林　莉張勁松(1.南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通　6019; .蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州　1513)

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過渡與協(xié)同:城鎮(zhèn)化發(fā)展中城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理

林莉1，2張勁松2
(1.南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通226019; 2.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215123)

摘要:在新型城鎮(zhèn)化的時代背景下，我國經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了農(nóng)民集中居住的新型社區(qū)。由于城鎮(zhèn)化強制鄉(xiāng)村分散居住模式改造為集聚;強制封閉社會空間產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性分化;強制農(nóng)民身份的公民化轉(zhuǎn)變;使城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理有著復(fù)雜的背景。在被動的局面下，城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)過渡失序，造成了城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理困境:治理格局的不穩(wěn)定，治理主體定位模糊以及治理路徑依賴的失靈。人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)協(xié)同治理格局的形成是城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)代化與城市化轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)志，而主體性動力的不足與文化滲透性動力的缺失，意味著新型社區(qū)治理創(chuàng)新的重點是，通過社區(qū)主體性建設(shè)和文化建設(shè)實現(xiàn)治理主體多元化發(fā)展和協(xié)同治理理念的生成。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化;城鄉(xiāng)結(jié)合部;社區(qū)治理

張勁松，男，湖北鄂州人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，博士。

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷深入，在地理空間上，城市不斷向鄉(xiāng)村擴張，同時鄉(xiāng)村也不斷向城市轉(zhuǎn)型。在城鄉(xiāng)邊界雙向融合的趨勢下，尤其在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的大量征地拆遷行為改變了農(nóng)村原有的居住模式，而形成了大規(guī)模、集中居住的農(nóng)民拆遷安置小區(qū)。［1］這種在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)往往成為“邊緣社區(qū)”或“過渡社區(qū)”，作為一種新型社區(qū)形式，其城鎮(zhèn)化發(fā)展具有過渡性和融合性并重的特征，這也意味著城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的治理更需要體現(xiàn)協(xié)同與合作。

一、強制過渡:城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的治理背景

我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化進程很大程度上是基于頂層設(shè)計，是一個自上而下推動的發(fā)展過程。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和土地集約利用的驅(qū)動，大量農(nóng)業(yè)用地被征用，失地農(nóng)民不得不改變原有的生產(chǎn)、生活模式，在此背景下產(chǎn)生的城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)具有明顯的被動性、強制性和過渡性，這決定了其治理環(huán)境的特殊性。

(一)城鎮(zhèn)化將鄉(xiāng)村分散居住模式強制改造為集聚

在城鎮(zhèn)化過程中，為解決失地農(nóng)民的居住問題，在基層政府的主持或指導(dǎo)下，通過審批建設(shè)新的、整齊劃一的住宅小區(qū)，即農(nóng)民集中居住小區(qū)，并且和城市社區(qū)一樣，配備基本的公共設(shè)施和公共服務(wù)。在政府的主導(dǎo)作用下，農(nóng)民的居住模式被動地由分散演變成聚集，這種集聚有以下幾個方面的特征:

1.聚集地位邊緣化

在工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、居民向社區(qū)集中“三集中”［2］的這種土地集約利用的模式下，基層政府主導(dǎo)的農(nóng)民集中居住區(qū)主要分布在鎮(zhèn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)以及開發(fā)區(qū)等新城區(qū)周邊。［3］基層政府之所以將新的農(nóng)民拆遷安置小區(qū)規(guī)劃在新城區(qū)周邊，主要是出于對失地農(nóng)民經(jīng)濟補償以及新城區(qū)新增勞動力安置的考慮。由于地方政府發(fā)展重點是突出新城區(qū)的中心地位，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)相對于新城區(qū)而言，居于邊緣地位，新城區(qū)與農(nóng)民拆遷安置小區(qū)之間形成鮮明的“中心—邊緣結(jié)構(gòu)”，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理的特殊性因此容易被忽視。

2.聚集居住規(guī)模化

基于建設(shè)成本和時效性的考慮，基層政府在主導(dǎo)農(nóng)民拆遷安置小區(qū)的新建工作時，傾向于建設(shè)可容納近萬人居住的大規(guī)模小區(qū)［4］，有些城市亦出現(xiàn)了一些超大型的小區(qū)，如蘇州最大的農(nóng)民安置小區(qū)陽山花苑可容納五萬人居住;無錫最大的農(nóng)民安置小區(qū)可容納兩萬七千多人。雖然超大型安置小區(qū)會拆分為幾個社區(qū)進行管理，但管理的人口數(shù)量依舊是龐大的;有些小區(qū)人口雖相對較少，但一個社區(qū)居委會往往需要向兩個及多個這樣的小區(qū)提高管理和服務(wù)。農(nóng)民拆遷安置小區(qū)大規(guī)模的聚集，雖然在一定程度上減少了政府的初始建設(shè)成本，但從社區(qū)治理的角度來看，人口過多，管理幅度過大，實施治理的成本和難度也會隨之增加。

