(中山大學法學院，廣州510275)

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市場機制是水資源優(yōu)化配置的重要方式。隨著省級用水指標分配即將結(jié)束，省際之間的用水指標交易即將展開。在此，存在著地方人民政府的市場主體資格問題。東陽—義烏之間的水市場實踐也存在同樣的障礙。在我國，水流屬于國家所有，由國務院代表行使所有權(quán)。可以根據(jù)憲法規(guī)定國務院統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，認為地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)。地方人民政府推定代表行使水資源國家所有權(quán)只是水流國家所有權(quán)制度下的一項規(guī)則，地方人民政府在此并不擁有一項權(quán)利。為了防止地方人民政府的完全自利行為，對地方人民政府的相應行為予以一定的限制亦是必要的。地方人民政府推定代表行使所有權(quán)規(guī)則可為國有水資源損害賠償制度的構(gòu)建提供支撐。

水流國家所有權(quán);地方人民政府;推定;水量分配;水資源損害

一、引 言

據(jù)報道，省級用水指標分配即將結(jié)束，省際之間的用水指標交易即將展開[1]。政府之間水資源利益交換的開展可以看做是通過市場手段實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的方式。水市場的建立是社會主義市場經(jīng)濟的要求，也是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要措施。市場機制的良好運行需要相應法律制度的支撐。自從前水利部部長汪恕誠在中國水利學會2000年年會發(fā)表 “水權(quán)和水市場——談實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟手段”[2]講話以來，水權(quán)制度建設一直是水利改革在政策層面上的重要內(nèi)容。相關(guān)的政策文件包括:《水權(quán)制度建設框架》，《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，《中共中央 國務院關(guān)于建快水利改革發(fā)展的決定》以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等。

這種發(fā)生在政府之間的水資源利益交換與個人以及企業(yè)法人等私主體之間的水資源使用權(quán)交換是不同的。這種不同主要體現(xiàn)在現(xiàn)行法律規(guī)定下地方政府的主體資格問題。對于地方政府這種主體資格是存在疑問的。2000年發(fā)生在在浙江省內(nèi)縣級人民政府間的“水權(quán)”交易案例就是一個很好的例證。發(fā)生在東陽—義烏之間的“水權(quán)”交易引發(fā)了對水權(quán)理論與制度的大量探討。在推崇這種水資源配置市場方式的同時，也有對此予以質(zhì)疑的論述，角度就是東陽市的“權(quán)利”來源問題。但是從實際效果來看，東陽—義烏之間的交易確實是一種有效的水資源配置方式。如何讓這種制度創(chuàng)新通過法律之門?以及如何讓有利的政策主張落到實處?探索水權(quán)制度在當下仍具有現(xiàn)實意義。理論上，對包括水流在內(nèi)的自然資源國家所有權(quán)的屬性也存在很大爭議。國家所有權(quán)中的地方政府所有權(quán)問題就是其中一個方面[3]。地方人民政府在水流國家所有權(quán)中到底處于什么樣的地位?這也是水權(quán)制度制度建設的基礎之一。

我國的水權(quán)除了水資源使用權(quán)外還包括水資源國家所有權(quán)[4]。本文不從私主體的水資源使用權(quán)角度來探討涉及各級地方政府間的水資源利益交換問題，而是轉(zhuǎn)向水資源所有權(quán)制度。在水資源國家所有權(quán)的前提下，本文試圖從國務院與各級地方人民政府間的關(guān)系以及各級地方政府之間的關(guān)系出發(fā)，將各級地方政府支配水資源的行為的正當性建立在國務院代表行使水流國家所有權(quán)的基礎之上，提出地方政府推定代表行使水流國家所有權(quán)的理論主張。

