周葉中，葉正國

（武漢大學法學院，武漢430072）

我國憲法檢察制度若干關鍵問題辨析

周葉中，葉正國

（武漢大學法學院，武漢430072）

我國憲法文本的多值邏輯使檢察制度具有多重復合結構。憲法文本中的檢察權屬于司法權，檢察權和法律監(jiān)督權雖然存在交叉，但不是同一視角的概念。法律監(jiān)督機關是檢察院的組織性質(zhì)和憲法定位，而檢察機關只是對從事檢察工作的國家機關的概括性意指。檢察院的縱向憲法定位是國家性，但在組織結構上則屬于雙重性配置，檢察院的領導體制是垂直領導制，各級人大只對本級檢察院有監(jiān)督權。

憲法檢察制度；檢察權；法律監(jiān)督機關；檢察機關；司法權

我國1982年憲法規(guī)定的檢察制度（以下簡稱“憲法檢察制度”）由于受革命與去革命、階級斗爭和人權保障、政治繼承和國家治理、根本章程和法律規(guī)范、國家根基的人民性與制度設計的公民性等多值邏輯的影響而具有復合性結構［1］，因而對憲法檢察制度的內(nèi)涵和外延以及其基本內(nèi)容構成，盡管理論界和實務界不斷探討，并有過多次系統(tǒng)的學術爭論，但在不少關鍵問題上一直沒有達成共識。這不僅影響著具體檢察制度的合憲性判斷和中國特色社會主義檢察制度的構建，也事關憲法導引司法體制改革和型塑法治中國的能力。因此，對作為憲法檢察制度基石的若干關鍵問題，諸如“檢察權”、“檢察機關”、“法律監(jiān)督機關”和檢察院的領導體制等進行新的探索，具有重要的理論和實踐價值。

一 檢察權作為司法權的重釋與解讀

（一）我國檢察權的變遷和發(fā)展

憲法文本中檢察權的概念、性質(zhì)、含義與構成是憲法檢察制度的核心。我國的檢察權概念最初移植于前蘇聯(lián)，主要基于列寧1922年在《論“雙重領導”與法制》一文中的論述：“檢察機關和任何行政機關不同，它絲毫沒有行政權，對任何行政問題都沒有表決權。檢察長有權利和有義務做的只有一件事：注意使整個共和國對法制有真正一致的理解，不管任何地方差別，不受任何地方影響。”［2］1951949年《中央人民政府組織法》、1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《地方各級人民政府檢察署組織通則》、1954年憲法和《人民檢察院組織法》、1978年憲法對檢察權的規(guī)定等基本一致，包括一般監(jiān)督權、司法監(jiān)督權和若干訴訟權能，主要目的在于維護國家法制的統(tǒng)一和法律實施，實質(zhì)是單向的、事后的監(jiān)督權而非權力制約①。然而，檢察權的范圍卻不斷變化。1951年《中央人民政府最高檢察署暫行組織條例》和《地方各級人民政府檢察署組織通則》規(guī)定了行政訴訟權，而1954年《人民檢察院組織法》卻沒有規(guī)定；1978年憲法賦予最高人民檢察院對是否遵守憲法行使檢察權，這是以前所沒有的；轉(zhuǎn)折點在1979年《人民檢察院組織法》，其將最高人民檢察院和地方各級人民檢察院一起規(guī)定，繼承了公訴權的內(nèi)核、補強了預審法院制度的不足并完善了司法監(jiān)督職能，同時取消了一般監(jiān)督權的規(guī)定，將檢察院的職權局限在司法相關領域，主要是司法監(jiān)督和刑事訴訟領域的權能；1982年憲法第一百三十一條規(guī)定了“檢察權”，但沒有限制性界定，內(nèi)涵比較模糊。

近年來，檢察院的職權逐漸向民事公訴和行政公訴、刑事訴訟的辦案方式、審判監(jiān)督方式適度司法化和一般監(jiān)督權發(fā)展。具體說來，首先，實踐中已經(jīng)有檢察機關代為提起公益訴訟的案例，這在防止國有資產(chǎn)流失方面尤為突出，并形成了多種民事公訴模式［3］。2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！睂W界或?qū)崉战绮粩嘤腥颂岢?，檢察院應該有提起行政公訴的權力②。其次，在刑事訴訟辦案方式和監(jiān)督方式適度司法化方面，檢察官從作為“法官之上的法官”逐漸走向“法官之前的法官”。如2012年《刑事訴訟法》的修改中，對逮捕程序的改革、簡易程序出庭和法律監(jiān)督任務加重等的規(guī)定③。最后，檢察建議的迅速發(fā)展。2012年《民事訴訟法》修訂中，將檢察建議作為檢察監(jiān)督的一種方式，標志著一般監(jiān)督在我國須重新審視。一般監(jiān)督是前蘇聯(lián)檢察制度的核心，俄羅斯檢察機關現(xiàn)在仍然享有一般監(jiān)督權。盡管我國以前法律規(guī)定的一般監(jiān)督在很多方面與前蘇聯(lián)的并不一樣④，但檢察機關行使一般監(jiān)督權仍然容易給人造成凌駕于其他國家權力之上的印象，并因而受到其他國家機關或明或暗的抵制。正因如此，所以早在1957年，劉少奇、彭真就曾指示檢察院可以不做一般監(jiān)督工作，但要保留一般監(jiān)督職權，備而待用⑤。

（二）檢察權內(nèi)涵的傳統(tǒng)觀點及其誤區(qū)

1982年憲法第一百三十一條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！庇捎跈z察權的內(nèi)涵并不明確，加上檢察院的職權范圍不斷變化，檢察基礎理論龐雜，以及對司法權和法律監(jiān)督權等認識不統(tǒng)一，因而人們對檢察權的性質(zhì)認識紛紜。主要有以下幾種觀點：一是認為檢察權就是法律監(jiān)督權，或者是與立法權、行政權、軍事權和審判權平行的權力類型⑥，或者是在憲法制度下一種相對獨立的、第二層次的國家權力，但也是法律監(jiān)督權［4］；二是認為檢察權是司法權⑦；三是認為檢察權是行政權⑧；四是認為檢察權是立法權［5］；五是認為檢察權具有行政與司法雙重屬性⑨；六是認為檢察權是一項獨立的權力⑩；七是檢察權的多元屬性說?。其中，有些學者即使對檢察權性質(zhì)的認識一致，但對檢察權范圍的認識卻不同，或是對權力層次認識不同，或是角度和比例不同；也有學者雖然主張司法權和行政權的雙重屬性說，但在比例或內(nèi)容上卻不一樣；也有學者的觀點前后發(fā)生轉(zhuǎn)變等等。

目前，對檢察權的研究主要將語義、價值和普遍性制度作為邏輯前提，要么是比較分析、邏輯推理和語義分析，要么是一種對政法事實的歸納，缺少對檢察制度背后政治理念和對憲法文本變遷內(nèi)在邏輯的整體性分析。總體來說，檢察權的研究主要存在以下三個誤區(qū)。

第一，混淆檢察院的組織定位和權力屬性。很多學者根據(jù)憲法第一百二十九條關于檢察院是國家法律監(jiān)督機關的規(guī)定，推出檢察權是法律監(jiān)督權，進而以人民代表大會制度下行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關的相應權力為框架，并輔之以“檢察權”和“法律監(jiān)督權”的語義分析，認為檢察權和法律監(jiān)督權是同一事物的不同層面，前者是從具體權能和實際行使角度來說，后者是從性質(zhì)和功能角度來說?。但該觀點犯了“張冠李戴”的形式邏輯錯誤，因為權力和機關的屬性和對象不一致，因而違背了邏輯一致性原理；同時，語義上雖然中文的“檢察”沒有包含英美“公訴”的歷史性和制度性內(nèi)容與背景，但與“監(jiān)督”一詞也有區(qū)別，檢察一般是事后的查清和追究，具有外在性，監(jiān)督一般是事中和事后的防止、督促與糾正，具有參與性?。此外，現(xiàn)代國家機關的權力配置已日漸復合化和一體化，因而應將國家機關的組織定位和權力性質(zhì)分開進行分析。國家機關的性質(zhì)主要由其主導的權力決定，是由矛盾的主要方面決定的，任何國家機關不可能只行使一種權力，這已經(jīng)為許多西方國家的憲政發(fā)展史所證明?。雖然我國不實行西方式的三權分立，卻存在權力分工，1982年憲法對權力和組織往往實行統(tǒng)一原則下的二元化配置，如將部分立法權授予國務院，因此檢察院的組織性質(zhì)和權力屬性也應適度分離。

