●張俊楠

財務(wù)票據(jù)管理的問題與對策
——以湖北省十堰市為例

●張俊楠

為推進解決發(fā)生在群眾身邊的 “四風”和腐敗問題，根據(jù)《關(guān)于在全省開展財務(wù)票據(jù)專項整治工作實施方案》（鄂財監(jiān)發(fā)〔2015〕14號）和十堰市全面開展“7+1專項整治和治理”的要求，湖北省十堰市聯(lián)合紀委、財政、審計、國稅、地稅、公安等多個部門，共計成立54個財務(wù)票據(jù)專項整治活動小組，自6月下旬至9月底，對全市330家行政事業(yè)單位、國有及國有控股企業(yè)2014年10月1日至2015年6月30日期間的財務(wù)票據(jù)開展重點檢查。在深入檢查、發(fā)掘問題的基礎(chǔ)上，檢查人員就財務(wù)票據(jù)管理問題多次組織座談、大力展開討論、廣泛聽取意見、認真分析總結(jié)，形成專項調(diào)研報告，具體情況如下。

一、財務(wù)票據(jù)管理現(xiàn)狀

（一）財務(wù)票據(jù)違規(guī)問題廣泛存在

此次重點檢查的330家單位，2/3以上存在財務(wù)票據(jù)違規(guī)問題。檢查中共發(fā)現(xiàn)違規(guī)財務(wù)票據(jù) 6744張，涉及金額1193.36萬元，主要發(fā)生在會議費、接待費、辦公用品、車輛維修、電腦耗材及其他支出中。其中：假偽發(fā)票1036張，涉及金額37.71萬元；虛報363張，涉及金額10.9萬元；部分虛報 26張，涉及金額1.09萬元；白條入賬603張，金額220.56萬元；往來票據(jù)違規(guī)使用作支出憑證699張，金額345.61萬元；其他違規(guī)票據(jù)4017張，涉及金額577.49萬元。

（二）財務(wù)票據(jù)違規(guī)表現(xiàn)五花八門

財務(wù)票據(jù)種類繁多，數(shù)以百計，票據(jù)違規(guī)問題表現(xiàn)形式也多種多樣，以下9種最為普遍。

1、使用虛假發(fā)票。主要發(fā)生在公務(wù)接待費、車輛維修費中，主要表現(xiàn)為：票據(jù)無防偽金屬絲；發(fā)票號碼不是規(guī)定的8位阿拉伯數(shù)字；發(fā)票號碼字體大小與正常稅控發(fā)票不一致，經(jīng)網(wǎng)上查詢，付款單位與開票人都與紙質(zhì)發(fā)票信息不相符，為套用虛假發(fā)票；網(wǎng)上查詢開票人與紙質(zhì)發(fā)票信息相符，但發(fā)票金額為0，其他票面信息諸如付款人、開票日期等都與紙質(zhì)發(fā)票信息不符。

2、使用過期發(fā)票。檢查中發(fā)現(xiàn)有部分單位在發(fā)票改版以后仍使用以前的舊版發(fā)票，網(wǎng)上查詢不到其信息。

3、使用白條入賬。主要發(fā)生在支付臨時工工資、清潔費、專家評審費中。由于這種經(jīng)濟行為多為臨時性、不固定的，且開具發(fā)票還要考慮到納稅問題，單位往往使用內(nèi)部領(lǐng)款單作為報銷憑證。

4、發(fā)票填寫不規(guī)范。即發(fā)票填寫不規(guī)范或內(nèi)容模糊，如付款單位名稱填寫不規(guī)范，內(nèi)容填寫模糊，發(fā)票印章不齊全。

5、發(fā)票領(lǐng)取使用人不一致。即發(fā)票領(lǐng)用單位同發(fā)票開具單位不一致，是轉(zhuǎn)借發(fā)票或購買的外地發(fā)票。此種現(xiàn)象最為普遍，主要發(fā)生在公務(wù)接待費、汽車修理費、辦公費中。表現(xiàn)形式多為：地稅通用定額發(fā)票、國稅通用定額發(fā)票、國稅通用手工發(fā)票。

6、發(fā)票用途與規(guī)定不符。如本屬于國稅納稅范疇的汽車修理費用卻使用地稅發(fā)票，且根據(jù)發(fā)票號碼和發(fā)票代碼查詢不到發(fā)票信息，判定該發(fā)票為虛假發(fā)票。

