張恩韶，趙春莉

(山東青年政治學院 政法學院，山東 濟南250103)

新公共管理理論將公共服務視為21世紀公共行政和政府改革的核心主題，要求各國政府不斷加強管理模式創(chuàng)新，通過服務型政府的建設，滿足社會公眾日益增長的公共服務需求。而作為一種新型政府管理模式，服務型政府規(guī)范化建設的要義之一便是適應形勢變化對治理工具做出新調(diào)整，以解決公共服務何以實現(xiàn)的重大現(xiàn)實問題。當前政府治理面臨信息革命的新常態(tài)，隨著信息化和現(xiàn)代化建設的飛躍發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代已然降臨，微博、微信、門戶網(wǎng)站等日益滲入人們的政治生活，迫切需要政府運用數(shù)據(jù)挖掘等現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將管理和服務通過技術(shù)集成，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化再造，跨越時間、空間及部門之間的物理與社會關系區(qū)隔，向社會提供全方位、規(guī)范且透明的優(yōu)質(zhì)公共信息服務。

一、大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)挖掘在公共管理中的應用

數(shù)據(jù)挖掘(Data Mining)，又譯名資料探勘、數(shù)據(jù)采礦，W．J．弗洛里等學者將其定義為從大型數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)中提取人們感興趣的知識的過程。這些知識是隱含的、事先未知且潛在有用的信息，提取的知識以概念(Concepts)、規(guī)則(Rules)、規(guī)律(Regularities)、模式(Patterns)等形式加以表示。這種定義把數(shù)據(jù)挖掘的對象定義為數(shù)據(jù)庫。更廣義的說法是:數(shù)據(jù)挖掘意味著在一些事實或觀察數(shù)據(jù)的集合中尋找模式的決策支持過程。［1］(P1－35)以往信息技術(shù)系統(tǒng)能夠?qū)?shù)據(jù)進行簡單的輸入、查詢、統(tǒng)計等功能，但無法滿足現(xiàn)今時代“爆炸性”信息的處理要求，而數(shù)據(jù)挖掘能對各種類型的數(shù)據(jù)自動進行提取、轉(zhuǎn)換和分析利用，通過歸納推理的處理方式獲取其中隱藏的規(guī)則、知識和信息，輔助決策者制定和調(diào)整相關公共決策。

美國、日本等國家在20世紀80年代便開始利用計算機技術(shù)輔助政務管理，政府公共管理效率得到大幅提升。隨后流媒體、移動通信等技術(shù)的推廣應用，使半結(jié)構(gòu)化和結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的價值挖掘問題得以凸顯。如今，數(shù)據(jù)挖掘在國際社會和各國政府政務管理中的推廣應用方興未艾。2007年，聯(lián)合國啟動“全球脈動計劃”，計劃在研究、創(chuàng)新實時信息數(shù)據(jù)分析的方法和技術(shù)，集中整合開放源碼技術(shù)包，分析實時數(shù)據(jù)并共享預測結(jié)論等方面展開相關實驗。［2］實踐證明，這項計劃通過大數(shù)據(jù)的采集、研判，對聯(lián)合國救災和應急等救援工作起到了積極的推動作用。2012年，美國更是從國家戰(zhàn)略層面著手實施“大數(shù)據(jù)研究和開發(fā)計劃”［3］，將大數(shù)據(jù)視為強化美國競爭力的關鍵因素之一。

與此同時，我國政府也敏銳地意識到大數(shù)據(jù)帶來的發(fā)展契機，在“十二·五規(guī)劃”中制定出涵蓋“云技術(shù)”“物聯(lián)網(wǎng)工程”“三網(wǎng)融合”等方面內(nèi)容的信息技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略。地方政府在貫徹落實中央“十二·五”規(guī)劃過程中，結(jié)合當?shù)匕l(fā)展實際推出了具體的行動計劃，例如北京市的“祥云計劃”，上海市的“云海計劃”，廣州市的“云天計劃”，等等。這些行動計劃的付諸實施，使政府管理的技術(shù)平臺得到進一步改善，政府公共決策的數(shù)據(jù)來源更加趨于多元化，為政府基于數(shù)據(jù)而非經(jīng)驗進行公共管理奠定了堅實基礎。