3.聚集人口異質(zhì)化

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是熟人社會，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的出現(xiàn)打破了這單一格局。盡管農(nóng)民集中居住小區(qū)主體上還是由本地農(nóng)民組成，但并非是原有行政村的全部成員，而是由多個村的村民組成。同時，這些小區(qū)往往緊鄰新的經(jīng)濟中心，其地理位置的便利和房租成本的廉價也成為外來務(wù)工人員居住地的首選。本地農(nóng)民與外來務(wù)工人員同時存在于農(nóng)民集中居住小區(qū)這一現(xiàn)象，給社區(qū)治理帶來了一系列的融合與治理的難題，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)聚集人口異質(zhì)化導(dǎo)致了熟人社會與陌生人社會并存的復(fù)雜社會格局。

(二)城鎮(zhèn)化將封閉的社會空間強制產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性分化

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會以自然村落為基礎(chǔ)，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的外在要求以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的內(nèi)在變化，原有具有封閉性、等級性、同質(zhì)性社會空間出現(xiàn)分化與轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的治理空間也因此變得更為復(fù)雜。

從宏觀上看，城鎮(zhèn)化發(fā)展改變了農(nóng)村土地利用的性質(zhì)和形式，以及農(nóng)民和土地之間的關(guān)系，土地是構(gòu)成人類社會空間的根本，土地關(guān)系的改變必然帶來社會空間結(jié)構(gòu)的變遷。對于失地農(nóng)民而言，原有土地所有權(quán)和經(jīng)營性質(zhì)的改變，“一方面使土地所有權(quán)從統(tǒng)治和從屬的關(guān)系下完全解放出來，另一方面又使作為勞動條件的土地同土地所有權(quán)和土地所有者完全分離?！保?］這種變化切斷了農(nóng)民和土地之間的直接聯(lián)系，以及在此基礎(chǔ)上已延續(xù)數(shù)千年的田園生活慣性，失地農(nóng)民面臨著從業(yè)形式和居住環(huán)境的變遷，生存空間發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型;基于家國同構(gòu)的宗法關(guān)系而形成的穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)也因為鄉(xiāng)村原生態(tài)空間的根本性改變而不斷被瓦解。［6］由于原有鄉(xiāng)村社會空間的解構(gòu)是被動的，被重構(gòu)的社會空間并沒有呈現(xiàn)為完全開放的狀態(tài)。在城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)，由于缺乏融合性，失地農(nóng)民之間以及本地農(nóng)民和外來務(wù)工人員之間，基于不同的傳統(tǒng)和習(xí)慣形成一個個相對封閉的小型“共同體”，這對社區(qū)治理提出了更高的要求。

從微觀來看，社會空間的特性與在物質(zhì)空間結(jié)構(gòu)有直接聯(lián)系，失地農(nóng)民集中居住后，建立在原有居住模式的社會關(guān)系和社會格局被打破，由單一的農(nóng)村社區(qū)演變?yōu)榫哂虚_放性和多元化的社會空間。城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)所建住宅基本上為多層公寓，獨門獨戶，每家都有獨立的廚房和衛(wèi)生間，人們居住條件有了明顯的改善，個人和家庭隱私性也得到必要的保障。但是由于公共活動的缺乏，即使住同一個小區(qū)里，居民間相互認識的程度有限，這使原來同質(zhì)的、社會連帶關(guān)系極強的空間結(jié)構(gòu)變得碎片化，“社會空間的建構(gòu)方式，乃是位居此空間的行動者、群體或制度之間越接近，它們的共同性質(zhì)便越多，反之，距離越遠則共同性質(zhì)越少?！保?］因此，在被動城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)民集中居住造成地理空間、人際關(guān)系的強制性改變，使其封閉固化的社會結(jié)構(gòu)被迫轉(zhuǎn)為開放，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的治理空間向異質(zhì)和多元方向發(fā)展。

(三)城鎮(zhèn)化將農(nóng)民身份強制向公民化轉(zhuǎn)變

長期以來，城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)以及戶籍制度的限制，人為地造就了農(nóng)村居民身份和城市居民身份的不平等。無論是在政府層面的制度設(shè)計上，還是在農(nóng)民自身的行為邏輯上，農(nóng)民身份向市民身份、公民身份的轉(zhuǎn)換以及認同存在機制性障礙。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的產(chǎn)生除了改善人的居住、生活環(huán)境，其首要任務(wù)是實現(xiàn)農(nóng)民身份市民化、進而公民化的轉(zhuǎn)變，包括觀念和制度兩方面的轉(zhuǎn)變，這既是城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)實施治理的前提，也是實現(xiàn)治理創(chuàng)新的目的。

