●何愛(ài)群

環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

●何愛(ài)群

一、環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的總體思路

（一）環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)工作的背景

環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金是用于污染防治項(xiàng)目的財(cái)政撥款補(bǔ)助資金。環(huán)保資金來(lái)源于排污費(fèi)的收繳，主要目的是為了重點(diǎn)污染源、區(qū)域性污染的防治和污染防治新技術(shù)、新工藝的推廣應(yīng)用，從而保證污染整治工作的有力推行。加強(qiáng)環(huán)保專項(xiàng)資金的審計(jì)工作是推行我國(guó)生態(tài)文明改革、積極改變政府職能、改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的制度要求，從公共受托責(zé)任角度看，環(huán)保資金專項(xiàng)審計(jì)是提高財(cái)政資金的合規(guī)性與效率性，保證資金用于民生，并且能夠保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督性措施。因此，需要對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)、細(xì)致地設(shè)計(jì)，提高績(jī)效審計(jì)工作結(jié)果的有用性和合理性。

（二）績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的總體思路

環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的目的和效益為核心，重點(diǎn)突出項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)和生態(tài)效果，全面、科學(xué)地設(shè)計(jì)指標(biāo)。第一，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)該滿足全面系統(tǒng)性要求，審計(jì)對(duì)象要覆蓋項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，包括從項(xiàng)目確立開(kāi)始的審核到項(xiàng)目實(shí)施之后的社會(huì)效應(yīng)評(píng)價(jià)、持續(xù)性跟蹤檢查等活動(dòng)的指標(biāo)都屬于績(jī)效審計(jì)內(nèi)容，全面綜合地評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施績(jī)效。第二，指標(biāo)要具有可理解性與可操作性的特點(diǎn)。指標(biāo)計(jì)算要便于操作，指標(biāo)結(jié)構(gòu)要合理，要具有一定的邏輯性和整體性。第三，定性與定量指標(biāo)相結(jié)合。指標(biāo)評(píng)價(jià)不能僅包括定性指標(biāo)評(píng)價(jià)，也要包括定量指標(biāo)的考核。定性與定量指標(biāo)的結(jié)合更能準(zhǔn)確描述項(xiàng)目實(shí)施的效果和效率，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度。第四，指標(biāo)體系應(yīng)該具有靈活多變性，并且能夠滿足根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)修訂的工作要求。社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求會(huì)有一定的變動(dòng)，環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該根據(jù)政策要求及時(shí)修訂指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的有用性和時(shí)效性。

二、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)

（一）資金使用合理性指標(biāo)

資金使用的過(guò)程審計(jì)是績(jī)效審計(jì)工作中較為基礎(chǔ)性的審計(jì)內(nèi)容，主要關(guān)注資金使用的合理合規(guī)性。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)同樣要以資金使用的規(guī)范性為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注資金的使用過(guò)程，檢查資金是否被擠占和挪用。因此，這部分指標(biāo)要圍繞資金利用情況設(shè)計(jì)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要包括專項(xiàng)資金到位率、設(shè)備采購(gòu)規(guī)范性、資金使用方向合理性和資金管理等幾個(gè)指標(biāo)。

1、專項(xiàng)資金到位率。資金到位情況關(guān)系到環(huán)保項(xiàng)目的施工進(jìn)度和施工質(zhì)量，衡量評(píng)價(jià)這個(gè)指標(biāo)相對(duì)較為容易。重點(diǎn)考察項(xiàng)目中財(cái)政資金、自有資金的投入情況，是否按照工程進(jìn)度收到資金。對(duì)于自有資金的投入不足情況要仔細(xì)追查項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案，分析是否存在資金使用規(guī)模不合理的地方，綜合評(píng)價(jià)資金的到位率。

2、設(shè)備采購(gòu)規(guī)范性指標(biāo)。環(huán)保項(xiàng)目的設(shè)備采購(gòu)部分是項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容，也是易于出現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題的部分，因此，審查設(shè)備采購(gòu)規(guī)范性就顯得尤為重要。該指標(biāo)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括設(shè)備購(gòu)買價(jià)格是否合理、是否利用第三方采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)平臺(tái)、設(shè)備屬于國(guó)產(chǎn)設(shè)備還是進(jìn)口設(shè)備、設(shè)備在同業(yè)內(nèi)的先進(jìn)程度等幾個(gè)方面的指標(biāo)。這部分內(nèi)容應(yīng)該以專家的評(píng)審為依據(jù)，檢查設(shè)備采購(gòu)的合同與招標(biāo)文件等資料作為指標(biāo)審查線索，評(píng)價(jià)設(shè)備采購(gòu)資金使用的規(guī)范性。