目前，部分經(jīng)濟發(fā)達省市正在嘗試把數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)引入到公共管理領域，對市政建設、公共安全、教科文衛(wèi)、社會保障等社會關注的熱點問題進行信息收集和統(tǒng)籌處理，輔助管理人員進行政策風險評估和政策方案選擇。例如，濟南市政府熱線12345依托先進平臺開發(fā)了千萬量級的智能化大數(shù)據(jù)平臺，利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)實時監(jiān)控熱線辦理情況，實現(xiàn)熱線扁平化管理，減少中間環(huán)節(jié)。同時，反映市民訴求的周期性、趨勢性變化，對熱點問題和突發(fā)事件進行實時預警，找出傾向性、苗頭性問題，使相關部門前瞻性研判事態(tài)發(fā)展趨勢。

二、數(shù)據(jù)挖掘?qū)Ω纳乒残畔⒎盏墓δ?/h2>

(一)提升政府的公共決策質(zhì)量

當前政府部門未能在運作邏輯上完成對傳統(tǒng)官僚制的終極超越，決策信息的傳遞鏈條冗長，信息采集面臨體制性障礙，加之信息處理工具總體水平較為落后，信息反饋的渠道壅塞不暢通，容易導致公共決策“信息失真”逐級放大、回應公眾信息服務需求有效性不足等問題，嚴重影響政府的公共決策質(zhì)量。

隨著數(shù)據(jù)挖掘等信息技術(shù)的發(fā)展，政府部門通過建設功能強大的決策支持系統(tǒng)，能夠挖掘出數(shù)據(jù)中的隱含知識與信息，最大限度的利用數(shù)據(jù)資源，有效地降低由于信息傳輸問題衍生的決策失誤發(fā)生概率，提高政府公共決策的科學化水平。在資源利用方面，傳統(tǒng)政府決策受制于數(shù)據(jù)處理技術(shù)，難以克服封閉式?jīng)Q策困境，而數(shù)據(jù)挖掘則能夠沖破政府體制的結(jié)構(gòu)藩籬，對政府機構(gòu)權(quán)限范圍內(nèi)的公共數(shù)據(jù)庫進行預處理，將異構(gòu)數(shù)據(jù)剔除，從而降低數(shù)據(jù)浪費，實現(xiàn)信息資源的整合開發(fā)。在數(shù)據(jù)分析方面，數(shù)據(jù)挖掘通過執(zhí)行關聯(lián)、聚類等分析任務，能夠自動發(fā)現(xiàn)隱藏在大量數(shù)據(jù)中的規(guī)則，再通過決策樹等方法“利用信息論原理對大量實例的特征進行信息量分析，計算各特征的信息熵，找出反映類別的重要特征”［4］，從而抓住問題的本質(zhì)，輔助決策人員掌握實時動態(tài)、發(fā)現(xiàn)新的公共問題，以便于進行科學的規(guī)劃，制訂或調(diào)整決策方案，最大化地利用采集到的信息資源。

(二)滿足公眾的個性化信息服務需求

隨著社會信息化進程的加快，公眾面對爆炸性增長的數(shù)據(jù)信息資源，陷入“數(shù)據(jù)鴻溝”困境，亟需政府基于公眾個體的身份、知識和心理表征進行信息的動態(tài)采集和權(quán)威發(fā)布。但傳統(tǒng)的政府信息服務理念僵化、流程繁瑣、形式單一、內(nèi)容固定，難以滿足社會公眾的個性化信息服務需求。

數(shù)據(jù)挖掘則能夠根據(jù)公眾個體輸入的信息需求，對數(shù)據(jù)倉庫中格式統(tǒng)一、數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)源自動進行關聯(lián)數(shù)據(jù)的采集和分析，從中挖掘出隱含規(guī)則，實現(xiàn)信息資源的循環(huán)開發(fā)利用，并將公眾感興趣的公共信息進行主動推送，提供“量身定制”的個性化信息服務，滿足公眾的個性化需求，進一步改善公共信息服務水平。

(三)釋放信息供給的社會活力

我國政府長期壟斷信息資源，但其財力、人力和精力有限，不可能提供面向各階層、各領域和行業(yè)無差等的優(yōu)質(zhì)服務。如果任意擴大政府信息資源的供給范圍，勢必會影響其他服務的供給質(zhì)量和水平，無法滿足公眾日益增長的信息服務要求。

