●王 冬 王 萌 蒙圓圓

成本
——效益分析在績(jī)效評(píng)價(jià)中的運(yùn)用

●王 冬 王 萌 蒙圓圓

開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)在于揭示“績(jī)效如何”，而績(jī)效的核心是經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性的體現(xiàn)。私人部門(mén)的投入追求利潤(rùn)最大化，即以最小的成本得到最大化的產(chǎn)出。公共部門(mén)支出是為了提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，但財(cái)政資源的有限性決定了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)同樣必須考慮成本投入，一味追求產(chǎn)出而忽視投入成本，有可能帶來(lái)社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。尤其是在政府從“功能型”向“效率型”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，“績(jī)效如何”成為首先需要回答的問(wèn)題。

要了解“績(jī)效如何”，關(guān)鍵在于通過(guò)科學(xué)的方法進(jìn)行績(jī)效分析，揭示投入——產(chǎn)出的效率和效益，深入剖析資源配置及管理中存在的問(wèn)題及根源，總結(jié)歸納實(shí)現(xiàn)良好績(jī)效的經(jīng)驗(yàn)、方法，從而優(yōu)化公共資源配置，進(jìn)而提高財(cái)政資金的使用效率。

成本——效益分析法根據(jù)公共部門(mén)確定的建設(shè)目標(biāo)，通過(guò)評(píng)估對(duì)比備選方案的成本及效益選擇最優(yōu)方案，為公共部門(mén)支出在預(yù)算約束下實(shí)現(xiàn)福利極大化提供了解決思路。本文將通過(guò)理論探討及案例應(yīng)用，探討成本——效益分析法在績(jī)效分析中的運(yùn)用。

一、基本概念及內(nèi)涵

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)者們?cè)谟懻摴藏?cái)政資金時(shí)往往只注重財(cái)政資金投入的“量”。然而，再充裕的財(cái)政資金也面臨著“投什么”與“投多少”的問(wèn)題，于是，公共資金的效率性越來(lái)越受到人們的關(guān)注。通俗地講，效率性關(guān)注的是“花了多少錢(qián)，辦了多少事”，它既強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政所消耗的資源，也關(guān)注其對(duì)應(yīng)的結(jié)果，并通過(guò)兩者之間的配比關(guān)系，衡量公共資金的使用是否有效。要探討公共財(cái)政資金的效率性，需要從投入與產(chǎn)出兩方面入手。

投入，是指政府部門(mén)或財(cái)政在預(yù)算中安排的用于生產(chǎn)產(chǎn)出的資源，投入的資源既包括貨幣資源，也包括其他資源，如人力、物力等。投入的實(shí)質(zhì)是政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本，在公共產(chǎn)品或服務(wù)供給目標(biāo)一定的前提下，政府投入應(yīng)當(dāng)基于合理的成本。

產(chǎn)出，是指由投入資源所產(chǎn)生的商品與服務(wù)，即政府所提供的公共產(chǎn)品。產(chǎn)出可以通過(guò)“數(shù)量”來(lái)表述，也可以用“質(zhì)量”來(lái)表述，還可用“時(shí)效”表述。從廣義的角度來(lái)詮釋，產(chǎn)出不僅包括資源所產(chǎn)生的公共產(chǎn)品，也包括公共產(chǎn)品所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益，包括其長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。因此，可以認(rèn)為產(chǎn)出即是投資所帶來(lái)的效益。

在評(píng)價(jià)政府的績(jī)效時(shí)，投入與產(chǎn)出是最常涉及的兩個(gè)概念。而在成本控制或投資決策領(lǐng)域里，人們往往會(huì)討論成本與效益。據(jù)上文所述，這兩組概念在內(nèi)涵上具有一致性。因此，本文所討論的成本——效益分析法，實(shí)質(zhì)也是通過(guò)對(duì)比分析，探討財(cái)政資金投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。