3、資金使用方向的合規(guī)性。這部分指標(biāo)也是審計(jì)的重點(diǎn)，考察環(huán)保專項(xiàng)資金能否真正用到環(huán)保上，發(fā)揮出資金的最大效用，對(duì)資金使用方向合規(guī)性審查評(píng)價(jià)就能很好地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)并能夠避免資金的不合理使用。針對(duì)用于補(bǔ)貼環(huán)保支出的銀行貸款補(bǔ)貼項(xiàng)目，考慮銀行貸款補(bǔ)貼是否合理、貸款是否全部用于環(huán)保項(xiàng)目并沒(méi)有墊支其他經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的情況；流動(dòng)資金投入是否合理，投入的流動(dòng)資金是否全部用于環(huán)保項(xiàng)目。這幾個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)要按照項(xiàng)目的具體方案設(shè)計(jì)，共同形成資金使用方向合規(guī)性評(píng)價(jià)指標(biāo)組合。

4、資金管理指標(biāo)。該指標(biāo)包括項(xiàng)目實(shí)施單位是否規(guī)范財(cái)務(wù)核算，資金使用是否符合預(yù)算規(guī)定的支出范圍，資金是否獨(dú)立開(kāi)戶管理并單獨(dú)核算，是否嚴(yán)格按照指標(biāo)文件的說(shuō)明進(jìn)行資金使用等。這些指標(biāo)是為了考量評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中資金的使用安全性，從側(cè)面分析資金使用的規(guī)范程度，評(píng)價(jià)資金使用績(jī)效的高低。

總之，資金使用過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)要將定量與定性指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，既要參考傳統(tǒng)審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)，還要針對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的特殊性和實(shí)際情況設(shè)計(jì)出具體的指標(biāo)，指導(dǎo)績(jī)效考核工作。

（二）項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的績(jī)效考核

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的績(jī)效考核分為項(xiàng)目實(shí)施前、項(xiàng)目實(shí)施中和項(xiàng)目的竣工結(jié)算三個(gè)考核階段。每一個(gè)階段都有重點(diǎn)考核指標(biāo)，體現(xiàn)項(xiàng)目的有用性和效率性。

1、項(xiàng)目實(shí)施前的審批文件確認(rèn)?？?jī)效審計(jì)工作依據(jù)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)的計(jì)劃表，也就是項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度說(shuō)明書(shū)組織實(shí)施績(jī)效審計(jì)考核。項(xiàng)目實(shí)施說(shuō)明書(shū)詳細(xì)說(shuō)明了項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容、所要達(dá)到的項(xiàng)目實(shí)施目的、資金使用的進(jìn)度。了解項(xiàng)目實(shí)施說(shuō)明書(shū)可以清楚地了解項(xiàng)目的內(nèi)容并且指導(dǎo)績(jī)效考核的后期工作，主要起到參考作用。對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施前期的績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，主要包括項(xiàng)目實(shí)施審批文件的完整性、是否建立項(xiàng)目實(shí)施管理小組、項(xiàng)目小組內(nèi)部職能設(shè)計(jì)是否齊全、項(xiàng)目實(shí)施前期準(zhǔn)備工作是否充分等。這部分評(píng)價(jià)主要以組織相關(guān)人員談話和檢查相關(guān)文件為手段，考量項(xiàng)目實(shí)施前期工作的完成情況。

2、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的績(jī)效考核。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的考核重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施合規(guī)性、合法性進(jìn)行檢查，檢查其是否按照項(xiàng)目實(shí)施說(shuō)明書(shū)的規(guī)定進(jìn)行組織實(shí)施，考核重點(diǎn)在于采購(gòu)階段設(shè)備采購(gòu)是否規(guī)范，貸款利息支出是否及時(shí)準(zhǔn)確，會(huì)計(jì)核算是否規(guī)范，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否合規(guī)合法，成本內(nèi)容和結(jié)構(gòu)是否存在異常的情況，實(shí)施單位內(nèi)部審批監(jiān)督機(jī)制是否完善并且能夠有效執(zhí)行等。過(guò)程績(jī)效考評(píng)要參照項(xiàng)目說(shuō)明書(shū)進(jìn)行對(duì)比、評(píng)價(jià)實(shí)施偏差、違規(guī)操作和執(zhí)行不力的內(nèi)部審批監(jiān)督措施。最后，綜合評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程的效果和效率。

3、項(xiàng)目的竣工結(jié)算。項(xiàng)目竣工結(jié)算績(jī)效審計(jì)指標(biāo)包括資金使用的結(jié)存率、資金支出是否合理，驗(yàn)收過(guò)程中的監(jiān)督活動(dòng)是否存在，是否存在違規(guī)決算的情況等。這部分資金審計(jì)重點(diǎn)是對(duì)施工臨時(shí)設(shè)備的轉(zhuǎn)讓處理、大額流動(dòng)資金的使用、項(xiàng)目結(jié)余資金的使用方向等活動(dòng)合理合規(guī)性的檢查。施工單位容易將剩余資金應(yīng)用到其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，防止資金被財(cái)政收回，進(jìn)行平衡預(yù)算收支。這種違規(guī)行為易于發(fā)生，也是績(jī)效審計(jì)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，強(qiáng)化這部分活動(dòng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，能保證環(huán)保資金的有效使用，提高資金的利用效率。

