■朱大旗 李 蕊

一、問題的提出

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的本源屬性是政府和市場有機結(jié)合的混合經(jīng)濟。恰當處理市場與政府關(guān)系不僅是我國全面深化經(jīng)濟體制改革的肯綮所在，亦是經(jīng)濟法學研究的基本問題之一。經(jīng)典理論、國際經(jīng)驗及中國的改革實踐都表明，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下市場機制必須在資源配置中起決定作用。①市場機制如要發(fā)揮理想效果而不依賴其他，須臾不能疏離于以下要因的聚合襄助：（1）供求雙方數(shù)量都很大，買方和賣方都無法影響市場總供給和總需求;（2）資源完全自由地流動;（3）買方和賣方可以掌握與自己做出決策有關(guān)的所有信息；（4）所有環(huán)節(jié)都適應(yīng)不產(chǎn)生費用和時間上的損失，通過合同達成的協(xié)議無代價遵守和實施等。［1］(P21)然而現(xiàn)實環(huán)境中上述要件難以兼而得之。由于市場機制的盲目性、滯后性和逐利性，加上外部環(huán)境等因素的廣泛滯礙，必然導(dǎo)致市場難以在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，甚至產(chǎn)生負面作用。20世紀30年代以后凱恩斯主義大行其道，各國普遍將政府視為市場機制的合理調(diào)節(jié)者，倡導(dǎo)政府對于經(jīng)濟進行干預(yù)調(diào)控，以促進資源合理配置、增進社會公平。［2］(P281)然而政府之手亦非救市之“萬能良藥”，正如戈登·塔洛克所言，政府是一些問題的解決辦法，也是另一些問題的產(chǎn)生根源。政府組織的內(nèi)在缺陷及政府供給的特點決定了政府活動易產(chǎn)生高成本、低效率和分配的不公平。政府為克服市場功能缺陷所采取的各種政策手段,在實施過程中異化出的諸種不適當情境——越位、缺位、錯位等，更是引致政府的干預(yù)措施喪失效率，因此政府作出降低經(jīng)濟效率的決策或不能實施改善經(jīng)濟效率的決策即為政府失靈。［3］(P28)現(xiàn)實始終是在不完善的市場和不完善的政府以及二者的各種結(jié)合之間進行選擇。

法治是遵循主流社會的主流意識形態(tài)并受其評判和約束的一種善治狀態(tài)。中國的經(jīng)濟法治是建基于社會主義市場經(jīng)濟及政府和公有制主導(dǎo)基礎(chǔ)上，由社會中各種力量在博弈中達成共識，并在達成共識后形成的良性互動狀態(tài)。［4］經(jīng)濟法天然是平衡協(xié)調(diào)法、社會本位法，平衡協(xié)調(diào)是其首要的基本原則。這項原則作為經(jīng)濟法社會本位的體現(xiàn)和基本要求,無論在宏觀還是微觀的調(diào)整中都應(yīng)發(fā)揮其基本指導(dǎo)準則的作用。只有通過經(jīng)濟法的平衡協(xié)調(diào),方能創(chuàng)造并維護一個令市場機制和政府得以發(fā)揮作用的外部環(huán)境。［5］在經(jīng)濟法治視閾下可否通過政府與市場機制的聯(lián)動協(xié)同實現(xiàn)對于前述失靈的彌合修補？

二、政府與市場聯(lián)動協(xié)同之內(nèi)涵研判

法律是社會運動的產(chǎn)物,社會需要是法律生成的動因。［6］(P283)作為市場失靈與政府失靈雙重矯正與干預(yù)之法，經(jīng)濟法的核心價值在于構(gòu)建政府與市場協(xié)同聯(lián)動的機制，并通過經(jīng)濟法治彌補政府失靈和市場失靈，以“協(xié)調(diào)個體利益與社會整體利益、經(jīng)濟自由與經(jīng)濟秩序、經(jīng)濟競爭與經(jīng)濟合作、微觀經(jīng)濟發(fā)展與宏觀經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系”［7］(P136)。我國改革開放三十多年來經(jīng)濟持續(xù)高速增長的基本經(jīng)驗正是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展不同階段的具體需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府與市場兩種機制，促進資源配置的公平與效率。