第二，對西方理論和制度的套用。在一些人的研究中，往往將西方理論和制度作為前提假設和法制公理，并據(jù)此框定推理的維度和結論的得出［6］。事實上，中西檢察權的進路不同，西方的檢察權是以公訴權制約平衡警察權和裁判權的權力，主要是為防止警察濫用職權和法院的擅斷和司法的專橫［7］81-266。我國的檢察權最早源于前蘇聯(lián)的一般監(jiān)督權，主要功能是法制統(tǒng)一，并沒有突出橫向權力制約的內(nèi)涵。基于西方三權分立理論，司法權是裁判權，立法權是規(guī)則制定權，而行政權則是二者剩余之權力，監(jiān)督包含在權力制衡中，沒有單獨的監(jiān)督機關，故檢察權在英美認為是一種行政權。大陸法系對檢察權和檢察機關的認識也有一定的爭議，行政權和司法權的雙重屬性說具有較大影響?。然而，從西方的檢察權理論和制度，推演我國憲法中的檢察權性質(zhì)是一種比附邏輯，因為它忽視了檢察制度存在的文本和現(xiàn)實語境。在我國憲法中，國家權力主要分為決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，人民代表大會制實際上是決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離的體制。人民代表大會是國家權力機關，人民通過人民代表大會行使國家權力，審判機關和行政機關的權力則是執(zhí)行權力，而人大及其常委會和檢察院則享有監(jiān)督權。1982年憲法通過權力的分解、位移和下沉，使單一完整型權力秩序模式向多元分散型權力結構模式轉(zhuǎn)移［8］。雖然我國在一定程度上已經(jīng)不是“議行合一”的體制，但仍然是一種縱向配置體制，文字表述還多沿用“審議”、“批準”、“管理”和“監(jiān)督”等詞匯，而“立法權”只有第五十八條一處，行政權和司法權則沒有規(guī)定［9］。由于現(xiàn)代政治已遠遠超越單一中心模式，而多中心共治才是政治現(xiàn)代化模式，且羅斯福新政后西方政治學已開始擺脫傳統(tǒng)“政治”和“行政”的二分法，認為政治和行政密不可分，決策、執(zhí)行和監(jiān)督蘊含于權力運行過程中。因此，對1982年憲法中檢察權的分析必須兼顧縱橫兩種權力配置方式，對中西檢察權的比較需要超越單純的制度和理論比較，要更加重視規(guī)則的發(fā)展演變和實際運行的社會情勢。

第三，方法論運用的紊亂。任何論證都必須有方法的自覺。憲法解釋區(qū)別于其他法律的解釋，不同的憲法解釋方法對檢察權內(nèi)涵的解讀會產(chǎn)生不同的結論。在現(xiàn)有研究中，人們采用的解釋方法有語義解釋、歷史解釋、體系解釋、目的解釋、比較解釋等，但有的文章本身不僅解釋方法之間存在矛盾，而且奉行“拿來主義”，哪一種解釋有利于結論就采用哪一種，缺少論證的過程。以體系解釋為例，大部分學者以《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》等的規(guī)定，倒推檢察權的內(nèi)涵。雖然法律的具體規(guī)定是憲法文本內(nèi)涵具體化的方式之一，但具體的法律并不能與憲法文本完全等同。再如從政治學理論解釋來說，盡管對憲法檢察制度的解釋應該面向政治實踐和理論，政治實踐和話語對憲法規(guī)范的解釋具有一定的作用，但也應具有一定的限度［10］。此外，不少認為檢察權是司法權或法律監(jiān)督權的學者大多來自檢察系統(tǒng)，而認為檢察權是行政權的學者大多是訴訟法學者或法理學者。雙方選擇不同的論證策略和話語，有的文章還夾雜著帶有火藥味的批判話語，甚至上綱上線的政治大詞，由于利益、立場和邏輯前提決定知識、話語和論證，進而決定結論?，因而要達成共識的確非常困難。

（三）憲法文本中檢察權內(nèi)涵的法理重釋

當今世界很多國家的政治體制都是復合體制，因而對憲法權力的劃分已經(jīng)不能依賴單一的標準，分類周延而不遺漏任何權力的劃分與憲法的開放性、原則性、政治性和價值性之間存在緊張關系。因此，對檢察權的分析必須考慮憲法權力劃分標準的雙軌制，既考慮決策、執(zhí)行、監(jiān)督的縱向劃分，也考慮立法、行政和司法的橫向劃分。而且，由于憲法和法律中并沒有明確的“法律監(jiān)督權”規(guī)定，也沒有“司法權”的規(guī)定，二者并非基于同一標準劃分的結果，因此將其歸入任何一種權力，都必須建立在事實歸納和概念重構的基礎上。在此，我們采取遞進式分析，雖然每一部分只解決一個問題，但在整體上卻具有結論的一致性。

第一，關于權力屬性的本質(zhì)還原分析。權力是以社會作為基礎的一種交往媒介，每種媒介都有自己的價值和行為指令［11］106-124。權力具有多極性、復雜性、流動性與分散性，不同的學科和視角對權力屬性的認識不同，因而應借鑒胡塞爾現(xiàn)象學研究中的本質(zhì)還原法，從權力現(xiàn)象中總結共同和不變的特質(zhì)作為權力屬性的標準［12］。權力屬性的內(nèi)在規(guī)定性是范疇上實質(zhì)和形式的統(tǒng)一，功能上固有性和構成性的統(tǒng)一，視角上內(nèi)部性和外部性的統(tǒng)一，同時權力的劃分要考慮未來生成權力的組織方法，權力屬性的高度集合化則會造成權能吸納的復雜性和封閉性。總體說來，檢察權具有事后性、訴訟性和追究性，是一種裁量性和救濟性權力，與其他權力相比是橫向平行設置；而監(jiān)督權則具有共時性、督促性和糾正性，是一種中立性和補強性權力，一般是縱向分層設置。這是檢察權和監(jiān)督權的本質(zhì)區(qū)別。法律監(jiān)督是我國的特有表述，主要內(nèi)涵是以法律為標準的監(jiān)督，但并沒有終局性；由于檢察權的內(nèi)涵和外延不斷發(fā)生變化，因而籠統(tǒng)將其解釋為法律監(jiān)督權有失精確，因為也有其他國家機關享有法律監(jiān)督權。假如說檢察權是指由檢察機關行使的法律監(jiān)督權，那么憲法完全可以把“法律監(jiān)督機關”改為“檢察機關”，且更容易辨識。此外，根據(jù)前面確立的權力屬性標準，《人民檢察院組織法》第四條所列權力中，偵查權、逮捕審查權和起訴審查權，在范疇上僅在形式上具有監(jiān)督特征，但程序的司法性、實體的裁量性和決定的終局性等實質(zhì)上并不是監(jiān)督權；在功能上，三個權力的固有功能是查清事實、保障人權和防止恣意，而監(jiān)督只是其構成性功能；在視角上，從內(nèi)部視角看具有一定的法律監(jiān)督權能，而從外部視角看這些權力的方式和監(jiān)督權的方式并不一致，因而只是具有監(jiān)督功能的司法權?。此外，起訴權、支持公訴權和民事公訴權無論范疇上、功能上和視角上都是訴權，是偵查權和審判權之間的程序性權力，而并沒有監(jiān)督的內(nèi)涵。另外，即使將司法權界定為裁判權，那么偵查監(jiān)督權、審判監(jiān)督權等也不宜定性為行政權。因此，只有將檢察機關的權力區(qū)分為檢察權和法律監(jiān)督權，才能保證權能吸納的精確性和體系性，并具有一定的開放性。