二、常用的績(jī)效分析方法及比較

常見(jiàn)績(jī)效分析方法有指標(biāo)分析法、灰色關(guān)聯(lián)分析法、DEA分析法、成本——效益分析法等。

指標(biāo)分析法是當(dāng)前開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中最為普遍的評(píng)價(jià)方式，廣泛運(yùn)用于績(jī)效前評(píng)價(jià)、跟蹤評(píng)價(jià)及后評(píng)價(jià)。它從決策、管理、執(zhí)行等角度，結(jié)合投入、產(chǎn)出、效果、影響等考核指標(biāo)，對(duì)資金進(jìn)行較為全面的評(píng)價(jià)。指標(biāo)分析法相對(duì)于其他分析方法而言，具有適用范圍廣泛、操作簡(jiǎn)便的特點(diǎn)。但也存在較為明顯的不足，主要表現(xiàn)為：指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)難度在一定程度上影響了指標(biāo)體系的科學(xué)性，進(jìn)而影響績(jī)效的反映；投入——產(chǎn)出的效率問(wèn)題難以通過(guò)指標(biāo)體系直接體現(xiàn)等。

灰色關(guān)聯(lián)分析法的基本思想是通過(guò)“確定數(shù)列——無(wú)量綱化處理——計(jì)算灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)”的操作步驟對(duì)已知數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，考察不同因素之間的相關(guān)程度，進(jìn)而找到影響績(jī)效的主要因素、揭示關(guān)聯(lián)關(guān)系。灰色關(guān)聯(lián)分析法適用于過(guò)程跟蹤及后評(píng)價(jià)，對(duì)于績(jī)效偏差的原因分析能夠發(fā)揮較大作用。然而，在實(shí)際的應(yīng)用中由于往往難以獲取財(cái)政支出連續(xù)年度數(shù)據(jù)，灰色關(guān)聯(lián)分析的應(yīng)用受到較大限制。此外，現(xiàn)在常用的灰色關(guān)聯(lián)分析法所求出的關(guān)聯(lián)度一般是正值，對(duì)于存在負(fù)相關(guān)關(guān)系的問(wèn)題，若仍采用常用的關(guān)聯(lián)度模型，容易產(chǎn)生錯(cuò)誤。

DEA分析又稱數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，在跟蹤評(píng)價(jià)及后評(píng)價(jià)中都可以有良好的應(yīng)用。主要用于評(píng)價(jià)具有相同類型的多投入、多產(chǎn)出決策單元的相對(duì)有效性，同時(shí)還可以用投影方法指出非DEA有效或弱DEA有效的原因及其改進(jìn)方向。DEA分析在處理多投入——多產(chǎn)出的有效性評(píng)價(jià)方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，在投入值與產(chǎn)出值單位不統(tǒng)一時(shí)，DEA分析也能進(jìn)行效率上的對(duì)比，而無(wú)需進(jìn)行無(wú)量綱統(tǒng)一處理；此外，采用DEA方法分析無(wú)需進(jìn)行任何權(quán)重假設(shè)，從而排除了主觀因素，具有較強(qiáng)的客觀性。DEA方法的不足之處在于該分析法只能在具有一定數(shù)量的決策單元下開(kāi)展，若只有一個(gè)決策單元，則會(huì)因?yàn)槿狈⒄瘴锒鵁o(wú)法使用DEA分析，同樣，在決策單元較少的情況下，其有效性也會(huì)受到影響。第二，DEA是一種相對(duì)效率評(píng)價(jià)法，無(wú)法判斷被評(píng)價(jià)對(duì)象的絕對(duì)效率，若所有的決策單元都是低效率的，DEA方法仍將選出相對(duì)有效的決策單元，而無(wú)法鑒別其實(shí)際上是否有效。此外，DEA方法只能將所有決策單元分為有效和非有效兩類，而無(wú)法進(jìn)行有效程度的排序。

