高　影，楊　博

(山西工程技術(shù)學(xué)院 繼續(xù)教育部，山西　陽泉　045000)

?

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)狀及改進(jìn)建議
——基于內(nèi)部控制視角

高影，楊博

(山西工程技術(shù)學(xué)院 繼續(xù)教育部，山西陽泉045000)

[摘要]行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面存在“重分配、輕管理”的現(xiàn)象，同時(shí)預(yù)算管理的質(zhì)量不高，在財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)及監(jiān)督評(píng)審機(jī)制等方面相對(duì)落后。內(nèi)部控制的概念早在20世紀(jì)90年代就已存在，我國行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面的建設(shè)處于會(huì)計(jì)控制階段，即依據(jù)國家法規(guī)進(jìn)行實(shí)際操作，缺少自身建設(shè)。文章從COSO報(bào)告提出的內(nèi)部控制即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督5個(gè)基本要素著手，提出行政事業(yè)單位預(yù)算管理改進(jìn)方案、建議。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位；財(cái)務(wù)預(yù)算管理；內(nèi)部控制；自身建設(shè)；現(xiàn)狀；改進(jìn)建議

財(cái)務(wù)預(yù)算是本單位根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展需要，編制一個(gè)會(huì)計(jì)年度的財(cái)務(wù)收入和支出計(jì)劃，并依據(jù)此進(jìn)行管理的財(cái)務(wù)活動(dòng)。不同于其他經(jīng)濟(jì)組織，行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面有其特殊性，如在預(yù)算編制上實(shí)行“二上二下”，資金使用屬于政府管理、實(shí)行收支兩條線原則等等。然而長(zhǎng)期以來，行政事業(yè)單位存在很多預(yù)算管理方面的歷史遺留問題，因?yàn)檫@些問題使其不能與市場(chǎng)很好融合在一起，故需要不斷改革、克服弊端，不斷完善，以適應(yīng)今天經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。

一、 行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

(一)預(yù)算缺乏前瞻性和整體性

長(zhǎng)期以來，很多人，包括單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)，覺得預(yù)算是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的事情，不需要參與其中。實(shí)際上，預(yù)算涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算及考核等方面，是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各單位負(fù)責(zé)人及員工的共同參與才能完成。由于行政事業(yè)單位人員從上到下的淡薄觀念，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏計(jì)劃性，這是因?yàn)轭A(yù)算的編制在每年的7月份左右，而年度工作計(jì)劃則要在年底才進(jìn)行規(guī)劃，二者不匹配，所以導(dǎo)致預(yù)算編制計(jì)劃與實(shí)際計(jì)劃脫節(jié)；除此之外，預(yù)算執(zhí)行與實(shí)際執(zhí)行脫軌、決算缺乏整體性，更無可借鑒意義。預(yù)算缺乏前瞻性，管理質(zhì)量不高。

(二)預(yù)算執(zhí)行不合理，預(yù)算技術(shù)性調(diào)整隨意性大

預(yù)算執(zhí)行不合理和預(yù)算調(diào)整的隨意性，主要體現(xiàn)在預(yù)算編制的粗線條與實(shí)際執(zhí)行脫軌、定額系數(shù)分配不合理及預(yù)算的技術(shù)性調(diào)整三方面。預(yù)算編制方面，行政事業(yè)單位編制和申報(bào)籠統(tǒng)、非細(xì)化到具體的科目，如很多項(xiàng)目預(yù)算分級(jí)只列了一級(jí)科目，沒有明細(xì)到二級(jí)科目，有的雖然設(shè)立了二級(jí)科目，但沒有細(xì)化到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，沒有立項(xiàng)依據(jù)、支出內(nèi)容和績(jī)效目標(biāo)，不具有可操作性。這給預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)留下了很多隱患。在定額系數(shù)分配方面存在很多不合理之處，具體表現(xiàn)在設(shè)立基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，缺乏具體的規(guī)則體系，以至于實(shí)際定額支出比預(yù)算大。預(yù)算的調(diào)整分為政策性調(diào)整和技術(shù)性調(diào)整，后者在調(diào)整時(shí)不需要向政府主管部門匯報(bào)，只需在年度決算時(shí)予以說明。很多行政事業(yè)單位由于預(yù)算編制脫離實(shí)際，導(dǎo)致在執(zhí)行中隨意調(diào)整，出現(xiàn)“拆東墻補(bǔ)西墻”的現(xiàn)象。

