○楊葉紅

(中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校, 湖南 長沙 410000)

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提升治理能力 防范決策風(fēng)險
——以平江火電項目事件為例

○楊葉紅

(中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校, 湖南 長沙 410000)

在社會快速發(fā)展和急劇變遷的轉(zhuǎn)型期，社會分化、社會緊張、社會不安全、社會不穩(wěn)定的風(fēng)險日益增加。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部治理觀念與能力滯后于多元化社會發(fā)展的要求，因決策違法與失誤引發(fā)的社會震蕩甚至社會撕裂時有發(fā)生，因此，要改變信息溝通不暢的管理體系，建立起政府與多元社會主體之間信息順暢交流的治理體系以防范風(fēng)險。

風(fēng)險； 防范； 治理； 治理能力

我國當(dāng)前正處于快速發(fā)展和急劇變遷的轉(zhuǎn)型期，社會風(fēng)險日益增加。行政決策違法與不當(dāng)是引發(fā)社會風(fēng)險的首要原因。國務(wù)院2010 年在《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中提出將風(fēng)險評估機(jī)制引入行政決策，要求對重大行政決策的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會穩(wěn)定等風(fēng)險進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估，風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險評估一律不得做出決策。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》再次明確要求把風(fēng)險評估確定為重大行政決策的法定程序之一。然而當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力不強，常常因行政決策違法與失誤引發(fā)社會風(fēng)險，因此，提升治理能力，防范行政決策風(fēng)險是當(dāng)前需要解決的重點問題。

一、轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險

“風(fēng)險”不是已發(fā)生的危險或災(zāi)難，而是潛在的危機(jī)，是發(fā)生危險和災(zāi)難的可能性。 著名德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪耸状蜗到y(tǒng)提出用“風(fēng)險社會”來理解現(xiàn)代社會。在貝克看來，現(xiàn)代社會風(fēng)險的產(chǎn)生不是因為人的無知與魯莽，而是因為人們運用知識和理性進(jìn)行決策與選擇，風(fēng)險的來源不是人類對自然缺乏控制，而是人類希望完美地控制自然。社會的進(jìn)步往往伴隨著科技的發(fā)展，但我們在運用新科技改造自然的同時也面臨著生態(tài)破壞、氣候災(zāi)害、突發(fā)疾病等一系列風(fēng)險，可以說知識社會就是一個風(fēng)險社會。貝克將風(fēng)險社會的特征概括為兩點：一是風(fēng)險具有不斷擴(kuò)散的人為不確定性；二是普遍存在的風(fēng)險導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)、制度以及關(guān)系走向更加復(fù)雜、偶然和分裂。英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯是另一個提出風(fēng)險社會理論的重要學(xué)者，他判斷我們身處一個生態(tài)破壞、貧困、全面戰(zhàn)爭和極權(quán)政治的高風(fēng)險時代，我們生活于其中的世界是一個可怕而危險的世界。

“風(fēng)險社會”這一理論為理解與反思正處于急劇變遷和快速發(fā)展期的中國社會提供了重要視角。在轉(zhuǎn)型期，“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化”[1]是時代的主要特征。我們用幾十年的時間走完了發(fā)達(dá)國家兩百多年的發(fā)展道路，這也使得發(fā)達(dá)國家兩百多年遭遇的社會問題快速聚集，形成困擾中國的巨大風(fēng)險所在。烏爾里?！へ惪藢χ袊?dāng)前面臨的風(fēng)險做出這樣論斷：“當(dāng)代中國社會因巨大的變遷正步入風(fēng)險社會，甚至將可能進(jìn)入高風(fēng)險社會。”[2]

