宋成武

（宿遷市宿豫區(qū)水務(wù)局，江蘇 宿遷 223801）

宿遷市宿豫區(qū)作為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)，立足農(nóng)業(yè)水價問題和農(nóng)業(yè)供水特點，按照先建機制后改革的推進(jìn)程序，圍繞可復(fù)制、可推廣的改革目標(biāo)，已經(jīng)完成了農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點任務(wù)，現(xiàn)結(jié)合試點效應(yīng)和難點問題進(jìn)行分析總結(jié)（本基金項目所用面積單位均為畝）。

1 試點前農(nóng)業(yè)水價存在的問題

農(nóng)業(yè)水價制度針對性不強，農(nóng)戶缺乏節(jié)約用水的自律意識。主要表現(xiàn)在：水利工程供水收費僅僅局限于“補償”成本性質(zhì)，既沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某杀緶y算方法支撐，也未形成農(nóng)業(yè)水價制度范疇的定價、核算、調(diào)價、補貼等運行機制。實際操作時，水管單位實行“按需定供”的農(nóng)業(yè)供水模式［1］，水費收取實行按種植分類（水田、旱作物、經(jīng)濟(jì)作物、水面養(yǎng)殖）、分供水條件（自流、提水兩種形式）按畝收費，形成了農(nóng)戶用水的無約束狀況：無節(jié)制引水（根據(jù)經(jīng)驗判斷隨時引水，特別是自流引水）、無秩序引水（私自架設(shè)機泵根據(jù)方便程度隨時引水）、無額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)引水（按畝交納了水費就有引水、用水權(quán)）、無有效管理引水（鄉(xiāng)村組不管，供水單位管不了），以致節(jié)約用水自律意識完全喪失。

末級渠系缺乏計量設(shè)施，推行終端水價缺乏有效的工程基礎(chǔ)。雖然對干、支渠進(jìn)行了防滲處理，在供水節(jié)制位置可以實現(xiàn)供水計量，但斗渠以下供水系統(tǒng)由于缺乏供水計量設(shè)施，實施終端水價管理實際上是不可能的，這也是實行“按畝分類收費”的原因存在。干、支渠系完成了防滲處理，減少了沿途輸水損失，縮短了供水時間，但至斗渠以下末級供水系統(tǒng)，卻是無約束的粗放用水，故形成了上游供水、下游排水的局面，使得灌區(qū)節(jié)水改造效果并不顯著。

2 試點后形成的典型經(jīng)驗

2.1 確定灌區(qū)類型，并進(jìn)行合理分類

由于灌區(qū)水系條件和工程布局的差異，使得不同灌區(qū)間存在無法類比的供水成本，同一灌區(qū)內(nèi)也因供水條件不同而產(chǎn)生成本差別。為此，應(yīng)該依靠灌區(qū)供水條件對灌區(qū)進(jìn)行合理分類，以確定各級財政的補貼水平。同一灌區(qū)內(nèi)也應(yīng)該圍繞供水條件、供水水效、水源狀況等因素進(jìn)行供水區(qū)域劃分，制定差別而均衡的水價體系，既體現(xiàn)水價與供水成本的匹配，也體現(xiàn)個性水價對供水產(chǎn)生公共成本的分?jǐn)偱c補償。

2.2 實行成本監(jiān)審，并施行行政審批

依靠供需雙方協(xié)商機制形成水價，會受到供水方被動性約束等因素的制約，而依靠市場機制的調(diào)節(jié)又與農(nóng)業(yè)供水產(chǎn)出的低效現(xiàn)實不相適應(yīng)。因此，以灌區(qū)分型為基礎(chǔ)形成的水價體系必須依靠行政措施，采取行政審批。

2.3 終端水價限價審批，并實行動態(tài)管理

通過加密末級渠系供水計量設(shè)施，可以有效地實現(xiàn)終端用水計量，在實施基本水價的前提下，可試行終端水價行政限價審批辦法，以利于供水部門結(jié)合末級渠系管理責(zé)任，實施終端水價的動態(tài)管理。

2.4 “依價補本”體現(xiàn)惠農(nóng)促穩(wěn)的施政目標(biāo)