7、往來票據(jù)作支出憑證。主要發(fā)生在支付物業(yè)費、停車費中。收款方往往使用在市場上購買的企業(yè)往來結(jié)算票據(jù)、收款收據(jù)或單位內(nèi)部收據(jù)，沒有提供正式的稅務(wù)發(fā)票。

8、發(fā)票內(nèi)容與業(yè)務(wù)不符。即發(fā)票反映的信息不足以支撐業(yè)務(wù)真實發(fā)生。主要發(fā)生在會議費、差旅費中。主要表現(xiàn)形式為：發(fā)票內(nèi)容、時間與實際經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項不相符。

9、發(fā)票后附清單不齊全。此種現(xiàn)象較為普遍，主要表現(xiàn)為：購買辦公用品或接受服務(wù)時對方只提供了發(fā)票，且發(fā)票只有總金額，缺少明細清單，或者后附單位自寫的明細清單。

（三）財務(wù)票據(jù)違規(guī)方式趨于隱蔽

雖然財務(wù)票據(jù)違規(guī)在各行業(yè)的具體業(yè)務(wù)中表現(xiàn)多樣，但從票據(jù)違規(guī)實施主體出發(fā)，其操作手法歸納起來主要有四大類型。一是“事真票假型”。即經(jīng)濟活動中，事件真實發(fā)生，但發(fā)票內(nèi)容虛假。此種方式最為常見，也最為原始。如使用過期發(fā)票、虛假發(fā)票、白條入賬等。二是“事假票真型”。即經(jīng)濟活動中，事件沒有真實發(fā)生，但借用真實發(fā)票核銷賬目。此方式常用于處理一些不能核銷的經(jīng)濟活動，把違規(guī)變似合規(guī)。如把煙酒、娛樂等消費化整為零，分散到日常辦公等一些零星開支中。三是“事票俱假型”。即經(jīng)濟活動中，事件沒有發(fā)生，且發(fā)票內(nèi)容也經(jīng)不起推敲。例如使用手工填寫的發(fā)票核銷時，無開票日期、名稱、落款等。此方式由于不受購貨單位和實踐的限制，可以隨時隨地報銷，報銷名目也可以隨意編造一些根本未發(fā)生的經(jīng)濟活動，一旦發(fā)生，問題往往較為嚴重。四是“事票混用型”。即部分單位在使用財政等票據(jù)時存在錯填、漏填、書寫不清楚等情況，有的單位在收費或罰款時，對涉及多個項目的，不按照規(guī)定的收費項目名稱、收費標準填寫，僅填寫一個項目，收費標準無處可查?；蛘咧苯邮褂猛鶃砥睋?jù)作支出憑證。此種方式真假雜糅，難以細辨，極具欺騙性。

當前，由于行政企事業(yè)單位數(shù)量大，業(yè)務(wù)種類多，專業(yè)門檻高，監(jiān)管力量相對分散，各自為政，監(jiān)管手段滯后，方式單一，難免顧此失彼，漏洞較多。加之財稅改革啟動之后，嚴肅財經(jīng)紀律、整頓財經(jīng)秩序的力度不斷加強，對財務(wù)違法違紀處理處罰及責任追究力度越來越大，第二、第四兩種違規(guī)類型以其隱蔽性強、查處難度大的特點，逐步取代第一、第三種類型，被越來越多的單位所采用，逐漸成為財務(wù)票據(jù)違規(guī)的新趨勢。

二、財務(wù)票據(jù)違規(guī)原因

財務(wù)票據(jù)違規(guī)是多方面因素造成的，通過對檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)票據(jù)進行調(diào)查分析，主要原因有以下幾個方面。

（一）利益驅(qū)動，掩蓋違規(guī)財務(wù)支出

部分單位或領(lǐng)導(dǎo)為了部門利益或者個人利益，故意違反財務(wù)管理制度，想盡辦法使用虛假發(fā)票或安排虛假業(yè)務(wù)事項，運用財務(wù)票據(jù)違規(guī)的方式，以實現(xiàn)掩蓋不合理、不合法的超標公款接待費、公車運維費、濫發(fā)的津補貼、娛樂消費等財務(wù)支出，乃至偷稅漏稅、貪污腐敗行為的目的。

