王 曉 征

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘 476000)

農(nóng)村土地確權問題探討
——以豫東地區(qū)為例

王 曉 征

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘 476000)

土地資源的稀缺性和差異性形成了對土地的競爭。對農(nóng)村土地進行確權，保證土地資源各利益主體尤其是農(nóng)民的土地權益不受侵害，是集約利用土地、夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎、加快土地經(jīng)營權流轉、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎?；趯υ|農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前土地確權進程中存在著基層政府認識不到位、多方支持配合不足、土地權屬資料不健全、確權資金不足等問題。推進農(nóng)村土地確權，要兼顧歷史和現(xiàn)實發(fā)展，依法依規(guī)制定確權流程和方法，妥善處理各種權屬關系，建立切實可行的土地權屬爭議化解機制，切實保護農(nóng)民權利。

土地資源；確權；農(nóng)民權利

一、問題的提出

土地是農(nóng)村基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民自身的安全感和對于村莊的歸屬感的來源。隨著我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)民的土地權益在一定程度上受到了損害：一是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權在現(xiàn)實生活中不斷被侵害；二是地方政府追求經(jīng)濟利益與農(nóng)民土地權益之間存在沖突。此外，隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，對土地的需求逐年遞增，尤其是在農(nóng)村社區(qū)建設過程中，存在著強迫農(nóng)民拆掉舊居入住社區(qū)以獲得建設用地增減平衡指標的情況。新村莊建成后整理出來的建設土地的指標，被置換到城市以地生財，引發(fā)了激烈的社會矛盾。因此，進行農(nóng)村土地確權，依法保護農(nóng)民的土地合法權益顯得尤為迫切。

改革開放以來，我國的農(nóng)村土地政策基本沒有太大變化，只是進一步明確了對農(nóng)民承包權利的保護。1984年頒布的《土地管理法》確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的土地制度，規(guī)定承包權15年不變，1993年則延長到30年不變。2008年黨的十七屆三中全會提出：現(xiàn)有的承包關系要保持不變并長期穩(wěn)定，積極探索農(nóng)村土地流轉的多種形式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)民擁有了土地的經(jīng)營權，土地確權則是新形勢下保障和維護農(nóng)民土地權利的關鍵。從2011年起，國家開始在一些地區(qū)進行土地確權登記試點，2012年中央一號文件明確提出了農(nóng)村土地確權問題，2013年的一號文件更為明確地提出五年之內(nèi)要完成農(nóng)村土地確權工作。筆者于2013年9月至2014年2月多次深入到豫東地區(qū)多個縣市，通過實地訪談、查看資料等形式，對農(nóng)村土地確權工作進行調(diào)研，得到了關于農(nóng)村土地確權工作的第一手資料，現(xiàn)以此為基礎進行分析和研究。

二、農(nóng)村土地確權的內(nèi)涵及意義

(一)農(nóng)村土地確權的內(nèi)涵

確權即權利的確認，是依照法律法規(guī)和相關政策確定農(nóng)村土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內(nèi)容。農(nóng)村土地的權屬主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有權、農(nóng)村農(nóng)民集體土地所有權、集體建設用地使用權和農(nóng)民的宅基地使用權四個方面，其中最重要的權利主體是村集體和農(nóng)民。農(nóng)村土地確權的主要對象包括：耕地(園地)、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務管理用地、農(nóng)業(yè)設施用地、水域及水利設施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農(nóng)用地。其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、農(nóng)村集體建設用地使用權所涉及的土地是確權的重點。農(nóng)村土地確權的核心是依法確認和保障農(nóng)民的土地物權，實現(xiàn)集體建設用地和國有建設用地同地、同權、同價，形成“產(chǎn)權明晰、分配合理、權益保障、流轉順暢”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度。

(二)農(nóng)村土地確權的意義

依法確定農(nóng)村土地的權屬關系，對于全面執(zhí)行嚴格的農(nóng)村土地管理制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為農(nóng)民土地財產(chǎn)權提供全面、完整的保護體系，具有重要的意義。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1．整合農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村土地確權是理清農(nóng)村集體土地產(chǎn)權關系的根本環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村社會進一步改革的基礎。通過對農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長期穩(wěn)定的產(chǎn)權關系的確認，將農(nóng)民主體與土地物權緊密聯(lián)系起來，有利于打破土地二元結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)耕地保護及用途管制，提高土地產(chǎn)出率，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局。