（一）政府與市場協(xié)同聯(lián)動的語義詮釋

協(xié)同聯(lián)動的目的在于尋求政府之手與市場之手在市場經(jīng)濟不同條件下的有機配合、動態(tài)平衡。協(xié)同是指通過結(jié)構(gòu)元素之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作形成拉動效應(yīng)，推動事物共同前進。②協(xié)同是方法，強調(diào)不同資源或者個體有機協(xié)作，協(xié)同一致地完成某一目標共同行動，其結(jié)果往往可以使雙方（多方）獲益。聯(lián)動是過程，同時也是協(xié)同在一定時點生成的結(jié)果，強調(diào)事物間的相互影響、相互決定；強調(diào)應(yīng)相機采取聯(lián)合行動以實現(xiàn)動態(tài)平衡。協(xié)同聯(lián)動的本意是指若干個相關(guān)聯(lián)的事物，當一個運動或變化時其他關(guān)聯(lián)事物也隨之運動或變化。具體到政府機制與市場機制的關(guān)系，協(xié)同聯(lián)動反映的是二者在調(diào)控經(jīng)濟過程中相互彌補、共同發(fā)展的動態(tài)變化以及相互矯正實現(xiàn)平衡的總體過程。

作為法律治理對于市場和政府失靈的回應(yīng)，經(jīng)濟法通過動態(tài)調(diào)整政府與市場“兩只手”的作用時點、范圍和力度實現(xiàn)資源配置的公平與效率。政府與市場協(xié)同聯(lián)動的結(jié)果使經(jīng)濟法兼具變動性和靈活性，不僅具體制度呈現(xiàn)動態(tài)變化，經(jīng)濟法立法、執(zhí)法、司法理念亦隨之調(diào)整變動。［8］例如，在消費領(lǐng)域市場機制通過交易雙方平等協(xié)商訂立和履行消費合同，實現(xiàn)交易的形式公平，但這種形式正義所掩蓋的可能是由于交易雙方地位實力、信息偏在等嚴重不對等所造成的實質(zhì)不公。政府的參與不是替代市場，而是在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上通過限制作為強者的經(jīng)營者的權(quán)利，并強制性地要求經(jīng)營者履行提供優(yōu)勢信息、保證質(zhì)量和安全等義務(wù)，實現(xiàn)對消費者的側(cè)重保護。由于不同交易環(huán)境下交易雙方的地位差異存在著動態(tài)的變化，進而要求兩種機制在消費者權(quán)益保護領(lǐng)域不僅要實現(xiàn)協(xié)同，而且要調(diào)整聯(lián)動。

（二）政府與市場協(xié)同聯(lián)動的嚙合機理

1.協(xié)同聯(lián)動的方法在于“協(xié)同”

現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府與市場并非在所有領(lǐng)域都是非此即彼互相替代關(guān)系。政府可以幫助、矯正市場,市場也可以幫助、矯正政府。首屆諾貝爾經(jīng)濟學獎得主簡·丁伯根曾從資源配置的角度為人們探討市場與計劃的互補關(guān)系進行了“市場收斂于計劃”的數(shù)學揭示，從數(shù)學機制上展示著市場與計劃必須結(jié)合的前景。作為優(yōu)缺互補的對應(yīng)力量,政府和市場在資源配置中都有機會促進和改善對方。兩種機制作用的發(fā)揮領(lǐng)域亦存在較大范圍的銜接區(qū)域。協(xié)同聯(lián)動的實質(zhì)在于在堅持市場機制在資源配置中發(fā)揮決定作用的前提下，通過合理分工，實現(xiàn)兩者的有機配合與協(xié)調(diào)。因此，既要注重發(fā)揮政府在改善市場機制中的優(yōu)勢，矯正市場失靈；又要有效發(fā)揮市場在改善政府功能方面的潛在作用,通過在政府管理中注入市場因素來減小政府失靈的影響范圍；更要規(guī)范政府職能、強化政府治理以保障政府作用的有效發(fā)揮。

在政府與市場的協(xié)同聯(lián)動過程中，政府作用的發(fā)揮應(yīng)始終注意堅持 “與市場一致原則”，一方面構(gòu)建公平的競爭秩序,引導(dǎo)微觀主體進行有效的競爭與合作,另一方面著眼于建立科學的宏觀調(diào)控體制機制，促進經(jīng)濟持續(xù)健康、穩(wěn)定發(fā)展。正如哈耶克所說:“一個功能顯著的市場經(jīng)濟，有時以國家采取行動為前提,有一些政府行動對于增進市場經(jīng)濟的作用而言極為助益，而且市場經(jīng)濟還能容忍、接受更多的政府行動，只要它們是那類符合有效市場的行動?！钡牵瑢τ谀切┡c自由制度賴以為基礎(chǔ)的原則相沖突的政府行動，必須完全加以排除，否則自由制度將無以運行。

