■鐘 剛

反壟斷法實(shí)施中的產(chǎn)業(yè)政策定位與協(xié)調(diào)
——以《汽車品牌銷售管理實(shí)施辦法》為分析起點(diǎn)

■鐘 剛

《汽車品牌銷售管理實(shí)施辦法》作為產(chǎn)業(yè)政策的載體，力圖保護(hù)和促進(jìn)我國汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但它卻同時(shí)限制了我國汽車銷售市場(chǎng)的競(jìng)爭，致使我國《反壟斷法》所保護(hù)的市場(chǎng)競(jìng)爭秩序被破壞。在汽車總經(jīng)銷商和汽車品牌授權(quán)經(jīng)銷商備案工作停止實(shí)施后，我們?nèi)皂毭鞔_該辦法的法律性質(zhì)，并確定此類辦法與《反壟斷法》之間的法律關(guān)系，這直接關(guān)系到我國汽車行業(yè)的健康發(fā)展，也引導(dǎo)著《反壟斷法》實(shí)施中如何處理與產(chǎn)業(yè)政策的沖突問題。

反壟斷法；產(chǎn)業(yè)政策；汽車品牌銷售管理實(shí)施辦法；汽車行業(yè)

鐘 剛，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。（上海 201620）

2014年以來，包括我國汽車行業(yè)在內(nèi)掀起的反壟斷浪潮引起社會(huì)高度關(guān)注。多個(gè)汽車行業(yè)企業(yè)或被認(rèn)定為價(jià)格壟斷，或被認(rèn)定為濫用市場(chǎng)支配地位，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭秩序，損害消費(fèi)者合法權(quán)益，并最終被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)予以處罰。當(dāng)然，也有個(gè)別利益相關(guān)者認(rèn)為，這是借反壟斷之名打擊外資企業(yè)。究其緣由，《汽車品牌銷售管理實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）①在其中扮演了重要角色，為此，本文力圖通過分析《實(shí)施辦法》與反壟斷法及整個(gè)競(jìng)爭法體系的關(guān)系，為我國反壟斷法的實(shí)施以及產(chǎn)業(yè)政策的定位提供有益建議。

一、兩種解釋路徑下的《實(shí)施辦法》

我們可以從兩種不同的解釋路徑出發(fā)來對(duì)《實(shí)施辦法》進(jìn)行分析，以確定競(jìng)爭法視角下《實(shí)施辦法》存在的法律問題，其一為文本解釋路徑，以確定《實(shí)施辦法》的性質(zhì)，其二為目的解釋路徑，以確定《實(shí)施辦法》的立法目標(biāo)。

（一）文本解釋路徑——與我國《反壟斷法》的關(guān)系

1.作為部門規(guī)章的《實(shí)施辦法》

根據(jù)我國《規(guī)章制定程序條例》第6條的規(guī)定，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“實(shí)施辦法”。其合法性來源于《憲法》和《立法法》的規(guī)定。其中，我國《憲法》第90條規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！薄读⒎ǚā返?1條則確定：國務(wù)院各部、委員會(huì),中國人民銀行,審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！?/p>

從立法權(quán)限看，《實(shí)施辦法》的制定主體即商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡稱國家發(fā)改委）、國家工商行政管理總局（簡稱國家工商總局），都屬于國務(wù)院直屬部委，涵蓋在《憲法》和《立法法》規(guī)定的授權(quán)立法主體范圍之內(nèi)，具有合法的授權(quán)立法資格，有權(quán)依法律、法規(guī)在本部門職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章。而由于《實(shí)施辦法》涉及我國汽車行業(yè)整體規(guī)劃、外商投資審批以及汽車經(jīng)銷商經(jīng)營資質(zhì)的審批和備案，根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，涉及兩個(gè)以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國務(wù)院制定行政法規(guī)，或由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。由此可知，商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局的聯(lián)合立法權(quán)限合法有效。

從立法程序看，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，部門規(guī)章的制定需經(jīng)歷立項(xiàng)、起草、審查、決定和公示等程序。限于我國相對(duì)孱弱的立法資料公開程度，我們只能根據(jù)有限的資料確認(rèn)到，《實(shí)施辦法》系根據(jù)商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局第10號(hào)令，經(jīng)由2004年12月商務(wù)部第17次部務(wù)會(huì)議審議通過后自2005年4月1日起開始施行的。因此，我們基本可認(rèn)定《實(shí)施辦法》屬于部門規(guī)章。