2．穩(wěn)定土地承包關系，充分保障農(nóng)民權益。通過查清土地的權屬、面積、用途和空間位置，建立土地登記簿，摸清土地利用情況。對于不同類型的農(nóng)村土地，通過確權規(guī)范其用途，并與集體建設用地流轉、農(nóng)村土地整治、農(nóng)用地流轉、土地征收等各項工作結合，確認農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權關系。這樣做有助于改變農(nóng)村土地管理基礎薄弱的現(xiàn)狀，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，切實保障農(nóng)民的土地權益。

3．夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村亂占耕地和農(nóng)民棄耕打工導致耕地荒蕪、家園廢棄的現(xiàn)象普遍存在，18億畝耕地的紅線已岌岌可危，開展農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證，明晰農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權關系，依法確保農(nóng)民的土地物權，能夠激活農(nóng)民對于土地的熱情，減少土地的拋荒和浪費，提高農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營程度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。

4．加快農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉，促進農(nóng)村土地依法入市。目前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的實踐包括轉包、互換、租賃、入股等多種形式，流轉的規(guī)模呈現(xiàn)多樣化，流轉的進程發(fā)展迅速，范圍也在不斷擴大，從原來的荒山、荒地到果園、林地、農(nóng)耕地等多種類型的土地均能夠參與到流轉中去。而土地入市是推進城鄉(xiāng)要素平等交換的重要形式，我國多個地區(qū)的土地改革均向規(guī)范土地入市的方向發(fā)展。已有的經(jīng)驗表明，對農(nóng)村土地進行確權頒證是土地入市的最重要的基礎和條件。

5．維護農(nóng)村社會秩序，化解社會矛盾。通過調(diào)查登記對國有土地和集體土地的界線進行明確的界定，進行農(nóng)村集體土地確權頒證，依法確認農(nóng)民土地權利，能夠有效解決農(nóng)村集體土地權屬糾紛；在出現(xiàn)征地和拆遷情況時，以土地確權登記結果作為補償依據(jù)，能夠化解農(nóng)村社會在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中因房屋拆遷、土地征用等帶來的社會矛盾，為更好地維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定提供保證。

三、豫東地區(qū)農(nóng)村土地確權實踐及困境

2011年10月，河南省制定了《關于加快推進全省農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的意見》，要求全省農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作分階段進行。2013年中央一號文件頒布以后，新一階段的確權工作逐步從試點走向全面鋪開，從2013年9月份開始，農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建設用地的土地確權已經(jīng)逐步推進。從對豫東地區(qū)農(nóng)村土地確權工作現(xiàn)狀的調(diào)研來看，各地均成立了相應的領導小組，負責本地工作的組織開展，并將此項工作納入財政預算。盡管各地均按照要求開展了土地確權工作，但進展緩慢，地方政府工作的積極性和主動性不高。據(jù)筆者在豫東地區(qū)多個縣市進行的調(diào)研，扎實有效推進確權工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)寥寥無幾。當前土地確權工作主要存在著以下幾個方面的問題。

(一)基層政府對確權工作認識不全面

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，基層政府尤其是具體負責實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對確權工作的認識不到位，存在著怕麻煩、不想做的意識。一些基層政府工作人員對于農(nóng)村集體土地、集體建設用地和農(nóng)村宅基地確權的重要性缺乏必要的重視，把主要精力放在了引進發(fā)展資金、土地整理和增減掛鉤等能夠從土地項目中獲得收益的方面，忽視了這些項目實施的前提和基礎就是對農(nóng)村集體土地的確權頒證，沒有從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設新農(nóng)村和促進城鄉(xiāng)一體化的全局出發(fā)來認識確權工作的重要意義。