(三)預(yù)算績(jī)效考評(píng)脫離實(shí)際，預(yù)算信息不透明

在預(yù)算管理中，預(yù)算的考核工作是最核心的一部分，是確保預(yù)算工作執(zhí)行有力、到位及形成良性循環(huán)的保障。然而，很多行政事業(yè)單位將考評(píng)機(jī)制只用在了表面工作上，沒有落實(shí)到具體實(shí)踐中，這對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行和調(diào)整及決算工作沒有起到監(jiān)督、測(cè)評(píng)的效用，使預(yù)算管理陷入非良性循環(huán)管理的軌道。此外，因預(yù)算信息包含很多經(jīng)濟(jì)因素，是行政事業(yè)單位管理的一個(gè)重要方面，更是國家財(cái)產(chǎn)安全的重要體現(xiàn)，是資源合理分配、資金合理利用的說明，應(yīng)呈現(xiàn)出透明性。

二、內(nèi)部控制的國內(nèi)外現(xiàn)狀及內(nèi)涵

內(nèi)部控制的概念最早起源于1994年的美國，20世紀(jì)90年代發(fā)布的COSO報(bào)告*COSO報(bào)告是全國反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission的英文縮寫，COSO委員會(huì)發(fā)布《內(nèi)部控制整合框架》，簡(jiǎn)稱COSO報(bào)告。，系統(tǒng)全面地給出了內(nèi)部控制的概念及包含的5大要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督，這是迄今為止全世界最權(quán)威的內(nèi)部控制報(bào)告。2001年，隨著安然事件的爆發(fā)，企業(yè)的內(nèi)部控制引起了美國領(lǐng)導(dǎo)層面的關(guān)注，并于2002年將其上升至法律層面，制訂了《薩班斯》法案。隨著時(shí)代的進(jìn)步，美國在內(nèi)部控制方面逐步完善，2004年將其包含的5大要素?cái)U(kuò)充為8大要素，將企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理列為重點(diǎn)。 除美國之外，其他國家也在內(nèi)部控制方面有所成就，如：加拿大的“COCO指南”和“Dey 報(bào)告”；英國的卡德伯利報(bào)告、哈姆佩爾報(bào)告及特恩布爾報(bào)告。

我國在內(nèi)部控制管理方面處于初級(jí)階段即會(huì)計(jì)控制階段。雖然近些年國家發(fā)布了一系列法律法規(guī)，但都是關(guān)于內(nèi)部控制的具體業(yè)務(wù)控制，距離成熟完善的境界還有很大的空間。目前國內(nèi)企業(yè)尤其是上市公司在內(nèi)部控制方面發(fā)展相對(duì)成熟，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制卻較落后。內(nèi)部控制是依據(jù)目前國家出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)，缺少自身變革、實(shí)事求是的建設(shè)。

對(duì)于內(nèi)部控制的概念，目前學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一規(guī)定。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體人員共同實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制的動(dòng)態(tài)過程[2]。本文根據(jù)COSO內(nèi)部控制框架描述暨內(nèi)部控制的5大基本要素著手研究行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算管理的改進(jìn)，即從內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督方面如何進(jìn)行改進(jìn)。

三、內(nèi)部控制視角下的財(cái)務(wù)預(yù)算管理改進(jìn)建議

(一)從上至下全員重視，改善內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)率先帶頭重視預(yù)算管理工作，摒棄預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的事情等陳舊觀念，改變“重分配、輕管理”的現(xiàn)象，從上到下提高對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，為預(yù)算管理營(yíng)造一個(gè)善于合作、積極主動(dòng)、平等互利的內(nèi)控氛圍。除此之外，完善內(nèi)部控制制度機(jī)制，從目標(biāo)制定、風(fēng)險(xiǎn)控制、領(lǐng)導(dǎo)簽字及內(nèi)部審計(jì)等方面制定適合本單位的詳盡、合理、簡(jiǎn)易的流程機(jī)制，為預(yù)算管理提供一個(gè)有效的制度環(huán)境。