由此，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的基本原則，及《立法法》第79條的規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)，地方性法規(guī)、規(guī)章”，在《反壟斷法》與《實(shí)施辦法》出現(xiàn)沖突或者規(guī)則分歧時(shí)，《反壟斷法》無論是在法律位階還是實(shí)施先后順序上都應(yīng)優(yōu)先于《實(shí)施辦法》適用。而《實(shí)施辦法》是否違反了我國《反壟斷法》呢？這需要進(jìn)一步的分析。

2.《實(shí)施辦法》已限制和排除市場(chǎng)競(jìng)爭

《實(shí)施辦法》第6條確立了汽車生產(chǎn)企業(yè)對(duì)汽車經(jīng)銷網(wǎng)絡(luò)布局的絕對(duì)話語權(quán)。其規(guī)定，“同一汽車品牌的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃一般由一家境內(nèi)企業(yè)制定和實(shí)施。境內(nèi)汽車生產(chǎn)企業(yè)可直接制定和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，也可授權(quán)境內(nèi)汽車總經(jīng)銷商制定和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃；境外汽車生產(chǎn)企業(yè)在境內(nèi)銷售汽車,須授權(quán)境內(nèi)企業(yè)或按國家有關(guān)規(guī)定在境內(nèi)設(shè)立企業(yè)作為其汽車總經(jīng)銷商,制定和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。”在此基礎(chǔ)之上，《實(shí)施辦法》第8條和第9條具體規(guī)定了汽車授權(quán)經(jīng)營制度，而《實(shí)施辦法》第13條確定的備案登記規(guī)定，則是國家行政權(quán)力對(duì)汽車授權(quán)經(jīng)營制度的確認(rèn)。以上規(guī)定間接確認(rèn)了汽車生產(chǎn)企業(yè)在我國汽車銷售市場(chǎng)上的壟斷地位。然而，我國《反壟斷法》并不以壟斷地位的取得作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，而是強(qiáng)調(diào)規(guī)制市場(chǎng)主體濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施的排除、限制競(jìng)爭行為。

事實(shí)證據(jù)顯示，部分汽車生產(chǎn)企業(yè)的確也存在濫用市場(chǎng)支配地位排除、限制競(jìng)爭的行為。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是整車銷售市場(chǎng)。它分為國產(chǎn)汽車銷售和進(jìn)口汽車銷售兩個(gè)細(xì)分市場(chǎng)，對(duì)于國產(chǎn)汽車銷售市場(chǎng)，發(fā)改委的反壟斷調(diào)查證據(jù)顯示，汽車生產(chǎn)企業(yè)通常以限制經(jīng)銷商最低轉(zhuǎn)售價(jià)格和限制品牌地區(qū)競(jìng)爭為主要方式，排除、限制同一品牌經(jīng)銷商之間的競(jìng)爭；對(duì)于進(jìn)口汽車而言，由于國內(nèi)進(jìn)口汽車總經(jīng)銷商通常由汽車生產(chǎn)企業(yè)控制，因此，也基本排除了進(jìn)口汽車市場(chǎng)的競(jìng)爭。二是汽車零部件銷售市場(chǎng)。根據(jù)國內(nèi)媒體披露的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)合資品牌汽車的零整比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外成熟汽車市場(chǎng)的水平。由于具有縱向控制經(jīng)銷商的能力，汽車生產(chǎn)企業(yè)利用其優(yōu)勢(shì)地位要求汽車零部件供應(yīng)商向其獨(dú)家供應(yīng)汽車零部件，汽車經(jīng)銷商或者零部件經(jīng)銷商僅能在汽車生產(chǎn)企業(yè)處購買汽車零部件，這顯然排除、限制了汽車零部件市場(chǎng)的競(jìng)爭。

這表明，《實(shí)施辦法》賦予汽車生產(chǎn)企業(yè)壟斷地位且在實(shí)施效果上縱向限制了我國汽車銷售市場(chǎng)的競(jìng)爭，正是我國汽車銷售市場(chǎng)壟斷的根源。因此，《實(shí)施辦法》應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為我國《反壟斷法》第37條規(guī)定的“含有排除、限制競(jìng)爭內(nèi)容的規(guī)定”。該條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭內(nèi)容的規(guī)定?！?/p>

