■ 周思聰 馬滕飛（、暨南大學經(jīng)濟學院 廣州 5063 、廣東青年職業(yè)學院財經(jīng)系 廣州 50507）

引言

我國現(xiàn)行預算法自1995年1月1日正式實施，迄今已20年。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，預算法逐漸暴露出一些不完善的地方，如預算編制不夠細化、預算透明度不足、地方政府舉借債務存爭議等。黨的十八屆三中全會提出的首要任務就是改進預算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度。2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關于修改預算法的決定，此次修訂實現(xiàn)了我國預算法從“管理法”向“控權(quán)法”的轉(zhuǎn)變，對于建立現(xiàn)代財政預算制度和推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設具有重要意義。

現(xiàn)行預算法的不足

在現(xiàn)行預算法執(zhí)行初期，正值我國社會主義市場經(jīng)濟體系發(fā)展完善時期，不免帶有當時的一些時代特征。進入21世紀以來，我國特色社會主義市場經(jīng)濟進入新常態(tài)，國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控更加靈活，政府財政狀況也更加復雜，在這些形勢之下，現(xiàn)行預算法已經(jīng)不能緊跟時代前進的步伐，不利于建立現(xiàn)代財政預算制度。

（一）預算編制口徑不全面

在現(xiàn)行預算法之下，地方財政預算收入主要包括地方所屬企業(yè)收入和各項稅收收入，而近年備受關注的地方政府土地收入和債券收入等資金游離在現(xiàn)行財政預算體系之外，沒有納入預算管理之中，不利于加強對地方財政的監(jiān)督。

（二）政府預算信息公開機制不健全

美國International Budget Partnership 于2009年2月公布世界各國預算狀況的調(diào)查報告《開放預算調(diào)查》，該調(diào)查根據(jù)開放預算指數(shù)（OBI）將85個國家分為五個等級，0-20代表提供極少信息或根本不提供信息，21-40代表提供少量信息，41-60代表提供部分信息，61-80代表提供大量信息，81-100代表提供廣泛信息。該調(diào)查顯示，我國預算透明得分為14，處于最低等級的開放預算，在政府預算信息中僅提供極少信息。

（三）預算編制、審批的時間安排不合理

根據(jù)現(xiàn)行的預算法及實施條例規(guī)定，地方基層財政部門編制預算報告的時間不足，難以提供全面科學的預算信息。此外，面對數(shù)萬億元的預算數(shù)據(jù)，全國人大很難在短時間內(nèi)完成如此大的財政預算審批。短時間跨度的預算報告編制與審批，容易造成預算信息細節(jié)上的忽略，難以完成高質(zhì)量的預算報告。

新預算法的四大亮點

（一）建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度

在新的預算法中，第一條就提出建立全面透明的預算制度，這是規(guī)范政府收支行為和加強預算監(jiān)督的關鍵一環(huán)，是我國預算制度的最實質(zhì)性的進步。在現(xiàn)行的預算制度中，政府是管理預算的重要角色，而新的預算法強調(diào)通過全面透明的預算制度，將政府的權(quán)利關進“制度的籠子”里，使得政府從預算管理者轉(zhuǎn)變成被管理者和被監(jiān)督者。

預算的全面性要求全部的政府資金納入政府預算體系中，不允許存在預算之外的資金。在現(xiàn)行的預算制度之下，預算外收入大量存在，而這部分收入往往成為腐敗的溫床，實行全口徑預算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。在新的預算法之下，預算由預算收入和預算支出組成，政府的全部收入和支出都應當納入預算，通過建立由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算構(gòu)成的政府預算體系，有效實現(xiàn)全部政府資金都納入政府預算管理，實現(xiàn)政府預算的完整性和全面性。

（二）統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡

當前政府在資金支出方面存在許多不規(guī)范的行為，如私建小金庫、年底突擊支出等。新預算法將政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算與一般公共預算銜接起來，統(tǒng)籌管理政府資金，資金支出必須在經(jīng)批準后的預算范圍之內(nèi)，避免無計劃亂花錢，講究勤儉節(jié)約，使得政府資金落實到合理的項目中去，實現(xiàn)效用最大化。

