李亞平

（江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029）

貫徹落實江蘇省政府辦公廳《關于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》精神，我們要全力推進河湖和水利工程劃界確權工作，確保完成省委省政府部署的改革目標任務。

一、充分認識開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的重要意義

河湖是水資源的重要載體，是防洪排澇的天然屏障，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎資源。水利工程是實施防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、抗旱供水、生態(tài)調(diào)節(jié)的重要基礎設施。我省河湖眾多，水網(wǎng)密布，全省有鄉(xiāng)級以上河道2萬多條，列入名錄的湖泊137 個，在冊水庫908 座，大中型閘站工程924 座，河湖水域面積占國土面積的16.9%。得天獨厚的江河湖庫資源和數(shù)量眾多的水利工程，為我省經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要支撐。但長期以來河湖和水利工程管理范圍邊界不清、土地權屬不明的客觀現(xiàn)實，也導致了侵占河湖水域、破壞水利工程設施、與水爭地等現(xiàn)象時有發(fā)生，影響水利工程的安全運行，造成河湖水域的萎縮和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)退化。依法加強河湖和水利工程管理，加快構建“范圍明確、權屬清晰、責任落實”的河湖和水利工程管理保護體系顯得尤為重要。

（一）河湖和水利工程管理范圍劃定是全面深化改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會明確提出要加快生態(tài)文明制度建設，對水流等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。《省委十二屆六次全會重要改革舉措實施規(guī)劃》將河湖等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記列入全省重要改革事項，提出2017年完成流域性河道、大中型水庫、大型閘站管理和保護范圍劃定、定樁的硬任務。中央和省委的改革部署，要求我們必須加快落實河湖和水利工程劃界確權工作。

（二）河湖和水利工程管理范圍劃定是保障水安全的重要舉措。去年，習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，是新時期保障我國水安全的科學指南?？倳浿赋?，自然界淡水總量是大體穩(wěn)定的，但一個地區(qū)可用水資源有多少，既取決于降水的多與少，也取決于盛水“盆”的大與小。河湖和水利工程是承載地表水的“盆”，管理好、保護好盛水的“盆”，建立完善的防洪減災體系和供水保障體系，增強河湖水環(huán)境承載能力和水利工程的水資源調(diào)控能力，讓盛水的“盆”始終處于良好狀態(tài)，需要我們持續(xù)加強河湖管控，嚴格水域岸線用途管制，依法打擊違法侵占河湖、破壞水利工程的行為。如果河湖和水利工程范圍不明確、邊界不清晰，管理區(qū)域無法得到界定，河湖和水利工程的依法管理和有效保護將很難實現(xiàn)。

（三）河湖和水利工程管理范圍劃定是建設“環(huán)境美”新江蘇的重要體現(xiàn)。去年，習近平總書記在視察江蘇時明確提出建設新江蘇的目標定位，其中重要的一條就是環(huán)境美，要求江蘇“走出一條經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的路子”。最近，國務院印發(fā)《水污染防治行動計劃》，進一步明確國土、水利等相關部門加強生態(tài)空間保護，要求新建項目一律不得違規(guī)占用水域，土地開發(fā)利用應按照有關法律法規(guī)和技術標準要求，留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護范圍，非法擠占的應限期退出。當前，我省正處于“邁上新臺階、建設新江蘇”的關鍵階段。面對穩(wěn)增長、調(diào)結構的經(jīng)濟發(fā)展新形勢，我們必須按照省委省政府的部署要求，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，切實處理好經(jīng)濟發(fā)展與河湖生態(tài)環(huán)境保護的關系，真正滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期愿。

二、準確把握河湖和水利工程管理范圍劃定的目標要求

省政府辦公廳印發(fā)的《通知》，是貫徹落實《省委十二屆六次全會重要改革舉措實施規(guī)劃》，加強河湖和水利工程空間管控作出的重要部署，也是指導當前和今后一個時期我省河湖和水利工程管理范圍劃定的重要文件。各地各有關部門要根據(jù)《通知》明確的總體要求、基本原則、目標任務和實施步驟，加快工作推進，確保改革任務圓滿完成。

