●江 鴻 趙孟田

政府審計(jì)維護(hù)財(cái)政安全的實(shí)現(xiàn)路徑分析

●江 鴻 趙孟田

財(cái)政是以國(guó)家為主體進(jìn)行的資金分配活動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占據(jù)著重要地位。財(cái)政雖是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各方面都有重大影響，因而財(cái)政安全也成了公眾普遍關(guān)注的問題。財(cái)政安全直接影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，是各國(guó)政府都不容忽視的。政府審計(jì)作為一種手段應(yīng)該如何維護(hù)財(cái)政安全是本文要探討的主要內(nèi)容。文章提出從稅收績(jī)效審計(jì)、公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)和政府債務(wù)審計(jì)三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)對(duì)財(cái)政安全的監(jiān)管。

一、引言

經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，財(cái)政安全則是經(jīng)濟(jì)安全的核心。從古至今財(cái)政都是國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的命脈，財(cái)政安全是國(guó)家治理中關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。世界上一些重要的政治經(jīng)濟(jì)體都對(duì)經(jīng)濟(jì)安全極為重視，美國(guó)在1994年就將經(jīng)濟(jì)安全納入到了國(guó)家安全戰(zhàn)略的目標(biāo)中，俄羅斯在1996年也提出了經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略。財(cái)政安全作為經(jīng)濟(jì)安全的核心，是各國(guó)政府施政中的關(guān)鍵領(lǐng)域，2009年希臘政府的債務(wù)危機(jī)不僅給國(guó)家經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了毀滅性打擊，也引發(fā)了歐盟的債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而對(duì)全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響。希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)把財(cái)政安全問題展示在公眾面前，引起了全世界的廣泛關(guān)注。2013年，世界審計(jì)組織在北京召開審計(jì)會(huì)議，全球160多個(gè)國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)代表共同探討了財(cái)政安全問題。在我國(guó)，財(cái)政安全一直是政府關(guān)注的重點(diǎn)，但是改革開放以來(lái)，各級(jí)政府收支狀況中出現(xiàn)財(cái)政赤字已成常態(tài)，盡管這與轉(zhuǎn)型社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，但財(cái)政安全問題仍不容忽視。

二、政府審計(jì)維護(hù)財(cái)政安全的理論依據(jù)

學(xué)術(shù)界對(duì)政府審計(jì)維護(hù)財(cái)政安全的依據(jù)進(jìn)行了深入研究并積累了大量文獻(xiàn)，其觀點(diǎn)大致可以分為三類：受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論、國(guó)家理論和新公共管理理論。

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論認(rèn)為，由于委托者與受托者之間存在利益沖突，受托者會(huì)隱瞞真實(shí)情況，為了維護(hù)委托者的財(cái)產(chǎn)安全，審計(jì)隨之產(chǎn)生。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的類別有很多，公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任就是其中之一。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任認(rèn)為政府是公共資源的受托者，公眾委托政府管理和使用公共資源，政府應(yīng)當(dāng)向公眾反映公共資源的使用情況，但真實(shí)的情況是政府會(huì)隱瞞公共資源的管理和使用情況，基于這種委托代理關(guān)系中存在的必然矛盾，政府審計(jì)作為一種監(jiān)管手段可以在維護(hù)公共資源安全、提高其使用效率方面發(fā)揮積極作用。財(cái)政活動(dòng)是政府使用和管理公共資源的最主要表現(xiàn)形式，財(cái)政安全也是公眾最關(guān)心的內(nèi)容，政府審計(jì)理應(yīng)成為維護(hù)財(cái)政安全的重要手段。

國(guó)家理論是著名思想家洛克提出的。洛克認(rèn)為國(guó)家是基于契約關(guān)系產(chǎn)生的，契約關(guān)系意味著人們把除生命權(quán)、自由權(quán)等以外的權(quán)力交給了國(guó)家，國(guó)家要按照契約中的規(guī)定行使人們賦予的權(quán)力。財(cái)政權(quán)是人們交給國(guó)家的權(quán)力之一，維護(hù)財(cái)政安全需要政府審計(jì)。在洛克的國(guó)家理論框架下，財(cái)政活動(dòng)是政府履行契約職責(zé)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要巨大的財(cái)力，這意味著人們需要放棄一部分財(cái)產(chǎn)來(lái)維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政則是政府在正常運(yùn)轉(zhuǎn)中為了履行契約職責(zé)對(duì)財(cái)政資源使用和管理活動(dòng)的總和。在國(guó)家與人們訂立的契約中，除了規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)外，還對(duì)政府權(quán)力的限制作出了制度安排。這是因?yàn)槿藗兘怀鲆徊糠謾?quán)力是為了提高自身福利，但是政府權(quán)力的擴(kuò)張極有可能侵蝕公民利益，因此，對(duì)政府權(quán)力的限制和監(jiān)督尤為必要。政府審計(jì)是監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)，維護(hù)財(cái)政安全的有效手段，也符合契約精神。

新公共管理理論形成于 20世紀(jì)80年代以后，全球化背景下的經(jīng)濟(jì)困境與財(cái)政危機(jī)是其產(chǎn)生的主要原因。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政在提供公共產(chǎn)品時(shí)要追求經(jīng)濟(jì)、效率和效果三個(gè)目標(biāo)，提供公共產(chǎn)品時(shí)，相關(guān)部門要遵守紀(jì)律?；谛鹿补芾砝碚摰暮诵膬?nèi)涵，政府需要合理有效地使用財(cái)政資金。為了對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)予以監(jiān)督，確保財(cái)政資金的規(guī)范使用，政府審計(jì)作為一種監(jiān)管手段需要發(fā)揮作用。政府審計(jì)一方面可用于監(jiān)督政府提供公共產(chǎn)品的有效性和持續(xù)性，另一方面能對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行稽核，是新形勢(shì)下維護(hù)公眾利益的手段之一。