2.協(xié)同聯(lián)動的要旨在于“聯(lián)動”

聯(lián)動的主旨在于“聯(lián)”，通過經(jīng)濟法治建立相對有效的組合安排，在資源配置過程中保持兩種機制有機統(tǒng)一。聯(lián)動的核心價值在于“動”。一方面隨著社會不斷發(fā)展新的問題層出不窮，決定了無論市場機制還是政府機制對于資源的配置都不是一勞永逸的，因而政府與市場作用領(lǐng)域的邊界和范圍也是變動的。變動的主要依據(jù)在于資源配置的效率與公平。［9］無論是對壟斷的規(guī)制、對消費者權(quán)益保護抑或是對于收入分配的調(diào)節(jié)……政府與市場之手的協(xié)同方式、程度要隨著社會發(fā)展和客觀條件的演進而不斷調(diào)整變動。③另一方面對于“市場失靈”或“政府失靈”的矯正的結(jié)果也只能實現(xiàn)短時間內(nèi)的資源配置的相對合理，很快又可能出現(xiàn)新的失靈。需要通過兩種機制的彼此聯(lián)動對于矯正的結(jié)果予以“再矯正”以實現(xiàn)新的平衡。一項制度變遷的最優(yōu)路徑一般是經(jīng)過充分的誘致性制度變遷，再由政府適時以強制性制度變遷方式加以促進和規(guī)范。［10］

當然，在聯(lián)動過程中兩種機制的地位并不相同且處于變動之中。概言之，市場發(fā)揮作用應(yīng)是常態(tài)化的，政府發(fā)揮作用則是階段性的。當市場運行良好時，政府應(yīng)該遠離市場，由市場對資源發(fā)揮基礎(chǔ)配置作用；而當市場運行存在障礙或失靈之時，政府應(yīng)該對市場施以適度干預(yù)。克服市場失靈，引入政府干預(yù)的過程同時也是市場體制不斷完善、市場功效不斷增強、市場體制推動經(jīng)濟增長的作用不斷釋放的過程。因此，政府在依法謹慎干預(yù)經(jīng)濟時，應(yīng)注意對市場和干預(yù)本身進行持續(xù)評估。在市場能夠?qū)崿F(xiàn)有序競爭和自我調(diào)控時，政府要依法果斷采取合理的、對市場和經(jīng)濟自由影響最小的方式退出，并在干預(yù)程度超出了滿足目標所需時及時進行調(diào)整。［11］

兩種機制聯(lián)動邏輯地要求厲行經(jīng)濟法治。對于兩只手聯(lián)動的作用方式、范圍、時間和程度以及銜接配合等問題進行規(guī)定和安排是經(jīng)濟法職責所在。如前所述，受社會變遷影響兩種機制的作用銜接區(qū)域處于變動不居之中，為適應(yīng)聯(lián)動過程中所呈現(xiàn)的動態(tài)性，經(jīng)濟法的立法應(yīng)該對該變動予以回應(yīng)，保持靈活性和變動性，實現(xiàn)立法彈性與剛性的平衡。因此，經(jīng)濟法對于上述聯(lián)動方式、銜接配合等問題的規(guī)定只能是一種包含了概括性立法技術(shù)并反映開放性特征的相對明確。一方面要通過概括性指示，授權(quán)相應(yīng)的國家機關(guān)根據(jù)具體實際，通過相應(yīng)的路徑或程序?qū)τ趨f(xié)同聯(lián)動的方式等具體問題加以確定；另一方面為了防止政府權(quán)力濫用，也要輔之以完備的問責監(jiān)督約束機制作為保障。

（三）政府與市場協(xié)同聯(lián)動的初因在于效率與公平的調(diào)和

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，效率與公平作為兩個不同的價值目標緊緊地扭結(jié)在了一起，成為人們必須正視和處理的關(guān)系。就效率和公平目標而言，政府和市場在功能上具有差異性和互補性。市場機制注重效率，其邏輯是使經(jīng)濟活動集中在便于發(fā)展生產(chǎn)并獲得高額利潤的領(lǐng)域，通過保障各經(jīng)濟主體的經(jīng)濟利益，激勵其追求效用和利潤的最大化。但是在沒有政府干預(yù)的情形下，市場主體的自我保護成本過高，也會影響到其效率。［12］政府機制更加注重公平，其邏輯則是服務(wù)于社會公共需求和公共利益。講求公平、促進公平、維護公平主要是發(fā)揮政府作為市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控者、國家的管理者的功能和作用。但是如果對于政府之手不加約束，政府有時會對市場實施不當干預(yù)，甚至以政府之手直接替代市場。