（一）要認真領會河湖和水利工程管理范圍劃定的總體要求?！锻ㄖ访鞔_，管理范圍劃定的總體要求是：全面貫徹相關法律法規(guī)，依據(jù)技術標準及工程審批文件，準確劃定河湖和水利工程管理范圍，明確管理界線，設立界樁標志，辦理土地權屬登記手續(xù)，建立信息共享系統(tǒng)，健全“范圍明確、權屬清晰、責任落實”的河湖和水利工程管理保護體系。各地要準確把握管理范圍劃定工作的總體要求，推進信息化建設，建立信息共享系統(tǒng)，融合水利、國土、住建、發(fā)改和環(huán)保等部門的管理平臺，實現(xiàn)一個區(qū)域一本規(guī)劃、一張藍圖，強化各級政府對河湖的空間管控能力，推進建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的河湖空間規(guī)劃管理體系。

（二）要切實遵循河湖和水利工程管理范圍劃定的基本原則。管理范圍劃定工作要遵循先易后難、分級負責、分批推進三個原則。先易后難，就是先劃定管理與保護范圍，再確定土地權屬；具備條件的，可同步劃界和確權，對管理范圍內(nèi)土地權屬有爭議的，可先進行劃界，并本著尊重歷史、積極協(xié)商的原則妥善解決確權問題。分級負責，就是地方直接管理的河湖和水利工程，按照屬地管理原則由各地人民政府負責具體工作，省各相關部門做好服務指導工作。省直管的水利工程管理范圍劃定工作由省水利廳負責，相關地區(qū)和省有關部門積極配合。分批推進，就是區(qū)分輕重緩急，以管理任務重、涉水事務多、地位和作用較為重要的河湖和水利工程為重點開展工作，在此基礎上全面推進。這三個基本原則，是開展管理范圍劃定工作的指導方針，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理范圍劃定工作矛盾的前提基礎。現(xiàn)對先易后難的原則重點強調(diào)如下：對于管理范圍已領取土地使用證的河湖和水利工程，要進一步核實確認權屬邊界，做好地籍信息化工作；對于工程規(guī)劃設計施工階段已劃定用地紅線、征用補償、未領取土地使用證的河湖和水利工程管理范圍，各級水利、國土等相關部門要通力協(xié)作，盡快完善土地權屬登記手續(xù)，領取土地使用證，并進行地籍信息化；對于雖未征用，但其占用管理范圍是歷史形成的國有土地范圍，沒有行政相對人領取土地使用證的河湖和水利工程，要按照水利工程用地的土地性質(zhì)積極開展土地權屬登記，重點是水利工程的占壓地。

（三）要加快落實河湖和水利工程管理范圍劃定的目標任務。管理范圍劃定的對象重點是727條省骨干河道、137 個列入省保護名錄的湖泊、國有水管單位管理的閘站及水庫。各市縣可結合本地實際，增列相關河湖和水利工程進行管理范圍劃定。具體目標為，2015年完成管理范圍劃定工作試點任務，2017年完成流域性河道、大中型水庫、大型閘站、省管水利工程以及國家河湖管理體制機制創(chuàng)新試點市縣的管理范圍劃定任務，2018年基本完成全省管理范圍劃定任務，2019年全面完成驗收。今后，新建、改建和擴建的水利工程，應在工程可研報告和初步設計中明確其管理范圍，并在竣工驗收前由縣級以上人民政府劃定，完成征供土地權屬登記工作。各地要結合區(qū)域?qū)嶋H，確定河湖和水利工程管理范圍劃定對象，不搞“一刀切”；要按照確定的時間表、線路圖，緊扣時間節(jié)點，確保省委省政府既定目標任務的順利完成。