顯然，在對(duì)法律文本進(jìn)行分析后，我們可以看到，《實(shí)施辦法》的部分內(nèi)容，明顯與我國《反壟斷法》相抵觸。但頗為棘手的是，《實(shí)施辦法》的制定機(jī)關(guān)為商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局，它們也正是我國目前作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“三駕馬車”，顯然，它們同時(shí)具有立法和執(zhí)法的雙重身份，而問題恰恰在于一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)身份，卻制造著規(guī)則的分歧。即便尚未認(rèn)定這些機(jī)構(gòu)“濫用行政權(quán)力”，我們?nèi)员仨毘姓J(rèn)，目前反壟斷法實(shí)施中對(duì)行政性壟斷的客觀認(rèn)定困境，要求這種分歧必須得到普遍性的立法回應(yīng)，對(duì)《實(shí)施辦法》及大量類似規(guī)章的依法處置，是反壟斷法實(shí)施中必須解決的重點(diǎn)問題，《實(shí)施辦法》是為典型范例。

（二）目的解釋路徑——《實(shí)施辦法》制定機(jī)構(gòu)是否“濫用”行政權(quán)力

任何法律政策的出臺(tái)都有其時(shí)代背景和追求的價(jià)值目標(biāo)，《實(shí)施辦法》的制定初衷和目標(biāo)，正是規(guī)范我國汽車銷售市場(chǎng)的秩序，為消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，它的存在具有其特有的產(chǎn)業(yè)政策價(jià)值。

自2002年加入WTO以來，我國汽車行業(yè)發(fā)展速度迅猛，在國內(nèi)汽車銷售市場(chǎng)不斷擴(kuò)大的同時(shí)，由于經(jīng)銷網(wǎng)絡(luò)不太健全，汽車質(zhì)量和售后服務(wù)存在不足，這不僅不利于汽車行業(yè)的發(fā)展，也不利于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)?！秾?shí)施辦法》力圖解決長期以來重生產(chǎn)、輕流通的行業(yè)狀況②，規(guī)范了我國汽車流通環(huán)節(jié)的秩序，力圖營造規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的汽車銷售市場(chǎng)環(huán)境，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。從這點(diǎn)上看，該辦法無疑對(duì)我國汽車行業(yè)的發(fā)展是具有一定政策價(jià)值的。

從《反壟斷法》角度看，“濫用行政權(quán)力”是我國《反壟斷法》認(rèn)定行政壟斷的基本要素，對(duì)“濫用行政權(quán)力”不同的理解直接影響到行政壟斷的認(rèn)定。但是，《反壟斷法》或其他司法解釋性文件均未對(duì)“濫用行政權(quán)力”做出明確的界定。全國人大常委會(huì)法工委認(rèn)為［1］，無論是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性壟斷還是行政性壟斷，《反壟斷法》始終以排除、限制競(jìng)爭行為為規(guī)制對(duì)象。因此，對(duì)濫用行政權(quán)力的認(rèn)定，不僅要考慮該行為是否違法違規(guī)、超越職權(quán)或違反法定程序，還要考慮行政權(quán)力行使的目的是否排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭，“濫用行政權(quán)力”違背權(quán)力設(shè)定的目的，其結(jié)果必然是對(duì)私權(quán)利的侵犯。

目的解釋路徑有利于解釋復(fù)雜的規(guī)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，自由競(jìng)爭是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂。我國《憲法》第15條明確規(guī)定，“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！币虼?，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法以及行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)以維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭為主要目標(biāo)和最高價(jià)值導(dǎo)向，這是一個(gè)總攬全局的目標(biāo)。然而，《實(shí)施辦法》不僅在主觀上賦予汽車制造商“合法”的壟斷地位，而且客觀上限制了我國汽車銷售市場(chǎng)的競(jìng)爭，違背了該立法的目的。因此，從文本角度看，商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局以保護(hù)汽車行業(yè)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，但在客觀上卻培育了市場(chǎng)壟斷力量、破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭秩序、侵害了消費(fèi)者合法權(quán)益，其實(shí)施的客觀結(jié)果與反壟斷法所保護(hù)和提倡的公平競(jìng)爭精神格格不入，最終導(dǎo)致該《實(shí)施辦法》排除、限制競(jìng)爭并與市場(chǎng)競(jìng)爭目標(biāo)相違背，理應(yīng)受到《反壟斷法》管轄，作為下位法的《實(shí)施辦法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)《反壟斷法》的精神和規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。