具體而言，轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險主要表現(xiàn)為四個方面：

一是社會分化。社會分化是最大的風(fēng)險源，不同群體之間的分化和差距是未來引發(fā)各類危機(jī)的最大風(fēng)險所在。社會分化首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)地位的分化。國家統(tǒng)計局居民收入基尼系數(shù)數(shù)據(jù)顯示，1970年是0.16，1978年是0.28，1985年是0.38，1994年0.434，2004年0.473，2014年0.469。我國的財產(chǎn)不平等程度還要高于收入不平等的程度。北京大學(xué)研究團(tuán)體發(fā)布了《中國民生發(fā)展報告·2014》，報告中他們對家庭凈財產(chǎn)的基尼系數(shù)進(jìn)行測量后明確指出：中國的財產(chǎn)不平等程度正在迅速升高。報告顯示，我國家庭凈財產(chǎn)的基尼系數(shù)1995年是0.45，2002年是0.55，2012年升至0.73。家庭凈財產(chǎn)擁有量的分化突出表現(xiàn)為“兩個1%”：居于頂端的1%的家庭擁有全國三分之一以上的財產(chǎn)，處于底端的四分之一的家庭僅擁有全國財產(chǎn)總量的1%左右。由于國民職業(yè)、社會、經(jīng)濟(jì)地位的分化，清華大學(xué)李強教授曾提出我們當(dāng)前的社會結(jié)構(gòu)既不是“金字塔形”，也不是“橄欖形”，而是“倒丁字形”。居于底部那一橫位置的群體最多，約有64.7%的人，其他少數(shù)群體則像一個立柱一樣垂直壓在下層群體之上。底座很龐大，立柱很苗條，立柱與底座之間有著非常鮮明的界限。各社會群體之間似乎筑起了一道難以逾越的高墻，各階層之間難以自由流動。通常人們所說的富二代、窮二代、官二代、體制內(nèi)二代、體制外二代就是對社會分化的形象描述。

二是社會緊張。社會分化造成社會各階層心理上的對立緊張。這種對立緊張容易激化矛盾，引發(fā)社會問題和社會危機(jī)。近年來各種不平的聲音四起，民眾把矛頭對準(zhǔn)了富人和官員，官員、公務(wù)員更是第一遭罵群體。2014年兩會期間，全國政協(xié)委員、滄州市政協(xié)副主席何香久將向大會遞交提案，建議提高基層公務(wù)員工資。何香久強調(diào)，大多數(shù)基層公務(wù)員，他們5+2，白加黑地工作，工作強度特別大，但每個月的工資特別低，甚至連當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的收入都不如。這份提案引來2萬多網(wǎng)友跟帖，網(wǎng)上罵聲鋪天蓋地。在很多網(wǎng)民眼中，現(xiàn)在落馬高官貪腐嚴(yán)重，這說明公務(wù)員都有隱形收入，為公務(wù)員加薪違背社會良知。何香久很傷心，但他說：“網(wǎng)友罵我，我一點不埋怨。我原來真不知道，老百姓和國家公務(wù)員的對立情緒，到了這個程度。他們罵醒了我，讓我意識到，我們必須要改變自己的公眾形象了?！盵3]

三是社會不安全。近年來涉及公共安全的治安和刑事案件快速增長，類似昆明火車站暴恐事件、公交車縱火事件等惡性犯罪案件屢有發(fā)生。以公交車縱火案為例，近年包括北上廣深等一線城市在內(nèi)的許多地方均發(fā)生過縱火事件。筆者根據(jù)現(xiàn)有報道進(jìn)行初步統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，2005年至今，全國發(fā)生公交車縱火案12起，其中，2012年全國有1起，2013年有2起，2014年有5起，數(shù)量明顯增加。危及公共安全的違法犯罪活動日益嚴(yán)重，社會也越來越不安全。

四是社會不穩(wěn)定。2013年中國社會科學(xué)院發(fā)布《社會藍(lán)皮書》，書中指出近年來每年群體性事件少則數(shù)萬起、多則十余萬起。在群體性事件猛增的同時，是維穩(wěn)經(jīng)費的飆升，2010年起甚至超過國防開支。根據(jù)財政部報告，2010我國公共安全方面的財政支出高達(dá)5486億元，增幅8.9%，已超過國防開支7.5%的增幅，總金額超過國防開支。盡管大量人力物力投入，我們社會矛盾和社會沖突的數(shù)量非但沒有減少，反而不斷增加。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對于轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險有著清醒的認(rèn)識。胡錦濤同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年的“七一講話”中提出“四大考驗”和“四大危險”?！八拇罂简灐笔菆?zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟(jì)考驗、外部環(huán)境考驗。“四大危險”是精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險。十八屆四中全會對執(zhí)政現(xiàn)實的總結(jié)則是“兩個前所未有”，我們黨面對的“改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有”。