隨著政府信息公開和電子政務建設的推進，信息資源的深度開發(fā)與利用擺上政府重要議程。各級政府通過制定一系列保障措施，不斷提高信息資源市場化和社會化運作程度，發(fā)揮公益組織、市場機構(gòu)等非政府組織在數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、資金增值開發(fā)等方面的獨特優(yōu)勢，以競購方式將一攬子政府信息服務業(yè)務外包。目前，信息供給服務的社會活力得到極大釋放，多元合作供給信息服務的質(zhì)量與水平穩(wěn)步提升，數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)信息正通過電子化、網(wǎng)絡化手段方便快捷地提供給公眾。

三、數(shù)據(jù)挖掘改善公共信息服務的現(xiàn)實困境

第一，在技術(shù)發(fā)展的環(huán)境基礎方面，數(shù)據(jù)挖掘工具能為改善公共信息服務提供必要的技術(shù)支撐，但我國現(xiàn)有的軟硬件技術(shù)條件不夠完善，且市場上主流的數(shù)據(jù)挖掘工具多是國外企業(yè)研發(fā)，其產(chǎn)品設計適用可能并不完全符合我國國情?！皞鹘y(tǒng)的數(shù)據(jù)挖掘方法與工具技術(shù)逐漸無法應付技術(shù)領域中迅速涌現(xiàn)的大規(guī)模數(shù)據(jù)，更無法實現(xiàn)對如此量級數(shù)據(jù)的實時處理與分析，從而喪失產(chǎn)生輔助決策依據(jù)的數(shù)據(jù)分析方案與能力。”［5］在大數(shù)據(jù)已然降臨的時代背景下，高性能分析工具的匱乏直接影響數(shù)據(jù)價值的充分釋放，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)應用方法尚未適應數(shù)據(jù)環(huán)境的變化完成適當?shù)恼{(diào)整，在數(shù)據(jù)采集、存儲、分析以及可視化等諸多方面亟需推出新產(chǎn)品，或?qū)εf技術(shù)進行改造升級。

第二，多元供給模式使公共信息服務面臨的運營困境得到緩解，但運營機制尚處于試點階段，缺乏匹配的制度設計，難以保障多元主體合作供給的順利開展。目前我國還沒有出臺信息服務多元供給合作機制的具體規(guī)定，運作模式等方面的制度設計嚴重缺失，使得公共信息服務合作的邊界和范圍難以確定，不能充分發(fā)揮多元主體的比較優(yōu)勢，系統(tǒng)內(nèi)部諸多碎屑化的公共信息被輕易浪費丟棄，公共信息服務的整體效益不盡如人意。加之對公共信息服務多元供給的管理工作未能實施有效監(jiān)督，扮演元治理角色的政府機關因得不到客觀公正的反饋意見，不能對服務實施過程中的問題做到及時發(fā)現(xiàn)并從根本上加以解決。

第三，公共信息服務管理中數(shù)據(jù)挖掘的安全問題必須引起足夠的重視?！袄忡R門”事件曝光后，國際社會掀起新一輪互聯(lián)網(wǎng)治理熱潮，人們開始反思在大數(shù)據(jù)時代如何兼顧安全與自由、公益與權(quán)利的兩難問題。因缺乏必要的制度設計加以規(guī)范，數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)在起到改善政府公共信息服務積極作用的同時，也對個人及國家的數(shù)據(jù)信息安全帶來一定的負面影響，引發(fā)數(shù)據(jù)泄密、數(shù)據(jù)侵權(quán)等信息安全問題。用戶對從大數(shù)據(jù)中提取的個人敏感信息可能并不完全熟知，如語言風格、個人行為特征、社交關系譜等，而專業(yè)數(shù)據(jù)挖掘公司卻能夠運用這些數(shù)據(jù)分析出用戶的個人喜好、處事特征、行程安排等表征，一旦這些信息被非法獲取和運用，個人的隱私和人身安全等權(quán)利便面臨被侵犯的危險。對于國家來說，由于政府信息系統(tǒng)中存儲著大量事關國家機密不可外傳的數(shù)據(jù)信息，信息的泄露可能會給國家造成巨大的損失，甚至可能威脅到國家的治理和社會公共安全。