各種分析方法各有優(yōu)勢(shì)，也各有局限，適用范圍也不盡相同。下文將著重介紹成本——效益分析法的相關(guān)內(nèi)容。

三、成本——效益分析的基本原理及操作路徑

成本——效益分析法是根據(jù)確定的建設(shè)目標(biāo)，提出若干備選方案，并通過(guò)評(píng)估對(duì)比備選方案的成本及效益，選擇最優(yōu)方案，以優(yōu)化資源配置的一種方法。成本——效益分析法主要是結(jié)合預(yù)算支出確定的績(jī)效目標(biāo)，比較支出所產(chǎn)生的效益及其所付出的成本，通過(guò)比較分析，選擇最小成本取得最大效益的實(shí)施方案。從成本——效益分析法的設(shè)計(jì)原理來(lái)看，其最適用于績(jī)效前評(píng)價(jià)。

在過(guò)程操作上，成本——效益分析法的步驟如下：

第一步，確定績(jī)效目標(biāo)及備選方案：在使用財(cái)政資金之前，首先要明確所要實(shí)現(xiàn)的目的，以及實(shí)現(xiàn)目的所需要采取的方案，績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目方案的關(guān)系如圖1：

圖1 建立績(jī)效目標(biāo)與備選方案的對(duì)應(yīng)關(guān)系

第二步，列明各備選方案的成本與效益：通過(guò)深入分析備選方案，對(duì)各備選方案的成本進(jìn)行分解和相應(yīng)歸集，并根據(jù)其效益的形式進(jìn)行貨幣化、量化。如圖2：

圖2 對(duì)各方案的成本、效益要素進(jìn)行分解

第三步，對(duì)各方案的成本效益進(jìn)行量化對(duì)比分析：在對(duì)成本要素與效益要素進(jìn)行分解后，則需要對(duì)各備選方案的成本效益進(jìn)行綜合分析，常用的方法有凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率和成本收益率。其中，成本收益率指收益的現(xiàn)值和成本的現(xiàn)值之比，該方法相對(duì)而言沿用最廣泛。其公式為：

第四步，對(duì)方案的成本效益進(jìn)行深入分析：一般情況下，財(cái)政資金所投入的項(xiàng)目難以完全貨幣化或合理量化，則需要對(duì)備選方案進(jìn)行深入分析，此時(shí)分析的側(cè)重點(diǎn)在于分析備選方案的多重效益（在實(shí)現(xiàn)了主要績(jī)效目標(biāo)的前提下所帶來(lái)的額外效益）與中間效益（與最終績(jī)效目標(biāo)有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，但相對(duì)而言更容易衡量的效益要素）。

第五步，選擇最優(yōu)方案：在對(duì)備選方案的成本效益進(jìn)行全面的分析后，結(jié)合實(shí)際情況，選擇最優(yōu)的方案。

與上文介紹的績(jī)效分析方法相比，成本——效益分析在一定程度上彌補(bǔ)了上述分析方法的不足，其優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)為：

成本——效益分析在績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用中，貫通了成本——投入——產(chǎn)出——效益的邏輯路徑，能夠?qū)追矫鎯?nèi)容結(jié)合起來(lái)對(duì)比，更為直接地回答了“績(jī)效”這一問(wèn)題。

成本——效益分析可通過(guò)單位成本——效用比、凈現(xiàn)值等絕對(duì)數(shù)值的方式進(jìn)行表示，不會(huì)受到其他備選方案的制約和影響。

成本——效益分析在對(duì)備選方案進(jìn)行考察的同時(shí)，探討并對(duì)比了各項(xiàng)備選方案，從更高的層面（方案的選擇）提出提高績(jī)效的方法。

四、成本——效益分析的應(yīng)用

下面運(yùn)用成本——效益分析的相關(guān)理論進(jìn)行案例演示。

（一）案例背景

為提高居民的民防意識(shí)，提升居民應(yīng)急知識(shí)與逃生能力，A市計(jì)劃實(shí)施開(kāi)展民防社區(qū)推廣工作，目前，針對(duì)此績(jī)效目標(biāo)，A市民防辦有四項(xiàng)備選方案，分別為：發(fā)放民防用品、開(kāi)展知識(shí)講座、社區(qū)宣傳欄推廣、民防技能演習(xí)。

