建工程的良性運(yùn)行。

（六）重點(diǎn)加強(qiáng)水庫(kù)的運(yùn)行管理

水庫(kù)的服務(wù)功能在最初防洪、灌溉的基礎(chǔ)上，新增了供水和改善生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容，這勢(shì)必對(duì)水庫(kù)的運(yùn)行管理提出更高的要求。然而據(jù)調(diào)查，分布在全省各地面廣量大的小水庫(kù)中，有80%以上都只有溢洪堰，未建溢洪閘。無(wú)論是防洪還是興利，基本靠自流，沒(méi)有可控的手段，也就無(wú)法有效調(diào)蓄水庫(kù)防洪庫(kù)容。因此，在今后的工作中，首先要對(duì)水庫(kù)這種功能的轉(zhuǎn)變有新的認(rèn)識(shí)，有計(jì)劃分步驟地改溢洪閘為溢洪壩，提高小水調(diào)的調(diào)蓄能力。同時(shí)，還要結(jié)合各地實(shí)際，按照一庫(kù)一策的原則，修訂細(xì)化水庫(kù)調(diào)度方案，不斷提升調(diào)度水平，最大程度發(fā)揮水庫(kù)的綜合效益。

（七）不斷強(qiáng)化精準(zhǔn)調(diào)度

精準(zhǔn)調(diào)度一直都是防汛工作的發(fā)展方向，也是科學(xué)防控洪澇災(zāi)害的必要保障。要想達(dá)到精準(zhǔn)的目標(biāo)，必須做好以下工作。

一是預(yù)報(bào)要精準(zhǔn)。從目前的天氣預(yù)報(bào)情況來(lái)看，短期預(yù)報(bào)準(zhǔn)確度還是較高的，中長(zhǎng)期有待進(jìn)一步提升。流域洪水的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)已經(jīng)有比較高的精度，預(yù)見(jiàn)期也有很大的提升。還要加快對(duì)防洪風(fēng)險(xiǎn)圖的編制，對(duì)洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)控制范圍和程度做到心中有數(shù)，為調(diào)度決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

二是調(diào)度指令要具體化。從今年汛期實(shí)踐來(lái)看，或多或少仍存在著有令不行，執(zhí)行指令不到位的現(xiàn)象。究其因，一方面是在局部利益和全局利益發(fā)生矛盾時(shí)，思考的重心偏向了局部；另一方面，下達(dá)的調(diào)度指令本身也有偏彈性，不具體的因素。今后的工作實(shí)踐中要確保令行禁止，有令暢行，調(diào)度指令本身必須更加量化和具體。不出現(xiàn)模棱兩可的含糊說(shuō)法，用數(shù)據(jù)化的指令既便于實(shí)施，又有利于工程設(shè)計(jì)效益得到充分發(fā)揮。

三是要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行調(diào)度指令的實(shí)時(shí)督查。防汛調(diào)度指令是防汛抗洪工作中最為嚴(yán)肅和不可抗拒的命令，必須一絲不茍地執(zhí)行到位。作為下達(dá)指令的各級(jí)防指，并不是發(fā)個(gè)文就了事的，要在第一時(shí)間跟蹤檢查，并充分利用信息化手段，及時(shí)掌握指令執(zhí)行情況和效果。發(fā)現(xiàn)有令不行的行為，要按相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，堅(jiān)決維護(hù)調(diào)度指令的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

四是對(duì)調(diào)度成效及時(shí)開(kāi)展評(píng)估。這里所指的及時(shí)，一方面指在調(diào)度過(guò)程中就要作出相應(yīng)的評(píng)估，以便隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整完善；另一方面，在洪水過(guò)程結(jié)束后，要對(duì)調(diào)度效果和實(shí)際影響迅速開(kāi)展評(píng)估，同一地區(qū)不同年份不同量級(jí)的洪水調(diào)度都要進(jìn)行系統(tǒng)化歸類(lèi)分析，為今后更加精準(zhǔn)的洪水調(diào)度提供數(shù)據(jù)參考。

適者生存，亙古不變。對(duì)于防汛工作，我們只有尊重自然，敬畏自然，適應(yīng)新常態(tài)，研究新思路，運(yùn)用新舉措，才能夠保證發(fā)展永續(xù)動(dòng)力，讓人民固享安瀾。