（三）小結(jié)

在兩種路徑解釋下，《實(shí)施辦法》都面臨著《反壟斷法》的考驗(yàn)，其一，它作為《反壟斷法》的下位法，違反《反壟斷法》規(guī)定而排除和限制了競(jìng)爭，在反壟斷法語境下它應(yīng)當(dāng)受到規(guī)制；其二，它的立法目標(biāo)在于規(guī)范我國汽車銷售市場(chǎng)、構(gòu)建汽車市場(chǎng)秩序，盡管實(shí)質(zhì)是為政府推動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展和進(jìn)步而制定的產(chǎn)業(yè)政策，但該目標(biāo)必須服從于市場(chǎng)競(jìng)爭基本目標(biāo)。即便政府需要該產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先，也必須在反壟斷法管轄下通過具體而透明的程序規(guī)則予以特殊豁免。抽象來說，《實(shí)施辦法》所面對(duì)的問題，其實(shí)質(zhì)正是我國競(jìng)爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突與協(xié)調(diào)問題。

二、汽車行業(yè)中產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭政策的現(xiàn)實(shí)關(guān)系

《反壟斷法》是為了預(yù)防和制止壟斷行為、保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭而上升為法律的競(jìng)爭政策?！秾?shí)施辦法》所代表的產(chǎn)業(yè)政策則是行政權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)治理的主要途徑和載體，與競(jìng)爭政策共同作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不同的目標(biāo)定位與實(shí)施路徑?jīng)Q定了產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭政策會(huì)產(chǎn)生沖突，但以《實(shí)施辦法》為典型分析對(duì)象，如何依法妥當(dāng)處理二者的沖突，不僅關(guān)乎我國汽車行業(yè)的健康發(fā)展，也提醒和引導(dǎo)著《反壟斷法》在未來實(shí)施中該如何處理與產(chǎn)業(yè)政策的沖突。

（一）兩者在宏觀層面的差別

第一，目標(biāo)定位不同。產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法在各自的發(fā)展過程中，往往會(huì)因?yàn)椴煌蛩氐目紤]，使得各自的定位和目標(biāo)發(fā)生偏移，進(jìn)而導(dǎo)致相互之間發(fā)生沖突。［2］(P103-112)產(chǎn)業(yè)政策以政府為依托，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的積極、主動(dòng)式干預(yù)，以期達(dá)到特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。傾斜性產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)依據(jù)更多的是政治理性,考慮更多的是政治目標(biāo),而較少從經(jīng)濟(jì)理性層面考慮公平、自由競(jìng)爭的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。［3］(P48-53)

具體而言，《實(shí)施辦法》制定的初衷是為了完善市場(chǎng)管理、提高服務(wù)質(zhì)量，最終促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。反壟斷法則是以市場(chǎng)為依托，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，追求并維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行中自由競(jìng)爭所帶來的價(jià)值。反壟斷法所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)控制與其說是對(duì)自由企業(yè)體系進(jìn)行限制，不如說是用來擴(kuò)大企業(yè)在市場(chǎng)上的整體自由和公正。［4］(P3)

第二，實(shí)施路徑不同。產(chǎn)業(yè)政策介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施可以分為三類：一是間接誘導(dǎo)手段，包括財(cái)政、稅收等；二是直接管制手段，包括行政許可、價(jià)格管制等；三是行政信息指導(dǎo)手段，它以經(jīng)濟(jì)展望、勸告為表現(xiàn)形式。［5］(P425)如《實(shí)施辦法》明文規(guī)定，汽車生產(chǎn)企業(yè)擁有汽車經(jīng)銷網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃權(quán)，而獲得汽車生產(chǎn)企業(yè)的授權(quán)，則是汽車經(jīng)銷商銷售汽車的基本資質(zhì)條件。這正是以直接管制的方式介入我國汽車銷售市場(chǎng)的發(fā)展。