（二）觀念守舊，領(lǐng)導(dǎo)法治意識滯后

部分單位領(lǐng)導(dǎo)墨守成規(guī)，學法、用法、守法等法治意識嚴重滯后社會發(fā)展的需要，尤其是對財經(jīng)法規(guī)政策和國家嚴肅財經(jīng)紀律、整頓規(guī)范財經(jīng)秩序的新要求認識不到位，對個人肩負的財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)職責認識不充分，或者因為不懂會計業(yè)務(wù)，把職責全面交給財務(wù)人員，認為只要財務(wù)人員不貪污、數(shù)據(jù)準確即可，對財務(wù)支出是否合規(guī)、程序是否到位、票據(jù)是否真實等失于監(jiān)督，導(dǎo)致單位出現(xiàn)利用財務(wù)票據(jù)造假進行違法支出的行為。

（三）技能生疏，會計業(yè)務(wù)水平不高

部分單位財務(wù)人員配備不全，有些單位的財務(wù)人員沒有會計從業(yè)資格證，或者是半路出家，沒有接受過系統(tǒng)完善的專業(yè)教育。專業(yè)知識不足，對財務(wù)核算不熟悉，沒有掌握應(yīng)有的會計法律、法規(guī)和會計制度，對新出臺的政策法規(guī)學習理解不到位，不能有效辨識發(fā)票是否合規(guī)合法；業(yè)務(wù)技能不強，處理財務(wù)過程中只關(guān)注經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的真實性，認為只要有經(jīng)辦人確認、領(lǐng)導(dǎo)簽字審批就能報銷，忽視了對后附原始憑證的檢查；規(guī)范性意識差，隨意簡化核銷程序，對簽字手續(xù)不完善、發(fā)票是否真?zhèn)?、要素填寫不全、購貨發(fā)票無購貨明細、發(fā)票后所附原始單據(jù)不符等違規(guī)行為把關(guān)不嚴，在不同程度上導(dǎo)致了票據(jù)違規(guī)問題。

（四）基礎(chǔ)薄弱，財務(wù)票據(jù)內(nèi)控不力

部分單位財務(wù)管理職責不明確，分工不合理，缺乏決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的財務(wù)支出控制機制，導(dǎo)致財務(wù)管理制度執(zhí)行不力、財務(wù)票據(jù)管理混亂等問題。一是財政票據(jù)沒有專人負責，多頭管理，票據(jù)的使用和繳銷不能嚴格按照規(guī)定辦理。二是票據(jù)填寫不規(guī)范，如不按照規(guī)定的欄次填寫、存根聯(lián)不蓋章等。三是擴大票據(jù)使用范圍，票據(jù)使用種類不準確，票據(jù)混開、串用，超出范圍使用。四是票據(jù)核銷不及時，存在票據(jù)積壓和跨年度使用問題。

（五）源頭失防，違規(guī)開具財務(wù)票據(jù)

一是票據(jù)制假販假禁而不止?！坝行枨缶陀匈I賣”，部分行政機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)以及個人均有使用假發(fā)票的動機，需求市場長期存在，巨額不法利益空間巨大，制假販假分子自然會鋌而走險，雖然被多次嚴厲打擊，但始終沒能禁止。二是票據(jù)管理部門違規(guī)開具財務(wù)票據(jù)。稅務(wù)等票據(jù)部門的部分人員違反管理規(guī)定，受單位的請求和委托，開具勞務(wù)、服務(wù)之類的發(fā)票，為單位處理一些“不允許入賬”的費用提供方便，使得稅務(wù)部門的工作人員也難以逐一核對每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性。

（六）監(jiān)管不夠，難以全面有效整治

財政部門主管的財政票據(jù)僅限于行政企事業(yè)單位、代行政職能的社會團體及其他組織，稅務(wù)部門主管對象僅限于轄區(qū)內(nèi)單位及個人稅務(wù)票據(jù)，上述兩部門由于權(quán)責所限及取證難等現(xiàn)實因素，對使用假發(fā)票的單位和個人多是給予行政處罰，很少移交公安部門查處，違法成本偏低。對于市場上其它類型的財務(wù)票據(jù)，則處于監(jiān)管真空，沒有部門、法律法規(guī)明確這些財務(wù)票據(jù)是否可以使用、如何使用。

三、規(guī)范財務(wù)票據(jù)管理的建議

“冰凍三尺，非一日之寒”，實現(xiàn)財務(wù)票據(jù)的規(guī)范化管理非一朝一夕之功，要統(tǒng)籌謀劃，多策并舉，逐步規(guī)范，重點做好以下幾個方面的工作：