(二)以績(jī)效評(píng)估為導(dǎo)向，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé),加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

預(yù)算管理工作中，績(jī)效考評(píng)是最后一環(huán)，通過對(duì)績(jī)效考評(píng)中的數(shù)據(jù)和執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，查找對(duì)組織工作影響重大的關(guān)鍵點(diǎn)并將其作為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，定期進(jìn)行評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)隱患控制在最小，確保惡性事件的不發(fā)生，保證國家財(cái)產(chǎn)安全。

要將績(jī)效考評(píng)工作落到實(shí)處，必須根據(jù)部門職責(zé)和事業(yè)發(fā)展要求設(shè)定其應(yīng)該達(dá)到的預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果，并定期對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行審核及調(diào)整。應(yīng)對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化描述，應(yīng)當(dāng)盡量進(jìn)行定量表述，如從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效以及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面著手進(jìn)行細(xì)化。

績(jī)效考評(píng)時(shí)應(yīng)引起關(guān)注的幾點(diǎn)是：首先要設(shè)立科學(xué)、合理、規(guī)范的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，在設(shè)立關(guān)鍵控制點(diǎn)(風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn))時(shí)考慮內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如將集體決策或?qū)＜覜Q策作為項(xiàng)目決策的關(guān)鍵點(diǎn)等；其次要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況定期進(jìn)行考核，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整的隨意性。對(duì)于因?qū)嶋H需要須對(duì)相關(guān)預(yù)算進(jìn)行技術(shù)性調(diào)整的情況，應(yīng)由集體或?qū)＜矣懻摵笥枰詻Q定，并以公告的形式書面記錄在案，嚴(yán)控個(gè)人擅自改動(dòng)。對(duì)于實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算中偏差較大者應(yīng)予以調(diào)查，并與相關(guān)人員進(jìn)行座談，進(jìn)行公告，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正不正?，F(xiàn)象，同時(shí)將該偏差作為年終績(jī)效考評(píng)的一部分，對(duì)相應(yīng)地責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

(三)積極推進(jìn)信息化技術(shù)手段，細(xì)化項(xiàng)目級(jí)別，提高預(yù)算管理效率

信息化技術(shù)可以“將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱的因素，保護(hù)信息安全”。目前，行政事業(yè)單位的信息化應(yīng)用相對(duì)落后，很多工作需要大量的手工工作，如復(fù)印原始資料、人工填單等。這樣一方面導(dǎo)致大量重復(fù)性工作，浪費(fèi)人力和物力；另一方面也給徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生制造了機(jī)會(huì)。很多行政事業(yè)單位雖然擁有了信息化系統(tǒng)，但項(xiàng)目級(jí)別設(shè)置非?；\統(tǒng)，常常發(fā)生一個(gè)項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)不知道應(yīng)該填到哪個(gè)項(xiàng)目里，最后導(dǎo)致亂填錯(cuò)填的現(xiàn)象。因此，在系統(tǒng)開發(fā)時(shí)應(yīng)細(xì)化項(xiàng)目級(jí)別，每個(gè)一級(jí)科目應(yīng)包含若干二級(jí)科目。具體做法是：(1)在設(shè)立一級(jí)科目時(shí)，明細(xì)到支出功能分類的款級(jí)科目，明確名稱、實(shí)施內(nèi)容、支出范圍和總體績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)嚴(yán)格控制數(shù)量、按照部門的主要職責(zé)設(shè)立。(2)與對(duì)應(yīng)的一級(jí)科目相匹配設(shè)立二級(jí)科目。二級(jí)科目應(yīng)細(xì)化到支出功能分類層次的科目，項(xiàng)目實(shí)施負(fù)責(zé)單位為立項(xiàng)單位，同時(shí)說明立項(xiàng)依據(jù)、支出內(nèi)容和績(jī)效目標(biāo)，這樣可執(zhí)行性才更強(qiáng)。

(四)強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，引進(jìn)外部審計(jì)，形成有效評(píng)審機(jī)制