與《實(shí)施辦法》直接介入我國汽車產(chǎn)業(yè)的方式不同，我國《反壟斷法》作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法律，主要以間接方式維護(hù)我國汽車產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭秩序。首先，《反壟斷法》立法通過制定普適性的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，為汽車生產(chǎn)企業(yè)和銷售企業(yè)提供市場(chǎng)行為規(guī)范的指引，預(yù)防排除、限制競(jìng)爭的發(fā)生。其次，對(duì)破壞汽車市場(chǎng)競(jìng)爭秩序的行為由商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局開展反壟斷行政執(zhí)法進(jìn)行事后的懲罰，矯正汽車市場(chǎng)違背自由競(jìng)爭精神的限制競(jìng)爭的行為。最后，對(duì)于案情復(fù)雜、規(guī)模較大、社會(huì)影響力強(qiáng)的個(gè)別案件，依法啟動(dòng)司法程序后由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁判，從而最終營造汽車產(chǎn)業(yè)自由、公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭環(huán)境，保護(hù)并促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，通過市場(chǎng)競(jìng)爭和價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

（二）兩者相互協(xié)調(diào)的必要性

雖然《實(shí)施辦法》與《反壟斷法》在具體目標(biāo)定位及其實(shí)施路徑上不同，但是在更高層次上，產(chǎn)業(yè)政策或產(chǎn)業(yè)政策法與反壟斷法，其目標(biāo)是一致的，都是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提高效率、提高消費(fèi)者的福利。［6］(P19-22)我們可以從三個(gè)層次來分析對(duì)兩者進(jìn)行協(xié)調(diào)的必要性。

首先，在世界經(jīng)濟(jì)高度一體化和國際競(jìng)爭的背景下，單獨(dú)適用反壟斷法或產(chǎn)業(yè)政策都已無法實(shí)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)競(jìng)爭力的增強(qiáng)。我國企業(yè)早已處于國際市場(chǎng)競(jìng)爭的大環(huán)境中，有著企業(yè)轉(zhuǎn)型和國際競(jìng)爭的雙重壓力，不能單純依靠產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展。無論是強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭的反壟斷法，還是依靠國家傾向性保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，都無法單獨(dú)地解決我國企業(yè)面臨的困境。加強(qiáng)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策各自功能的互補(bǔ)是最佳的選擇。

其次，由于不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平、規(guī)模和社會(huì)功能存在差異，反壟斷法無法完全適用所有產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策被允許作為補(bǔ)充性手段介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。例如，對(duì)于需要鼓勵(lì)和促進(jìn)競(jìng)爭的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)優(yōu)先適用反壟斷法，以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭利益；而對(duì)于反壟斷法不適合介入的關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)安全的領(lǐng)域，應(yīng)限制市場(chǎng)競(jìng)爭，通過政府規(guī)制對(duì)其監(jiān)控，確?？陀^壟斷的合理性。

最后，競(jìng)爭過度與保護(hù)過度都不是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所謀求的最佳狀態(tài)。過度競(jìng)爭導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和效率喪失會(huì)在整體上降低社會(huì)福利，行業(yè)中的大多數(shù)企業(yè)無法獲得完全競(jìng)爭長期均衡狀態(tài)下的正常利潤，甚至根本無法獲得利潤。［7］(P1)而過度保護(hù)不僅會(huì)造成企業(yè)的政策依賴心理，不利于企業(yè)創(chuàng)新和競(jìng)爭力的培養(yǎng)，而且會(huì)培育市場(chǎng)壟斷力量，導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。

我國已經(jīng)成為世界最大的汽車銷售市場(chǎng)，要實(shí)現(xiàn)我國汽車產(chǎn)業(yè)的規(guī)范經(jīng)營、健康發(fā)展和維持公平自由的競(jìng)爭秩序，離不開《實(shí)施辦法》和《反壟斷法》的客觀協(xié)調(diào)，這是極為必要的。一方面，雖然我國汽車銷售市場(chǎng)規(guī)模較大，但是市場(chǎng)競(jìng)爭仍不充分，汽車價(jià)格明顯高于國外市場(chǎng)，《反壟斷法》的實(shí)施能夠避免汽車生產(chǎn)企業(yè)縱向控制汽車產(chǎn)銷上下游市場(chǎng)，有效促進(jìn)我國汽車市場(chǎng)的良性競(jìng)爭和有效競(jìng)爭；另一方面，隨著我國汽車市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，汽車流通領(lǐng)域的健康發(fā)展對(duì)于我國整個(gè)汽車產(chǎn)業(yè)十分重要，我國汽車經(jīng)銷市場(chǎng)秩序的規(guī)范仍離不開國家政策的積極引導(dǎo)。