三、政府與市場協(xié)同聯(lián)動之理論證成

（一）混合經(jīng)濟之蘊意要求

正如薩繆爾森所言，現(xiàn)代經(jīng)濟是政府和市場均發(fā)生作用的經(jīng)濟形態(tài)，是一種建立在競爭性市場和價格制度基礎(chǔ)上，國家機關(guān)和私人機構(gòu)共同對經(jīng)濟實行控制的 “混合經(jīng)濟”（Mixed-Economy）。［13］(P59)市場與政府之手并用成為各國混合經(jīng)濟體制的重要特質(zhì)。④

根植于交換體系中的生產(chǎn)和消費的外部效應(yīng)，使競爭均衡和最適條件受到嚴重影響，使競爭者的個別邊際成本脫離社會邊際成本，從而也使得個別邊際利益脫離社會邊際利益。政府與市場在資源配置中的協(xié)同和聯(lián)動的目的就在于有效地消除生產(chǎn)與消費之間的外部影響，平衡協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，實現(xiàn)共同利益的目標。在混合經(jīng)濟中，公私兩個部門通過要素和收入在兩大部門之間多渠道全方位的流動相互影響和聯(lián)系。國家作為一個經(jīng)濟主體，不僅運用財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等手段來間接干預(yù)社會經(jīng)濟生活，同時還通過自己掌握的經(jīng)濟資源直接影響社會生產(chǎn)與消費過程。一方面政府通過征稅、收費和發(fā)行公債，引導(dǎo)貨幣流從私人部門向公共部門的轉(zhuǎn)移，私人部門通過繳納使用費和規(guī)費等方式獲得政府提供的服務(wù)。另一方面政府的各類轉(zhuǎn)移性支出則引起貨幣流從公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移，政府的購買支出則引起產(chǎn)品和勞務(wù)從私人部門向公共部門流動。要而言之，混合經(jīng)濟實質(zhì)上是以市場機制為基礎(chǔ)，政府與市場兩種機制共同參與調(diào)控的市場經(jīng)濟，其天然地要求經(jīng)濟法治下政府之手與市場之手實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動。

（二）經(jīng)濟人有限理性之矯正需要

布坎南指出：“個人的行為天生要使效用最大化，一直到他們受到抑制為止?！保?］(P23)每個市場主體都具有自身利益，在既定約束條件下都有追求自身利益或效用最大化的沖動。在市場體制下經(jīng)濟人自由地追逐利益，實現(xiàn)自身利益的最大化，可以促進市場資源配置效率的提高。但是，正如亞里斯多德所言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的東西，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物。”［14］(P48)在市場機制下經(jīng)濟人基于成本——收益——核算進行行為選擇，這必然導(dǎo)致外部性、壟斷、貧富差距等問題的產(chǎn)生以及公共物品供應(yīng)的不足等。更為重要的是經(jīng)濟人并非完全理性，自身認知能力的局限、信息收集邊際成本遞增等都決定了其獲得能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化的完全信息是不可能的，也是不經(jīng)濟的。例如，消費者的目標是效用最大化，因此在與經(jīng)營者博弈過程中，天然地會在既定市場條件下努力爭取最多的信息和最優(yōu)的交易條件。但是現(xiàn)實中信息收集的邊際成本遞增會導(dǎo)致消費者不愿收集充分的信息；消費者有限理性也決定了其不可能收集到全部信息；并且同樣作為經(jīng)濟人的經(jīng)營者也往往具有利用信息不對稱獲取收益的沖動，在利潤最大化的驅(qū)使下會加強對于信息的壟斷，必然會加劇消費者收集信息的難度，這就使得政府之手干預(yù)調(diào)節(jié)成為必要。政府通過強制性地規(guī)定經(jīng)營者信息公開義務(wù)及其他消費者保護義務(wù)，向消費者無償提供權(quán)益保護產(chǎn)品，修正消弭消費者與經(jīng)營者之間失衡的市場關(guān)系。