第二，關于組織定位和權力屬性的二元化。隨著公共行政和合作治理的興起，國家機關的權力配置出現(xiàn)高度精細化、合作化和多中心化趨勢，其部分權力已經(jīng)轉(zhuǎn)移給民間組織行使，國家與社會形成了共享型和網(wǎng)絡化治理模式，權力逐漸從組織、形式和功能的統(tǒng)一走向適度的分離。權力和組織之間出現(xiàn)“錯位”和“換位”的組織定位，決定于其主要權力在不同國家機關之間配置，并在行使過程中的交相制約耦合?。西方國家的三權分立并不是三機關的分立，因為其立法權、行政權和司法權之間的政治性和技術性區(qū)分正在日益模糊。同樣，決策、執(zhí)行和監(jiān)督也不是線性關系，也在逐漸走向網(wǎng)狀結構。例如，近年來司法治理在世界范圍內(nèi)興起，司法權的本質(zhì)、功能和范圍不斷重塑，其整個過程也具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督的功能?。毫無疑問，每個國家檢察權的配置都有一定的價值導向和制度目的，英、美、法、德等國檢察權的設置最初是為解決國家公訴問題，并制約警察和法官權力，因而將檢察機關置于行政系統(tǒng)，由司法部長等行政官員領導，這與三權分立體制相符合。而在我國憲政體制下，則將檢察權配置于法律監(jiān)督機關比較合適。另外，《刑事訴訟法》第三條規(guī)定：“除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權力?！眹野踩珯C關、軍隊保衛(wèi)部門和監(jiān)獄的偵查部門，也依相應法律獲得一定的偵查權。因此，從權力屬性和組織定位可見，其在我國已實現(xiàn)分離。

第三，關于中國語境中司法與司法權的圖景。對檢察權性質(zhì)的爭議如此之大，與學術進路也有很大關系。不少學者依照馬克斯·韋伯的“理想類型法”構建司法權或法律監(jiān)督權的理想類型，并據(jù)此作為參照系評述我國檢察權的性質(zhì)。然而，探討司法概念必須進入中國的語境，并以一種實踐法律觀在現(xiàn)實和文本之間進行勾連，將文本涵攝事實，將事實向文本提升，最終確定規(guī)范含義?。1954年憲法因考慮意識形態(tài)等因素沒有規(guī)定“司法權”，長期以來國內(nèi)對“司法權”一詞諱莫如深，在政治運動中更是上綱上線?。20世紀90年代以來，“司法”一詞逐漸被解除政治禁錮，由政治話語逐步成為法律話語，學界也開始探討司法的內(nèi)涵，目前主要有裁判說、國家處理案件活動說和解決糾紛說三種?。近年來，黨和國家的文件中對司法的用法逐漸一致，法律中出現(xiàn)“司法”的頻率逐漸增多，如2012年《刑事訴訟法》修改增至11處。雖然“司法權”一詞在正式法律文本（除港澳基本法和國際條約外）中還未出現(xiàn)，但“司法機關”已進入《刑事訴訟法》和《刑法》等法律中，“司法公正”和“司法公開”等在司法解釋中也時常出現(xiàn)，而“司法體制”、“司法改革”和“社會主義司法制度”等更頻頻出現(xiàn)在十五大以來黨和國家的正式文件中?。通過梳理可見，“司法”內(nèi)涵的最大公約數(shù)，在我國并不僅僅是裁判，而是司法機關適用法律處理案件的訴訟活動，包括偵查、公訴、調(diào)解、審判和執(zhí)行等，偵查和起訴是刑事訴訟的審前階段，具有相對的獨立性和階段性，而執(zhí)行則是審后階段，是整個司法活動的終局部分，學界也逐漸趨向此類認識?。司法機關的外延一般包括檢察院和法院，有時也包括公安機關和監(jiān)獄。有學者對司法機關包括公安機關甚至監(jiān)獄表示質(zhì)疑，這是理解的角度不同所致。因此，如果我們將組織定位和行使某種權力的機關予以區(qū)分，那么司法機關在此只是從事司法業(yè)務機關的統(tǒng)稱。因為既然司法的核心是適用法律處理案件的訴訟活動，那么進行此類活動的機關就應該都包括在內(nèi)，公安機關和監(jiān)獄雖然是行政機關，卻履行著部分偵查和執(zhí)行功能，如監(jiān)獄在假釋、減刑等方面的部分權力就屬于司法權?。同時，國家權力在憲法中具有國家壟斷性，是組織、形式、功能和目標的統(tǒng)一。司法權也是四位一體，即組織上必須是法律規(guī)定的國家組織，形式上必須有法定依據(jù)和按照訴訟程序進行，功能上必須定紛止爭和保障人權，目標上必須是追求公正。如果拆分的話，雖然有些權力具有一定的司法性，卻并不是司法權，如行政裁決即是如此。因此，雖然我國法律沒有出現(xiàn)“司法權”一詞，但依然可以根據(jù)上述“司法”的內(nèi)涵，界定“司法權”的內(nèi)涵，即國家法定機關在訴訟過程中適用法律處理案件的權力，主要包括偵查權、公訴權、審判權、執(zhí)行權等權能。其中，偵查權和執(zhí)行權是事實性權力，是前提性權力，而公訴權、審判權是法律性權力，是國家權力第一層次劃分中與其他權力相區(qū)分的關鍵。因此，區(qū)別于西方經(jīng)典的司法權概念，我國司法權具有獨立性、連鎖性、層次性和過程性等特點。

第四，關于檢察院職權屬性的二分法。根據(jù)上述對司法權的界定，可將檢察院的職權從總體上區(qū)分為司法權和法律監(jiān)督權，從而保持法律體系和制度體系內(nèi)的邏輯一致性，也符合實踐的發(fā)展，并為檢察制度改革提供了空間。首先，根據(jù)《人民檢察院組織法》和三大訴訟法關于檢察院職權的規(guī)定，可將其區(qū)分為檢察權和法律監(jiān)督權。檢察權是司法權，包括偵查權、批捕權和公訴權；而法律監(jiān)督權是監(jiān)督權，包括偵查監(jiān)督權、審判監(jiān)督權和監(jiān)所監(jiān)督權，主要涉及對司法相關領域的監(jiān)督。《刑事訴訟法》則在立法上已將第三條和第八條并列規(guī)定，實質(zhì)上是將二者進行區(qū)分，而《人民檢察院組織法》第四條和第五條的制定具有特定的時代背景，目前是備而不用，按照司法權闡釋也可以，故《刑事訴訟法》第三條中的“檢察”和《人民檢察院組織法》第五條的“檢察”內(nèi)涵和目的一致??！度嗣駲z察院組織法》在規(guī)定批捕權、公訴權的同時，又并列規(guī)定偵查監(jiān)督權和審判監(jiān)督權，也反證了批捕權和公訴權不屬于法律監(jiān)督權。其次，將偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和監(jiān)所監(jiān)督等歸結為監(jiān)督權，也與憲法監(jiān)督、立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和紀律監(jiān)督等不相沖突，而將檢察權歸為司法權則與偵查權、審判權等相容納。最后，這樣劃分也為檢察院的職權發(fā)展和完善提供了憲法空間。新《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》將檢察建議作為監(jiān)督方式，行政公訴和民事公訴完全可以由《人民檢察院組織法》、訴訟法或其他法律規(guī)定。這樣的劃分，具有很強的包容性和開放性，可以吸納我國訴訟法改革和檢察改革的復雜性。