（二）分析思路

第一步，根據(jù)成本——效益分析方法，首先圍繞績(jī)效目標(biāo)，對(duì)備選方案進(jìn)行梳理，如表1。第二步，對(duì)各備選方案進(jìn)行成本效益要素分解，考慮到本次方案的績(jī)效目標(biāo)在于提高民防意識(shí)，故選擇“民防知識(shí)知曉率”作為核心考核指標(biāo)。在對(duì)結(jié)果的估量上，出于簡(jiǎn)化考慮，不對(duì)居民對(duì)民防知識(shí)的吸收理解進(jìn)行估算，將

表1 績(jī)效目標(biāo)與備選方案梳理情況表

“居民只要能夠參與到該方案中，即視為接觸并獲取到了民防知識(shí)”作為主要條件。在此基礎(chǔ)上，對(duì)各備選方案的成本與預(yù)期知曉率進(jìn)行估算，如表2。

表2 備選方案要素分析表

第三步，對(duì)各備選方案進(jìn)行成本——效益分析，因本項(xiàng)目的成本、效益要素量化程度較高，可通過(guò)成本——效益比對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行衡量，如表3。

表3 備選方案的成本——效益比

其中，“比率”代表配比在每1%知曉率上的成本，比率越高，表明在實(shí)現(xiàn)單位知曉率上付出的成本越高，效率越低，從表3可知，社區(qū)宣傳欄推廣的比率最低，是成本——效益的最優(yōu)方案。

第四步，對(duì)備選方案進(jìn)行深入分析，評(píng)估備選方案的其他效益，這里可以通過(guò)情景假設(shè)的方法，對(duì)各方案開(kāi)展所帶來(lái)的潛在效益進(jìn)行評(píng)估，如表4。

第五步，結(jié)合財(cái)政預(yù)算能力選擇方案。由于不同地區(qū)財(cái)力不同、基礎(chǔ)情況不同，因此在方案的選擇上需要結(jié)合實(shí)際情況。若該地區(qū)財(cái)力有限、民防基礎(chǔ)宣傳較差，可考慮社區(qū)宣傳欄推廣、知識(shí)講座等方式；若財(cái)力充足、民防基礎(chǔ)建設(shè)較好，強(qiáng)調(diào)效益，則可考慮能帶來(lái)較高知曉率的方案，如發(fā)放民防用品，同時(shí)適當(dāng)結(jié)合其他方案開(kāi)展宣傳工作。

五、成本——效益分析應(yīng)用的局限性

成本——效益分析法在實(shí)踐中有其優(yōu)越性，但其局限性也較為明顯，主要有以下幾方面：其一，完整的成本——效益分析要求將成本與效益盡可能地貨幣化或量化，然而在實(shí)際操作過(guò)程中對(duì)公共產(chǎn)品的效益進(jìn)行量化往往存在較大困難，因此該方法主要適用于成本、效益都能準(zhǔn)確計(jì)量的項(xiàng)目，如公共工程項(xiàng)目等。其二，成本——效益分析考察的是不同方案之間的成本與效益之間的關(guān)系，對(duì)于全新領(lǐng)域的項(xiàng)目，則可能會(huì)因?yàn)槿鄙賯溥x方案積累而無(wú)法使用成本——效益分析進(jìn)行比較選擇。其三，成本——效益分析以投入——產(chǎn)出為主要考量維度，對(duì)公共需求及項(xiàng)目的重要性考量不足，若某些項(xiàng)目較為重要和緊急，而效益不高，則有可能在成本——效益分析中被否定。

針對(duì)以上局限性，筆者建議對(duì)于成本、收益都無(wú)法用貨幣計(jì)量的以社會(huì)效益為主的支出項(xiàng)目，應(yīng)謹(jǐn)慎使用成本——效益分析法作為決策工具。此外，在進(jìn)行項(xiàng)目選擇時(shí)，必須以項(xiàng)目的同等重要性為前提，避免一些必要項(xiàng)目在成本——效益分析中被否定。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>