以政府為主導(dǎo)、自上而下推動的新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，具有強制性制度變遷色彩，能在較快的時間里實現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的變革。集中居住后，農(nóng)民福利整體水平有所改善，地方政府試圖在戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)農(nóng)民登記為城市居民，使其享受城鎮(zhèn)居民同等待遇;但是在勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等具體公共服務(wù)方面，制度變遷滯后于實際需求。這不僅是指具體制度出臺相對于制度需求的滯后，還包括制度在現(xiàn)實生活的貫徹、實施過程中，由于博弈導(dǎo)致新制度無法發(fā)揮作用而出現(xiàn)的實際制度供給滯后。［8］我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展雖然推動了農(nóng)民與土地之間的分離，并致力于農(nóng)民與農(nóng)民身份的脫離，但在制度供給上存著在明顯的不足。

一方面，強制性制度變遷及其滯后性，使農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)化上缺乏制度支持而不被農(nóng)民所認同。另一方面，失地農(nóng)民集中居住后對原有社會網(wǎng)絡(luò)的依賴程度較高、新型社會資本不足，從而對市民身份以及公民身份的認同度較低。同時，由于新的社區(qū)條件不夠成熟，公共空間較小、公共活動較少，還未形成深刻的社區(qū)記憶，農(nóng)民的社區(qū)意識以及歸屬感較弱，身份轉(zhuǎn)化意識淡薄。由于對新身份缺乏主觀上的認同，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的新型社區(qū)出現(xiàn)了很多與城市文明要求不符的現(xiàn)象，隨地小便、毀綠種菜、車庫住人、違章搭建、辦喪擾民等等不文明行為在農(nóng)民集中居住小區(qū)比比皆是。以南通為例，為推進文明祭祖，南通市政府出臺了一系列專門性的政策制止在小區(qū)辦喪擾民，引導(dǎo)并鼓勵集中辦喪祭祖。但拆遷安置小區(qū)的農(nóng)民仍舊大肆操辦，噪音擾民、亂搭佛場、毀綠污染環(huán)境，嚴重影響居民正常生活秩序和城市文明形象，成為城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理一個難點問題。

二、過渡失序:城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理的困境

由于強制性的變遷，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)和治理模式與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)以及成熟的城市社區(qū)均不同，并具有顯著的復(fù)雜性和演變性，無法直接使用或借鑒農(nóng)村社區(qū)或城市社區(qū)的治理方式，治理的難度也因此凸顯。

(一)城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理格局的不穩(wěn)定

城鎮(zhèn)化的被動性使城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的城市化從形式上先與農(nóng)民身份和意識形態(tài)的城市化，在這一背景下所形成的新型社區(qū)不是簡單地從農(nóng)村社區(qū)到城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型，其治理的特殊性首先在治理格局上體現(xiàn)出來。

相比較而言，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)治理格局主要表現(xiàn)為單中心的輻射:治理的權(quán)力集中，權(quán)力輻射線單一，履行社區(qū)治理職能的權(quán)威組織通常是村委會;地域邊界明確，即以行政村集體土地為邊界，治理內(nèi)容相對穩(wěn)定;基于熟人社會的社區(qū)共同體成員社會交往密切，對治理主體及治理內(nèi)容的認同意識較強。這是因為傳統(tǒng)上我國農(nóng)村社區(qū)普遍都以行政村為基礎(chǔ)進行設(shè)置，即:“一村一社區(qū)”，這種形式的社區(qū)可視為“自發(fā)型社區(qū)”，是人們在村落共同體的生產(chǎn)生活的交往中基于“共同紐帶”自然產(chǎn)生認同和歸屬感。［9］在理想狀態(tài)下，成熟的城市社區(qū)則應(yīng)是多中心合作的治理格局:治理主體多元，由社區(qū)居委會、社區(qū)代表組織(業(yè)主委員會、社區(qū)代表大會)和物業(yè)公司來共同治理社區(qū)的公共事務(wù)，分工明確，互動協(xié)同;治理地域邊界清晰，政府基于歷史和文化因素來規(guī)劃、構(gòu)建和培育城市社區(qū);社區(qū)共同體成員基于契約精神和規(guī)則意識，具有較高的社區(qū)認同感及主動參與治理的志愿性。