第五，關于權力配置的技術性考量。權力屬性和權力配置是兩個層次的概念，權力配置屬于權力在法律中如何規(guī)定和安排的技術性事項，宏觀上主要有位階配置和組織配置，需要考慮司法制度的整體性和技術治理，其總體配置目標是達到最大效能。我國憲法規(guī)定的權力在整個權力體系中處于基礎性、根本性和不可缺少性地位，如審計監(jiān)督權、審判權和檢察權。法律監(jiān)督權不在憲法中規(guī)定主要是歷史和政治體制的原因。西方國家通過制約性權力制衡配置解決了監(jiān)督問題，而且其是雙向共時性和過程性監(jiān)督。而我國政治體制是政治督促和落實體制，其他國家機關由人民代表大會產(chǎn)生，人民代表大會及其常委會對人民政府、人民檢察院和人民法院有單向的監(jiān)督權。同時，憲法并沒有規(guī)定“一府兩院”之間的橫向關系，只規(guī)定了各自的縱向關系。各級人大作為國家權力機關在國家政權組織形式和國家治理中處于超然地位。由于缺乏完善的官員激勵機制、規(guī)制機制和問責機制，在制度化政治影響系統(tǒng)構建沒有完成和實效難以發(fā)揮時，監(jiān)督權作為一種折中權力機制發(fā)揮著重要作用。由于法律監(jiān)督的權力范圍、范式和力度會隨著政治情勢和自身能力的變化而變化，因而固化和片面擴大法律監(jiān)督的權力可能會導致政治系統(tǒng)的反擊，如檢察院當年即曾被批判為“凌駕于黨政之上”、“把專政矛頭對內(nèi)”等等。法律監(jiān)督機關的單獨配置也與憲政體制的權力偏載和組織位勢失衡密切相關。權力之間缺少制約性設置，只能依靠外部監(jiān)督來解決問題，法律監(jiān)督權是中央對地方、人大對其他部門的單向和高位勢的均衡權，隨時可能發(fā)生變化，而憲法要求穩(wěn)定性，因而只能授予法律規(guī)定?。

此外，司法權的配置與基本權利和控審分離等密切相關，需要將偵查權、公訴權和執(zhí)行權分別配置，而非像行政權和立法權那樣一體化設置?。

二 檢察機關與法律監(jiān)督機關的規(guī)范內(nèi)涵

我國憲法第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！迸碚嬖凇蛾P于七個法律草案的說明》中指出：“確定檢察院的性質(zhì)是國家的法律監(jiān)督機關?！保?3］377憲法第三條第三款規(guī)定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。”第一百零三條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務?！钡谝话偃l第一款規(guī)定：“最高人民檢察院是最高檢察機關?！倍摇皺z察機關”一詞經(jīng)常出現(xiàn)在法律文本與黨和國家的文件中。但到底是“法律監(jiān)督機關”還是“檢察機關”，在《人民檢察院組織法》制定過程中即有爭論，至今仍沒有達成共識?。法律監(jiān)督機關說認為，法律監(jiān)督是列寧提出的原則，根據(jù)我國現(xiàn)實，如果沒有堅強的法律監(jiān)督機關，法律的實施就沒有保障；檢察機關說認為，監(jiān)督是事前的監(jiān)視，而檢察是事后的監(jiān)督，實行法律監(jiān)督容易使自己陷于孤立?。檢察機關和法律監(jiān)督機關的功能定位是整個檢察制度構建的基礎，應該對其予以澄清。

（一）憲法文本中“機關”的類型

憲法是國家的根本大法，用詞極為謹慎，因而要理解檢察機關的內(nèi)涵，就需要全盤考慮憲法對“機關”的用法。憲法文本中“機關”一詞的含義主要有兩種。一是處于國家機構和部門之間的單位，這是憲法的特定含義。憲法對國家組織的表述一般分為國家機構、國家機關和工作部門。國家機構是國家機關的統(tǒng)稱，國家機關則是單個國家機構的稱呼，而部門則是機關的內(nèi)部組織。具體說來，在我國，“權力機關”、“行政機關”、“審判機關”和“法律監(jiān)督機關”分別是人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院組織性質(zhì)的憲法定位；“常設機關”、“執(zhí)行機關”和“自治機關”則是對特定國家機關的雙重定位，具有一定的復合性和特殊地位?。一般來說，機關和機構前面有“國家”或“地方”限定，部門往往是單稱，如“本部門”或“各部門”。二是負責某種公務的國家組織的總稱，這是一般法律用語。這時“機關”作為能夠獨立行使職權和承擔責任的國家組織，區(qū)別于企事業(yè)單位等，如“檢察機關”、“公安機關”、“審計機關”和“受質(zhì)詢的機關”?！皺C構”往往作為機關內(nèi)部的單位，一般是總稱，如第九十一條的“國家的財政金融機構”和第八十九條的“審定行政機構的編制”。然而，這些國家組織有憲定層面的政治地位，是國家權力架構中根本性、基礎性和第一層次的權力，關系到憲法秩序和政治價值取向。例如，有學者認為，憲法中規(guī)定“公安機關”存在著邏輯混亂和制度錯位，違背了憲法精神和憲定秩序［14］。也有學者認為公安機關不應該包含于《刑事訴訟法》規(guī)定的司法機關當中［15］。這些說法表面上符合形式邏輯，但并沒有理清公安機關在我國憲政框架中的重要地位?！肮矙C關”一詞在1975年入憲，1982年憲法第三十七條、第四十條和第一百三十五條規(guī)定了公安機關，在政法體制中，公安機關與法院和檢察院一樣由政法委領導，共同作為人民民主專政的重要工具。1979年10月13日彭真在《實現(xiàn)四化一定要有一個生動活潑、安定團結的政治局面》的講話中指出：“公、檢、法機關是無產(chǎn)階級專政的武器，是黨和人民的刀把子，根本任務是打擊敵人，保護人民?！?［16］34

（二）檢察機關的描述性概括意涵

“檢察機關”一詞是從前蘇聯(lián)移植過來的，一直存在于法學和個別法律之中，作為描述性統(tǒng)稱，在法律與黨和國家文件中基本都將檢察機關和審判機關并稱。1975年憲法第二十五條第二款規(guī)定：“檢察機關的職權由各級公安機關行使?！保?7］484至此，檢察機關正式成為憲法概念。根據(jù)上述“機關”的劃分標準，檢察機關在1982年憲法中是指獨立從事某種業(yè)務的組織，即它是指從事檢察業(yè)務和行使檢察權的國家機關的統(tǒng)稱。這與公安機關和審計機關的用法一樣。而且根據(jù)語義學關于句子中的同一詞位種概念和屬概念不能并列觀點，也可以推出其與第三條的“審判機關”和“行政機關”的語義相同，否則便與“人民代表大會”和“人民代表大會常務委員會”的性質(zhì)不一樣。除此之外，憲法規(guī)定檢察機關的原因還包括以下兩點。一是在特定情況下可能還存在其他從事檢察權的組織，即檢察機關可能并不僅僅包括檢察院。如《刑事訴訟法》第三條中的例外由法律規(guī)定?；而且憲法第三條位于憲法總則，國家行政機關和審判機關不僅包括國務院、地方各級政府與法院。這是因為“國家機構”一章中的國家主席、中央軍事委員會等國家機關的定位在憲法第三條并沒有規(guī)定，但它們也由人大產(chǎn)生、對其負責和受其監(jiān)督，加之第一款關于民主集中制的規(guī)定，決定了二者和政府、法院和檢察院是一樣的制度邏輯，因而在特定情況下可以作擴大解釋［18］。二是法律監(jiān)督機關容易產(chǎn)生誤讀。“法律監(jiān)督機關”是功能性或規(guī)范性概念，含義比較模糊和開放，需要通過實踐發(fā)揮的社會性功能予以構建，將其放在憲法第三條與審判機關、行政機關并列，可能會產(chǎn)生較大的歧義。從形式邏輯看，憲法第一百二十九條中的“人民檢察院”是周延的，它說明所有的人民檢察院都是國家的法律監(jiān)督機關。但“國家的法律監(jiān)督機關”卻是不周延的，因為國家的法律監(jiān)督機關并非全是檢察院。比如全國人民大表大會即是我國最高的法律監(jiān)督機關。彭真曾明確指出，人大的具體監(jiān)督包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，最高人民檢察院可以稱為最高檢察機關，但卻不能稱為最高法律監(jiān)督機關［16］270。 因此，“檢察機關”從語言學上來說是非概念術語，在規(guī)范法學上則是描述性概念。作為以在社會上廣泛且一致的應用為基礎的分類性概念，雖然沒有完整的內(nèi)涵和外延，但并不影響其被賦予指稱從事檢察業(yè)務的國家機關之意義。