目前，我國行政事業(yè)單位的審計(jì)監(jiān)督人員的素質(zhì)和專業(yè)性不強(qiáng)，且實(shí)行事后審計(jì)，即出現(xiàn)了問題再去找原因，提出解決方案，沒有在事前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，事中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，因此不能有效防范風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，國家出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如《審計(jì)法》《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》等，要求審計(jì)人員參與預(yù)算管理，但是事實(shí)上審計(jì)人員實(shí)際參與的執(zhí)行力不強(qiáng)。為此，應(yīng)改變現(xiàn)在的固有模式，在事前、事中和事后引進(jìn)審計(jì)監(jiān)督。例如：在預(yù)算編制“二上”工作中，審計(jì)人員應(yīng)參與其中，并給予建議和評(píng)價(jià)，簽字確認(rèn)，達(dá)到事前掌握的目的；在預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)中，任何調(diào)整變化須有包括審計(jì)人員在內(nèi)的專家組或領(lǐng)導(dǎo)集體討論同意后落實(shí)，達(dá)到事中監(jiān)督的目的；預(yù)算績(jī)效考核環(huán)節(jié)中，應(yīng)由審計(jì)人員簽字確認(rèn)考核的真實(shí)性及時(shí)效性，審計(jì)人員對(duì)其簽字負(fù)責(zé)。

目前，我國行政事業(yè)單位的考評(píng)工作大多是上級(jí)主管部門對(duì)行政事業(yè)單位的資金運(yùn)行組織檢查，而且是事后檢查，單位自身主動(dòng)檢查缺失，事前的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和事中的發(fā)現(xiàn)問題的檢查環(huán)節(jié)沒有真正建立起來，所以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制工作不能真正有效確立。行政事業(yè)單位的外部審計(jì)，一般是上級(jí)主管部門的專門審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，但審計(jì)的時(shí)間和評(píng)審范圍不確定，評(píng)審程序不規(guī)范。行政事業(yè)單位應(yīng)聘請(qǐng)外部審計(jì)人員、機(jī)構(gòu)或?qū)＜叶ㄆ趯徲?jì)，摒棄以往事后審計(jì)的慣例，形成全過程審計(jì)的機(jī)制，切實(shí)提高審計(jì)能力和質(zhì)量。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 劉永澤.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問題[J].會(huì)計(jì)研究,2013(1):57-96.

[2] 鄭洪濤，張穎.企業(yè)內(nèi)部控制暨全面風(fēng)險(xiǎn)管理設(shè)計(jì)操作指南[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2008:32-61.

李鵬(1987-)，男，山西壺關(guān)人，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院輔導(dǎo)員，碩士。研究方向：大學(xué)生思想政治教育和就業(yè)輔導(dǎo)。

王秦俊(1963-),男，山西聞喜人，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院副教授， 碩士生導(dǎo)師。研究方向：大學(xué)生思想政治教育。

The Current Situation and Suggestions of the Improvement

about the Budget Control in Administrative Institutions

——Basedontheangleofinternalcontrols

GAO Ying,YANG Bo

(DepartmentofContinuingEducationShanxiInstituteofTechnology,Yangquan045000,China)

[Abstract]There exist problems in the administrative institutions,such as the situations of "attaching more importance to distribution than management" in terms of financial management,the low quality of budget control,and the lagging behind of the system in the budget control and supervising area.In effect,the notion of internal control has been proposed as early as in 1990s,but in China, in administrative institutions in particular,the construction of internal control still remains at the stage of accounting control,that is to say,the internal control is carried out merely according to the laws,without consideration of actual states.The paper proposed some suggestions with regard to the above problems based on the five basic elements of COSO report.

[Key words]administrative institutions;budget control;internal control;self-construction;current situation;proposals for improvement

[中圖分類號(hào)]F810

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6285(2015)12-0053-03

[DOI]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.12.014

[作者簡(jiǎn)介]高影 (1982-)，女，黑龍江人，山西工程技術(shù)學(xué)院教師，碩士生。研究方向：高教管理。 張婷(1988-)，女，山西新絳人，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院輔導(dǎo)員，碩士。研究方向：大學(xué)生思想政治教育和心理健康教育。

[收稿日期]2015-09-15 2015-10-14