從可行性角度看，反壟斷法適用除外和豁免制度已為兩者的協(xié)調(diào)預(yù)留空間，這些制度是反壟斷框架下適用產(chǎn)業(yè)政策的安全港，能夠?yàn)榉磯艛喾ㄅc產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)提供可行的空間，也使得它們的協(xié)調(diào)在實(shí)踐中具有極強(qiáng)的可操作性。根據(jù)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，我國可以通過合理界定適用除外和豁免制度的范圍和條件，靈活應(yīng)對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同情況，實(shí)現(xiàn)兩者的互相協(xié)調(diào)。

（三）小結(jié)

由此，基于不同的目標(biāo)定位和實(shí)施路徑，以《實(shí)施辦法》為代表的產(chǎn)業(yè)政策與《反壟斷法》的矛盾和沖突，將是我國反壟斷法實(shí)施過程中必須解決且需長期面對(duì)的問題。在我國 《反壟斷法》實(shí)施前，為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量，各個(gè)產(chǎn)業(yè)的主管行政機(jī)關(guān)以部門規(guī)章形式推行了大量產(chǎn)業(yè)政策。反壟斷法實(shí)施之后，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，政府又催生了大量以刺激經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)為目的的產(chǎn)業(yè)政策。我們可預(yù)見到，產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法律的沖突將不斷凸顯，相伴而生的行政壟斷將成為反壟斷執(zhí)法的主要戰(zhàn)場(chǎng)之一?，F(xiàn)實(shí)在于，它們之間如何通過可行的法律路徑進(jìn)行梳理和協(xié)調(diào)？

三、反壟斷法實(shí)施中政策協(xié)調(diào)的法律實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)踐中，特定發(fā)展階段的政府對(duì)于不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域會(huì)采取不同的態(tài)度，或者競(jìng)爭優(yōu)先，或者產(chǎn)業(yè)優(yōu)先。作為配套的法律制度，我們?cè)诓煌膬?yōu)先模式下，有著不同的實(shí)現(xiàn)路徑，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭政策的法律協(xié)調(diào)也會(huì)有所不同。

（一）競(jìng)爭優(yōu)先產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的法律實(shí)現(xiàn)

在大多數(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，我們確定必須優(yōu)先適用《反壟斷法》，通過開放市場(chǎng)來減少政府對(duì)競(jìng)爭的限制，通過市場(chǎng)自由競(jìng)爭而非政府的主動(dòng)選擇產(chǎn)生能夠生存下來的企業(yè)，從而讓它們真正具備參與國際競(jìng)爭的實(shí)力，保證和維持該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域符合市場(chǎng)規(guī)律的長期穩(wěn)定發(fā)展。汽車工業(yè)領(lǐng)域就應(yīng)該屬于競(jìng)爭優(yōu)先的領(lǐng)域，也即為提升我國汽車產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力從而實(shí)現(xiàn)我國汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，我們應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用以《反壟斷法》為核心的競(jìng)爭政策，而由《實(shí)施辦法》對(duì)競(jìng)爭政策提供輔助作用。

從立法層次來看，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《反壟斷法》對(duì)以《實(shí)施辦法》為代表的行政規(guī)章進(jìn)行相應(yīng)的修訂。具體于《實(shí)施辦法》而言，一方面要改變授權(quán)經(jīng)營的單一經(jīng)銷模式，另一方面要將汽車銷售與維修完全分開。歐盟的做法是針對(duì)汽車專營店暴露的行業(yè)壟斷問題采取開放汽車銷售的形式，我們可以適當(dāng)借鑒歐盟做法，制定符合競(jìng)爭法要求的模式。具體如：徹底分開銷售和維修，改革汽車銷售辦法，鼓勵(lì)專業(yè)化銷售和維修但卻不設(shè)品牌壁壘，允許經(jīng)銷商多品牌授權(quán)經(jīng)營。

對(duì)此，實(shí)踐已經(jīng)做出反應(yīng)，盡管立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性和調(diào)整程序的嚴(yán)肅性略顯不足。《實(shí)施辦法》制定機(jī)關(guān)之一的國家工商總局，在2014年8月單方發(fā)布 《工商總局關(guān)于停止實(shí)施汽車總經(jīng)銷商和汽車品牌授權(quán)經(jīng)銷商備案工作的公告》，宣布自當(dāng)年10月1日起停止實(shí)施汽車總經(jīng)銷商和汽車品牌授權(quán)經(jīng)銷商備案工作。而且，根據(jù)工商總局公布的備案名單文件，已將營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍登記為“某品牌汽車銷售”的汽車總經(jīng)銷商和汽車品牌授權(quán)經(jīng)銷商，可以申請(qǐng)變更登記為統(tǒng)一的“汽車銷售”。停止品牌授權(quán)經(jīng)銷商備案并改變工商登記“經(jīng)營范圍”，意味著政府正逐步取消對(duì)授權(quán)經(jīng)銷制度的保護(hù)，并試圖改變汽車領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)狀，確定競(jìng)爭優(yōu)先。