從應(yīng)然的和組織的場域而言，政府或行政機關(guān)不是經(jīng)濟人，但是就實然場域而言，在外部約束條件不健全的情況下政府或行政機關(guān)極易表現(xiàn)出經(jīng)濟人的行為選擇取向。因而，在政府之手干預(yù)經(jīng)濟的過程中，也會基于自身利益進行選擇性行為決策。在近年來房價調(diào)控過程中，政府尤其是地方政府的種種表現(xiàn)即是對其經(jīng)濟人特征的充分詮釋。目前我國各地房價高企固然緣于市場要素配置，但也是囿于地方政府對于自身利益的追求。房地產(chǎn)作為推動GDP發(fā)展甚至增加地方政府財政收入的龍頭產(chǎn)業(yè)，房價漲則地方經(jīng)濟指標看好、地方財政收入有保障、官員政績考核趨優(yōu)。因此，地方政府在事實上默許甚至充當了房價上漲的推手。未來房產(chǎn)稅的推行，固然可以增加投資者和投機者持有房屋的成本，從而抑制一部分需求。但是若約束和監(jiān)督機制不能及時跟進，房產(chǎn)稅也可能會誘致政府在擺脫了對“土地財政”的依賴后轉(zhuǎn)向?qū)Α胺课葚斦钡呐矢?，而投資者和投機者也完全有可能將房產(chǎn)稅的成本騰挪轉(zhuǎn)嫁于剛性需求者，從而不能從成本上對房價進行有效影響。因此，在政府之手與市場之手協(xié)調(diào)聯(lián)動過程中，固然要以政府之手彌補市場主體的有限理性，以市場機制和必要的制度設(shè)計來約束政府對于自身利益的追求也是必然的選擇。

四、政府與市場協(xié)同聯(lián)動的具體路徑考量

當下我國經(jīng)濟體制改革已進入攻堅期和深水區(qū)。一方面，信息不對稱、外部性、道德風險、逆向選擇和行政壟斷等多種因素聚合疊加導(dǎo)致市場機制尚無法充分發(fā)揮配置資源的作用。當下的“市場失靈”呈現(xiàn)出耦合多樣的特點，不僅囊括市場機制內(nèi)在缺陷而導(dǎo)致的市場失靈，也牽涉市場制度不完善而導(dǎo)致市場機制作用無法發(fā)揮的市場失靈，還蘊涵由于計劃經(jīng)濟思維慣性影響下政府管制經(jīng)濟而產(chǎn)生的市場扭曲。另一方面，我國的市場經(jīng)濟脫胎于計劃經(jīng)濟，一定程度上是政府主導(dǎo)和推動的市場經(jīng)濟。近年來所推行經(jīng)濟體制改革，主要是因循政府機構(gòu)和官員對市場經(jīng)濟的理解剖判，在政府主導(dǎo)下做出的自上而下的強制性制度安排。無論是國有企業(yè)改革還是農(nóng)村金融改革，乃至財政體制改革……很多領(lǐng)域都存在政府越位、缺位、錯位現(xiàn)象，政府依法全面履行職能的狀況差強人意。⑤

（一）前置性要件在于依法厘定政府與市場作用邊界

毫無疑問，在我國市場經(jīng)濟條件下的市場機制應(yīng)當也必須在資源配置中發(fā)揮決定性作用?，F(xiàn)代市場體系的基本要求是“企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換”［15］(P10)。凡是市場能夠解決或者市場能以高于政府干預(yù)的效率來解決的問題，原則上都由市場來解決；政府則從事那些市場不能、不愿從事的經(jīng)濟活動，以及那些由政府來干預(yù)效率相對于市場要高的經(jīng)濟活動。政府的介入不是政府替代市場，而是促進和保障市場機制在資源配置中決定作用的發(fā)揮。政府對市場失靈矯正的核心在于充分發(fā)揮市場機制的決定作用。一方面政府通過制定和實施發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等加強市場活動監(jiān)管，提供公共產(chǎn)品，矯正外部效應(yīng)，以期創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境，維護市場主體的合法權(quán)益。另一方面，政府通過調(diào)整它所掌握的某些經(jīng)濟變量,如財政政策、貨幣政策等的制定和實施，與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合來影響經(jīng)濟運行中的各種變量，以“保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險”［16］(P16)。

