●王勤 張 周 張 征

高速公路建設(shè)項(xiàng)目PPP模式的運(yùn)用分析

●王勤 張 周 張 征

高速公路在綜合交通網(wǎng)絡(luò)中具有骨干作用，是支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。我國高速公路從無到有，2014年底達(dá)到11.19萬公里，里程數(shù)居世界第一，但是我國傳統(tǒng)高速公路的融資有90%來自銀行貸款，高速公路行業(yè)在政府性債務(wù)中所占份額較大。目前，《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》提出從2013年到2030年，高速公路網(wǎng)建設(shè)融資需求至少是2.5萬億元，但是在2014年國務(wù)院“43號文”中明確規(guī)定與限制了地方政府舉債融資規(guī)模。PPP作為高速公路建設(shè)的創(chuàng)新融資模式，是指政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長期合作關(guān)系，在公共事業(yè)建設(shè)中必將扮演重要角色。如何加速推廣PPP模式在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用，進(jìn)一步發(fā)揮政府投資的引領(lǐng)作用，引入社會(huì)資本，是我國高速公路建設(shè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的至關(guān)重要的命題。

一、高速公路建設(shè)項(xiàng)目的投融資現(xiàn)狀與問題分析

（一）現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》吸引社會(huì)資本投資功能弱化，“借貸”需改“舉債”

2004年11月1 日起，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》正式施行，現(xiàn)行收費(fèi)公路建設(shè)采用地方政府交通部門利用貸款或者有償集資的籌融資模式，目前統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券，實(shí)行總量控制，這就使“借錢修路，收費(fèi)還貸”所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化，改變?yōu)檎召M(fèi)公路，舉債、償債主體將變更為地方政府，建設(shè)、改擴(kuò)建資金統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券方式籌集，用通行費(fèi)償還，納入政府性基金預(yù)算管理。2015年7月21日，交通運(yùn)輸部對外發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，擬對收費(fèi)公路的收費(fèi)期限、設(shè)置門檻、統(tǒng)借統(tǒng)還制度等作出調(diào)整，并規(guī)范轉(zhuǎn)讓、強(qiáng)化監(jiān)管，最終通過“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”，促進(jìn)建立收費(fèi)公路長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

（二）政府還貸公路的資本金投入比例高，債務(wù)性資金投入偏高

高速公路項(xiàng)目建設(shè)周期長、建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、技術(shù)含量高、資金需求量大，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，地方政府財(cái)政預(yù)算有限，而且又處于償債的高峰期。截至2014年底收費(fèi)公路建設(shè)累計(jì)債務(wù)性資金投入占累計(jì)建設(shè)投資總額的69.4%，其中銀行貸款40080.6億元，占累計(jì)債務(wù)性資金投入的94.0%。就高速公路而言，2013年底資本金投入與債務(wù)性資金投入分別占累計(jì)建設(shè)投資總額的30.4%和69.6%。為了解決高速公路的投融資方式，財(cái)政部提出了在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP投融資管理模式，擬吸引更多社會(huì)資本參與高速公路的建設(shè)和運(yùn)營。

（三）公共財(cái)政預(yù)算無法承擔(dān)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和債務(wù)償還的資金需求

我國財(cái)稅政策極大地促進(jìn)了公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展，我國高速公路里程規(guī)模世界第一，但是也積累了較沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。高速公路收費(fèi)政策分為以下階段：第一階段是公路建設(shè)單純依賴財(cái)政投資，受到財(cái)政財(cái)力投入的束縛；第二階段是國務(wù)院提出 “貸款修路、收費(fèi)還貸”收費(fèi)公路政策，1984年1月1日，廣深高速上的中堂、江南兩大橋收費(fèi)站正式收費(fèi)，成為我國最早的收費(fèi)站，1984年12月21日，首條收費(fèi)高速公路——上海至嘉定高速公路開工；第三階段是1993年收費(fèi)公路政策的實(shí)施，形成了國家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資的多元化投融資格局。

二、高速公路建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式的可行性

（一）重慶市高速公路投資采用PPP模式，沒有增加任何政府性債務(wù)

2014年重慶市高速公路采取PPP投資模式，運(yùn)用BOT+EPC方式建設(shè)九龍坡至永川、南川至兩江新區(qū)、合川至長壽3條總投資約267億元的高速公路，資金依靠外來投資和國家補(bǔ)助，政府性債務(wù)零增長。2015年重慶市又積極推進(jìn)高速公路、軌道交通等領(lǐng)域總投資1300億元的政府與社會(huì)資本合作13個(gè)PPP項(xiàng)目。