二、 從管理走向治理

轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險的增加對政府能力提出了挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該考慮如何去面對風(fēng)險，如何去規(guī)避風(fēng)險。危機(jī)管理中有一條著名的海恩法則： 每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。所有嚴(yán)重事故必有先兆，不會突如其來，要防范可能發(fā)生的危機(jī)就需要在危機(jī)發(fā)生之前捕捉風(fēng)險信息，然后制定風(fēng)險防控預(yù)案，阻止危機(jī)發(fā)生。實踐中屢有領(lǐng)導(dǎo)干部因重大安全事故、突發(fā)群體性事件被追責(zé)，一個根本原因在于他們在事故發(fā)生之前沒有及時捕捉風(fēng)險信息采取有效風(fēng)險防范之策。這說明傳統(tǒng)的管理體制在信息傳播上存在突出問題：有權(quán)力的沒信息、有信息的沒權(quán)力，缺乏風(fēng)險信息反饋及預(yù)警機(jī)制。這好比一個人感覺末梢神經(jīng)失靈，對外界刺激反映滯后或沒有反應(yīng)。如果一個人缺失痛感末梢神經(jīng)，他一邊上網(wǎng)一邊烤火，火太大燒到他的腳了，他卻沒有反應(yīng)，等眼睛看到冒出黑煙時才發(fā)現(xiàn)，為時已晚，腳已經(jīng)燒壞了。領(lǐng)導(dǎo)干部就是這個社會的大腦，群眾是這個社會的感覺末梢神經(jīng)，大腦要防范風(fēng)險必須要有靈敏的感覺末梢神經(jīng)系統(tǒng)才能得到及時的信息反饋以便采取有效行動。正如漢代王充在《論衡》中所說：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野，知經(jīng)誤者在諸子?！币虼艘淖冃畔贤ú粫车墓芾眢w系，建立起政府與多元社會主體之間信息順暢交流的治理體系。對此，十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。著名學(xué)者俞可平指出：“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一種全新的政治理念，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志?！盵4]

治理理論在20世紀(jì)90年代興起于西方，隨后在實踐中被很多國家認(rèn)同與采用。從管理走向治理是多元化社會發(fā)展對政府提出的新要求、新挑戰(zhàn)。治理與管理有著明顯區(qū)別：

從主體來看，管理主體是一元的，治理主體是多元的。治理是黨委、政府、人大、政協(xié)、企業(yè)、社會組織等多元主體一起進(jìn)行國家治理，而不是僅僅依靠政府的力量，老百姓在治理國家的過程中有了更多的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。正如美國著名的公共行政理論家羅伯特·B·登哈特所說：“今天政治社會中一個最重要的進(jìn)步就是公共政策的形成機(jī)制中所發(fā)生的巨大變化，就是由過去政府絕對主導(dǎo)決策變?yōu)槠髽I(yè)、非營利性組織、政府部門和普通公眾共同參與形成決策。”[5]

從結(jié)構(gòu)來看，管理結(jié)構(gòu)是從上到下垂直的，治理結(jié)構(gòu)則是平等互動扁平的。管理是政府作為大腦發(fā)布命令要求身體執(zhí)行，是領(lǐng)導(dǎo)者從主觀意志出發(fā)居高臨下對社會進(jìn)行管控。治理則是在多元主體之間形成平等互動的網(wǎng)狀關(guān)系，鼓勵多元主體自主表達(dá)、協(xié)商對話、達(dá)成共識。政府與多元主體相互合作、良性互動，形成新型的伙伴關(guān)系，從而實現(xiàn)政府與多元主體的合作管理和公共利益最大化。

從方式來看，管理方式是人治隨意的，治理方式則是法治規(guī)范的。治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要素是權(quán)力、政府、法治。權(quán)力運行的規(guī)范，政府行為的合法合理，法律權(quán)威的確立，都需要通過全面推進(jìn)依法治國去實現(xiàn)。因此，十八屆四中全會是三中全會的姊妹篇，是從法治層面解決國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托問題。