（三）法律監(jiān)督機關的法制思慮與政治意涵

建國以來，檢察院承擔監(jiān)督是否遵守法律和維護法制統(tǒng)一的職權和功能從未改變，但其并沒有決定性權力，因為最終是否違法和犯罪需要由其他國家機關認定，因此可將其稱為法律監(jiān)督機關。早在1950年1月，時任最高人民檢察署副檢察長李六如在其《檢察制度綱要》一書中認為，檢察機關主要是政府的監(jiān)督機關?。隨后在他的《各國檢察制度綱要》中將其修改為“政府的法律監(jiān)督機關”［19］13。自此檢察署定性在理論層面即完成了論證。中共中央在1950年9月頒布的《中共中央關于建立各級政府檢察機關的指示》指出：“蘇聯(lián)的檢察是法律監(jiān)督機關?！?953年，彭真主持的政法黨組向黨中央的建議中提出：“檢察署是法律監(jiān)督機關?！秉h中央批準了該建議，自此，在政治話語中即將人民檢察院界定為法律監(jiān)督機關。1956年，最高人民檢察院在《關于〈各級人民檢察院偵查工作試行程序〉的說明》中指出：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！边@是在國家機關的正式文件中首次出現(xiàn)。以后的諸多司法文件和報告甚至《人民日報》報道中，都將檢察院定性為“法律監(jiān)督機關”。然而，“法律監(jiān)督機關”進入法律，則是1979年《人民檢察院組織法》第一條的規(guī)定。1982年憲法第一百二十九條同樣如此規(guī)定，從而將人民檢察院作為法律監(jiān)督機關提升到憲法高度。在詞匯語義學中，義位是語義系統(tǒng)中的抽象常體，通過對法律文本中涉及法律監(jiān)督的各個變體，形成法律監(jiān)督語義小類的聚合，互補變體集合成法律監(jiān)督的常體，“監(jiān)督法律是否遵守”就是“法律監(jiān)督”一詞的義位和基義，起到一種超個體、超具體和超變體的溝通機能［20］15-16。因此，法律監(jiān)督是在本體論意義上的一種功能性陳述，并不局限于法定的法律監(jiān)督權能，也沒有限定只有檢察院才可以行使［21］。

而且，1982年憲法規(guī)定人民檢察院的性質(zhì)為法律監(jiān)督機關，蘊含著特定的政治意涵。1979年的《人民檢察院組織法》和1982年憲法是在“文化大革命”結束和改革開放開始的立法背景下制定的，突出法制原則，恢復和重建檢察院并將其定性為法律監(jiān)督機關涉及國家的法制統(tǒng)一和法律實施。葉劍英1978年在所做《關于修改憲法的報告》中指出：“鑒于同違法亂紀行為做斗爭的極大重要性，憲法修改草案規(guī)定設置人民檢察院?！保?2］33彭真在《關于七個法律草案的說明》中也指出：“列寧在十月革命后，曾堅持檢察院的職權是維護國家法制統(tǒng)一。我們的檢察院組織法運用列寧這一指導思想，確定檢察院的性質(zhì)是國家的法律監(jiān)督機關?！保?3］377曾參與1982年憲法制定的肖蔚云教授認為：“檢察機關的性質(zhì)是專門監(jiān)督法律在全國的統(tǒng)一和正確的實施、與犯罪行為作斗爭的機關。……檢察機關的主要任務是對違法犯罪行為進行法律監(jiān)督。”［23］270此外，建國以來，檢察院屢受政治運動的波及，檢察工作無法順利開展，因而憲法將人民檢察院定性為法律監(jiān)督機關，可以提升檢察院的權威和公信力。最高人民檢察院完成并報全國人大常委會審查的《關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法修改草案〉的說明（修改稿）》指出：“在20世紀50年代的反右運動中，卻受到不適當?shù)呐?，把法律監(jiān)督指責為‘右傾’；以后又被林彪、‘四人幫’加以利用和擴大，作為砸爛檢察機關的借口?！谶@次修改過程中，大家一致認為，在事關檢察機關的性質(zhì)這樣的根本問題上，必須旗幟鮮明，撥亂反正，重新肯定檢察機關的法律監(jiān)督的性質(zhì)。因此，在憲法修改草案中，不僅堅持原來各項檢察職權的規(guī)定，且進一步明確規(guī)定：‘中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！保?4］331與此同時，在憲法中以規(guī)范性的檢察權概念取代列舉式的職權，而由具體法律，諸如《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》，將檢察院的權力縮減至司法領域，但在權力功能上卻增量發(fā)展，增加了基本權利保障的功能。隨著1999年依法治國和2004年人權保障的入憲，檢察院在涉司法領域?qū)竦臋嗬Ｕ瞎δ苋找嬷匾?。

三 檢察院垂直領導體制的規(guī)范分析

對我國檢察院領導體制的界定，應立足憲法文本，理清檢察院的憲法定位、領導體制和組織結構三者之間的關系，以憲法中“領導”的內(nèi)涵為起點，探尋憲法中領導體制的真正內(nèi)涵，將憲法解釋方法和司法體制現(xiàn)實結合起來，融匯方法論的自覺性與實體結果的正當性于一體。

（一）對檢察院“雙重領導體制”的質(zhì)疑

在我國憲法文本中，檢察院領導體制條款的變動最多，并且交叉往復。1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定，各級檢察署由最高人民檢察署和上級人民檢察署指揮，即垂直領導體制。隨后最高人民檢察署副檢察長李六如在1951年9月向中央人民政府委員會所作報告中，坦言垂直領導在事實上無法執(zhí)行的現(xiàn)狀。于是，《最高人民檢察署暫行組織條例》和《地方各級人民檢察署組織通則》將其改為地方各級人民檢察署既受最高人民檢察署和上級人民檢察署的領導，又受同級政府委員會的領導，即雙重領導體制?。1954年憲法和《人民檢察院組織法》規(guī)定，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，并且一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領導下工作，即垂直領導。毛澤東在《1957年的夏季形勢》一文中，又將其改為雙重領導。1975年憲法將人民檢察院撤銷，其權力由公安機關行使。1978年憲法規(guī)定，最高人民檢察院監(jiān)督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作，上級人民檢察院監(jiān)督下級人民檢察院的檢察工作；最高人民檢察院對全國人大及其常委會負責并報告工作，地方各級人民檢察院對本級人大負責并報告工作。有學者據(jù)此認為，1978年憲法規(guī)定的檢察院領導體制為“地方人大領導、上級監(jiān)督”的體制。1979年《人民檢察院組織法》第十條和1982年憲法第一百三十二條和第一百三十三條規(guī)定，最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作，地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。據(jù)此，一些學者認為，我國檢察院的領導體制是“雙重領導體制”?。這基本上已成為通說，在一定程度上也是官方文件的提法。如最高人民檢察院在《中華人民共和國人民檢察院組織法修改草案》的說明中指出：“修正案草案規(guī)定，檢察機關在國家體制上實行雙重領導的原則，即地方各級人民檢察院受本級人民代表大會和它的常委會領導，同時受上級人民檢察院的領導?！比欢?，這種觀點并沒有十分令人信服的論證，近年來也有學者認為，人民檢察院的領導體制是“一重領導、一重監(jiān)督”或垂直領導?。