（二）目前高速公路的建設(shè)速度，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的出行需求

高速公路是交通運(yùn)輸行業(yè)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要窗口，服務(wù)范圍廣，社會(huì)影響面大，直接關(guān)系到廣大百姓的便捷出行。2014年底我國汽車保有量達(dá)到1.4億輛，年均增加1100多萬輛，多元化出行需求快速增長，但是“五一”、“十一”小長假中全國各地高速公路變身“堵場”、“停車場”，政府有必要加快高速公路建設(shè)速度。

（三）財(cái)政部注重提高財(cái)政支出的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與PPP模式

高速公路具有投資大、期限長、收益穩(wěn)定的特點(diǎn)，相對也更容易采用PPP模式。政府性債務(wù)中所占份額較大，PPP建設(shè)方法可以減少政府負(fù)債。2011-2014年是收費(fèi)公路大規(guī)模建設(shè)的高峰，建設(shè)的累計(jì)投資總額中約七成是銀行貸款為主的債務(wù)性資金。PPP模式核心是“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”，政府逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，將基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)交給社會(huì)資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本采用PPP模式。

政府可以在PPP框架里面增加相應(yīng)的補(bǔ)貼，使用者付費(fèi)加上必要的政府付費(fèi)，引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入。政府統(tǒng)攬全局，通過政策設(shè)計(jì)引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為，企業(yè)通過投資取得相應(yīng)的回報(bào)。政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)以各自的優(yōu)勢對應(yīng)PPP項(xiàng)目里面的風(fēng)險(xiǎn)防控問題。

三、高速公路建設(shè)項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用的方法

高速公路項(xiàng)目具有公益性與盈利性的雙重性質(zhì)，在進(jìn)行項(xiàng)目政企合作模式中，政府應(yīng)完善融資、公路收費(fèi)、土地等政策，保障PPP模式分類分級的應(yīng)用，應(yīng)兼顧政府與企業(yè)的利益，理清各自的權(quán)、責(zé)、利歸屬，以最終實(shí)現(xiàn)合作雙方的互利共贏。按照PPP模式設(shè)計(jì)運(yùn)作分類分級進(jìn)行實(shí)施如下：

（一）產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項(xiàng)目，發(fā)揮其杠桿效應(yīng)和募集能力強(qiáng)的優(yōu)勢

高速公路項(xiàng)目收益來源可包括政府財(cái)政性資金及高速公路收費(fèi)等運(yùn)營收入。產(chǎn)業(yè)基金主要以社?；稹⒈ｋU(xiǎn)、銀行這類長期投資者作為主要資金募集對象，高速公路的資產(chǎn)、收費(fèi)現(xiàn)金流穩(wěn)定，能夠提供穩(wěn)定的長期回報(bào)，吸引產(chǎn)業(yè)基金的投資。PPP模式下產(chǎn)業(yè)基金主要通過TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交)的方式參與存量資產(chǎn)的投資，以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，針對高速公路行業(yè)負(fù)債率普遍偏高的特點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)基金可以發(fā)揮其杠桿效應(yīng)和募集能力強(qiáng)的優(yōu)勢，采取為高速公路管理公司注入股權(quán)的方式并適度參與運(yùn)營，有效降低資產(chǎn)負(fù)債率，增加其再融資能力。投資期限方面通常以3到7年為主，在PPP特許經(jīng)營權(quán)模式下，可以考慮進(jìn)一步延長。此外，產(chǎn)業(yè)基金也可探索運(yùn)用QFLP、自貿(mào)區(qū)跨境貸款等創(chuàng)新融資模式為高速公路管理機(jī)構(gòu)提供多樣化的資金來源。

（二）項(xiàng)目公司根據(jù)PPP協(xié)議收取通行費(fèi)，期滿后將高速公路收費(fèi)權(quán)移交政府部門

特許經(jīng)營期運(yùn)行前，項(xiàng)目公司按照PPP協(xié)議，政府收到對價(jià)款后償還高速公路原有的銀行債務(wù)。項(xiàng)目公司拿到高速公路的收費(fèi)權(quán)益。特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速公路的運(yùn)營管理，并根據(jù)PPP協(xié)議收取通行費(fèi)。特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司將高速公路的收費(fèi)權(quán)益再移交給政府。此外，產(chǎn)業(yè)基金還可以通過和高速公路運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司來參與PPP，以BOT、TOT等方式推動(dòng)高速公路建設(shè)、減輕政府財(cái)政壓力。