三、從平江火電項目事件看行政決策風(fēng)險

行政決策風(fēng)險是政府行為風(fēng)險的首要來源。行政決策風(fēng)險是指在行政決策過程及方案實施中，由于各種不確定因素的存在，可能影響目標(biāo)實現(xiàn)或帶來社會穩(wěn)定、環(huán)境損害、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展等不利后果的可能性。行政決策由于涉及面廣、影響力度大、不確定因素多等原因?qū)е聸Q策風(fēng)險具有普遍性、突發(fā)性、持久性。當(dāng)前社會發(fā)展中不確定性因素日漸增多，人口、資源、環(huán)境的壓力日益增大，社會結(jié)構(gòu)急劇變動，利益格局不斷調(diào)整，社會矛盾凸顯。決策環(huán)境的復(fù)雜性大大增加了決策風(fēng)險。由于各級領(lǐng)導(dǎo)干部缺失治理理念，缺少治理能力，行政決策過程中的違法、失誤及濫用行政決策權(quán)的現(xiàn)象依然存在，由決策引發(fā)的群體性事件日益增多。這些群體性事件爆發(fā)突然、變化迅速、影響廣泛而深遠(yuǎn)。因此提升治理能力，防范行政決策風(fēng)險是當(dāng)前一個迫切需要解決的重點問題。以下以2014年發(fā)生的湖南平江火電項目事件為例進(jìn)行分析。

平江是國家級貧困縣，截至目前還有191個貧困村、16萬貧困人口，至今沒有支柱產(chǎn)業(yè)，2013年工業(yè)稅收只有1.3億元。2013年5月6日，華電集團(tuán)湖南分公司正式與平江縣簽訂火電項目的前期合作合約，欲在平江建設(shè)一座大型火電廠。華電平江項目預(yù)計一期投資近80億元，年發(fā)電量約100多億千瓦時，年產(chǎn)值約45億元，可繳納地方財政稅收約6億元。該項目落地后，單筆就帶來利稅6億，這相當(dāng)于平江縣2013年工業(yè)稅收的4倍。華電平江火電廠建設(shè)工期為兩到三年，建設(shè)期間平江縣每年可收取約2.5億元左右的營業(yè)稅等收益?；痣姀S的建設(shè)和投產(chǎn)還會拉動平江建筑、交通、物流、礦業(yè)、建材等上下游產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展。有了這個火電廠，縣里的公共財政將大幅增加，改善民生、保護(hù)生態(tài)、提升公共服務(wù)就有了保障。但是當(dāng)?shù)厝罕妼痣姀S不太了解，只知道建設(shè)火電廠會污染環(huán)境，湖南郴州電廠煤灰直排堆出“傷疤”和廣東清遠(yuǎn)連州火電廠鉛污染事件導(dǎo)致一條街百名兒童血鉛中毒等負(fù)面信息廣泛傳播，所以很多平江人對此持反對態(tài)度。

2014年7月17日，華電平江火電廠項目在湖南省2014年大型火電項目優(yōu)選評議中排名第一。這意味著，平江火電廠各方面均得到了評議專家的高度認(rèn)可。“第一”的結(jié)果令當(dāng)?shù)爻址磳σ庖姷娜罕娪l(fā)著急。這時媒體上傳出了一些關(guān)于平江電廠合作方——華電集團(tuán)的負(fù)面消息。公開報道顯示，從7月1日到7月15日，華電集團(tuán)被國家能源局和國家發(fā)改委三份監(jiān)管報告點名批評，其下屬分公司涉及違規(guī)建設(shè)、偷排。平江是國家生態(tài)示范區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，青山綠水一直是平江人的驕傲。因為擔(dān)心火電廠項目會破環(huán)境，7月18日，當(dāng)?shù)厝罕娊M織了以集體簽名為形式的反對活動，簽名活動持續(xù)了三天。7月22日，上萬人簽名布條被群眾送至湖南省發(fā)改委。平江人反對的聲音和激烈的行動使省里開始考慮平江的反對民意，簽名活動后，火電項目基本停擺了。但湖南省考慮到平江縣常年戴著國家級貧困縣的帽子又是革命老區(qū)，火電項目是平江難得的發(fā)展機(jī)遇，決定再給平江一次機(jī)會，但要求縣委縣政府做好群眾思想工作。