農(nóng)業(yè)水價綜合改革導(dǎo)向的目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，緩解水資源供需矛盾的約束，而不是單純地依靠提高水價增加供水收入。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的根本措施是多元的，防滲節(jié)水工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)耕作制度變革等都直接影響農(nóng)業(yè)用水量的考核。調(diào)高農(nóng)業(yè)水價作為經(jīng)濟(jì)措施，必須與耕地的用水條件相結(jié)合，按畝制定用水定額，實行總量控制，并融入“依價補本”的調(diào)價政策，以體現(xiàn)惠農(nóng)促穩(wěn)的施政目標(biāo)。

2.5 農(nóng)業(yè)節(jié)水并非“一價就靈”，節(jié)水自律是核心

農(nóng)業(yè)水價綜合改革導(dǎo)向的思路之一是，完善灌區(qū)引水工程和計量設(shè)施建設(shè)，輔以農(nóng)民用水合作組織的自律管理，創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)水價的形成、考核、調(diào)整與控制制度，從而提高農(nóng)業(yè)定額外用水價格，依靠價格杠桿促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。從宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革的成果分析，種植農(nóng)業(yè)的用水戶對超定額用水加價并未表現(xiàn)應(yīng)有的敏感，原因在于人均耕地僅1.6 畝左右，需求缺乏理論上的彈性，且畝均水價負(fù)擔(dān)雖然占畝均種植收入的5.9%左右，但僅占人均年收入的0.5%，農(nóng)民從事非農(nóng)收入的提高，降低了價格杠桿的調(diào)節(jié)效應(yīng)，使得節(jié)水自律教育成為核心。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施效應(yīng)

3.1 組建農(nóng)民用水協(xié)會，實現(xiàn)用水戶自律管理

組建農(nóng)民用水協(xié)會，明確清障、地畝核實、水權(quán)分配到戶、參與施工管理、質(zhì)量監(jiān)管等職能。并在后期持續(xù)運行中，在以下方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（1）做好工程管理工作。協(xié)會作為田間工程產(chǎn)權(quán)所有者，在建立健全工程管理及考核制度的基礎(chǔ)上，聘請專人對田間工程進(jìn)行日常管理與維護(hù)，減少或避免了末級渠系供水、用水、水費收繳的矛盾。

（2）做好灌溉管理工作。聘請專人對田間用水進(jìn)行調(diào)度，實施“一把鍬”管水?！耙话焰@”管水制度發(fā)揮的橋梁作用，使供水單位、用水協(xié)會、用水戶之間的用水計量得以實效推進(jìn)。

（3）做好水費計收工作。根據(jù)水費計收臺賬，做到應(yīng)收盡收。積極配合供水單位，做好超定額累進(jìn)加價水費收繳、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵資金發(fā)放等工作。

3.2 完成水權(quán)分配，形成定額節(jié)水目標(biāo)

水權(quán)分配方法。以2014年度宿遷市下達(dá)的用水總量指標(biāo)3.6 億m3為分配依據(jù)，扣除宿豫區(qū)工業(yè)萬元GDP 耗水量0.4 億m3后，確定農(nóng)業(yè)用水總量3.2 億m3。水權(quán)分配具體辦法：首先，區(qū)水務(wù)局印發(fā)出臺了《農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范區(qū)水權(quán)分配辦法》，根據(jù)水權(quán)分配辦法和年度用水總量指標(biāo)，區(qū)水務(wù)局專文下達(dá)《關(guān)于核定分配2015年度農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)的通知》，對各灌區(qū)、電灌站控制灌溉管理范圍內(nèi)年度用水總量進(jìn)行分配，再由各灌區(qū)、電灌站本著科學(xué)合理、公正公平的原則，進(jìn)一步細(xì)化灌溉管理范圍內(nèi)的水權(quán)分配。其中，水價改革項目區(qū)將水量分配至農(nóng)民用水協(xié)會，農(nóng)民用水協(xié)會再將水量分配至用水戶。

節(jié)水效益方面。水價改革試點項目區(qū)結(jié)合不同供水區(qū)域特點分別確定了不同用水定額［2］，其中，自流灌溉區(qū)為579 m3/畝，提水灌溉區(qū)為512 m3/畝，回歸水利用區(qū)和末級渠系區(qū)、土地流轉(zhuǎn)區(qū)為512 m3/畝。按此定額標(biāo)準(zhǔn)估算，對比改革前用水?dāng)?shù)據(jù)，僅2.1 萬畝試點項目區(qū)可節(jié)約水量約400 萬m3，畝均節(jié)水近200 m3，節(jié)水效益顯著。