經(jīng)濟法治下的政府與市場協(xié)同聯(lián)動機制建立的關(guān)鍵在于要按照市場經(jīng)濟和民主政治的要求重新界定政府角色和作用。應(yīng)著眼于以下層面實施經(jīng)濟法治政府的構(gòu)建：第一，通過有關(guān)市場經(jīng)濟運行的法律制度的制定和實施，建立市場經(jīng)濟運行的基本框架、維護市場經(jīng)濟秩序。第二，采取經(jīng)濟規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策等手段和措施對社會經(jīng)濟運行進行科學調(diào)控，以維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，保證國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。第三，運用稅收、轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等手段對于收入進行再分配，以實現(xiàn)社會公平公正。第四，開展適度的微觀經(jīng)濟管理活動。政府不僅通過市場準入、價格、廣告、產(chǎn)品質(zhì)量等法律、法規(guī)對微觀經(jīng)濟活動進行管理，還作為市場主體通過政府機構(gòu)或設(shè)立企業(yè)、委托代理人直接參與經(jīng)濟活動影響社會資源的配置，如進行招標、定（購）貨、發(fā)包、出讓、信貸、擔保等活動。［17］(P55)此外，政府還要在金融市場上利用國家信用彌補私人資本的不足，并為社會成員提供各種風險保障。

以我國農(nóng)村金融改革為例，目前在農(nóng)村金融領(lǐng)域普遍存在市場失靈的現(xiàn)象。不僅當?shù)亟鹑跈C構(gòu)不愿提供貸款；貸款機構(gòu)與借款人之間的規(guī)模不匹配導(dǎo)致融資困難；農(nóng)村地區(qū)比大都市貸款利率更高或貸款規(guī)模限制更嚴格，缺乏抵押品；而且相關(guān)機構(gòu)的合作沒有發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險、信用記錄、對失信的借款人的制裁等相對滯后。［18］市場失靈為政府適度干預(yù)留下了空間。盡管一個較大規(guī)模私有的競爭性金融體系對于實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長至關(guān)重要。但是如果資本分配不當，經(jīng)濟增長就會受到影響，必然損害資源配置效率。而政府推動村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融組織構(gòu)建，并通過對于農(nóng)村金融機構(gòu)給予財政補貼和稅收減免等政策支持、鼓勵試點農(nóng)地抵押貸款等，引導(dǎo)社會資金流向農(nóng)村，才能增加農(nóng)村金融供給，克服農(nóng)村金融市場失靈現(xiàn)象，進而促進城鄉(xiāng)金融資源公平配置。

在我國現(xiàn)階段，市場、政府各歸其位就要防止政府越位、缺位。法無授權(quán)不可為，政府越位的地方要退出。所謂市場經(jīng)濟實質(zhì)是由民間自由交換實現(xiàn)私人物品的有效率生產(chǎn)，而由政府負責安排公共物品的供給的一種特殊的制度安排。［19］政府之手只應(yīng)管“公共物品”的供給，要避免政府直接包攬本來可以通過市場進行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)、非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產(chǎn)。政府越位主要表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟主體的干預(yù)過多采用行政手段而非經(jīng)濟手段和法律手段，過度干預(yù)市場主體決策、限制市場主體權(quán)利。反思近年來我國房產(chǎn)價格調(diào)控，最大的失誤在于過度依賴限購、限價等行政命令，而沒有采取調(diào)控土地供應(yīng)等經(jīng)濟手段和完善拆遷、土地使用、房產(chǎn)質(zhì)量法律法規(guī)等法律手段。依法確立政府與市場作用邊界，一方面要最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。另一方面，要求政府放權(quán),大力扶持和培育非政府公共組織。非政府公共組織對社會公共事務(wù)的管理是現(xiàn)代國家治理的重要組成部分，在承擔公共服務(wù)及提供公共產(chǎn)品方面起著政府無法替代的作用。應(yīng)將競爭機制引入公共管理服務(wù)，積極推廣政府和社會資本合作模式。但是正如戴維·奧斯本所言，在政府中一種不斷重復(fù)的傾向是保住自己的權(quán)力范圍，抗拒變革，擴大自己的控制地盤，不管是否需要都要保住項目和計劃。［20］(P19)因此，必須通過經(jīng)濟法治合理界定兩種機制的利益邊界。同時通過制度約束手段將權(quán)力關(guān)進籠子里，監(jiān)督政府退出本該由市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