(二)多方配合支持不夠

在進行地籍調(diào)查登記的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，確權工作存在著部分村干部和群眾不夠配合的狀況。由于土地界限存在著爭端，個別村干部不愿得罪村民，不能積極配合；一些群眾對于調(diào)查登記存在思想上的顧慮，盡管確權是對農(nóng)民土地權益保護的法律認可，但由于前期宣傳不到位，致使他們認為這是政府要收取管理費用的前期工作而心存疑慮。例如，由于歷史的原因，有些村民宅基地面積很大，一般都有一到兩個占地在三分以上的大院落，有的甚至有三四個院子，出于對調(diào)查登記后可能要退出多余的院落或宅基地面積的顧慮而不愿配合。因此，在確權登記過程中，需要基層政府相關職能部門之間、基層政府與村集體和村民之間進行溝通協(xié)調(diào)，對確權工作進行整體規(guī)劃安排，制定切實可行的方案。

(三)土地權屬資料不健全，爭議解決困難

我國實行了30多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)民獲得了土地的經(jīng)營權，也使村集體擁有了一定的對農(nóng)村資源調(diào)配的權力。在土地等自然資源的整合上，村集體作為土地所有者通過對土地的分配和調(diào)整實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會動員，并以此為基礎建立了村莊集體經(jīng)濟，成為獲得鄉(xiāng)村權威資源和社會資源的重要形式，尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的初期，村委會作為集體經(jīng)濟的載體擁有對集體資產(chǎn)的占有、處置和收益分配權，在統(tǒng)分結合的經(jīng)營體制下?lián)碛休^高的權威性，從而行使了對資源的整合權力，也獲得了村民的認同，形成了村集體和村民之間的密切聯(lián)系[1]。在相當長的一段時間內(nèi)，對農(nóng)村集體土地經(jīng)營權的調(diào)整和重新分配成為村集體重要的自治資源，通過調(diào)整土地的經(jīng)營權解決由于人口增減帶來的農(nóng)村就業(yè)問題，實現(xiàn)土地的保障作用，增強村集體的凝聚力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制長期不變的政策對于穩(wěn)定農(nóng)村的土地關系、保護農(nóng)民的土地權益具有重要的意義，但“增人不增地、減人不減地”也對農(nóng)村土地關系帶來了深刻的影響：村集體不再擁有村民承包土地的經(jīng)營權的調(diào)整權力，致使村集體的影響力下降，土地權屬爭議。

從豫東地區(qū)的實踐來看，1996年以后出生的人口基本沒有分到承包地，嫁出娶入和分家等因素造成有地無證、有證無地的情況，不少農(nóng)民要求重新調(diào)整承包地，給確權工作帶來一定的困難。大量農(nóng)民工外出務工，承包地權屬確認找不到人簽字，造成了一定的工作難度，影響了確權工作的順利進行。而且由于歷史的原因，紙質(zhì)檔案保管不善，造成部分資料丟失，土地權屬資料不夠齊全；村與村之間、村民與村民之間，甚至鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的土地邊界都存在著很多爭議，權屬不夠明晰，一旦確權發(fā)證，原來被大家默認的模糊狀況必須明確，潛在的矛盾就凸顯出來，給確權工作帶來了一定的難題。另外，目前在一些地方實施的土地整理項目，改變了原來的溝、渠、路、壩，打破村組之間的范圍，地界也發(fā)生了新變化，少數(shù)農(nóng)民仍要自己原來的承包地，造成新的矛盾需要協(xié)調(diào)解決。還有一些爭議雖屬個案，不具有普遍性，但卻很難解決。筆者在夏邑縣太平鎮(zhèn)調(diào)研時了解到，一宗土地的原承包戶因要繳納農(nóng)業(yè)稅、收益太低而長期拋荒，自愿放棄了承包權。后由村委會調(diào)整給另一村民，但沒有手續(xù)。農(nóng)業(yè)稅取消后，隨著國家對農(nóng)業(yè)補貼的增多，土地收益增長較快，原承包戶要求收回土地的承包權，但這宗土地事實上的經(jīng)營者已經(jīng)耕種了多年并已得到了村委會和村民的認可，用村干部的話說，就是“原來給你你不要，現(xiàn)在人家種了你又要，誰也不能提出恰當?shù)慕鉀Q方法讓雙方都認可”。兩戶人家均拿不出有效證據(jù)證明自己對土地具有承包權，由此積下了矛盾且很難調(diào)解。