綜上可見，無論是傳統(tǒng)農(nóng)民社區(qū)還是成熟城市社區(qū)，其治理格局的穩(wěn)定性體現(xiàn)在這三個基本方面:治理中心明確，權(quán)力輻射性強;治理邊界清晰;社區(qū)共同體認同度較高。然而處于城市化進程中的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)由于其過渡性和復(fù)雜性，治理格局并不穩(wěn)定，對比可見:首先，治理的權(quán)力中心雖然明確，但權(quán)力輻射力不強。在地方政府的安排下，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)居委會作為社區(qū)治理的主體在一定程度上得到組織和制度上的保障，但社區(qū)代表組織、物業(yè)公司的發(fā)展還不完善，治理主體單一，難以應(yīng)對由于社區(qū)聚集人口異質(zhì)化而導(dǎo)致的社區(qū)成員內(nèi)部分化和城鎮(zhèn)化過程中公共事務(wù)的復(fù)雜性。其次，治理邊界不清晰，效率較低。居委會除了要應(yīng)付與基層政府對接的各項行政事務(wù)，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部的管理和服務(wù)功能，其主要成員還要完成一些城鎮(zhèn)化過程帶來的臨時性任務(wù)，如土地拆遷等。［10］再次，社區(qū)共同體認同度較低，既缺乏成員間的相互認同，又缺乏對新居委會的合法性認同。由于強制性城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)居委會干部最早直接由原來的村干部轉(zhuǎn)變而來，缺乏必要的選舉程序;而新型社區(qū)里的成員因隸屬于不同的行政村而分化，缺乏必要的凝聚力量。如南通市新城區(qū)某社區(qū)為豐富居民生活舉辦跳舞比賽，結(jié)果由于年青人為出風(fēng)頭、爭強好勝，演變成社區(qū)里原來不同村的村民之間的群架。

(二)城鎮(zhèn)化發(fā)展中城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理主體定位模糊

在城鎮(zhèn)化土地集約利用的驅(qū)動下，失地農(nóng)民集中居住社區(qū)的硬件條件和以往相比有了明顯的改善，社區(qū)治理也從村民自治直接轉(zhuǎn)變?yōu)榫用褡灾?。在轉(zhuǎn)型初期，具有自治性的社會組織還未得到充分發(fā)展，因此作為城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)主要治理主體的居委會在政府的主導(dǎo)下建立起來，由于轉(zhuǎn)型的被動性和城鎮(zhèn)化發(fā)展的動態(tài)性，居委會在新型社區(qū)治理中的定位較模糊。

一是表現(xiàn)為治理身份的復(fù)雜性。在傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，作為治理載體的村委會具有顯著的封閉性和排他性，治理內(nèi)容明確。一方面，只有擁有村集體土地產(chǎn)權(quán)的村民才有參與村級自治與社區(qū)治理的權(quán)力，并享有、承擔(dān)村社區(qū)的福利與義務(wù)，“土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定著村委會的人員邊界及權(quán)力范圍”［11］;另一方面，在村社一體的背景下，作為治理農(nóng)村社區(qū)的主體，村委會的主要工作包括完成上級政府的各項行政任務(wù)、村集體經(jīng)濟管理的任務(wù)和部分必要的村級內(nèi)部公共事務(wù)管理。在城鎮(zhèn)化進程中，從村委會角色演變而來的新型社區(qū)居委會在治理上既有沿襲，又有新的擴展，但在角色定位上并不清晰，擔(dān)負著多重責(zé)任。首先表現(xiàn)在“村”改“居”身份轉(zhuǎn)化上的過渡性。新型社區(qū)居委會保留了原有村委會的職責(zé)，包括原有村集體經(jīng)濟收益分配的權(quán)力［12］，具有一定的經(jīng)濟管理職能，這是成熟城市社區(qū)居委會所不具備的職能;同時新型社區(qū)內(nèi)部的社會管理和公共服務(wù)的內(nèi)容由于城鎮(zhèn)化的逐步深入而不斷增加，遠遠超過傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū);另外還擔(dān)負著新型社區(qū)在初期建設(shè)與規(guī)范過程的階段性任務(wù)。其次表現(xiàn)為治理主體成員身份的開放性。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來經(jīng)濟的多元化和人口的異質(zhì)化，使城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的封閉性，集體土地產(chǎn)權(quán)不再成為決定治理主體身份的依據(jù)，所有居民都擁有社區(qū)治理的權(quán)力。但是由于城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的復(fù)雜性和過渡性，作為社區(qū)治理的核心組織，其換屆選舉實際上難以按照城市社區(qū)居委會選舉規(guī)則來進行。