9月份，平江縣委縣政府啟動了火電項目的大規(guī)模宣傳、推進(jìn)工作。9月4日，平江召開縣委十一屆六次全體(擴(kuò)大)會議，以統(tǒng)一干部群眾思想、部署項目工作。會議明確要求公職人員及其家屬不得參與火電項目有關(guān)的不良言論的傳播，也不得參與非組織活動，如出現(xiàn)上述情況，將追究干部職工及其單位的連帶責(zé)任。與此同時，平江縣發(fā)放宣傳冊20萬份、宣傳光盤及資料匯編各1000份，通過電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、電子屏等各種方式全方位宣傳火電項目。9月15日，平江召開全縣副科級以上干部大會，再次強調(diào)火電廠的意義，要求統(tǒng)一思想及口徑。9月18日，平江縣委、縣政府辦公室印發(fā)落實上述會議精神的文件。文件措辭嚴(yán)厲，提出要對公職人員進(jìn)行“嚴(yán)格責(zé)任追究”，并再次用“連帶責(zé)任”要求公職人員做好家屬工作。

同一天，反對火電項目的人們在平江起義館前的廣場集結(jié)，給路人免費發(fā)放各種橫幅、標(biāo)語和胸章，許多群眾加入到“反對火電，保衛(wèi)綠水青山”的隊伍當(dāng)中。反對者上午靜坐，下午游行，甚至一些機(jī)關(guān)干部也加入了游行隊伍。群眾游行活動從18日到19日整整持續(xù)了兩天。

9月20日凌晨，一份關(guān)于“停止平江火電項目前期工作”的通告在平江縣政府門戶網(wǎng)站發(fā)出，平江縣委縣政府宣布“停止華電平江火電項目工作；撤銷項目前期工作指揮部；廢止火電項目的相關(guān)文件；終止一切與火電項目相關(guān)的工作”。三天后，華電方面發(fā)出另一份《通告》，認(rèn)為平江縣委縣政府的通告“是在沒有征求合作方華電意見的情況下單方面的行為”。

9月28日，時任縣委書記田自力因為健康等原因向省委、市委請求辭去縣委書記職務(wù)。隨后，縣長謝春生調(diào)離。以“造福平江”為目的的平江火電項目決策為何會激起群眾的強烈反對，最終引發(fā)群體性事件？

如果仔細(xì)分析近年來引發(fā)群體性事件的重大行政決策，或許可以得出一個規(guī)律：凡是民眾抵觸的，未必是這個項目本身有問題，更多的是由于決策不公開不透明，群眾工作中的溝通說服沒做細(xì)?？梢哉f民眾有“三不”：對決策不了解，對企業(yè)不信任，對政府不支持。政府也有三不：宣傳不足，信息不靈，溝通不夠。平江火電事件發(fā)生的主要責(zé)任還是平江縣委縣政府決策時沒有遵循“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”的重大行政決策程序；政府信息不夠公開，沒有及時向公眾公布項目規(guī)劃、設(shè)計、環(huán)評等方面的情況，讓群眾在不知實情中產(chǎn)生了誤解；政府宣傳不夠到位，沒有及時引導(dǎo)群眾了解和認(rèn)識現(xiàn)代火電技術(shù)，沒有及時提供公眾咨詢渠道，導(dǎo)致部分群眾對火電項目產(chǎn)生了偏見，也沒有及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)防群體性事件的風(fēng)險。