在政府糾正越位錯誤的同時，政府缺位的法定職責要及時補充。前已述及市場機制存在失靈之處，尤其不能解決社會公正問題，難以承擔公共產(chǎn)品供給職能。針對市場機制在資源配置中存在的外部性和公共物品提供不足等問題，政府應(yīng)積極創(chuàng)新投融資機制，對教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟等本來應(yīng)當由政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域盡職履責，促進基本公共服務(wù)均等化。同時在市場監(jiān)管和社會管理方面，政府亦要盡責到位，要統(tǒng)籌環(huán)境治理、食品安全、安全生產(chǎn)等工作。

（二）內(nèi)質(zhì)性要求在于強化對行政權(quán)力的約束制衡

一方面，政府的干預(yù)具有剛性,其干預(yù)力度有時也會超出了矯正市場所需，并且政府的干預(yù)具有慣性，當市場機制已從失靈走向正常無須矯正后,政府干預(yù)并不能立即停止。［21］政府干預(yù)過度，不但無助糾正市場偏差，反而破壞市場正常運行產(chǎn)生新的外部性、造成新的資源浪費、形成新的壟斷和不平等。以美國的農(nóng)地金融改革為例，美國政府為了應(yīng)對農(nóng)村金融領(lǐng)域的市場失靈，對于農(nóng)地金融給予大量資金補貼和政策支持，在促進農(nóng)村金融和農(nóng)地融資發(fā)展的同時，也引發(fā)了農(nóng)地價格的投機泡沫，從而導(dǎo)致20世紀80年代中期農(nóng)地價值崩潰和農(nóng)業(yè)金融危機。政府長期的支持與補貼在矯正農(nóng)村金融市場失靈的同時，由于超過了矯正所需，使得市場主體對于農(nóng)業(yè)金融風險視而不見。在危機發(fā)生時農(nóng)民們不是積極努力想辦法擺脫困境而是消極被動等待寄希望于政府援助，并且政府的信息并不優(yōu)于私人信息，政府的貸款擔?；蛸J款補貼可能沒有給最需要提供援助者，甚至可能擠掉了更好的資金用途，從而加劇了農(nóng)村社會的不公平——那些已經(jīng)從政府處獲得信貸支持的農(nóng)戶又獲得了信貸減免，而那些農(nóng)村商業(yè)借貸者卻只能靠自身努力去償還欠款。［22］(P17)

另一方面，政府干預(yù)大多著眼于國民經(jīng)濟的總體，注意共同性和一致性，忽視個體和利益差別，忽視市場競爭，易導(dǎo)致尋租、腐敗和缺乏效率。同時，政府的知識、能力和信息是有限的，作為現(xiàn)代政治選擇物的政府往往有為特殊利益集團謀利的動力和壓力。［23］作為具有有限理性的經(jīng)濟人，在相應(yīng)的制度監(jiān)督約束不健全的條件下，政府天然地具有內(nèi)在膨脹的沖動，這不僅無助于彌補市場失靈還會影響和限制市場機制作用的發(fā)揮。2009年上海徐匯區(qū)政府出資購買3輛奔馳轎車、150根金條用于在徐匯商圈促銷抽獎，就是典型例證。［24］不可否認，徐匯區(qū)政府財政支出的初衷在于拉動區(qū)域消費以應(yīng)對金融危機帶來的經(jīng)濟疲軟。但是，作為公權(quán)力主體，政府之手直接替代市場，明顯有違權(quán)力行使合法性與正當性原則，不僅嚴重損害了市場經(jīng)濟法則也違反公共資金使用的公平原則。究其根源，依法行政理念模糊和預(yù)算監(jiān)督缺失是主要原因。因此，在與市場之手的協(xié)同聯(lián)動過程中，政府作用的有效發(fā)揮不僅需要法律授權(quán)和保障，更需要制度規(guī)則的控制和約束，必須通過經(jīng)濟法治為政策制訂實施設(shè)置必要的規(guī)則和程序，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系。對于那些與自由制度為基礎(chǔ)的原則相沖突的政府行動，必須加以完全排除。［25］(P281)建立有限政府，構(gòu)建一種防止政府濫用權(quán)力的權(quán)力制約和監(jiān)督機制是經(jīng)濟法治的應(yīng)有之意。不僅要對政府經(jīng)濟權(quán)力施以實體法約束，還要對政府經(jīng)濟權(quán)力施以程序法限制，此外，還要推動健全權(quán)力清單，依法公開權(quán)力運行流程，將政府權(quán)力運行置于陽光之下。