二是表現(xiàn)為治理角色的雙重性?，F(xiàn)行的《村委會組織法》和《居委會組織法》將村委會和居委會均定位為基層群眾的自治組織，然而在具體的社區(qū)治理過程中，兩者均對基層政府有較強的依賴，體現(xiàn)出自治性和附屬性并存的特征，而城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)中居委會這種角色雙重性的矛盾在被動城鎮(zhèn)化的進程中更加凸顯。由于村委會有農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的職能，有一定的經(jīng)濟自主權(quán)，在治理經(jīng)費來源上具有一定的獨立性，但轉(zhuǎn)型為新型社區(qū)居委會后，雖然保留了部分經(jīng)濟職能，但集體經(jīng)濟利益只能在原村民之間進行分配，不能用于聚集人口異質(zhì)化的新型社區(qū)的公共治理。在城鎮(zhèn)化還不完善的階段，新型社區(qū)又無法像成熟城市社區(qū)一樣，通過自治性的社區(qū)組織和營利性的物業(yè)公司分擔(dān)一部分社區(qū)事務(wù)的公共支出，治理缺口大，治理經(jīng)費和資源主要依賴于基層政府;同時，由于行政權(quán)力嵌入社會邊緣領(lǐng)域的必要性，使基層政府與社區(qū)居委會之間的“恩賜—庇護關(guān)系”［13］更加明顯。盡管政府對新型社區(qū)居委會的“扶植”有利于提高居委會的治理效率和維護基層社會在城市轉(zhuǎn)型中的穩(wěn)定，但居委會在社區(qū)治理中對政府形成強烈的依賴，在居委會選舉和人事安排上基層政府的干預(yù)性強，因此被行政化程度越來越明顯，與村委會的角色相比，自治功能弱化，這與基層民主與自治的理念背道而馳，也與人的城鎮(zhèn)化本質(zhì)要求相背離。

(三)城鎮(zhèn)化背景下傳統(tǒng)農(nóng)村與成熟城市社區(qū)治理模式失靈

城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)完全城鎮(zhèn)化的最終目的是演變?yōu)槌墒斐鞘猩鐓^(qū)，多元治理主體基于平等協(xié)作，在契約精神和制度規(guī)范健全的前提下對社區(qū)里的公共事務(wù)實現(xiàn)協(xié)同治理。但是在轉(zhuǎn)型的過程中，無法直接套用成熟社區(qū)的模式來實現(xiàn)新型社區(qū)的治理。首先，農(nóng)民集中安置小區(qū)的公共服務(wù)缺口大、政府的公共投入有限，然而獨立的社區(qū)代表組織與物業(yè)公司的發(fā)展滯后，新型社區(qū)的治理主體單一，居委會身兼多職，實際擔(dān)任著基層行政性事務(wù)、社區(qū)公共性事務(wù)、物業(yè)經(jīng)濟性事務(wù)等多重任務(wù)，因而缺乏協(xié)同治理的根本前提。其次，新型社區(qū)人口異質(zhì)化程度雖然明顯，但并非是完全的“陌生人社會”狀態(tài)，契約和制度還未能在社區(qū)治理中起到?jīng)Q定性作用。在城鎮(zhèn)化的過程中，一方面，集中居住的農(nóng)民基于土地緊密聯(lián)系而產(chǎn)生的共同記憶和倫理傳統(tǒng)，受到征地帶來的經(jīng)濟利益計算與矛盾的沖擊;另一方面，以城市社區(qū)為目標(biāo)進行轉(zhuǎn)型的新型社區(qū)，“按照市場規(guī)則算計個人利益的同時關(guān)注公共利益，公私空間的區(qū)隔與融合、付出不等于回報這些‘矛盾’的規(guī)則意識讓快速成為城里人的新居民感受到的是冷漠、隔離，于是他們觀望、迷茫，甚至充滿挫折感而沮喪”［14］，缺乏構(gòu)建規(guī)則意識的內(nèi)在動力，尚未形成一致的價值觀和契約理念，這既不利于居民的社區(qū)共同體認同，也不利于社區(qū)整合與融合，成熟社區(qū)的制度式管理難以發(fā)揮成效。

傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)因地緣與親緣關(guān)系結(jié)合成相對封閉狀態(tài)的“熟人社會”，人與人之間根據(jù)他在社會中的位置和影響力的大小與范圍，交互構(gòu)成一個相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)，形成一種相對穩(wěn)定的“差序格局”［15］，奠定了傳統(tǒng)社區(qū)權(quán)威式管理的基礎(chǔ)。目前“村”改“居”的特殊路徑?jīng)Q定了權(quán)威式管理依然在新型社區(qū)中發(fā)揮著作用，但由于城鎮(zhèn)化過程中利益的矛盾與分化、新型社區(qū)地位的邊緣化、成員結(jié)構(gòu)的多層次性，不僅降低了原村民對新型社區(qū)居委會的信任，而且導(dǎo)致社區(qū)居民之間的也缺乏相互信任;“熟人社會”內(nèi)源性社會資本——信任的瓦解，大大增加了新型社區(qū)治理的難度，權(quán)威式管理只能在部分的領(lǐng)域和居民身上發(fā)揮作用。另外，在城鎮(zhèn)化的“村”改“居”過程中，建立在土地利益分配上的經(jīng)濟紐帶被剪斷，居民參與社區(qū)自治建設(shè)的主動性降低，這是因為“在缺乏民主的歷史傳統(tǒng)且市民社會力量相對薄弱的發(fā)展中國家，經(jīng)濟利益與民主實踐之間的關(guān)聯(lián)越緊，則民主政治作為一種新的價值觀念和行為規(guī)范在民眾中生根、成長的可能性就越大”［16］，反之亦然。新型社區(qū)居委會對社區(qū)成員經(jīng)濟影響力的喪失，傳統(tǒng)權(quán)威式管理也便失去了內(nèi)在的支撐要素，難以在身兼多職的狀態(tài)下，通過提高居民參與社區(qū)治理的熱情和積極性來完善社區(qū)建設(shè)并進一步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在“村”改“居”的背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的治理必須突破權(quán)威式管理的路徑依賴與社會資本匱乏的困境，探索符合城鎮(zhèn)化發(fā)展和社區(qū)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在治理機制。