二、東陽—義烏“水權(quán)”交易再審視

東陽市以及義烏市都是浙江省金華市管轄下的縣級市。兩市的水資源條件存在較大差異。處于東陽江上游的東陽市水資源相對豐富，且境內(nèi)有橫錦、南江兩座大型水庫。處于東陽江下游義烏市人均水資源量本身就很小。在經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，義烏市的水資源短缺問題逐漸顯現(xiàn)出來。在出現(xiàn)水資源短缺時，在上級政府的協(xié)調(diào)下，東陽市也曾向義烏市提供臨時性的額外水資源[5]?？梢源_定的是，在當時的水資源管理條件下，義烏市面臨著發(fā)展用水短缺問題。為了解決此問題，義烏市考慮過興建、擴建水庫，現(xiàn)有用水節(jié)約改造，分水質(zhì)供水等諸多方案。經(jīng)經(jīng)濟比較分析，向東陽市引水被認為是最有效、最穩(wěn)定的解決方案[6]。從東陽市的角度來講，這一方案也是具有可行性的。得益于國家農(nóng)業(yè)政策，通過實施國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水利骨干工程項目，橫錦水庫每年新增城鎮(zhèn)供水能力5300萬立方米。正是在這一背景下，東陽—義烏之間的“水權(quán)”轉(zhuǎn)讓才具備了現(xiàn)實可行性。

東陽市和義烏市于2000年11月24日簽訂有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫部分用水權(quán)的協(xié)議。協(xié)議的主要內(nèi)容是甲方(東陽市人民政府)以人民幣2億元的價格一次性把東陽橫錦水庫的每年4999.9萬立方米水的永久用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙方(義烏市人民政府)，且水質(zhì)達到國家現(xiàn)行一類飲用水標準。協(xié)議當然還包括計量、管理、付款方式等內(nèi)容[7]。從協(xié)議來看，這無疑是一個雙贏的結(jié)果。一方面，義烏市獲得了地區(qū)發(fā)展所需要的有保障性的水資源，另一方面東陽市也通過交易獲得了一筆不錯的收益，可以用來支撐地區(qū)發(fā)展。需要指出的是東陽—義烏“水權(quán)”交易由一些條件作為基礎的。一些獨特的條件可能包括市場經(jīng)濟環(huán)境、流域地理位置以及買方經(jīng)濟實力等等[8]。協(xié)議簽訂可以為通過市場機制配置水資源的建立提供有益的參考。由于協(xié)議本身中寫明的用水權(quán)轉(zhuǎn)讓，事后媒體的報道也循此說法，并認為是“國內(nèi)第一筆水權(quán)交易”[9]。但是，如果將這種交易稱為“水權(quán)”交易，可能會面臨法律上的障礙。也正是在這起關(guān)于“水權(quán)”交易的熱烈討論氛圍中出現(xiàn)了冷思考的聲音。按照當時的法律規(guī)定，水資源國家所有權(quán)并沒有當作一種民事權(quán)利。即便在2007年通過并生效的物權(quán)法中規(guī)定了水流國家所有權(quán)，且由國務院代表行使，但是由于水法的相關(guān)規(guī)定，水資源所有權(quán)一直沒有以一種民事權(quán)利運行，我國的水資源配置還是以行政配置為主，只在私主體的取水權(quán)層面存在著交易的可能性。對于東陽市政府的水權(quán)主體資格予以質(zhì)疑是可以成立的。在此，情況就變成了理論難以解釋實踐，而且還是一種有益的實踐。

東陽—義烏“水權(quán)”交易中東陽市政府的“水權(quán)”顯然不是法律規(guī)范上的私權(quán)利。它毋寧是東陽市基于法律規(guī)定對東陽市境內(nèi)水資源的管理權(quán)。這種公權(quán)力顯然是不能交易的。法律制度雖然沒有為水流國家所有權(quán)的私法運行提供制度支持，但根據(jù)所有權(quán)所具備的私權(quán)秉性，將水流國家所有權(quán)當作是一種私法上的物權(quán)是可以接受的。對于水流國家所有權(quán)的行使主體問題，1988年頒行的水法沒有規(guī)定。但是，只要是國家機關(guān)，認為其可以代表行使國家所有權(quán)應該來說是可行的。事實上，2002年修訂的水法規(guī)定了中央人民政府(即國務院)代表行使國家所有權(quán)。這也可以間接佐證這種意識的合理性?；谶@樣一種認識，可以認為東陽市政府代表行使了水流國家所有權(quán)。東陽市政府作為水流國家所有權(quán)的代表行使人與義烏市政府簽訂協(xié)議。通過合同的方式，義烏市可以對位于東陽市境內(nèi)的一定數(shù)量與質(zhì)量的水資源予以利用。義烏市的利益當然可以通過合同及相應的法律制度予以保護。但是，如果義烏市的“水權(quán)”要想具有物權(quán)屬性，根據(jù)物權(quán)法定原則，法律需要對此另行確認。