（四）要嚴格執(zhí)行河湖和水利工程管理范圍劃定的實施步驟。一要編制實施方案。要以縣為單位編制實施方案，明確劃界確權的范圍、依據(jù)、標準，落實總體目標、階段任務和序時進度要求，確定操作程序和責任分工，核算工作量和經(jīng)費預算。各設區(qū)市要加強行業(yè)指導和督促檢查，按照法律法規(guī)、《通知》規(guī)定和技術要求，嚴格進行符合性審查，確保實施方案的編制質(zhì)量和進度要求。根據(jù)《通知》要求，各地要在2015年年底之前完成實施方案編制、市級水利部門符合性審查和本級政府批復工作。其中，市直管工程的實施方案由市水利局進行符合性審查，省屬工程由省水利廳進行審查。目前，13 個試點單位實施方案已通過省水利廳符合性審查。二要周密組織實施。按照《通知》要求，每年年初省水利廳會同省國土資源廳、財政廳下達各地年度工作任務。各地要按照年度工作任務，結合本地實施方案，做好組織實施工作。要將年度工作任務分解到月、落實到部門和責任人，抽調(diào)熟悉政策、組織協(xié)調(diào)能力強、專業(yè)技術水平高的人員組建專門的工作隊伍開展工作。要對照管理范圍劃定技術規(guī)定，把好過程質(zhì)量控制關，落實具體措施，保障年度工作任務的質(zhì)量和進度要求。要按照先試先行的要求，充分發(fā)揮試點地區(qū)試點工程的引導示范作用，堅持頂層設計和基層首創(chuàng)的有機結合，及時總結可復制、可示范、可推廣的好經(jīng)驗和好做法。三要及時考核驗收。省水利廳正在會同省國土資源廳、財政廳修改制定管理范圍劃定實施方案編制大綱、抽檢實施細則、驗收管理辦法和社會公布管理辦法，近期將印發(fā)執(zhí)行。各地要根據(jù)相關辦法要求，細化工作措施，及時開展項目抽檢和整改，按照驗收程序，認真開展年度考核驗收，確保工作取得實效。試點地區(qū)的試點工程要在2015年底前完成考核驗收。驗收完成后，各級政府要及時進行社會公布。四要加強成果應用。管理范圍劃定是河湖管理保護的基礎性工作。任務完成后，各地要切實加強成果運用，嚴格實施河湖空間用途管制，強化各項涉水活動的依法管理，保障河湖生態(tài)環(huán)境的健康和水利工程效益的充分發(fā)揮。要將河湖管理“保護線”納入各地土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、發(fā)展改革規(guī)劃和生態(tài)紅線規(guī)劃管理中，確保河湖管理“保護線”能夠落到實地、管控到位。

三、切實加強河湖和水利工程管理范圍劃定工作的組織領導

河湖和水利工程管理范圍劃定工作面廣量大、情況復雜、任務繁重。各地各部門要進一步加強領導，落實責任，周密部署，精心組織。

（一）要強化各級政府的主體責任。國家水法、防洪法、河道管理條例，以及我省的水利工程管理條例、河道管理實施辦法、湖泊保護條例、水庫管理條例，都明確了縣級以上人民政府負責河湖和水利工程的管理范圍劃定工作。各地政府要充分發(fā)揮主導作用，積極調(diào)動相關部門的工作積極性和主動性，切實提高工作效率和服務水平，努力形成工作合力。

（二）要強化部門之間的協(xié)調(diào)配合。參與管理范圍劃定工作和成果管理的部門單位要強化大局意識和責任意識，各司其職、緊密配合。各級水利部門要抓好管理范圍劃定工作的具體組織實施，制定相關技術標準，加強對實施過程的監(jiān)督管理。國土部門配合做好工程管理范圍的土地確權登記工作。財政部門負責落實管理范圍劃定工作經(jīng)費，監(jiān)督經(jīng)費使用管理。各級水利、國土、財政等相關部門要在地方政府的領導下，建立協(xié)調(diào)推進機制，按照職責分工，共同做好管理范圍劃定工作。

（三）要強化政策研究和技術指導。管理范圍劃定工作政策性強、問題復雜、協(xié)調(diào)量大、技術要求高，隨著工作推進會遇到各種復雜問題和矛盾。各級水利、國土部門要在地方政府的領導下加強政策研究，進一步梳理管理范圍劃定的歷史情況和政策文件，實事求是、尊重歷史、積極協(xié)商，制定和完善相關政策文件和操作細則，加強河湖和水利工程的所有權、管理權、經(jīng)營權和收益權等方面的政策研究和工作創(chuàng)新；要加大對困難和問題的協(xié)調(diào)處置力度，特別是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在矛盾處理中的作用，保障工作的順利開展；要加強技術指導，及時對基層工作人員開展業(yè)務技術培訓，加快完善技術標準，做好技術儲備，做好范圍勘測、劃界、定樁、設標、地籍調(diào)查、土地權屬備案登記、抽檢、驗收等全過程的技術指導。

（四）要強化社會輿論的宣傳引導。各地各有關單位要加強社會輿論宣傳引導，充分利用網(wǎng)絡、電視、報紙等多種媒介，廣泛宣傳管理范圍劃定的政策規(guī)定和重要性，搭建公眾知情平臺，暢通公眾知情渠道，提高全社會對這項工作的認識，為工作開展創(chuàng)造良好的社會基礎和輿論氛圍。

開展河湖和水利工程管理范圍劃定，推進河湖和水利工程依法管理，是打基礎、管長遠的工作。做好這項工作，任務艱巨、責任重大、使命光榮。我們要進一步統(tǒng)一思想，堅定信心，真抓實干，確保按期全面完成省委省政府確定的工作任務，為“邁上新臺階、建設新江蘇”作出應有的貢獻！