（三）地方政府的債務發(fā)行合法化

自1994年我國實行分稅制改革后，中央政府集中了50%-60%的財政收入，但只承擔了25%-30%的支出責任；相反，地方政府占有40%-50% 的財政收入，卻要承擔70%-75%的支出責任。這種財權(quán)的上移與支出責任的下移造成了上下級政府間財權(quán)與事權(quán)的失衡。面對財政收入的不足，地方政府只能通過舉債來完成部分資金的籌備，但這種現(xiàn)象在現(xiàn)行的預算法之下是不允許出現(xiàn)的。

新的預算法規(guī)定，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。新的預算法實現(xiàn)了地方債務的合法化，旨在將地方債務納入預算管理體系中，避免地方政府債務游離于預算之外，有效控制地方債務風險。

（四）構(gòu)建法律基礎并樹立法制權(quán)威

法律的修改匡正了立法宗旨，明確了法律的本質(zhì)和定位，使得預算法由過去的政府管理法變成了規(guī)范政府、管理政府的法。在現(xiàn)行預算法中，對違反法律、行政法規(guī)的行為處于行政處分。在新預算法之下，已經(jīng)明確規(guī)定違規(guī)調(diào)整預算等行為要追究行政責任，占用挪用預算收入則可給予相關責任人降級、撤職、開除等處分，構(gòu)成犯罪的可依法追究刑事責任。此次預算的修訂，明顯提高了違法成本，有助于遏制高額公務消費、亂花錢不問責等現(xiàn)象。

新預算法對我國財政的影響

（一）完善財政預算管理，推進制度反腐

目前我國政府預算信息披露機制不完善，政府資金收支行為缺乏監(jiān)督機制，資金脫離預算管理的現(xiàn)象極為普遍。謝展（2013）認為，我國政府財政信息公開存在財政信息公開程度低、披露不足和質(zhì)量低等問題。財政信息的不公開，給政府機關單位中一些腐敗分子提供貪污公共資產(chǎn)的機會，使得國家財產(chǎn)遭受損失。

新預算法規(guī)定政府預算的全面公開透明，是我國政府預算制度的重大進步。新的預算法有利于保證人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于加強對政府收支行為的社會監(jiān)督，有利于從源頭上遏制貪污腐敗、奢侈浪費等不良作風的出現(xiàn)。新預算法加大了責任追究力度，將刑事法律責任列入處罰措施，從法律上為我國現(xiàn)代預算管理制度的建設提供強有力的保障，有利打擊貪污腐敗行為。

（二）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，科學分配政府資金

財政轉(zhuǎn)移支付制度作為一種財政資金轉(zhuǎn)移制度，通過縮減各級政府之間所存在的財政能力差異，從而實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平的均等化。李偉等（2014）通過對財政轉(zhuǎn)移支付在基本公共服務均等化方面的測度發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付的作用效果并不顯著，其主要原因在于轉(zhuǎn)移支付制度不夠合理、監(jiān)管機制不夠健全，從而制約了其對基本公共服務均等化的促進作用。

轉(zhuǎn)移支付制度的不完善容易引發(fā)尋租行為，出現(xiàn)“跑部錢進”的現(xiàn)象。在這種情況之下，資金不按需分配，可能導致部分地區(qū)資金過量而部分地區(qū)缺乏足夠的資金提供基本公共服務，使得地區(qū)間基本公共服務差距明顯。新預算法強調(diào)轉(zhuǎn)移支付的公開性，提高資金分配的科學性和合理性，推進地區(qū)間基本公共服務均等化。此外，新預算法還為市場的有效競爭提供保障，規(guī)范市場競爭行為，限制壟斷行為和資源過?，F(xiàn)象。

在現(xiàn)行預算制度中，下級政府向上級政府申請專項轉(zhuǎn)移支付的過程中，上級政府對配套資金的要求往往會給下級政府的執(zhí)行造成一定的阻礙，干預下級政府的自主權(quán)。新預算法規(guī)定，上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付有利于提高地方財政的自主性，避免中央部門對地方事權(quán)的過分干預，使得地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)對財政預算的統(tǒng)籌兼顧。