現(xiàn)行水法直接規(guī)定了 “水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務院代表國家行使”。那么，東陽市代表行使國家所有權(quán)就只能理解為推定。推定代表行使意味著只承認東陽市政府只在一定限度內(nèi)被認為是代表行使人。起碼國務院就可以以一定方式否認東陽市政府這種推定代表行使的資格。東陽市政府推定代表行使水流國家所有權(quán)并不是東陽市政府擁有某項權(quán)利的體現(xiàn)[10]，更不是說東陽市政府擁有水流所有權(quán)。東陽市政府與義烏市政府交易的不是水權(quán)，本文稱為水資源利益交換。

三、地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)的社會基礎

東陽市人民政府只是地方人民政府的一種。依照憲法的規(guī)定，我國有省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等多級地方人民政府，自治區(qū)、自治州、自治縣等民族自治地方的人民政府既是地方人民政府同時也是自治機關(guān)。在此，將東陽市政府推定代表行使水流國家所有權(quán)抽象為地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)。照此邏輯，各級地方人民政府均可以推定代表行使國家所有權(quán)。地方政府依照一定規(guī)范支配本行政區(qū)域內(nèi)的水資源體現(xiàn)的不是一種權(quán)利，而是一種法律規(guī)則的表現(xiàn)。推定代表行使規(guī)則主要解決的是在各地方政府之間的水資源配置效率問題。同樣都是國家機關(guān)，為什么一個地方政府可以推定行使國家所有權(quán)，另一個地方政府卻只能以民事主體的身份達成利益交換協(xié)議來使用一種國家所有的自然資源。這其中其實有著深刻的經(jīng)濟社會背景與基礎。

在公有制意識形態(tài)的指引下，1950年頒行的《土地改革法》規(guī)定河、湖等為國家所有。1954年頒行的《憲法》確認了這一要求并規(guī)表達為水流屬于全民所有。在此之后的憲法修改都沿襲了此規(guī)定。我國在確立了水流國家所有權(quán)的同時并沒有建立相應的水資源分配及其保障的法律制度。這與一定時期的水資源相對不稀缺有關(guān)[11]。這意味著水資源利用制度缺位并不一定會引發(fā)沖突以及其他問題。但是這種狀況不會也不可能維持長久。黃河斷流就是一個例證。從1972年開始，黃河下游幾乎年年斷流[12]。黃河斷流既影響了下游地區(qū)的水資源利用，同時也對黃河生態(tài)環(huán)境造成了巨大影響。大規(guī)模的水資源利用造成的水資源短缺對北方地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展造成了影響，無序的水資源開發(fā)利用還引發(fā)了諸如地面沉陷、海水入侵等問題。在1984年頒行《水污染防治法》的基礎上，全國人大常委會在1988年又頒布了《水法》。頒布水法的一個重要意義就是為解決、處理地區(qū)之間、部門之間水事糾紛提供了法律依據(jù)[13]。

1988年《水法》中的水資源配置模式屬于行政配置?！端ā返谄邨l規(guī)定“國家實行計劃用水，厲行節(jié)約用水?！薄端ā芬矊Φ貐^(qū)水資源利益予以確認，規(guī)定開發(fā)利用水資源應當兼顧上下游、左右岸和地區(qū)之間的利益。于此目標相協(xié)調(diào)，水法還建立了水資源長期供求計劃制度、跨區(qū)域水量分配制度、取水許可制度等。制度目標的實現(xiàn)需要有效的執(zhí)行機制。從這個角度來講，當時的水法是不完善的。《水法》并沒有單獨針對水資源管理的行政責任制度。地區(qū)之間水事糾紛的解決依賴于當事方的協(xié)商以及上級人民政府的處理。在這一背景下，黃河水量分配制度就長期沒有得到遵守[14]。這樣一個過程的背景是我國建立并完善市場經(jīng)濟以及分稅制改革，地方政府的利益主體地方日益顯現(xiàn)[15]。這種地方利益既包括地方政府的職權(quán)利益也包括由地方政府代表的地方居民的總體利益。