由平江火電項目事件的分析可知引發(fā)行政決策風(fēng)險的主要原因有以下三個方面：一是決策者缺失風(fēng)險防范意識。當(dāng)今決策者官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，習(xí)慣于當(dāng)官做老爺發(fā)號施令，對行政決策風(fēng)險不去了解，不去掌控，這是決策風(fēng)險頻現(xiàn)的重要主觀原因。二是行政決策過程中缺失協(xié)商民主，難以有效預(yù)知和防范風(fēng)險。政府決策過程中體現(xiàn)協(xié)商民主的參與機(jī)制具有如下特點：主體多元性、領(lǐng)域廣泛性、過程辯論性、結(jié)果共識性。決策者通過與多元社會主體之間平等順暢的信息交流能了解和預(yù)知風(fēng)險，并且可以通過各種利益整合手段達(dá)成共識來有效防范風(fēng)險。然而當(dāng)前行政決策者們?nèi)圆涣?xí)慣也不善于開展協(xié)商民主，與多元利益主體之間彼此信息缺乏溝通交流，決策做出之前不能預(yù)知和防范風(fēng)險。三是行政決策風(fēng)險評估機(jī)制遠(yuǎn)未建立。當(dāng)前雖已規(guī)定重大行政決策程序的風(fēng)險評估環(huán)節(jié)，但卻沒有具體細(xì)致的操作規(guī)則、評價標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任規(guī)定，在實際決策過程中風(fēng)險評估或流于形式或被忽略不計。

四、防范行政決策風(fēng)險必備的治理能力分析

十八屆三中全會決定表明黨的執(zhí)政理念已從管理轉(zhuǎn)向治理，但從平江火電項目事件中可以看出各級領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力明顯滯后于時代要求。宏觀的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是以微觀的領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力提升為基礎(chǔ)的?？梢哉f，領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的提升是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必備條件。因此，要根據(jù)時代要求不斷提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力。

從治理的角度來看，政府決策應(yīng)當(dāng)是建立在多元利益主體平等協(xié)商、相互溝通交流達(dá)成普遍共識基礎(chǔ)上的決策，是按照“主體法定、權(quán)力法定、程序法定”在法治軌道上做出的決策。政府每一個公共決策都涉及到利益調(diào)整，每一個決策的背后都有不同利益群體的博弈和妥協(xié)，可能波瀾不驚，也可能驚濤駭浪，誰有本事把它處理好，協(xié)調(diào)好，矛盾就會少，也就能有效防范風(fēng)險。建立起政府與不同社會主體之間“多元共治”的治理體系需要領(lǐng)導(dǎo)干部提升四個治理能力：

一是公共服務(wù)能力，從以公權(quán)力為中心的管理向以公民權(quán)利為中心的服務(wù)轉(zhuǎn)變。首先要以人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為抓手，不斷改善影響社會公平的住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問題，通過提供更多更好優(yōu)質(zhì)均等的公共服務(wù)產(chǎn)品為這個社會保民生、兜底線、促公平，緩解社會分化和社會矛盾。其次要持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，明確界定政府、社會和市場之間的關(guān)系，還原社會和市場可以并且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的功能，形成職能邊界清晰的現(xiàn)代國家治理體系。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)資源的合理高效配置，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力。只有不斷提升公共服務(wù)能力才能得到民眾的認(rèn)可與支持。

二是法治思維能力，從人治隨意的權(quán)力行使向法治規(guī)范的權(quán)力運行轉(zhuǎn)變。要以法治理念為基礎(chǔ)，運用法律的規(guī)范、原則、精神，對相關(guān)問題進(jìn)行分析、判斷、綜合、推理，最后形成結(jié)論，做出決定。法治思維本質(zhì)上區(qū)別于人治思維、權(quán)力思維、道德思維、經(jīng)濟(jì)思維。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情必須堅持法律至上，牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，嚴(yán)格遵循法定程序，切實保障人民權(quán)利，以實現(xiàn)公平正義為目標(biāo)，最終推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維包括法律至上思維、權(quán)利義務(wù)思維、正當(dāng)程序思維、合理性思維、權(quán)力底線思維。要以法律的確定性化解社會矛盾，以法律的公平性維護(hù)社會穩(wěn)定，以法律的共識性深化改革，以法律的規(guī)范性強制性推動發(fā)展。