（二）憲法定位與組織結構的二元化

人民檢察院的憲法定位與組織結構或?qū)傩圆⒉煌耆嗤?。憲法定位是憲法對人民檢察院在國家體制中的定位，具有根本性和權威性，是對人民檢察院“體”的界定，即一種宏觀憲政架構。而組織結構是人民檢察院在國家組織體系中的權力配置及與其他國家機關權力之間的關系，是人民檢察院在具體國家制度層面的安排，是對人民檢察院“用”的設置，即一種中觀技術性的制度設計。據(jù)前所述，我國檢察制度主要是從蘇聯(lián)移植過來，蘇聯(lián)檢察制度中的“一般監(jiān)督”和“垂直領導制”與蘇俄國情密不可分，其主要目的是加強蘇聯(lián)中央的權力，維護聯(lián)盟的法制統(tǒng)一?。我國面臨的問題和蘇聯(lián)并不相同，諸如革命化比較徹底、各地黨組織在建國后直接轉(zhuǎn)為地方政權、中央權威比較高等等，但也面臨著法制統(tǒng)一和法律實施的問題。然而，由于檢察機關的經(jīng)驗和能力不足，法制建設不完備，加之我國是單一制大國，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，因此將人民檢察院的憲法定位與組織結構予以區(qū)分，更符合我國國情。

人民檢察院的憲法定位在橫向上是“法律監(jiān)督機關”，前文已經(jīng)論述。此處探討人民檢察院在縱向國家體制中的定位。憲法第一百二十九條規(guī)定，人民檢察院是“國家的法律監(jiān)督機關”。與法院的規(guī)定類似，“國家”一詞在憲法中主要有三種含義：作為政治實體意義上的國家、與社會相對應的國家和與地方相對應的國家［25］285-303。 憲法在用詞上對全國人大和國務院定性為“最高國家權力機關”和“最高國家行政機關”，對地方人大和地方政府定性為“地方國家權力機關”和“地方國家行政機關”；在體例上將人民法院和人民檢察院單獨規(guī)定，并沒有融入地方的章節(jié)中，與國家主席、中央軍事委員會等中央性質(zhì)的國家機構一樣。從這些措辭和體例可以看出，憲法對人大和政府的中央和地方的定位清晰，前面作為限定詞的“國家”是指整體意義上的政治實體，“國家的法律監(jiān)督機關”中的“國家”是與地方相對的“國家”。因此，檢察院是國家的檢察院，即中央的法律監(jiān)督機關，檢察院行使權力是代表國家行使權力，地方各級人民檢察院是國家設在地方的檢察院，國家性是人民檢察院的根本憲法屬性?。

憲法關于中央對地方、上級對下級的法律關系的規(guī)定比較明確。在橫向上，各級國家行政機關、審判機關和檢察機關由各級人民代表大會產(chǎn)生，受其監(jiān)督，對其負責，但并沒有規(guī)定三機關之間的關系，憲法正是通過上下級關系和與各級人大的關系將其串起來，人民檢察院只是與上級人民檢察院和地方各級人大具有明確的法律關系。憲法第三條第四款規(guī)定，按照民主集中制實行中央領導下發(fā)揮兩個積極性的原則，將監(jiān)督憲法實施的權力賦予全國人大及其常委會，而地方人民代表大會也負有保證憲法實施的職責。憲法第三條、第一百三十三條規(guī)定，地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權力機關負責并受其監(jiān)督。這說明地方各級人民檢察院是由作為國家權力機關的人民代表大會產(chǎn)生，但并沒有說明是由哪個國家權力機關產(chǎn)生檢察院。據(jù)前文論述，首先是由人民代表大會設置。憲法第一百三十條第三款規(guī)定：“人民檢察院的組織由法律規(guī)定?！薄读⒎ǚā返诎藯l第二項規(guī)定，人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權由法律規(guī)定，這表明通過憲法規(guī)定和法律保留明確了人民檢察院的產(chǎn)生和組織?！度嗣駲z察院組織法》則按照行政區(qū)劃將人民檢察院的組織進行設置。其次，憲法第一百零一條規(guī)定，縣級以上的地方各級人大選舉本級檢察院院長，并由上級檢察院報同級人大常委會批準，其他組成人員由人大或其常委會選舉產(chǎn)生。這是相關法律對憲法的具體落實。按照《人民檢察院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律，地方各級人民檢察院須向各級人大負責并報告工作。需要說明的是，這里的負責并不是說受其領導，主要是承擔政治責任，否則無法解釋人民代表大會對人民負責。

（三）領導體制的憲法視界與垂直領導

憲法將人民檢察院的憲法定位和組織結構分開，看似存在張力，但實際上存在統(tǒng)合的空間。這是政治邏輯和實效導向而非認識面向?。然而，檢察院的組織結構兼具中央性和地方性的雙重意涵，并不是說檢察權力或功能具有雙重性，更不是指檢察院憲法地位和領導體制的雙重性。領導體制主要是對各個憲法主體關系的分析，而并非事務性領域的分析。憲法文本中“領導”一詞共出現(xiàn)26次，主要有工人階級和共產(chǎn)黨的領導、國家機關之間的領導和國家機關對相關領域的領導，其實質(zhì)意涵是指確定具體的目標并能通過對相關主體或領域施加影響和引導予以實現(xiàn)。國家機關之間的領導關系主要是領導體制，包括中央對地方的領導、國務院對全國行政機關的領導、上級人民政府對下級人民政府的領導、最高人民檢察院和上級人民檢察院對下級檢察院的領導，主要是以權限劃分為基礎的工作和決策領導及其過程中形成的相互關系。領導機關擔負大政方針的制定，在整個工作過程中處于主導地位?？梢哉f，“領導”主要是指業(yè)務方面的領導，而不是組織體系的互嵌。人民檢察院的領導體制主要是指最高人民檢察院和上級人民檢察院對下級人民檢察院在工作和業(yè)務上的領導制度，地方各級人民檢察院只是向地方各級人大負責，受其監(jiān)督［26］526。至于人、財、物受制于地方，這是組織結構問題，并非檢察工作問題。

除此之外，各級人大及其常委會對其他行政機關、審判機關，以至全國人大及其常委會對最高人民檢察院的關系，可以對檢察院的垂直領導體制提供反證。第一，憲法規(guī)定全國人大常委會監(jiān)督國務院、中央軍事委員會和最高人民法院、最高人民檢察院的工作，以及縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督本級政府、法院和檢察院的工作，各級人大常委會可以撤銷各級人民政府不適當?shù)臎Q定、命令或規(guī)章等?！陡骷壢嗣翊泶髸瘴瘑T會監(jiān)督法》將監(jiān)督方式和程序具體化，對法院和檢察院的監(jiān)督是合法性監(jiān)督和原則性監(jiān)督，而對國務院和地方各級人民政府還可以是合目的性監(jiān)督和個案監(jiān)督。但從來沒有學者認為全國人大及其常委會或者地方各級人大及其常委會與國務院和地方人民政府之間的關系是領導關系。第二，1949-1978年檢察院的職能主要是打擊犯罪和維護法制統(tǒng)一，1979年至今檢察院的職能趨向于打擊犯罪和保障人權與法律監(jiān)督并重，檢察院擁有的權力性質(zhì)和功能逐漸多元化。其組織特征顯現(xiàn)出復合性變化。除兼顧傳統(tǒng)一體化的組織體制，也借鑒了法院的組織體制。從四部憲法和《人民檢察院組織法》對檢察院和法院的規(guī)定逐漸趨同，政治話語也逐漸將檢察院納入司法機關之中，二者的體制配置具有相同性，但上級檢察機關的權重更大。既然地方人大及其常委會對各級法院不是領導關系，那么對檢察院就更不應是領導關系。第三，憲法第一百一十條規(guī)定，地方各級人民政府向本級人民代表大會及其常委會負責并報告工作。建國后1954年憲法、1978年憲法與1979年制定的《人民檢察院組織法》規(guī)定，地方各級人民檢察院對本級人大負責并報告工作，而1982年憲法卻沒有此規(guī)定。此外，1951年的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《地方各級人民檢察署組織通則》、1954年憲法和《人民檢察院組織法》以及1978年憲法，將最高人民檢察院的職權和地方人民檢察院的職權是分開規(guī)定的，這主要是因為最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的職權配置不同。如最高人民檢察院不能監(jiān)督國務院和全國人大及其常委，而地方各級人民檢察院則可以監(jiān)督地方國家權力機關。而1979年《人民檢察院組織法》與1982年憲法卻將二者合并規(guī)定，各級人民檢察院的職權逐漸同質(zhì)化，即皆不能監(jiān)督地方各級人大及其常委會和人民政府。既然全國人大及其常委會對最高人民檢察院不是領導關系，地方各級人大與地方各級人民檢察院的關系也就不是領導關系。