困境的存在激發(fā)著人們的智慧。在《水法》建立了水資源行政分配的背景下，通過市場機制分配水資源正原創(chuàng)性地實踐著。除了東陽—義烏水利益交換事例外，還有漳河上游跨省有償調(diào)水事例等。于此同時，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，在決策層面上，相應的水治理理念也正發(fā)生著變化。隨著環(huán)境需求的日益增長，大規(guī)模的水工程的建設亦是難以被接受?，F(xiàn)實需求要求實現(xiàn)從工程水利到資源水利的轉(zhuǎn)變[16]。進而，水權(quán)與水市場理念的提出就是自然的事情了。這種制度創(chuàng)新也可以用交易成本與制度變遷理論予以說明。隨著市場化的推進，作為一種位于本行政區(qū)內(nèi)的自然資源，在地方利益的驅(qū)動下，地方政府顯然有不顧既定規(guī)范最大化利用水資源的沖動；而上級政府基于更大范圍的水資源利用目標而對水資源管理進行有效管理的成本會越來越高。于此同時，由于技術(shù)進步，水資源產(chǎn)權(quán)界定的成本的則在降低，水資源的價值也在不斷增加。這使得水資源市場配置在效益上是可行的[17]。

在水危機的進一步刺激下，全國人大常委會于2002年對《水法》予以修訂。修訂后的《水法》一方面進一步加強水資源管理，另一方面也為水資源市場配置提供了部分制度支持。支持水資源市場配置部分主要體現(xiàn)在確立了取水權(quán)。但顯然這種制度只適應于實際取用水的私主體之間。如果說水法的規(guī)定并沒有為水流國家所有權(quán)的私法運行提供制度支撐的話。2007年頒行的《物權(quán)法》則完全可以當此大任。這是由物權(quán)法的私法屬性決定的。物權(quán)法對取水權(quán)只是原則性地規(guī)定受到法律保護的規(guī)定，但水流國家所有權(quán)同樣具有深刻的制度內(nèi)涵。國務院可以私主體的身份代表行使水流國家所有權(quán)。根據(jù)《憲法》規(guī)定，國務院統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作。照此規(guī)定，地方各級國家行政機關(guān)以民事主體的身份的相關(guān)活動也應受到國務院的統(tǒng)一領導。因此，地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)是符合物權(quán)法的規(guī)定的。

四、推定的限制

通過東陽—義烏的水利益交換案例可以看出，市場機制有提高水資源配置效率的作用。但如果當然認為由地方政府推定代表行使國家所有權(quán)就可以實現(xiàn)水資源效益的最大化，這也是錯誤的。如此，則國務院代表行使國家所有權(quán)也就沒有存在了必要，這樣也就無所謂地方政府推定代表行使了。地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)固然可以通過市場機制實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，但是這種推定如果走得太遠的話，可能造成的不利后果也是難以承受的。從社會現(xiàn)實來看，對地方政府推定代表行使水流國家所有權(quán)予以一定的限制是必要的，這也正是國務院代表行使國家所有權(quán)功能之所在。水資源是一種十分重要的、多用途的資源。在生產(chǎn)上，除了一般的工業(yè)生產(chǎn)用水，水資源還有灌溉、航運、發(fā)電、竹木流放以及漁業(yè)等多種用途。由于水資源的流域性特征，這些需求在不同的地區(qū)的重要程度可能并不一致。因此，需要對水資源予以統(tǒng)一管理以發(fā)揮其綜合效益。由于水資源的流域性特點，任由地方政府對區(qū)域內(nèi)的水資源予以利用是不合理的。在生活用水需求方面，水法就直接規(guī)定了開發(fā)利用水資源應當首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水。在國際法上，水權(quán)作為人權(quán)的一種也得到承認[18]。以上這些目標的實現(xiàn)都需要對地方政府推定代表行使水流國家所有權(quán)予以一定限制。事實上，現(xiàn)有的法律也從多種制度入手限制地方政府的相關(guān)行為。