三、政府審計(jì)維護(hù)財(cái)政安全的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）強(qiáng)化稅收績(jī)效審計(jì)，確保財(cái)政收入的有效性

稅收是財(cái)政收入的最主要來(lái)源，稅收的數(shù)量和質(zhì)量對(duì)財(cái)政收入的安全性和穩(wěn)定性直接產(chǎn)生影響。因此，提高財(cái)政收入有效性的關(guān)鍵在于提高稅收收入的有效性，而提高稅收收入有效性的主要手段是實(shí)施稅收績(jī)效審計(jì)。稅收績(jī)效審計(jì)屬于稅收審計(jì)的范疇，具備審計(jì)的基本特點(diǎn)。傳統(tǒng)的稅收審計(jì)主要關(guān)注稅務(wù)機(jī)關(guān)征管的合法合規(guī)以及納稅人履行納稅義務(wù)的合法合規(guī)。稅收績(jī)效審計(jì)除了關(guān)注征納雙方的合法合規(guī)，更關(guān)注稅收的質(zhì)量，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)提高征管績(jī)效，從而實(shí)現(xiàn)稅收的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性三個(gè)目標(biāo)，進(jìn)而確保財(cái)政收入的有效性。

稅收績(jī)效審計(jì)主要包括完善稅收征管體制和提高稅收征管績(jī)效兩個(gè)方面的內(nèi)容。完善稅收征管體制包括稅制要素的確定、稅收收入的劃分、稅收部門的設(shè)置、稅收征管權(quán)力的劃分等制度的改進(jìn)，這些是制度層面的。提高稅收征管績(jī)效包括的內(nèi)容有稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管過程是否合法合規(guī)、征管程序是否節(jié)約資源、征管行為是否有效、稅收信息系統(tǒng)內(nèi)容是否充實(shí)等，這些內(nèi)容涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)具體執(zhí)行制度的情況。

稅收績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)分步驟有計(jì)劃地實(shí)施。第一階段為計(jì)劃階段，本階段要根據(jù)稅收績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)合理制定審計(jì)計(jì)劃，規(guī)劃好審計(jì)的范圍、階段以及現(xiàn)有的審計(jì)資源；第二階段為實(shí)施階段，該階段要以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向采取有針對(duì)性的審計(jì)程序獲取審計(jì)證據(jù)；第三個(gè)階段為報(bào)告階段，本階段要求根據(jù)所獲取的證據(jù)形成審計(jì)意見并針對(duì)稅收征管體制和稅收征管效率兩方面形成審計(jì)報(bào)告。

（二）強(qiáng)化公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，確保財(cái)政支出的有效性

公共支出是財(cái)政支出的主要內(nèi)容，公共項(xiàng)目支出是公共支出的重要部分。政府履行職能通常以投資公共項(xiàng)目的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府每年都要斥巨資投資公共項(xiàng)目，巨額的財(cái)政資金撥出后有沒有用于指定用途、有沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)是公眾極為關(guān)注的，巨額的財(cái)政資金如果被濫用后果不堪設(shè)想。2008年金融危機(jī)后，政府每年都投入大規(guī)模的財(cái)政資金用于公共項(xiàng)目建設(shè)，但是“形象工程”和“政績(jī)工程”仍屢見不鮮，這說(shuō)明公共項(xiàng)目資金的使用仍然缺乏有效的監(jiān)管。公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)針對(duì)政府投資的公共項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，可以提高財(cái)政資金在投資項(xiàng)目方面的使用效率。英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)實(shí)施了公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)并獲得了良好的效果。

公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)包括政府履行職責(zé)是否符合要求，公共項(xiàng)目投資是否可行，項(xiàng)目預(yù)算是否合理，項(xiàng)目資金是否按規(guī)定用途和計(jì)劃使用，資金的使用是否達(dá)到了預(yù)期的效果等關(guān)鍵問題。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題必須如實(shí)反映并進(jìn)行追責(zé)，通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，從而維護(hù)財(cái)政資金安全是實(shí)施績(jī)效審計(jì)的最主要目標(biāo)。

（三）實(shí)施債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是影響財(cái)政安全的兩大表現(xiàn)形式，財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)直接威脅當(dāng)前的財(cái)政安全，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)未來(lái)的財(cái)政安全構(gòu)成威脅。2013年，李克強(qiáng)總理指出必須把財(cái)政赤字和政府債務(wù)規(guī)模有效控制在合理范圍內(nèi)，并指出通過審計(jì)監(jiān)督財(cái)政安全。政府審計(jì)作為監(jiān)督財(cái)政安全的手段之一，應(yīng)當(dāng)在降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮作用。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是各國(guó)政府都面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，如果處理不當(dāng)會(huì)使政府陷入更大的危機(jī)之中，希臘政府債務(wù)危機(jī)就是一個(gè)例子。

對(duì)政府債務(wù)實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)是降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，這在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)和澳大利亞等，已經(jīng)得到了證明。政府債務(wù)的類別眾多，政府債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)主要是對(duì)直接性債務(wù)如國(guó)債、外債以及政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容包括舉債過程，債務(wù)資金的使用和償還，舉債過程是否合法合規(guī)，資金的管理是否合規(guī)和安全，使用過程是否透明，使用結(jié)果是否高效等。以此規(guī)范政府舉債行為、提高資金的管理效率和使用效率，從而維護(hù)財(cái)政安全。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院、會(huì)計(jì)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）