第四，部門利益的差異性導致合作供給存在障礙。信息資源整合和信息資源庫建設是構(gòu)建公共信息服務多元合作供給模式的前提，而要“實現(xiàn)信息資源在不同層級、不同部門間的整合與共享，建立能滿足公眾多樣化需求的信息資源庫”［6］，需要打破各級政府和部門對信息資源的封鎖和壟斷。目前問題的癥結(jié)在于部門之間的利益差異，傳統(tǒng)等級官僚體制下的競爭關系致使各方信息擁有者以自身利益為重。加之傳統(tǒng)官本位思想的影響難以徹底祛除，政府部門工作人員民主意識、服務意識淡薄，將掌握在手里的資源視作權(quán)力的象征，缺乏與其他部門、組織共享信息資源的合作意愿。在未厘清信息資源管理體制之前，針對重復建設、資源浪費等暴露出的問題進行局部優(yōu)化，很難使當前部門林立、分頭管理、程序繁瑣、管理低效的局面得到根本改觀，會弱化數(shù)據(jù)挖掘改善公共信息服務的積極作用，妨礙政府信息資源應用能力和管理水平的進一步提高。

第五，政府工作人員的思想認識存在問題。個別政府部門負責人空談改革創(chuàng)新，對引入新興技術(shù)改進政府公共信息服務持懷疑態(tài)度，往往以技術(shù)不成熟、資金投入大等理由反對任何改革舉措，而不是主動去調(diào)研、學習，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并找到有效的解決辦法。另一方面，采用數(shù)據(jù)挖掘的政府機關將公共信息服務供給責任完全交給運營公司，只追求最后的分析結(jié)果，而對數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)挖掘過程、數(shù)據(jù)挖掘結(jié)果的知識重現(xiàn)不夠重視，在分析結(jié)果的應用上也不夠謹慎，不考慮數(shù)據(jù)變化形勢盲目沿用數(shù)據(jù)變化前的策略，經(jīng)常將前段時間的分析結(jié)果應用到當前的決策過程，給國家和集體造成不可估量的損失。

四、利用數(shù)據(jù)挖掘改善公共信息服務的應對策略

在技術(shù)手段方面，政府應借鑒其他國家的研究成果和實踐經(jīng)驗，依托清華大學數(shù)據(jù)科學研究院等國內(nèi)科研院所組織相關領域?qū)＜疫M行科技攻關，為其提供充分的經(jīng)費保障和實驗室條件，激勵研發(fā)人員做好方案設計，不斷深化數(shù)據(jù)挖掘的理論研究和技術(shù)創(chuàng)新。同時，利用阿里巴巴、浪潮等集團公司在行業(yè)領域的技術(shù)和服務優(yōu)勢，聯(lián)合開發(fā)政府決策支持系統(tǒng)，推出本土化數(shù)據(jù)挖掘解決方案，并提供便利可靠的服務保障，從而為政府改善公共信息服務提供強有力的技術(shù)支持。

在環(huán)境配套建設方面，政府應重視高新技術(shù)在公共信息服務中的作用，運用行政、經(jīng)濟、法律等多種手段推動數(shù)據(jù)挖掘基礎設施的基本建設，以改善政府公共信息服務所依托的基礎設施條件不完善的現(xiàn)實處境。建設過程中應注意建立廣泛協(xié)商基礎上的多元合作關系，廣泛吸納社會資本的參與。建設內(nèi)容應覆蓋技術(shù)、管理機制等各個層面，要對技術(shù)標準、企業(yè)與政府職責等環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。管理部門應加強公共信息服務質(zhì)量監(jiān)管，保證政府投入資金能夠得到妥善使用。

在制度設計方面，完善公共信息服務多元供給相關配套法律法規(guī)，首要的工作是明確政府的元治理角色，加快轉(zhuǎn)變政府職能，督促政府機關工作人員進一步加強服務意識，適應信息化時代的變革要求，盡快升級決策支持系統(tǒng)。另外，還要設計合理的多元合作供給運行模式與監(jiān)管模式，使政府與社會呈現(xiàn)良性互動的態(tài)勢，政府對公眾關心的社會問題能夠及時做出回應，而公眾則能實時監(jiān)督并將意見和建議反饋給政府。為此，應嘗試在社會組織內(nèi)部建立信息采集中轉(zhuǎn)站及中心數(shù)據(jù)庫，并賦予社會組織對政府公共數(shù)據(jù)庫的等級訪問權(quán)限，實現(xiàn)上下層數(shù)據(jù)的無縫對接和交換，使以往閑散的數(shù)據(jù)被挖掘后得到最大化的利用。