（三）解決地方政府融資問題，控制地方債務風險

地方債務在解決地方政府融資問題、促進地方經(jīng)濟發(fā)展起著重要作用，但近年以來地方債務規(guī)模出現(xiàn)快速擴張，導致債務違約風險陡增。據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截止至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務達20.70萬億元人民幣。

王志揚等（2013）在分析我國地方政府債務特點及其成因的基礎上，認為地方政府發(fā)行債券可以一定程度地解決地方財務問題，有其產(chǎn)生的必要性，但是必須加強管理和完善相關制度。新預算法允許地方政府通過債券發(fā)行的方式解決融資困難問題，并不是放任地方政府隨意發(fā)行債券，而是要求地方政府在人大代表的監(jiān)督之下有限地發(fā)行債券。新預算法不僅順應了地方政府債券發(fā)行的需要，同時將地方政府債券納入預算管理體系之中，通過建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，對地方政府債務實施監(jiān)督，有效地控制地方債務風險。

結(jié)論與建議

推動我國財政預算制度的進一步發(fā)展完善，構(gòu)建現(xiàn)代財政預算體系，我國預算法的逐步調(diào)整完善還可以從以下幾個方面展開：

（一）政府支出分類更加明細化

在新預算法中，政府支出按其功能分類分為類、款、項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類分為類、款。分類不夠明細，容易引起支出范圍擴大，不利于嚴格控制按照預算進行財政支出。此外，不夠明細的分類容易誤導群眾，過于概括的分類不容易被群眾理解，不利于人民群眾對政府財政的監(jiān)督。

（二）確保預算法的有效執(zhí)行

財政預算制度是管理國家財政資金的工具，能夠規(guī)范政府財政收支。預算法則是以法的形式來規(guī)范“錢從哪里來，用到哪里去”的規(guī)則，為財政預算制度建立法律基礎。要實現(xiàn)由人民群眾對財政預算的監(jiān)督，使得政府財政資金在監(jiān)督之下流動，必然限制著政府的財政自由，而往往觸動部分群體利益和限制權(quán)力的改革容易遭遇較大的阻力。

一部科學合理的預算法能否促進現(xiàn)代財政預算制度的建立，能否推動我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，關鍵在于能否得到有效地執(zhí)行。如果預算法的修訂不能得到貫徹落實，則該預算法就失去了存在的意義。新的預算法必然觸動部分群體的利益，面臨著這部分群體的抵抗，因此需要更加注重保證貫徹執(zhí)行。

（三）加強對財政預算的社會監(jiān)督

政府財政預算資金的合理運用，能夠為群眾提供基本公共服務，為群眾的生活和工作方面帶來便利，保障人民大眾的公共財政福利，實現(xiàn)社會公共需要。因此，預算法的修訂不僅僅關乎政府預算管理體系的建設，還與每個公民的利益息息相關。人民群眾應當提高對政府財政預算的認知能力，監(jiān)督財政預算收支行為，保護好屬于群眾的利益。加強人民群眾的監(jiān)督意識，使得財政預算在編制、審批和執(zhí)行等過程中始終在社會的監(jiān)督下進行，保證財政預算的公開透明。

1.王萍.人大修法緊扣改革脈搏—預算法修改歷程回眸.中國人大，2014（18）

2.王玉華，張獻勇.2013 年預算法治研究綜述.山東工商學院學報，2014（2）

3.唐瑞亭.淺談新預算法的出臺.現(xiàn)代商業(yè)，2014（29）

4.姜愛華.我國預算透明度改革中存在的問題及對策研究—基于財政民主監(jiān)督的視角.經(jīng)濟研究參考，2012（62）

5.謝展.我國政府預算透明度的現(xiàn)狀、問題及對策研究.生產(chǎn)力研究，2013（10）

6.李偉，燕星池.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度促進基本公共服務均等化.經(jīng)濟縱橫，2014（2）

7.王志揚.地方政府自行發(fā)行債券：必要性與制度完善.投資研究，2013（3）