三、協(xié)同互動:城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的治理創(chuàng)新

人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，新型社區(qū)協(xié)同治理格局的形成是城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)代化與城市化轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)志。由于城鎮(zhèn)化建設(shè)在經(jīng)濟和物質(zhì)上以及取得了一定的成就，地方政府財政上的支持使城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理進入“不差錢”的時代;而城鄉(xiāng)結(jié)合部地理位置的特殊性，發(fā)展的動態(tài)性和地位的邊緣化，導(dǎo)致了新型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型內(nèi)在主體性動力的不足，與文化滲透性動力的缺失。因此，新型社區(qū)治理創(chuàng)新的重點在于治理主體多元化發(fā)展和協(xié)同治理理念的生成。

(一)基于新型城鎮(zhèn)化的社區(qū)組織發(fā)展與治理主體協(xié)同

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部城鎮(zhèn)化發(fā)展的被動性，新型社區(qū)組織發(fā)展程度遠遠滯后于社區(qū)形式的城鎮(zhèn)化，而城鄉(xiāng)結(jié)合部問題多、變化快，社區(qū)治理難度大，處于轉(zhuǎn)型過程中的居委會難以應(yīng)付復(fù)雜的局面，培育并發(fā)揮社區(qū)組織的自治能力是城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理創(chuàng)新的突破口。在深化改革過程中推進城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理主體的發(fā)展與協(xié)同應(yīng)分為兩步，首先通過治理主體的多元化建立多中心治理秩序，進而通過“去中心化”真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理主體的融合。

以社區(qū)居委會、社區(qū)代表組織(業(yè)主委員會、社區(qū)代表大會)和物業(yè)公司為基本結(jié)構(gòu)促進社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展，并明確各個主體的治理權(quán)限與邊界。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的強制性與城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)聚集的被動性，社區(qū)居委會在初期所承擔(dān)的行政性任務(wù)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的臨時性任務(wù)較重，為確保城鎮(zhèn)化發(fā)展的有序性和可控性，應(yīng)在突出居委會在新型社區(qū)治理中的行政功能。同時，在基層政府支持和居委會引導(dǎo)下，基于對社區(qū)成員結(jié)構(gòu)和非正式組織發(fā)展的情況分析，鼓勵社區(qū)內(nèi)社團組織、代表組織的成長以及對社區(qū)公共事務(wù)治理活動的參與，提高社區(qū)自治的內(nèi)在活力。另外，成立獨立的物業(yè)公司并逐步實現(xiàn)管理的自主性和營利性，減輕居委會運行負擔(dān)，提高社區(qū)經(jīng)濟性活動的效率和服務(wù)質(zhì)量。但是治理主體的多元化并不意味著治理的多中心化，多中心社會秩序的出現(xiàn)也不等同于治理秩序的產(chǎn)生。多中心治理以自發(fā)秩序為基礎(chǔ)，治理主體之間“在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠作相互調(diào)適，以在一般的規(guī)則體系中歸置其相互關(guān)系”［17］，在多元主體、多重組織并存的情況下，“它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”，采取“連續(xù)的、可預(yù)見的互動行為模式前后一致地運作”［18］。經(jīng)過治理主體之間的沖突、競爭、協(xié)作，從而使社區(qū)分化的利益需求得到實現(xiàn)。因此，新型社區(qū)的治理創(chuàng)新，除了要突破治理主體單一的困境，更重要的是讓社區(qū)多元治理主體的自發(fā)性力量發(fā)揮實現(xiàn)供給公共服務(wù)、維系社會秩序、化解沖突矛盾的作用，依靠多元主體的互動與合作來解決新型社區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展中復(fù)雜的公共問題。