在信息安全方面，除呼吁社會增強安全意識之外，政府主管部門應依據(jù)“依法治網(wǎng)”理念盡快出臺網(wǎng)絡信息安全法，確立信息服務多元供給主體的合作領域及邊界。而基于政府數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)挖掘系統(tǒng)則應具備云存儲、自動備份等安全防護功能，可根據(jù)外部形勢需要自動進行安全防護升級。政府工作人員也應加強保密意識，重視數(shù)據(jù)的歸檔和備份管理。政府部門之間應建立等級式信息共享機制，使用物理或虛擬阻隔建立政務內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)，設置信息管理權(quán)限，防止保密信息泄露，對不在保密范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)則主動予以對外開放，供其他部門或公眾查詢或使用。政企合作共建信息管理系統(tǒng)，必須在招投標過程中核實企業(yè)資質(zhì)，在簽約合同中明確企業(yè)的信息保密義務和運營管理范圍。對違反約定獲取非法利益的涉事企業(yè)，堅決依法執(zhí)行處罰并與之終止合作關系。

信息資源整合方面，可以設立專門的公共信息資源管理機構(gòu)。除負責對各政府相關部門的信息資源進行監(jiān)管和整合外，還要構(gòu)建“聯(lián)盟收益”分配機制，負責對聯(lián)盟收益及代價進行權(quán)威性分配。所謂的公共信息資源聯(lián)盟收益分配機制，就是將各部門開發(fā)信息資源所獲利益加總歸結(jié)為聯(lián)盟的整體收益，然后由專門的管理機構(gòu)將整體收益在各利益相關部門進行再分配。在出現(xiàn)利益分配嚴重不均問題時，必須采用利益補償機制，以確保信息服務合作供給各方能夠利益均沾，從而增強信息資源整合的主動性和積極性。

在思想認識方面，政府工作人員應帶頭主動學習數(shù)據(jù)挖掘知識，培養(yǎng)數(shù)據(jù)管理思維，善于使用數(shù)據(jù)挖掘工具進行信息管理，更好地滿足公眾的個性化信息服務需求。同時，考慮到目前行業(yè)、政府部門間的數(shù)據(jù)整合難度比較大，而數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)不夠成熟，公私合作的信息供給模式尚在探索過程當中，數(shù)據(jù)挖掘及分析結(jié)果可能并不完全符合實際情況，也要求政府工作人員客觀看待數(shù)據(jù)挖掘的作用，防止患上技術(shù)依賴癥，在完善競爭機制激發(fā)信息服務供給社會活力的同時，不能以“市場化改革”為托辭，將信息服務管理業(yè)務托付給運營企業(yè)撒手不管，必須切實履行好監(jiān)管職責。

總之，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，云計算、數(shù)據(jù)挖掘等新技術(shù)使政府管理創(chuàng)新面臨新常態(tài)。為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標，我國政府應緊緊抓住信息化革命帶來的重要發(fā)展機遇期，積極主動地將數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)運用到政府管理中去，即使在應用中可能會存在很多問題，也應抱著改革心態(tài)加以研究，用發(fā)展眼光加以看待，發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，以堅定的步伐推動服務型電子政府的建設，逐步改善政府的公共信息服務質(zhì)量。

［1］FAYYAD U．MAdvances in Knowledge Discovery and Data Mining［C］．Cambridge，MA:AAAI/MIT Press，1996．

［2］艾瑪紐爾·勒圖．大數(shù)據(jù)促發(fā)展:挑戰(zhàn)與機遇［R］．美國:聯(lián)合國“全球脈動”小組辦公室，2012．

［3］李國杰，程學旗．大數(shù)據(jù)研究:未來科技及經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略領域——大數(shù)據(jù)的研究現(xiàn)狀及科學思考［J］．中國科學院院刊，2012，(6)．

［4］柳炳祥，章義來，劉少蘭，等．數(shù)據(jù)挖掘在電子政務數(shù)據(jù)分析的應用研究［J］．情報雜志，2005，(3)．

［5］朱東華，張嶷，汪雪鋒，等．大數(shù)據(jù)環(huán)境下技術(shù)創(chuàng)新管理方法研究［J］．科學學與科學技術(shù)管理，2013，(4)．

［6］陳懷平，金棟昌．基于大數(shù)據(jù)時代的公共信息服務政企合作路徑分析［J］．圖書館工作與研究，2014，(8)．