3.3 建立補貼獎勵制度，完善水價運行機制

針對農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準(zhǔn)補貼、節(jié)水獎勵要求，宿豫區(qū)出臺了《實行農(nóng)業(yè)水價“精準(zhǔn)補貼”，提高用水效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的通知》《農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金籌集、使用與管理辦法》《農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼資金管理辦法》《農(nóng)業(yè)水價“精準(zhǔn)補貼”、節(jié)水獎勵實施細(xì)則》等文件和管理制度，并相應(yīng)地落實了節(jié)水獎勵基金150 萬元，精準(zhǔn)補貼資金50 萬元。通過細(xì)則解釋和操作規(guī)范，對實施精準(zhǔn)補貼的補貼方向、補貼對象、補貼方式、補貼標(biāo)準(zhǔn)，以及節(jié)水獎勵方向、對象、標(biāo)準(zhǔn)等作出了明確規(guī)定。

3.4 明確末級渠系管護(hù)主體，落實管護(hù)責(zé)任制度

印制了《小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交證書》，由宿豫區(qū)政府授權(quán)區(qū)水務(wù)局向農(nóng)民用水協(xié)會移交產(chǎn)權(quán)，落實了農(nóng)民用水協(xié)會作為末級渠系管護(hù)責(zé)任主體，明確管護(hù)范圍、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及管護(hù)職責(zé)，管護(hù)經(jīng)費納入執(zhí)行的全成本水價，改變了田間工程無人組織、無人管護(hù)的狀況。農(nóng)民用水協(xié)會根據(jù)田塊種植與承包主體的要求，主動參與家門口末級渠系及計量設(shè)施安裝建設(shè)和施工監(jiān)督；為確保量水精準(zhǔn)和計量考核，主動參與項目區(qū)農(nóng)田復(fù)核統(tǒng)計等項工作，并針對計量供水、分類水價、水費收繳的方便程度，主動對農(nóng)田田塊、種植類型進(jìn)行整合，自籌勞力對末級渠系進(jìn)行適度調(diào)整和規(guī)劃落實；從自身經(jīng)濟(jì)利益考量，主動參與供水成本測算、建立相關(guān)臺帳等方面工作，形成了有效的管理制度，明確了相應(yīng)的管護(hù)責(zé)任。

4 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的教訓(xùn)和難點

4.1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的教訓(xùn)

（1）宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革設(shè)計的用水分型改革方案，試圖通過自流灌溉區(qū)、提水供水區(qū)、回歸水利用區(qū)、末級渠系續(xù)建區(qū)、土地流轉(zhuǎn)試點區(qū)五種類型的劃分，針對不同用水類型，細(xì)化不同用水定額，形成不同的水價標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)水獎勵政策。但由于自流灌溉區(qū)水價調(diào)高受水利工程水費管理制度的約束，上限標(biāo)準(zhǔn)為18 元/畝，且按水利工程水費的規(guī)定方式進(jìn)行管理。在細(xì)化農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案設(shè)計時，造成相鄰用水區(qū)的不公平和整個灌區(qū)供水的不均衡。為體現(xiàn)相鄰用水區(qū)的公平和灌區(qū)供水的均衡，對自流引水灌溉區(qū)實行加價政策和統(tǒng)一收費，但由于缺乏政策依據(jù)，部分用水戶存在抵觸情緒，從而影響了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（2）由于灌區(qū)水系條件和工程布局的差異，使得不同灌區(qū)間存在無法類比的供水成本，即使同一灌區(qū)內(nèi)也存在因供水條件不同而產(chǎn)生的成本差別。從財政對農(nóng)業(yè)供水全成本水價的補貼要求分析，應(yīng)該對獨立灌區(qū)或依據(jù)灌區(qū)供水條件進(jìn)行合理分類，以確定各級財政的補貼水平和責(zé)任分工。因此，在同一灌區(qū)內(nèi)圍繞供水條件、供水水效、水源狀況等因素進(jìn)行供水區(qū)域劃分，制定差別而均衡的水價體系，首要條件是依據(jù)灌區(qū)供水條件對灌區(qū)進(jìn)行合理分類。這項工作必須適機推進(jìn)，以全面支撐農(nóng)業(yè)水價綜合改革。