然而治理主體的協(xié)同不僅僅意味著多元主體間的互動與合作。哈貝馬斯主張?zhí)龌谥骺投值闹黧w性思維框架，將主客體關(guān)系轉(zhuǎn)換成主體間關(guān)系，建立主體間的交往理性，實現(xiàn)從“主體—客體—主體”到“主體—主體”的角色換位，在誠實、互信、理性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)交往理性，在平等交流的過程中達成共識和諒解。在主體間性框架下，城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)多元主體在治理中形成相互依賴，打破權(quán)威和單一中心結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“去中心化”發(fā)展，在溝通中達成治理上的共識與行動上的一致，而不是簡單的相互妥協(xié)，“而是在權(quán)勢和實力相當(dāng)?shù)那疤嵯聦]有普遍意義的利益取得一致”［19］。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理主體間的協(xié)同互動將不是強制生成的，而通過有序合作來取代多元格局下惡性競爭，互為主體的治理組織之間通過相互對話、溝通和理解，淡化社區(qū)半熟人社會的異質(zhì)性和不同組織之間的等級性，真正地實現(xiàn)社區(qū)治理話語權(quán)上的平等與融合，提高社區(qū)公民和自治組織參與社區(qū)治理的效能感，內(nèi)在地實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

(二)基于城鄉(xiāng)一體化的文化建設(shè)與協(xié)同治理理念

社會結(jié)構(gòu)和文化體系之間具有很強的同構(gòu)性，社會結(jié)構(gòu)一旦發(fā)生變化，文化體系必然也發(fā)生相應(yīng)的變遷。在城鎮(zhèn)化深化發(fā)展的進程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部的經(jīng)濟狀況和人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化，支撐農(nóng)村社區(qū)管理模式運行的傳統(tǒng)文化受到多元文化的沖表擊，要實現(xiàn)新型社區(qū)治理創(chuàng)新，就要通過城鄉(xiāng)文化一體化建設(shè)來樹立協(xié)同治理理念，發(fā)揮社會治理主體的積極性和協(xié)同性。

在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使經(jīng)濟活力得到釋放、社會流動性增強，傳統(tǒng)文化受到外來文化和大眾文化的雙重解構(gòu)。一方面，中國傳統(tǒng)文化中以宗法血緣為基準構(gòu)建的維護等級森嚴、集體利益高于個體利益的社會價值體系，也因為受外來價值體系的影響而轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)個體權(quán)益，以及自由平等和社會正義，為社區(qū)主體平等地參與社區(qū)治理活動提供了價值支持;另一方面，大眾文化的出現(xiàn)打破了主流文化和精英文化壟斷性的話語霸權(quán)地位，樹立了公民參與的主體意識，肯定了大眾的話語權(quán)地位，為社區(qū)各個主體實現(xiàn)協(xié)同治理提供了權(quán)力保障。［20］由于外來文化和大眾文化過于強調(diào)人們對物質(zhì)性的欲望和需求，阻礙著人們在理念、心靈等精神層面上的追求和升華，造成傳統(tǒng)文化對社會道德約束力的瓦解。城鄉(xiāng)結(jié)合部位于城市區(qū)域的邊緣、城鎮(zhèn)化發(fā)展的前端，文化解構(gòu)與轉(zhuǎn)型沖擊力更加凸顯，尤其是農(nóng)民集中居住的新型社區(qū)面臨著文化載體縮減，文化主體空心化的危機。在被動城鎮(zhèn)化的背景下，傳統(tǒng)文化中道德自律作用的逐漸淡化、多元文化的沖突和主流文化的缺失，造成了個體的困惑和社會的浮躁。城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理亂象的背后是文化滲透性動力的缺失，社區(qū)居民公民身份意識的不足、公共精神的缺乏是協(xié)同治理文化與理念得不到認同的重要因素。

城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)建設(shè)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中不可避免地存在著各種矛盾和利益沖突，這些問題盡管和經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，但僅靠經(jīng)濟的力量是不能完全解決的，應(yīng)通過城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展內(nèi)在地構(gòu)建協(xié)同文化和理念，實現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新。基于城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)協(xié)同治理的需求，城鄉(xiāng)文化的統(tǒng)籌發(fā)展，既要打破二元制格局下文化發(fā)展的不均衡，更重要的是在激發(fā)傳統(tǒng)文化積極作用的前提下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化建設(shè)的整合，使規(guī)則意識和契約精神得到普及、鍛煉與實踐。城鄉(xiāng)文化一體化建設(shè)不是文化同質(zhì)化發(fā)展，而是包容性發(fā)展，在城鄉(xiāng)文化異質(zhì)化的基礎(chǔ)上擇優(yōu)整合:通過傳統(tǒng)文化對社會秩序的維持和對公共利益的強調(diào)來彌補城市進程中的功利主義和個人主義缺陷;通過市場經(jīng)濟文化對競爭與合作的重視，對自由、民主、平等精神的肯定來培育新型社區(qū)居民的權(quán)利意識、法律觀念和自主精神;通過城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)村文化與現(xiàn)代文化的有機融合，調(diào)動社區(qū)治理中利益相關(guān)者的積極性，克服制度滯后的障礙，增強主體間的協(xié)調(diào)性，提高社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來的成果。