四 結語

憲法檢察制度是我國深化司法改革的基礎。因此，應對檢察工作實踐認真總結，并密切關注政治體制改革和社會發(fā)展。盡管列寧的檢察理論、西方分權學說、中國傳統(tǒng)監(jiān)督思想及其制度實踐，為我國檢察制度的完善提供了理論基礎和制度資源，然而基于單一理論或制度模式的檢察制度，雖然具有理論邏輯的一致性，但缺乏功能的自足性和面對未來的開放性和包容性。以前大多數(shù)學者認為，我國憲法檢察制度及其學術爭論是中西之爭，或者說是效法蘇俄還是效法英美德法之爭。然而，將檢察制度植入中國古代官制脈絡和民國以來的政治體制變革，無論是檢察權的性質(zhì)，還是檢察院的法律監(jiān)督機關定位和領導體制，都是我國檢察制度史上彌久恒新的問題。故檢察制度之爭，本質(zhì)是新舊之爭，或曰古今之爭。正如黃仁宇先生所言，“歷史的規(guī)律性，有時在短時間尚不能看清，而須要在長時間內(nèi)大開眼界，才能看得出來”［27］269。只有走向歷史的縱深，并探究我國檢察制度乃至憲法的現(xiàn)實境況，才能真正把握未來檢察制度的正確走向，提高憲法對檢察制度的涵括能力。

注釋：

①在1978年以前的憲法和相關法律中，對最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的規(guī)定是分開的，如1954年憲法第八十一條規(guī)定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權。”

②具體論述參見：孫謙《設置行政公訴的價值目標與制度構想》，《中國社會科學》2011年第1期；鄧思清《我國檢察機關行政公訴權的程序構建——兼論對我國〈行政訴訟法〉的修改》，《國家檢察官學院學報》2011年第4期；劉擁、劉潤發(fā)《檢察機關行使行政公訴權的正當性闡釋》，《法學評論》2011年第2期。

③參見：劉計劃《檢察機關刑事審判職能解構》，《中國法學》2012年第5期；龍宗智《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，《法學研究》2013年第1期；陳興良《從“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法學》2000年第6期；劉計劃《逮捕審查制度的中國模式及其改革》，《法學研究》2012年第2期。

④關于我國一般監(jiān)督權和前蘇聯(lián)一般監(jiān)督權的聯(lián)系和區(qū)別，具體參見：王桂五《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第188-213頁；關于前蘇聯(lián)和俄羅斯的一般監(jiān)督權，具體參見：謝鵬程選編《前蘇聯(lián)檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第111-120頁；〔俄〕維諾庫羅夫主編《檢察監(jiān)督》（第七版），劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第113-162頁。

⑤參見：甄貞等著《法律監(jiān)督原論》，法律出版社2007年版，第10頁；王名湖《檢察機關的憲法定位問題研究》，載孫謙、張智輝主編《檢察論叢》第4卷，法律出版社2002版，第317頁。

⑥參見：劉立憲、張智輝主編《司法改革熱點問題》，中國人民公安大學出版社2000年版，第57、81頁；謝鵬程《論檢察權的性質(zhì)》，《法學》2000年第2期；張霞《論檢察權的憲法定位》，《山東大學學報》（哲學社會科學版）2001年第3期；劉樹選、王雄飛《關于中西檢察權本源和屬性的探討》，《國家檢察官學院學報》2002年第4期；朱孝清《中國檢察制度的幾個問題》，《中國法學》2007年第2期；朱孝清《檢察的內(nèi)涵及其啟示》，載《法學研究》2010年第2期；孫謙《中國的檢察制度改革》，《法學研究》2003年第6期。

⑦參見：萬毅《檢察權若干基本理論問題研究——返回檢察理論研究的始點》，《政法論壇》2008年第3期；倪培興《論司法權的概念與檢察機關的定位——兼評偵檢一體化模式》，《人民檢察》2002年第3-4期；閔釤《法律監(jiān)督權與檢察權的關系》，《國家檢察官學院學報》2003年第5期。

⑧參見：夏邦《中國檢察院體制應予取消》，《法學》1999年第7期；徐顯明《司法改革二十題》，《法學》1999年第9期；陳衛(wèi)東《我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析》，《法學研究》2002年第2期。

⑨參見：龍宗智《論檢察權的屬性及檢察機關的改革》，《法學》1999年第10期；陳永生《論檢察機關的性質(zhì)》，《國家檢察官學院學報》2001年第2期；萬毅《論檢察權的定位——兼論我國檢察機構改革》，《南京師范大學學報》（社會科學版）2004年第1期；彭勃《檢察權的性質(zhì)與“檢警一體化”理論試析》，《當代法學》2002年第8期。

⑩參見：肖金明《論檢察權能及其轉(zhuǎn)型》，《政法論壇》2009年第6期；張鐵英《論檢察權的配置》，《當代法學》2012年第1期；閔釤《檢察權屬性與檢察機關定位之協(xié)調(diào)》，《人民檢察》2010年第11期。

?參見：吳嶠濱《論檢察權的性質(zhì)及其優(yōu)化設置》，《福州大學學報》（哲學社會科學版）2002年第4期；王志坤《“法律監(jiān)督”探源》，《國家檢察官學院學報》2010年第3期。

?參見：孫謙《中國的檢察改革》，《法學研究》2003年第6期；陳正云《法律監(jiān)督與檢察職能改革》，《法學研究》2008年第2期；張智輝《法律監(jiān)督三辨析》，《中國法學》2003年第5期；朱孝清《檢察的內(nèi)涵及其啟示》，《法學研究》2010年第2期；朱孝清《中國檢察制度的幾個問題》，《中國法學》2007年第2期。

?參見：邵輝《“檢察”一詞的語義學探析》，《國家檢察官學院》2012年第2期；蔣德?！稑嫿ㄐ淌伦吩V和法律監(jiān)督相統(tǒng)一的中國檢察權》，《政法論叢》2012年第6期。

?一些立法機關也有行政權甚至司法權，一些司法機關也有一定的造法權，一些行政機關也同樣有立法權與司法權，例如美國的獨立監(jiān)管機構同時享有準立法權、準行政權和準司法權，英國的議會上議院曾經(jīng)長期行使司法權，英國的行政裁判所和法國的行政法院都屬于行政系統(tǒng)。參見：〔英〕M.J.C.維爾《憲政與分權》，蘇力譯，三聯(lián)書店1997年版，第2、8頁。

?參見：陳永生《論檢察機關的性質(zhì)》，《國家檢察官學院學報》2001年第2期；林鈺雄《檢察官論》，臺灣學林文化事業(yè)有限公司1999年版，第67頁。

?前一種觀點在前文已經(jīng)闡述，后一觀點主要的代表文章有：陳衛(wèi)東《我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析》，《法學研究》2002年第2期；陳瑞華《司法權的性質(zhì)——以刑事司法為范例的分析》，《法學研究》2000年第5期；徐顯明《司法改革二十題》，《法學》1999年第9期；郝銀鐘《檢察權質(zhì)疑》，《中國人民大學學報》1999年第3期。

?彭真在《關于七個法律草案的說明》中也指出了這種監(jiān)督性：“對于國家機關和國家工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件，至于一般違反黨紀、政紀的案件，概由黨的紀律檢查部門和政府機關去處理?！眳⒁姡号碚妗墩撔轮袊恼üぷ鳌?，中央文獻出版社1992年版，第166頁。

?關于這方面的討論，參見：〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版；〔美〕尤金·巴達赫《跨部門合作：管理“巧匠”的理論與實踐》，北京大學出版社2011年版。

?參見關于司法治理的論述：See Ran Hirschl.Towards Juristocracy：The Origins and Consequences of the New Constitutionalism．Cambridge：Harvard University Press，2004.