從法律實(shí)施層次來看，如果《實(shí)施辦法》及類似行政規(guī)章未能得到有效修改，在 《反壟斷法》實(shí)施過程中，可行的路徑之一是認(rèn)定該規(guī)章含有限制競(jìng)爭的內(nèi)容，屬于行政性壟斷執(zhí)法的對(duì)象。這個(gè)路徑需要合理的理論支撐和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證：規(guī)章內(nèi)容是否排除限制競(jìng)爭？行政機(jī)關(guān)是否濫用權(quán)力？換言之，是否構(gòu)成行政壟斷將成為核心要求。如難以通過行政壟斷的認(rèn)定而將該規(guī)章進(jìn)行徹底推翻或立法修改，我們將僅能根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，優(yōu)先適用《反壟斷法》，對(duì)《實(shí)施辦法》及類似規(guī)章中與《反壟斷法》相違背的條款則不予適用。

（二）產(chǎn)業(yè)優(yōu)先領(lǐng)域政策協(xié)調(diào)的法律實(shí)現(xiàn)

實(shí)踐中，國家通常會(huì)依據(jù)本國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)際狀況對(duì)不同的利益關(guān)系進(jìn)行平衡協(xié)調(diào)，從而制定、實(shí)施相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，在特定領(lǐng)域中強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先而非競(jìng)爭優(yōu)先，以實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)管理職能和產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。這種情況下，反壟斷法框架下的制度設(shè)計(jì)，將主要集中在適用除外制度及豁免規(guī)則上，即保護(hù)、促進(jìn)國內(nèi)某些行業(yè)或領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)秩序與效率的同時(shí)，忽略或放棄競(jìng)爭規(guī)則的適用。

它們正是協(xié)調(diào)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策沖突的平衡點(diǎn)，特別是適用除外制度，它是實(shí)施產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的法律依據(jù)和合理手段，其本質(zhì)即是反壟斷法目標(biāo)與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)協(xié)調(diào)的結(jié)果，是法律權(quán)衡利弊后的理性選擇。［8］(P28-35)事實(shí)上，在反壟斷法中設(shè)置適用除外制度，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)目標(biāo)或相關(guān)利益，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的做法。［9］(P76-77)目前，我國《反壟斷法》規(guī)定的適用除外行業(yè)主要體現(xiàn)在第55條和第56條，明確規(guī)定對(duì)依法行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的協(xié)同行為適用除外，以傾向性地對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民的利益進(jìn)行保護(hù)。

除法定的適用除外以外，我們還有壟斷協(xié)議中的豁免規(guī)則。成文法上的豁免制度，要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策因素進(jìn)行考量，并主要體現(xiàn)為兩種方式。一是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施需求，在反壟斷法中明確出可被豁免的具體卡特爾類型。如進(jìn)出口卡特爾、不景氣卡特爾、中小企業(yè)合作卡特爾等。二是規(guī)定概括性的豁免條件，不符合條件的會(huì)被禁止，而符合條件的卡特爾行為則予以豁免。其中，卡特爾行為能否促進(jìn)該時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，是決定其可否豁免的重要因素之一。以《實(shí)施辦法》為例，在立法機(jī)關(guān)確定產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先的前提下，為促進(jìn)我國汽車產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展，我國反壟斷法可以為有利于汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制競(jìng)爭行為提供豁免。

從立法層面看，反壟斷法的適用除外必須堅(jiān)持法定性，其適用范圍的界定和具體規(guī)則的制定權(quán)限應(yīng)當(dāng)在《反壟斷法》中直接進(jìn)行規(guī)定，或者，由反壟斷委員會(huì)在充分聽取各產(chǎn)業(yè)主管行政機(jī)關(guān)意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體狀況，按照法定程序以成文法的形式提交給國家立法機(jī)構(gòu)，由其頒布單行法規(guī)予以實(shí)施，既能以此避免行政機(jī)關(guān)肆意濫用行政權(quán)力干涉經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，也能尋求反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策的互補(bǔ)。