注釋:

［1］在中國的城市化進程中，早期失地農(nóng)民住房問題的解決手段主要以經(jīng)濟補償為主。在2002年左右，江蘇省蘇南地區(qū)較富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始嘗試由政府來主導(dǎo)，在新城區(qū)周邊建設(shè)失地農(nóng)民集中安置小區(qū)，取得一定成效后，逐步在全省、全國加以推廣。因此，本文主要以南通和蘇州為例，討論由政府主導(dǎo)的、新城區(qū)周邊農(nóng)民集中居住小區(qū)構(gòu)成的城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)。

［2］2004年6月，江蘇省政府明確提出了“工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中”的用地思路，率先在全國推行“三集中”土地集約利用的用地模式。

［3］也有出于初期建設(shè)成本考慮，建在遠離新城區(qū)的農(nóng)民安置小區(qū)，但這種小區(qū)往往入住率低，城鎮(zhèn)化特征不明顯，因此不列入本文的討論范疇。

［4］以江蘇南通和蘇州為例，筆者所調(diào)研訪談的幾個具有代表性的農(nóng)民拆遷安置小區(qū)，以多層公寓為主，房屋套數(shù)在3000戶以上，建成三年以上的小區(qū)入住率超過90%，以一戶三口的基數(shù)計算，所居住人數(shù)大多都在萬人左右。

［5］《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，北京:人民出版社，1995年，第539頁。

［6］胡瀟:《空間的社會邏輯——關(guān)于馬克思恩格斯空間理論的思考》，《中國社會科學(xué)》2013年第1期。

［7］蘇國勛、劉小楓:《社會理論的政治分化》，上海:華東師范大學(xué)出版社，2005年，第293頁。

［8］向玉瓊:《實際制度供給滯后與政府行為分析:博弈論的視角》，《社會主義研究》2007年第4期。

［9］項繼權(quán):《論我國農(nóng)村社區(qū)的范圍與邊界》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2009年第7期。

［10］大部分城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)的居委會主任和主要工作人員原本是村干部，所在行政村被城鎮(zhèn)化后，演變?yōu)樯鐓^(qū)工作人員，即由村委會直接轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?，下文將這一現(xiàn)象簡稱為“村”改“居”。由于農(nóng)村土地征用拆遷問題的復(fù)雜性，村干部的拆遷任務(wù)并不因身份的轉(zhuǎn)化而消失。在南通城鄉(xiāng)結(jié)合部，“釘子戶”走訪和協(xié)調(diào)工作主要還是由原村干部來繼續(xù)完成，并被作為對其現(xiàn)有居委會工作考核的內(nèi)容。

［11］項繼權(quán):《農(nóng)村社區(qū)建設(shè):社會融合與治理轉(zhuǎn)型》，《社會主義研究》2008年第2期。

［12］如原村集體土地出讓金提留部分、土地增值收益的分配，可自由支配土地的管理，以及對沒有完全解體的農(nóng)村原有集體經(jīng)濟的處理等等。

［13］張靜:《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會》，上海:上海書店出版社，2006年，第202頁。

［14］吳曉燕:《從文化建設(shè)到社區(qū)認同:村改居社區(qū)的治理》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(社科版) 2011年第9期。

［15］費孝通:《鄉(xiāng)土中國、生育制度》，北京:北京大學(xué)出版社，1998年，第24－31頁。

［16］王旭:《鄉(xiāng)村中國的基層民主:國家與社會的權(quán)力互強》，《二十一世紀》1997年第2期。

［17］邁克爾·麥金尼斯:《多中心治理體制與地方公共經(jīng)濟》，上海:上海三聯(lián)書店，2000年，第76頁。

［18］奧斯特羅姆、帕克斯、惠特克:《公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》，上海:上海三聯(lián)書店，2000年，第11－12頁。

［19］尤爾根·哈貝馬斯:《交往行為理論》，上海:上海人民出版社，2004年，第35頁。

［20］林莉:《論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的文化建設(shè)》，《蘇州科技學(xué)院學(xué)報》(社科版) 2013年第3期。

［責(zé)任編輯:余言］

基金項目:江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金指導(dǎo)項目(2012SJD630044) ;南通市社科基金一般項目(2012BNT005)。

作者簡介:林莉，女，湖北武漢人，南通大學(xué)管理學(xué)院講師，博士，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)博士后;

收稿日期:2014－10－22

中圖分類號:D638

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1002－3321(2015) 01－0065－07