（3）由于農(nóng)業(yè)用水的“需求-價格”彈性不算太大，依靠農(nóng)業(yè)水價調(diào)節(jié)杠桿，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水具有一定局限性，主要原因在于：農(nóng)民從事非農(nóng)務(wù)工收入的提高，降低了價格杠桿的調(diào)節(jié)效應(yīng)。因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水直接、有效的措施是施行具有行政意義的“定額管理”，或稱“水權(quán)分配”。

4.2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的難點

（1）水利工程水費（農(nóng)業(yè)供水收費）的收繳與管理體制應(yīng)并入農(nóng)業(yè)水價綜合改革體系進(jìn)行協(xié)調(diào)推進(jìn)。水利工程水費是農(nóng)業(yè)水價的一部分，其調(diào)整方向、收費規(guī)模、上繳管理等都與農(nóng)業(yè)水價的改革相聯(lián)系。如：宿豫試點項目區(qū)自流引水灌溉區(qū)目前收取的僅是水利工程水費，上限標(biāo)準(zhǔn)為18元/ 畝，且按江蘇省水利工程水費的規(guī)定方式進(jìn)行管理，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案設(shè)計時，造成了相鄰用水區(qū)的不公平和整個灌區(qū)供水的不均衡。

（2）水利工程水費現(xiàn)行的分級、分成管理制度，應(yīng)該與“精準(zhǔn)補貼”和節(jié)水獎勵基金的實際需要相結(jié)合，對水利工程水費應(yīng)通過市、縣級財政預(yù)算外資金統(tǒng)籌的途徑及時加以落實和規(guī)范。因為“精準(zhǔn)補貼”、節(jié)水獎勵基金的籌集規(guī)模和補貼政策能否落實，直接影響農(nóng)業(yè)水價綜合改革成效。

（3）水利工程水費體制改革要落實到位。自2001年起，伴隨減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的要求，國家財政部、農(nóng)業(yè)部、水利部等“四部委”就已經(jīng)出臺了“水利工程水費由行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)向經(jīng)營性收費”的政策，同時為防止搭車收費、挪用水費等現(xiàn)象的發(fā)生，上述文件同時規(guī)定，“將水利工程水費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收轉(zhuǎn)變?yōu)樗块T自收”［3］。宿豫來龍灌區(qū)水利工程水費部分仍由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收”的體制，不僅影響農(nóng)業(yè)水價改革制度的跟進(jìn)，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收的供水區(qū)域存在過高的收交成本和較低的水費收取率，使得水利工程水費（農(nóng)業(yè)水價的一部分）收交與計量收費、農(nóng)民用水協(xié)會管理等工作程序不相協(xié)調(diào)［4］，勢必影響農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)的全面完成和后續(xù)工作的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

5 協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的建議

（1）國家、省級應(yīng)出臺政策，對農(nóng)業(yè)水價綜合改革與農(nóng)田水利建設(shè)資金安排實行掛鉤考核，并形成專項補貼基金（或農(nóng)業(yè)節(jié)水獎補基金），為推廣、應(yīng)用農(nóng)業(yè)水價綜合改革成果創(chuàng)造條件。

（2）對列入全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的部分典型地區(qū)，繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價綜合改革專題試點，通過設(shè)計更加具有區(qū)域特色的試點目標(biāo)，以進(jìn)一步提煉可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗。

（3）從國家、省級層面出臺大型灌區(qū)分類辦法和灌區(qū)內(nèi)用水分型改革方案及實施細(xì)則，匹配灌區(qū)續(xù)建改造投資政策，以形成水源類型、供水狀況、水效水平、節(jié)水目標(biāo)、水價體系、管護(hù)制度、財政能力、節(jié)水勸導(dǎo)等因素互為一體的農(nóng)業(yè)水價運行制度。

［1］張允良，等.宿遷市宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施路徑分析［J］.中國水利，2015（6）.

［2］宣士忠，等.試點農(nóng)業(yè)水價綜合改革：宿豫的探索［J］.中國水利，2015（2）.

［3］崔延松，魯紅衛(wèi).我國東中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革模式選擇與管理訴求［J］.中國水利，2014（6）.

［4］崔延松.農(nóng)業(yè)實施終端水價的難點和對策分析［J］.中國水利，2006（16）.