三是溝通協(xié)調(diào)能力，從發(fā)號施令的強勢管理向協(xié)商民主的合作共贏轉(zhuǎn)變。治理強調(diào)政府的“協(xié)調(diào)者”角色，要求政府與多元主體平等互動，合作解決社會問題。管理則強調(diào)政府的“指揮者”角色，政府對社會事務(wù)具有單向度的強制管控能力。要提升溝通協(xié)調(diào)能力就要破除官本位思想和對權(quán)力的迷戀，不能再依賴傳統(tǒng)的命令、約束、強制方式來管理，而應(yīng)放下身段俯下身子，避免權(quán)力的傲慢和強勢，以民主、協(xié)商、合作的方式與多元治理主體平等溝通，交流互動。同時要不斷創(chuàng)新協(xié)商民主機(jī)制，為多元治理主體參與行政決策搭建互動平臺，鼓勵和支持多元主體參與公共治理，匯集民情民意民智，在行政公開公眾參與的基礎(chǔ)上，達(dá)成治理共識，形成治理合力，做出符合大多數(shù)人利益要求的科學(xué)民主決策。

四是社會整合能力，從傳統(tǒng)的一元剛性機(jī)械整合向多元柔性有機(jī)整合轉(zhuǎn)變。所謂社會整合，有學(xué)者指出：“它是指通過各種有效的方式協(xié)調(diào)利益關(guān)系、組織社會協(xié)商、化解社會矛盾、進(jìn)行社會動員，將社會分散的、異質(zhì)的、多元的要素納入社會主流價值框架內(nèi)的過程，進(jìn)而達(dá)到協(xié)調(diào)社會、組織社會和凝聚社會的目的?！盵6]從本質(zhì)來看，社會整合主要是利益整合，當(dāng)前城鄉(xiāng)利益、階層利益、區(qū)域利益和行業(yè)利益不斷分化，引發(fā)了普遍的不平衡心理，產(chǎn)生了對社會的埋怨與失望，因此要通過建立有效的利益表達(dá)機(jī)制、合理的利益分配機(jī)制和規(guī)范的利益均衡機(jī)制來整合分化社會利益。社會整合的另一個重要內(nèi)容是價值觀整合。當(dāng)下人們的價值觀念多元化，主流意識形態(tài)相對淡化，而非主流的社會思潮卻不斷涌現(xiàn)。數(shù)字化與網(wǎng)絡(luò)化的傳播方式形成了空前激烈的思想碰撞和異常復(fù)雜的觀念沖突，因此要通過傳播主流意識形態(tài)來擴(kuò)大政治認(rèn)同、構(gòu)建全社會的共同理想和道德規(guī)范，要不斷增強運用新興媒體正確引導(dǎo)公共輿論的能力，不讓失真的信息蔓延傳播和發(fā)酵，不使簡單問題復(fù)雜化、局部問題擴(kuò)大化。

[1]中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[Z].北京：人民出版社，2006.

[2]薛曉源，劉國良.全球風(fēng)險世界：現(xiàn)在與未來——德國著名社會學(xué)家、風(fēng)險社會理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪私淌谠L談錄[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2005，(1)：44-55.

[3]政協(xié)委員提議給公務(wù)員加薪挨萬人罵 稱他們罵醒了我[EB/OL].http：//www.hnrxw.cn/a/caijing/52981.html].

[4]俞可平.治理和善治——一種新的政治分析框架[J].南京社會科學(xué)，2010，(9)：40-44.

[5]珍妮·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：194.

[6]侯晉雄.轉(zhuǎn)型期黨的社會整合能力研究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014，(3)：26-29.

Enhance Governance Capability to Prevent Risks of Decision Making——A Case Study of Pingjiang Thermal Power Project Event

YANG Ye-hong

(Party School of Hunan Provincial Committee of CPC, Changsha 410006, China)

In the transitional society of fast—development and rapid changes, the risks of social differentiation, social tension, social insecurity, and social instability increase day by day. The governance idea and capability of the present leading cadres lag behind of the requirement of diversified social development, so social unrest even social conflicts occasionally occur due to illegal or wrong decision making. Therefore, the governance system of impeded communication should be changed, and the governance system of successful communication between the government and diversified social subjects should be built to prevent risks.

risks; prevent; governance; governance capability

2015-04-16

楊葉紅(1973—)，女，湖南邵東人，中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校行管法學(xué)教研室主任，副教授。

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1672—1012(2015)04—0039—06