(四)缺乏必要的資金支持

進行土地確權登記，需要經(jīng)過調(diào)查摸底、影像采集、制作宗地圖、信息錄入等一系列程序和流程。解決“四至不清”問題，就需要航拍彩圖，還要有人到現(xiàn)場勘測。這些程序和規(guī)范的實施，都需要開支大量費用。盡管有專家認為，隨著技術的進步，土地確權的成本可控制到8-10元[2]，但從實踐來看，各地均遠遠超過了這個標準。據(jù)測算，不算村、組干部和實測人員的工資，確權登記每畝約需經(jīng)費40元左右，有的高達60元[3]。以河南省為例，全省僅種糧耕地就達1億5千萬畝，如按每畝40元計算，完成確權登記需要60億元，這還不包括對農(nóng)民的宅基地進行確權的費用。由于地方政府財政緊張，很難一次性投入足夠的款項用于此項工作，經(jīng)費籌集不足或遲遲不到位，影響了確權工作的順利進展。

四、農(nóng)村土地確權的推進路徑

(一)加強組織領導，保護農(nóng)民權利

堅定不移地推進社會公平與正義，讓農(nóng)民享受到改革和建設的成果，這是土地確權的根本目的?，F(xiàn)行的土地制度要保障農(nóng)民不失去土地，一是不允許任何組織和個人剝奪農(nóng)民的土地承包權；二是不允許農(nóng)民為了眼前的利益隨便丟掉自己的土地。因為土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是他們現(xiàn)在和未來回歸農(nóng)村的最后一道保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地問題成為建設中的一個核心問題。在當前我國土地壓力很大的情況下，既要保證糧食生產(chǎn)的安全，又要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化，在建設用地的征用過程中，通過土地確權保證農(nóng)民的利益，以農(nóng)民為本，成為農(nóng)村社會發(fā)展的關鍵。由于土地資源的有限性和需求的日益增長，人們對于土地的開發(fā)和利用意識高漲，隨之而來的就是各種各樣的土地不合理利用，尤其是在農(nóng)村社會發(fā)展中對農(nóng)民利益的保護措施不健全，征地用地之后的補償和安置工作的不到位，損害了農(nóng)民的利益，引發(fā)了一些社會矛盾。因此，應把土地確權作為基層政府重要的工作內(nèi)容、維護農(nóng)民利益的重點工作來抓，加強對確權工作的組織領導，切實維護農(nóng)民應該享有的土地權利。

(二)確定規(guī)范流程，依法依規(guī)進行

農(nóng)村土地確權必須合法合規(guī)、依法依規(guī)而行，不能突破法律法規(guī)的約束。確權登記頒證的法律法規(guī)依據(jù)主要包括《物權法》《土地管理法》《土地登記辦法》《土地權屬爭議調(diào)查處理辦法》《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》以及人民政府或者有關行政主管部門的批準文件、處理決定和土地權屬協(xié)議書、認定書等。在實踐中，由于國家尚未出臺農(nóng)村土地、房屋面積測繪標準，因此土地、房屋面積認定尺度不好把握?，F(xiàn)實中，農(nóng)民承包地和房屋面積大多是手工丈量，與專業(yè)測繪隊伍采用GPS測量二者之間肯定會存在著很大的差異，如何解決這個矛盾，應有明確的指導意見和標準化操作流程。在土地確權工作中，由于涉及農(nóng)村各種因土地而產(chǎn)生的利益關系，必須經(jīng)過認真而科學的規(guī)劃，制定完成各項工作的時間表，通過在那些經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟基礎較好的、班子成員素質(zhì)較高、能力較強的居委會或行政村開展工作試點，研究工作中出現(xiàn)的問題和障礙及其解決方法，為全面開展農(nóng)村土地確權工作奠定良好的基礎。進而通過總結試點經(jīng)驗全面穩(wěn)妥推進。