?參見：鄭永流《實踐法律觀要義——以轉(zhuǎn)型中的中國為出發(fā)點》，《中國法學》2010年第3期；鄭永流《法律判斷形成的模式》，《法學研究》2004年第1期。

?關于“司法”一詞在我國的亂象和變遷，具體參見：滕彪《“司法”的變遷》，《中外法學》2002年第6期；關于1954年制憲時對“司法”和“審判”的討論，具體參見：許崇德《中華人民共和國憲法史》（上），福建人民出版社2005年版，第237頁。

?“司法”在我國總體上有三種界定：一是狹義說，司法僅是裁判活動；二是中義說，即處理案件的訴訟活動，是國家司法機關依據(jù)法定職權和程序具體應用法律處理案件的專門活動；三是廣義說，司法是指包括基本功能與法院相同的仲裁、調(diào)解、行政裁判、國際審判，以法院為核心并以當事人的合意為基礎和國家強制力為最后保障的，以糾紛解決為基本功能的一種法律活動。具體參見：王利明《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第8頁；張文顯等《法理學》，高等教育出版社2003年版，第276頁；楊一平《司法正義論》，法律出版社1999年版，第26頁。

?如《刑法》第九十四條規(guī)定：“本法所稱司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責的工作人員?！薄段闯赡耆吮Ｗo法》第五十條規(guī)定：“公安機關、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門，應當依法履行職責，在司法活動中保護未成年人的合法權益?！?006年中共中央在《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》中也明確指出：“人民法院和人民檢察院是國家司法機關，是人民民主專政的國家機器的重要組成部分，肩負著貫徹依法治國基本方略的重要使命?！?/p>

?參見：譚世貴《中國司法權的界定、調(diào)整與優(yōu)化》，《學習與探索》2012年第4期；陳光中、崔潔《司法、司法機關的中國式解讀》，《中國法學》2008年第2期。

?司法機關的概念也是不斷變遷的，如1978年12月22日《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》指出：“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性?！贝藭r檢察機關的職權還包括一般監(jiān)督權，檢察內(nèi)涵還包括監(jiān)督在內(nèi)。但是從近十年的文件和法律上看，司法機關的界定趨于一致，主要包括法院和檢察院，有的還包括公安機關和刑罰執(zhí)行機關。對此的質(zhì)疑參見：陳光中《刑事訴訟中公安機關定位問題之探討——對〈刑事訴訟法修正案（草案）〉規(guī)定行政機關包括公安機關之質(zhì)疑》，《政法論壇》2012年第1期。

?《人民檢察院組織法》第四條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權，鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護無產(chǎn)階級專政制度，維護社會主義法制，……”第五條規(guī)定：“各級人民檢察院行使下列職權：（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權?！?/p>

?這只是國家體制內(nèi)部的分析。在國家體制外還存在著黨的領導和國家機關之間的影響等正式系統(tǒng)之間及其與非正式系統(tǒng)之間的博弈，此處暫不闡述。

?司法僅指裁判的觀點在國際上和西方也在松動，司法的內(nèi)涵和外延也在變遷，如《公民權利和政治權利國際公約》第九條第三款規(guī)定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應被迅速帶見法官或其他經(jīng)法律授權行使司法權力的官員。”意大利的司法機關包括檢察院和法院。在學術界，檢察機關的性質(zhì)也有行政部門說、雙重性質(zhì)說和司法官員說。參見：陳光中、崔潔《司法、司法機關的中國式解讀》，《中國法學》2008年第2期。

?有學者主張，將“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”改為“中華人民共和國人民檢察院是國家的檢察機關?！眳⒁姡洪h釤《檢察權屬性與檢察機關定位之協(xié)調(diào)》，《人民檢察》2010年第11期。也有學者認為，檢察機關是檢察院的憲法地位，而法律監(jiān)督機關是檢察院的性質(zhì)。參見：田夫《論“八二憲法”對檢察院的“雙重界定”及其意義》，《東方法學》2013年第6期。

?參見：王桂五《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第183頁；孫謙主編《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版，第328頁。

?全國人大常委會是國家機關，雖然沒有明確規(guī)定其性質(zhì)，但明確規(guī)定為全國人大的常設機關；各級人民政府既是各級國家行政機關，又是各級人民代表大會的執(zhí)行機關；自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府分別既是權力機關和行政機關（亦是執(zhí)行機關），又是自治機關。

?時至今日，這種定位依然沒有改變。如2006年國務院通過的《公安機關組織管理條例》第二條規(guī)定：“公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量?！?006在《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》中也指出：“人民法院和人民檢察院是國家司法機關，是人民民主專政的國家機器的重要組成部分?！?/p>

?《刑事訴訟法》第三條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審，由公安機關負責。檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權力?！?/p>

?該書還指出檢察機關的職權主要是司法監(jiān)督和一般監(jiān)督，并且第一次出現(xiàn)法律監(jiān)督的字樣，即：“為要加強其（檢察機關——筆者注）法律監(jiān)督，所以它的檢察，自聯(lián)邦一直到各加盟共和國的最下層檢察機關，成為垂直的單獨系統(tǒng)，以便獨立行使職權?！眳⒁姡豪盍纭稒z察制度綱要》，載閔釤編《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第829、835頁。

?與1951年的《中央人民政府最高人民檢察署組織條例》、《地方各級人民檢察署組織通則》和1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》相比，1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》第六條明確規(guī)定：“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任?！?/p>

?李六如當時說的基本原因有干部經(jīng)驗少、制度不健全、經(jīng)濟發(fā)展不平衡和地方領導強等方面。參見：李六如《關于〈最高人民檢察署暫行組織條例〉和〈地方各級人民檢察署組織通則〉的說明》，載閔釤主編《中國檢察史資料選編》，第397頁。

?參見：王桂五《王桂五論檢察》，第43-47頁；韓大元《地方人大監(jiān)督檢察機關的合理界限》，《國家檢察官學院學報》2011年第1期。

?參見：田夫《什么是法律監(jiān)督機關》，《政法論壇》2012年第3期；謝鵬程《檢察機關的領導體制》，《檢察日報》2004年2月25日；韓大元主編《中國檢察制度憲法基礎研究》，中國檢察出版社2007年版，第362-364頁。

?這主要是當時蘇聯(lián)面臨著多種矛盾。一是黨的政治統(tǒng)治與思想領導的矛盾。共產(chǎn)黨在短時間內(nèi)取得政權，黨的組織薄弱，特別是對農(nóng)村的余糧征集制致使農(nóng)民的抵觸情緒增強，只有靠政治上的集中和強化，包括嚴格的法律和集中統(tǒng)一的手段。二是政權與國家機關的矛盾。對舊有國家管理人員的矛盾，當時地方有大量的舊式國家管理人員，社會革命黨人滲透，需要對他們進行監(jiān)督。三是中央和地方之間的矛盾。蘇聯(lián)的國家結構比較復雜，屬于聯(lián)盟共和國，各共和國由于民族主義和地方主義，潛在的分裂危險長期存在。參見：孫謙主編《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版，第182、183頁。

?參見：韓大元《憲法文本與檢察機關的憲法地位》，《法學》2007年第9期；韓大元《關于檢察機關性質(zhì)的憲法文本解讀》，《人民檢察》2005年第7期。

?當今各個主要憲政國家的體制也不是根據(jù)邏輯和理論建立的。如美國憲法起初對限制婦女、黑人平等選舉權的規(guī)定以及總統(tǒng)制度的變遷；英國憲政的獨特進路和體制安排；法國憲法關于半總統(tǒng)制度和憲法委員會的非正常制度等等。

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［責任編輯：蘇雪梅］

DF200；DF83

A

1000-5315（2015）02-0049-13

2014-12-03

周葉中（1963—），男，湖南武岡人，法學博士，武漢大學法學院教授、博士生導師；

葉正國（1985—），男，河南洛陽人，武漢大學法學院博士研究生。