為了實現(xiàn)水資源的綜合效益，水法規(guī)定了水資源規(guī)劃制度。規(guī)劃按范圍分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，按內(nèi)容又分為綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃。專業(yè)規(guī)劃是指防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水力發(fā)電、竹木流放、漁業(yè)、水資源保護、水土保持、防沙治沙、節(jié)約用水等規(guī)劃。流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應當服從流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃應當服從綜合規(guī)劃。水法對于規(guī)劃的制定與水工程建設符合流域綜合規(guī)劃的審批予以了明確規(guī)定。其中重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃由國務院審批，跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃由國務院或者其授權(quán)的部門批準。在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，有關(guān)流域管理機構(gòu)應當對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見；在其他江河、湖泊上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當按照管理權(quán)限對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見。通過水資源規(guī)劃制度的實施，中央政府及其授權(quán)的部門、機構(gòu)限制了地方政府為了本區(qū)域的利益任意處分國家所有的水資源問題。

在水資源的多種用途中，從江河、湖泊直接取水予以利用是水資源利用的主要形式。對于水資源這樣一種流動的、呈現(xiàn)出流域性特征的水資源，如果任由上游地區(qū)任意使用，亦即上游地區(qū)人民政府任意支配，這將會到下游地區(qū)的水資源利益造成重大影響。正是在此種問題下，江西省就此開展了江河水量分配工作并取得了良好效果[19]。江西省的這種做法是有法律依據(jù)的。1988年頒行的《水法》就注意到了各區(qū)域之間的水量分配問題。但由于缺乏有效的約束手段，早期的水量分配并沒有得到嚴格執(zhí)行。2002年修訂的水法對了對水量分配方案制度的予以一定地細化，還規(guī)定“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”。水利部于2007年頒布了《水量分配暫行辦法》①在制定水量分配辦法時就否定了初始水權(quán)的表達。參見周英.水量分配步入規(guī)范化軌道——周英就《水量分配暫行辦法》的貫徹實施答記者問[J].水利建設與管理，2008(3):7-8.。在水量分配制度下，地方人民政府對一定量水資源的支配與其說是一項權(quán)利，不如說對支配區(qū)域內(nèi)全部水資源的限制。水量分配制度雖然是對區(qū)域取用水總量的控制，它同時也為水資源市場化配置提供便利條件[20]。一方面，各私主體之間的水權(quán)交易的開展可以有明顯的預期，另外，各地區(qū)之間的水資源利益交易也可進行，只是此時不是水權(quán)交易而已。

對地方人民政府支配水資源的限制既有水資源財產(chǎn)利益的考量，更有水環(huán)境利益的顧慮。為了維護這種控制的有效性，國務院頒布了關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見以及《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，水利部等十部門聯(lián)合印發(fā)《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》。這些制度的實施的目的就是在于避免各區(qū)域的任意利用水資源進而威脅到我國的水安全。上述的對于地方人民政府的控制多是通過行政的方式予以實現(xiàn)的，這種機制的前提就是水資源糾紛雙方難以自行解決。這種方式同樣體現(xiàn)在水污染防治上。事實上，我國的水資源的缺乏除了水源性缺水還有水質(zhì)性缺水。如何更有效的解決水污染問題同樣是解決我國水資源危機的一個方向。

五、“推定”的其他功能

在前面的論述中，論證地方政府推定代表行使水流國家所有權(quán)主要是為了賦予地方政府支配水資源的一種資格，從而通過市場方式實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置應對水資源短缺問題。此時，推定機制尚不涉及水資源保護問題。在我國，嚴重的水污染也是造成水資源短缺的重要原因。推定機制同樣可以在水污染防治中發(fā)揮重要作用。