(三)制定恰當?shù)拇_權方法，建立專業(yè)確權隊伍

確權工作由鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府組織實施，土地管理部門作為人民政府的職能部門，具體承辦確權工作，對確權的意見和建議，要報同級人民政府作出決定。在確權過程中，要制定合適的確權方法，以現(xiàn)有土地承包使用、權屬證書和集體土地所有權確權登記成果為依據(jù)，理清承包地塊的面積和空間位置，將農(nóng)村土地承包關系及承包地塊、面積、空間位置、用途、地類、權屬證書等落實到戶和記錄在冊，完善和規(guī)范土地流轉管理電子信息系統(tǒng)，依法賦予農(nóng)民更充分而有保障的土地承包經(jīng)營權。土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)證書等土地登記程序需要專業(yè)人才和專門的隊伍來實施，因此，應建立專業(yè)隊伍，加快對農(nóng)村土地的測量，通過對農(nóng)村集體地籍數(shù)據(jù)包括各類文檔、圖形、圖象等數(shù)字化信息資料的管理，確保這些數(shù)據(jù)的合理、有效錄入，并把調(diào)查數(shù)據(jù)制作成直觀可視的土地利用現(xiàn)狀圖，進一步規(guī)范土地利用規(guī)劃和土地評價，實現(xiàn)對農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀的實時動態(tài)關注，以科學化、規(guī)范化的標準高質(zhì)量地完成確權工作。

(四)明確界定確權重點，妥善處理各種權屬關系

為了確保確權的有序、順利進行，需要制定和完善確定土地權屬方面的法規(guī)和政策，處理土地權屬爭議和辦理土地權屬的登記造冊、核發(fā)證書等。核發(fā)證書是獲得土地權屬的法律認可，其關鍵是前期的權屬問題是否能夠得到清楚調(diào)查。因此，地籍調(diào)查和登記是整個確權工作的重點環(huán)節(jié)和保證。通過地籍調(diào)查，根據(jù)已有的檔案和形成的信息系統(tǒng)進行統(tǒng)一的排查規(guī)劃，建立每宗土地的統(tǒng)一編碼，逐漸將新老地號做好轉變并及時入庫，同時編制新產(chǎn)生的地號。在地籍調(diào)查中，要明晰各種權屬關系，處理好土地所有權和使用權與行政管轄權的關系、土地權屬與規(guī)劃區(qū)域的關系等。在確權過程中，要充分考慮歷史因素和現(xiàn)實需求，對歷史遺留的土地權屬問題，只要符合當時規(guī)定的歷史事實，已依政策、法律確權的，要堅決維護，不能輕易地改動和否定；對現(xiàn)在實際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對待，因各種原因土地已經(jīng)發(fā)生了實際變更，只要過去不是強占，確權時就應從實際出發(fā)，原則性和靈活性相結合，尊重客觀現(xiàn)實。

(五)建立切實可行的土地權屬爭議化解機制，提高工作效率

對于在土地確權時遇到的各種爭議和矛盾，要制定專門的應急預案和相關制度，成立由政府工作人員、村干部和村民代表組成的爭議協(xié)調(diào)小組，基層政府、村委會和村民之間通過平等對話，溝通協(xié)調(diào)，加大調(diào)處力度，把有爭議的土地納入糾紛調(diào)解的范圍。通常情況下可進行現(xiàn)場調(diào)解的，進行現(xiàn)場協(xié)商；不能通過現(xiàn)場協(xié)商的，交由爭議協(xié)調(diào)小組調(diào)解。如果協(xié)調(diào)小組仍不能調(diào)解，就暫時不把該爭議土地進行確權。也可通過面積分攤和土地分割等方式，同爭議雙方達成一致意見后再進行確權登記。集體所有土地一般只能為集體組織內(nèi)部使用；土地重復征用或劃撥的，以最后的歸屬為準；土地界線與面積不吻合的，以土地界線為準等等，最大程度地避免因土地權屬爭議而造成的群體事件的發(fā)生，從而促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

[1]袁方成.治理集體產(chǎn)權：農(nóng)村社區(qū)建設中的政府與農(nóng)民[J].華中師范大學學報,2013(7).

[2]丁筱凈.土地確權存在三大難點[J].民生周刊,2014(7).

[3]陳進.關于農(nóng)村土地確權登記頒證工作中的幾個問題[J].安徽農(nóng)村工作,2013(7).

【責任編輯：李維樂】

2014-11-24

河南省政府決策研究招標課題“當前河南省農(nóng)村土地確權問題研究”(編號：2013B265)。

王曉征(1973-)，女，河南永城人，副教授、博士，主要從事農(nóng)村基層治理研究。

F301.2

A

1672-3600(2015)02-0109-04