（一）正本溯源，實現(xiàn)票據(jù)管理法制化

作為公共財政法治化建設(shè)的重要組成部分，財務(wù)票據(jù)管理也應(yīng)全面納入法治軌道。一是全面清理我國現(xiàn)用票據(jù)的種類，歸并、取消不合理的票據(jù)，并用法律的形式予以明確，做到法律無規(guī)定，新票不出現(xiàn)，改變我國票據(jù)種類繁多不清的混亂狀況。二是完善票據(jù)管理法律法規(guī)，建立健全財務(wù)票據(jù)管理制度，尤其是加強稅務(wù)等票據(jù)發(fā)行部門的管理控制，防范源頭私開濫開票據(jù)，做到開票依法規(guī)、數(shù)量有統(tǒng)計、后續(xù)管理嚴，確保票據(jù)管理規(guī)范化、程序化。三是打擊票據(jù)制假販假。聯(lián)合財政、稅務(wù)、公安等部門，依法組織開展對財務(wù)票據(jù)制假販假的打擊工作，加大懲處力度，從源頭上減少乃至杜絕非法票據(jù)。

（二）完善內(nèi)控，力爭票據(jù)把關(guān)嚴格化

一是系統(tǒng)完善單位財務(wù)管理制度。根據(jù) 《會計法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，建立嚴格的財務(wù)管理機制，按決策、執(zhí)行、監(jiān)督的控制要求，將財務(wù)崗位設(shè)置齊全，財務(wù)人員配備到位，明確職責、完善程序，不斷提升財務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行力，系統(tǒng)防范財務(wù)風險。二是規(guī)范處理單位財務(wù)票據(jù)報銷。明確票據(jù)接受、審核責任。單位領(lǐng)導(dǎo)要嚴格審批單據(jù)，對不合規(guī)單據(jù)不能簽批；財務(wù)人員必須按照國家統(tǒng)一的會計制度對原始憑證進行審核，對不真實、不合規(guī)的票據(jù)不予報銷，對記載不準確、不完整的原始憑證予以退回，并要求整改、補充。

（三）加強培訓，促進財務(wù)管理知識化

一是要增強單位領(lǐng)導(dǎo)財經(jīng)法治意識。加強對單位領(lǐng)導(dǎo)干部培訓，使單位領(lǐng)導(dǎo)學習財經(jīng)政策法規(guī)、了解財經(jīng)紀律要求，掌握基本的財務(wù)管理知識，提升其遵紀守法的自覺性，主動履行財務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管職責。二是提升增強財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)。加強對會計人員的業(yè)務(wù)培訓和職業(yè)道德培訓，提高會計基礎(chǔ)工作水平；多組織票據(jù)管理等知識的學習，提高規(guī)范管理意識，熟練掌握各類財務(wù)票據(jù)的鑒別和使用方法，增強對單位財務(wù)票據(jù)的辨別、使用和管理能力。

（四）強化監(jiān)督，推動票據(jù)督查常態(tài)化

一是將財務(wù)票據(jù)檢查納入財務(wù)檢查范圍。紀檢、稅務(wù)、審計、財政等監(jiān)督部門在對行政事業(yè)單位進行財務(wù)收支檢查時，要將財務(wù)票據(jù)的合規(guī)性作為一項重要的檢查內(nèi)容，提升財務(wù)收支檢查的全面性。二是定期開展財務(wù)票據(jù)檢查工作。對違規(guī)情況及時掌握，注意查找各種類型不符合規(guī)定的財務(wù)票據(jù)，對發(fā)現(xiàn)的問題線索要追查到底，尤其是要經(jīng)常開展多部門聯(lián)合檢查，分工協(xié)作、融合專長，充分增強檢查效果。

（五）嚴格處罰，務(wù)使檢查結(jié)果效用化

加強財政、審計、紀檢、稅務(wù)等部門的聯(lián)合，增強執(zhí)法合力，既依法處理處罰票據(jù)違紀違規(guī)問題，又要依法加強對責任人員的追責問責，觸及責任人的切身利益，提高票據(jù)違規(guī)違法的成本；既注重問題整改的跟蹤督查，又要加大對反面典型的通報曝光力度，力爭實現(xiàn)“檢查一個單位，規(guī)范一個行業(yè)，警示教育一個系統(tǒng)”的效應(yīng)，增強震懾效果?！?/p>

(作者單位：湖北省十堰市財政監(jiān)督檢查局)

（本欄目責任編輯：范紅玉）