（三）基礎(chǔ)根底在于經(jīng)濟法治體系的建構(gòu)

康芒斯指出，如果說支配人類活動的自我利益是蒸汽機的話，那么引導(dǎo)動力的便是制度這臺發(fā)動機。制度的功能正在于激勵經(jīng)濟人進行選擇、約束經(jīng)濟人不擇手段地選擇以及引導(dǎo)經(jīng)濟人正確選擇。［26］制度應(yīng)該在激勵與約束之間進行協(xié)調(diào),通過制度激勵使包括政府在內(nèi)的經(jīng)濟人獲得更強大的動力，通過制度約束使其擁有良好的行為，使其利益最大化成為受約束的最大化和受激勵的最大化，從而最終激勵動員市場和政府兩種機制耦合聯(lián)動，使之真正成為既自利又利他的良性機制。

如上所述，構(gòu)建保障政府與市場協(xié)同聯(lián)動的經(jīng)濟法治體系，首要的任務(wù)是通過立法和法律解釋合理確定有關(guān)政府與市場的作用邊界以及銜接區(qū)域，并對兩種機制協(xié)同聯(lián)動的時點、方式、程度、范圍等予以規(guī)定和安排。經(jīng)濟法律制度應(yīng)具有回應(yīng)性、能動性和靈活性。為適應(yīng)兩者協(xié)同聯(lián)動所呈現(xiàn)的動態(tài)性，經(jīng)濟法立法和解釋不可能過于具體明確，應(yīng)該兼具彈性與剛性。一方面，通過概括性指示，授權(quán)相應(yīng)的國家機關(guān)根據(jù)具體實際通過相應(yīng)的途徑或程序加以決策。另一方面也要通過規(guī)范化的立法機關(guān)控制、財政預(yù)算公開、民眾協(xié)商參與、問責制、民主監(jiān)督等制度安排健全完備的約束機制，形成科學有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機制。更要通過政府治理體系的建設(shè)，實現(xiàn)政府的責任、權(quán)力、利益相一致，避免脫節(jié)、錯位等現(xiàn)象存在。［17］(P54)

注釋：

①古典經(jīng)濟學理論甚至認為市場通過其價格機制可以使資源配置達到帕累托最優(yōu),自動實現(xiàn)效率和公平，任何外力的介入都會導(dǎo)致低效和不公正，因而無須政府干預(yù)。

②1971年德國科學家哈肯提出了統(tǒng)一的系統(tǒng)協(xié)同學思想，認為自然界和人類社會的各種事物普遍存在有序、無序的現(xiàn)象，一定的條件下有序和無序之間會相互轉(zhuǎn)化，無序就是混沌，有序就是協(xié)同，這是一個普遍規(guī)律。

③如早期廣告的傳播范圍有限，虛假廣告的致害能力不強，對于此類行為的規(guī)制主要靠市場機制及私法手段；隨著現(xiàn)代信息通信技術(shù)發(fā)展，廣告的傳播途徑增多、范圍日益廣泛。虛假廣告的致害能力明顯增強，危害結(jié)果增大。這就迫切需要在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上通過競爭、廣告等領(lǐng)域的立法、執(zhí)法、司法進行干預(yù)，尤其是對于食品廣告、醫(yī)療廣告、藥品廣告等關(guān)系民生的重點領(lǐng)域，更需要政府加強規(guī)制監(jiān)管。

④1941年漢森在《財政政策和經(jīng)濟周期》中系統(tǒng)地闡述了“混合經(jīng)濟”的概念，19世紀末期以后大多數(shù)的資本主義國家經(jīng)濟開始逐漸變?yōu)椤肮交旌辖?jīng)濟”或者“雙重經(jīng)濟”（私人經(jīng)濟和社會化經(jīng)濟并存）。這種“混合經(jīng)濟”是生產(chǎn)領(lǐng)域“公私混合經(jīng)濟”，也是在收入與消費方面的“公私混合經(jīng)濟”。

⑤部分經(jīng)濟領(lǐng)域社會資本還不能平等進入，導(dǎo)致競爭不足；一些本該市場化的領(lǐng)域，如電信、電力、石油、鐵路運輸?shù)葔艛嘈袠I(yè)的改革推進緩慢；相反，在不該市場化的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域如教育、醫(yī)療等，以及對于關(guān)系國計民生的行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域如食品藥品安全、環(huán)境保護等，一些政府部門卻推諉辭讓怠于履責。

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