從實(shí)施層面看，由于對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)卡特爾行為給予豁免是適用《反壟斷法》的結(jié)果，我們有必要在考量法律規(guī)定的豁免條件后，對(duì)具體行為進(jìn)行事前審查與事后監(jiān)督。在目前并無相關(guān)立法的情況下，我們建議，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)必須制定詳細(xì)的《反壟斷法》豁免申報(bào)的條件和程序。關(guān)于申報(bào)主體，我們?cè)试S個(gè)體申報(bào)，但考慮成本效率，應(yīng)鼓勵(lì)同行業(yè)企業(yè)共同申報(bào)，在滿足個(gè)體申報(bào)條件情況下提交共同法律文件。在申報(bào)條件上，除了普適性的條件以外，可突出強(qiáng)調(diào) “有利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不產(chǎn)生明顯的限制競(jìng)爭后果”為兜底性條件；在申報(bào)程序上，規(guī)定卡特爾豁免須有相關(guān)行業(yè)主管部門的官方認(rèn)可并簽署同意的文件；在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)初步裁定后，經(jīng)由反壟斷委員會(huì)備案并予以公告；同時(shí)，必須明確只有反壟斷委員會(huì)可得到立法機(jī)關(guān)授權(quán)以公告形式授予豁免。

（三）組織要件：強(qiáng)化反壟斷委員會(huì)協(xié)調(diào)職能

競(jìng)爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的溝通和協(xié)調(diào)，需要代表競(jìng)爭政策的機(jī)構(gòu)與其他經(jīng)濟(jì)政策部門，在決策中進(jìn)行良性互動(dòng)，擬定競(jìng)爭政策的機(jī)構(gòu)在決策層面應(yīng)該擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)與產(chǎn)業(yè)政策沖突的任務(wù)。［10］(P97-103)我國《反壟斷法》第9條規(guī)定，設(shè)立國務(wù)院反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究擬定競(jìng)爭政策，組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反壟斷工作，同時(shí)第10條規(guī)定，國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，具體負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。在這種反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置模式下，為了實(shí)現(xiàn)反壟斷法的有效實(shí)施以及與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，我國應(yīng)充分發(fā)揮國務(wù)院反壟斷委員會(huì)的協(xié)調(diào)、組織作用。

除合理配置反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)主管部門管轄權(quán)以外，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)作為我國反壟斷最高機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間以及與其他產(chǎn)業(yè)主管部門之間關(guān)系的責(zé)任。在具體措施上，反壟斷委員會(huì)可以發(fā)布反壟斷執(zhí)法指南并配合執(zhí)法具體案例的方式來處理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。同時(shí)，可以尋求給反壟斷委員會(huì)更多的立法授權(quán)，以公告方式授予適用除外、個(gè)體豁免或行業(yè)豁免，原則上，我們不宜授予行業(yè)主管部門以反壟斷法豁免的裁量權(quán)。

注釋：

①《汽車品牌銷售管理實(shí)施辦法》由商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家工商行政管理總局2004年12月8日制定并于2005年4月1日起生效。本文簡稱《實(shí)施辦法》。

②在《實(shí)施辦法》出臺(tái)之際，商務(wù)部市場(chǎng)建設(shè)司負(fù)責(zé)人在對(duì)《實(shí)施辦法》的解讀中認(rèn)為，出臺(tái)《實(shí)施辦法》的一個(gè)重要原因就在于，“我國汽車分銷領(lǐng)域原有對(duì)內(nèi)資企業(yè)的小轎車經(jīng)營權(quán)審批管理辦法因明顯不能適應(yīng)發(fā)展的要求已被廢止，原國家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部制訂的對(duì)三大汽車集團(tuán)的試點(diǎn)辦法也不能滿足我國加入世貿(mào)組織時(shí)所做的擴(kuò)大汽車市場(chǎng)對(duì)外開放承諾的需要，迫切需要頒布和實(shí)施公開、透明、規(guī)范的管理規(guī)則?！眳⒁奾ttp://www.law-lib. com/law/lfbj/lfbj_view.asp?id=10365。

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【責(zé)任編輯：葉 萍】

D922.29

A

1004－518X（2015）07－0180-07

教育部人文社科項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭政策協(xié)調(diào)下的反壟斷法豁免研究”（10YJC820174）