（三）社會(huì)和生態(tài)效應(yīng)的評(píng)價(jià)

這部分指標(biāo)評(píng)價(jià)具有一定的專業(yè)性，也體現(xiàn)環(huán)保資金項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)意義，一般要成立環(huán)保專家組對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)和生態(tài)效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。指標(biāo)設(shè)計(jì)可以從污染減輕程度、污染物排放比、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)等約束性和控制性指標(biāo)評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施的生態(tài)效應(yīng)。本文以節(jié)能減排項(xiàng)目為例，設(shè)計(jì)相關(guān)生態(tài)效應(yīng)指標(biāo)。

1、約束性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是硬性指標(biāo)，也是環(huán)保項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的具體體現(xiàn)，應(yīng)該設(shè)計(jì)包括氨氮減排量、二氧化硫減排量、氮氧化物減排量和粉塵減排量等指標(biāo)。這些指標(biāo)通過(guò)利用專業(yè)設(shè)備進(jìn)行檢查，與項(xiàng)目設(shè)計(jì)報(bào)告對(duì)比，評(píng)價(jià)約束性指標(biāo)的完成情況。

2、預(yù)期性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)是項(xiàng)目實(shí)施之后的環(huán)境質(zhì)量的預(yù)期值，體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)久的保護(hù)效應(yīng)。設(shè)計(jì)預(yù)期性指標(biāo)應(yīng)包括空氣主要污染物的降低率、工業(yè)二氧化硫排放達(dá)標(biāo)率、目標(biāo)區(qū)域天氣優(yōu)良天數(shù)、目標(biāo)區(qū)域水質(zhì)功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、污水凈化率、城市污水集中處理率、污水再生利用率以及固體廢棄物綜合利用率等指標(biāo)。

約束性和預(yù)期性指標(biāo)從環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施的直接生態(tài)效益到降低對(duì)大氣、水質(zhì)和土壤污染的效果方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，體現(xiàn)出環(huán)保項(xiàng)目的具體有用性和生態(tài)效益性。另外，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施的評(píng)價(jià)同樣要考慮社會(huì)效應(yīng)的影響。設(shè)計(jì)社會(huì)效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)主要從項(xiàng)目周邊居民的公眾反映角度，利用調(diào)查問(wèn)卷、隨機(jī)訪問(wèn)等方式評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)效應(yīng)。這部分指標(biāo)設(shè)計(jì)容易與實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)差距較大，主要是受到自然環(huán)境變化和社會(huì)對(duì)項(xiàng)目的了解程度的影響。所以，設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)靈活處理，給予較大的變化范圍，設(shè)計(jì)最低的控制指標(biāo)數(shù)，保證指標(biāo)評(píng)價(jià)的科學(xué)性。

（四）項(xiàng)目的后續(xù)執(zhí)行跟蹤審計(jì)

環(huán)保項(xiàng)目的后續(xù)執(zhí)行跟蹤審計(jì)工作體現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)性，這部分工作容易被忽略，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后期的跟蹤檢查不足，造成很多單位取得了環(huán)保資金就放棄了繼續(xù)使用環(huán)保設(shè)備，使得項(xiàng)目不能達(dá)到設(shè)計(jì)的原始目的。因此，后續(xù)的跟蹤績(jī)效審計(jì)是環(huán)保項(xiàng)目可持續(xù)性的保證，應(yīng)該加大對(duì)后續(xù)績(jī)效審計(jì)工作的重視程度，從而保證環(huán)保資金的使用效率。后續(xù)審計(jì)的指標(biāo)更多地要在生態(tài)效益的維持和改善上設(shè)計(jì)符合實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目長(zhǎng)期的投入產(chǎn)出比和資源的綜合利用率，具體從項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)方面進(jìn)行設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效應(yīng)指標(biāo)應(yīng)該包括項(xiàng)目建成之后的維護(hù)支出變化情況、治污副產(chǎn)品的再利用收入、設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)成本、項(xiàng)目實(shí)施對(duì)正常生產(chǎn)過(guò)程的影響變化等。一方面，通過(guò)綜合計(jì)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)際意義，檢查督促項(xiàng)目實(shí)施的后期維護(hù)。另一方面，也為政府制訂新環(huán)保計(jì)劃，推行新的環(huán)保措施提供較為詳實(shí)的資料，提高政府環(huán)保資金的利用效率。

三、結(jié)束語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目是推行生態(tài)文明、促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一項(xiàng)重點(diǎn)政府工程，做好對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建工作，形成一個(gè)較為完整的環(huán)保資金的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是完善績(jī)效審計(jì)工作的基礎(chǔ)，對(duì)監(jiān)督環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文從環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施的幾個(gè)方面考慮指標(biāo)體系的建立，希望對(duì)實(shí)施環(huán)?？?jī)效評(píng)價(jià)工作有所幫助?！?/p>

（作者單位：浙江天平會(huì)計(jì)師事務(wù)所）