我國的水污染狀況不容樂觀。據(jù)2013中國環(huán)境狀況公報，全國地表水總體為輕度污染，部分城市河段污染較重。為了應對水污染問題，全國人大常委會于2008年對水污染防治法予以修訂。對水污染行為的控制主要是通過行政機關(guān)的相應行為完成的。侵權(quán)責任法對水污染侵權(quán)予以了特殊規(guī)定進而救濟因水污染而導致的私主體的權(quán)益損害問題。事實上，水污染還會對社會公共利益造成損害，而污染者所承擔的責任與損害后果并不相適應。以松花江污染案為例，2005年11月13日中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，造成嚴重環(huán)境污染。中石油向國家環(huán)?？偩掷U納了100萬元罰款。但事件發(fā)生5年來，國家已為松花江流域水污染防治累計投入治污資金78.4億元[21]。從維護公共利益的角度，這種自然資源損害的民事賠償是必要的[22]。在《海洋環(huán)境保護法》中，針對國有自然資源受損的情形，法律規(guī)定“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。但這一規(guī)定并不適用于水資源損害?！睹袷略V訟法》規(guī)定了對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。新修訂的《環(huán)境保護法》對社會組織提起公益訴訟予以了相應規(guī)定，但并未明確機關(guān)的起訴資格問題。

現(xiàn)實中也有地方人民政府起訴水污染者賠償?shù)陌讣?。最高人民法院公布的環(huán)境資源典型案例中就有上海市松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)人民政府與蔣榮祥等水污染責任糾紛案[23]。但也有人民法院以不具備訴訟主體資格為由駁回區(qū)政府起訴的[24]。在此，該如何看待地方政府的訴訟資格問題?水資源既是一種具有經(jīng)濟價值的財產(chǎn)，又是一種重要的環(huán)境資源。水污染等行為對水資源造成損害的當然需要賠償。美國對此也有相應的制度構(gòu)建及訴訟實踐[25]。但在訴訟資格上由于兩國的法律制度的不同，其相應的理論基礎會存在差異。我國的水資源所有國家所有，由國務院代表行使。國務院當然可以提起水資源損害訴訟。但由于國務院作為中央政府難以完全監(jiān)管國境內(nèi)的水資源，通過國務院直接提起訴訟來保護水資源在實踐中難以實施。在此需要發(fā)揮地方人民政府的積極性與主動性。地方人民政府推定代表國家所有權(quán)同樣作為地方政府提起水資源損害賠償之訴的法律基礎。

六、結(jié) 語

我國的水資源配置及其制度構(gòu)建與從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變這一社會轉(zhuǎn)型具有緊密聯(lián)系。水流屬于國家所有，并由國務院代表行使所有權(quán)，這是我國水權(quán)制度建設的基本前提。通過水市場的建立實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，在具體目標的實現(xiàn)上由于受組織結(jié)構(gòu)、信息成本等因素的影響，完全由國務院來代表行使國家所有權(quán)是不可行的，在此需要發(fā)揮地方政府的積極作用。將地方人民政府予以一定程度的民事主體化，認為地方人民政府可以推定代表行使水流國家所有權(quán)是解決水市場制度建設的辦法之一。東陽—義烏之間的水利益交換就是這種推定的體現(xiàn)。以后發(fā)生在區(qū)域政府間的水利益交換以及地方人民政府提起的水資源損害賠償訴訟的正當性都可以建立在這種推定之上。

中央政府對地方人民政府支配水資源行為的限制的目的主要是為了在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)水資源的公平分配。諸如流域綜合規(guī)劃、水量分配等制度都是這種控制的體現(xiàn)。目前，正通過最嚴格的水資源管理來保證對地方人民政府的控制。這種措施的有效性有待實踐檢驗。地方人民政府推定代表國家所有權(quán)的趣旨在于通過市場方式實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。因此，現(xiàn)實中重要的是如何在這種控制權(quán)與地方政府的自主權(quán)之間實現(xiàn)均衡，以達到水資源優(yōu)化配置的目標。地方政府對于水資源一定程度的自主權(quán)并不意味著地方政府可以任意作為。由于治理范圍的縮小，這也為更大程度的水治理民主提供了可能。

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地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)探析

肖明新

2095-3046(2015)02-0013-06

10.13265/j.cnki.jxlgdxxb.2015.02.004

D922.6

A

2015-02-04

中央高?；究蒲袠I(yè)務費中山大學重大項目培育(編號:11wkjc01)

肖明新(1988- )，男，博士研究生，從事環(huán)境與資源保護法學研究，E-mail:601767921@qq.com.