（三）地方政府提供優(yōu)惠政策與財(cái)政補(bǔ)貼，確保項(xiàng)目總體經(jīng)營收益滿足要求

當(dāng)前，地方政府性債務(wù)水平較高，高速公路項(xiàng)目建設(shè)的資金相對有限，加之目前建設(shè)的項(xiàng)目多位于欠發(fā)達(dá)區(qū)域，項(xiàng)目預(yù)期交通量及收費(fèi)收入等指標(biāo)相對略低，因此要在PPP模式的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)地方政府提供優(yōu)惠政策與財(cái)政補(bǔ)貼以確保項(xiàng)目總體經(jīng)營收益滿足要求。一是運(yùn)營期財(cái)政保底補(bǔ)貼方式，確保項(xiàng)目公司每年運(yùn)營收益可不低于該保底額度，解決項(xiàng)目運(yùn)營前期虧損及運(yùn)營資金缺口等問題，該保底補(bǔ)貼為或有負(fù)債，未大幅度增加政府實(shí)質(zhì)性負(fù)債規(guī)模。二是建設(shè)期或運(yùn)營期固定補(bǔ)貼。在項(xiàng)目建設(shè)期，地方政府向項(xiàng)目公司分年度、分期投入提供固定額度的財(cái)政補(bǔ)貼，具體補(bǔ)貼額度根據(jù)項(xiàng)目線路長度、投資額等指標(biāo)確定，可有效減輕項(xiàng)目運(yùn)營前期虧損及資金缺口等問題，未大幅增加其政府性債務(wù)規(guī)模。三是稅費(fèi)減免政策。對項(xiàng)目所涉及的稅費(fèi)地方政府留存部分(如建安部分的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等)由地方政府即征即返給項(xiàng)目公司。

（四）政府由建設(shè)者向管理者轉(zhuǎn)變，完善相關(guān)的法律體系

政府由建設(shè)者向管理者轉(zhuǎn)變，隨著PPP模式的逐漸推廣，政府由劃槳者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲?。PPP采購可以借鑒澳大利亞發(fā)布的PPP實(shí)施指南，在項(xiàng)目建設(shè)管理立法框架下運(yùn)作。例如：2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的 《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項(xiàng)目開展的主要依據(jù)。

地方政府要結(jié)合建設(shè)訴求及項(xiàng)目實(shí)際情況，創(chuàng)新PPP模式的合作方式。一是對中西部地區(qū)的高速公路項(xiàng)目，應(yīng)積極爭取由地方政府提供財(cái)政補(bǔ)貼及優(yōu)惠扶持政策。如地方政府財(cái)政狀況較好，可適當(dāng)提高其參股比例，并以爭取保底補(bǔ)貼為主；如地方政府財(cái)務(wù)狀況較差，參股比例較低，可重點(diǎn)爭取固定補(bǔ)貼及優(yōu)質(zhì)地塊捆綁開發(fā)；如項(xiàng)目未來運(yùn)營收益較差，可考慮通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，在運(yùn)營前期提前收回投資成本及收益。二是對東部地區(qū)的高速公路項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)期交通量及預(yù)期收益較好，但項(xiàng)目造價(jià)及征地拆遷成本相對較高，此時(shí)可積極爭取固定補(bǔ)貼及優(yōu)質(zhì)地塊捆綁等，并嚴(yán)格要求征地拆遷費(fèi)用包干使用，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資效益最大化。

現(xiàn)行收費(fèi)公路政策吸引社會(huì)資本投資的功能逐步減弱，高速公路改建擴(kuò)容政策不清晰，待建高速公路項(xiàng)目引資存難題，使國家公路網(wǎng)規(guī)劃的實(shí)施面臨巨大資金壓力。當(dāng)前，我國應(yīng)積極完善高速公路投融資管理制度，鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人投資，拓寬融資渠道是解決高速公路建設(shè)資金不足的有效舉措。PPP投融資模式是高速公路投融資創(chuàng)新方式之一。國家鼓勵(lì)推廣PPP模式具有明顯的正面效應(yīng)：從政府角度看，可減少財(cái)政支出壓力，提高財(cái)政資金使用效率和政府履職能力?！?/p>

（作者單位：中海網(wǎng)絡(luò)科技股份有限公司）

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）