○劉 昕

(邵陽學(xué)院 政法系，湖南 邵陽 422000)

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防治農(nóng)村突發(fā)性群體事件的行政法新思索

○劉 昕

(邵陽學(xué)院 政法系，湖南 邵陽 422000)

近年來，我國農(nóng)村不時發(fā)生突發(fā)性群體事件，已經(jīng)成為影響社會安定與和諧的關(guān)鍵因素。從行政法治視角而言，行政權(quán)力行使失當(dāng)欠規(guī)范、農(nóng)民利益訴求缺乏表達(dá)機(jī)制、基層政府與農(nóng)民關(guān)系失范及法律救濟(jì)渠道阻礙是我國目前農(nóng)村突發(fā)性群體事件發(fā)生與激化的根源。要有效防治、化解農(nóng)村突發(fā)性群體事件，就必須高度重視發(fā)揮行政法防治的作用，那就是加強(qiáng)公權(quán)力約束的立法，規(guī)范政府行政權(quán)力的行使邊界；建立維護(hù)農(nóng)民合法利益的組織，健全農(nóng)民利益訴求表達(dá)機(jī)制；理順地方政府與農(nóng)民的關(guān)系，構(gòu)建平權(quán)服務(wù)型政府；優(yōu)化整合救濟(jì)資源，確保行政法律救濟(jì)渠道通暢。

農(nóng)村突發(fā)性群體事件； 社會矛盾； 行政法治

近年來，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會轉(zhuǎn)型過程中，各種利益和矛盾縱橫交錯，我國農(nóng)村突發(fā)性群體事件時有發(fā)生，已經(jīng)成為影響社會安定與和諧的關(guān)鍵因素。農(nóng)村突發(fā)性群體事件頻頻發(fā)生，不僅凸顯我國現(xiàn)行社會危機(jī)管理體系存在隱患與疏漏，而且也提示我們要創(chuàng)新社會危機(jī)管理的方式與思維。因此，如何客觀看待我國目前農(nóng)村突發(fā)性群體事件的總體態(tài)勢，探析其成因，準(zhǔn)確把握農(nóng)村突發(fā)性群體事件發(fā)生的特點(diǎn)與規(guī)律，采取可行措施有效預(yù)防和化解農(nóng)村突發(fā)性群體事件，是維護(hù)社會安定，構(gòu)建和諧社會的一個重大現(xiàn)實(shí)問題。應(yīng)星建構(gòu)了情感—?dú)鈭觥后w性事件的理論框架分析突發(fā)性群體事件的發(fā)生機(jī)制，[1]秦燕運(yùn)用構(gòu)建的變遷—結(jié)構(gòu)—話語理論框架闡釋了突發(fā)性群體事件發(fā)生的結(jié)構(gòu)性誘因，[2]劉德?；谑聦?shí)——價值研究范式構(gòu)建突發(fā)性群體事件的博弈均衡演化模型分析其演化方向和影響因素等。[3]已有研究更多是從社會學(xué)、政治學(xué)、行政管理學(xué)科視角展開分析，考慮到“法治因素不僅是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的原動力，而且也是導(dǎo)致突發(fā)性群體事件的一個重要誘因”。[4]基于此，本文試圖從行政法治視角，在分析農(nóng)村突發(fā)性群體事件特征及原因的前提下，提出防治農(nóng)村突發(fā)性群體事件的行政法治策略。

一、目前農(nóng)村突發(fā)性群體事件的基本特征

目前我國現(xiàn)行法律都沒有對突發(fā)性群體事件和農(nóng)村突發(fā)性群體事件的概念和內(nèi)涵進(jìn)行明確界定。中國行政管理學(xué)會課題組認(rèn)為突發(fā)性群體事件屬于公共危機(jī)管理范疇，是因?yàn)槿藗儍?nèi)部產(chǎn)生糾紛和矛盾所帶來的部分社會公眾參與的帶有威脅社會基本價值和秩序的公共事件。[5]燕道成認(rèn)為突發(fā)性群體事件內(nèi)涵的界定要從群體事件的主體、性質(zhì)、表現(xiàn)形式等客觀要素方面考量，[6]姜鑫也持有類似觀點(diǎn)。[7]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2009年轉(zhuǎn)發(fā)中央處理信訪問題及群體性事件聯(lián)席會議《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》的通知(中辦發(fā)[2009]3號)把突發(fā)性群體事件的內(nèi)涵表述成：因?yàn)槿嗣駜?nèi)部矛盾產(chǎn)生，社會公眾認(rèn)為其自身合法權(quán)益受到損害，憑借圍堵、聚集等非理性方式，向有關(guān)單位或機(jī)關(guān)提出要求、意愿等事件以及在醞釀、形成過程中的聚集、串聯(lián)等活動。對群體事件的內(nèi)涵界定明確了突發(fā)性群體事件屬于人民內(nèi)部矛盾范疇，闡述了突發(fā)性群體事件的誘因。目前，學(xué)術(shù)界也有很多學(xué)者認(rèn)為突發(fā)性群體事件應(yīng)該從中性予以定義，認(rèn)為是多人形成或者制造的事件。就此，我們也可以從中性意義對農(nóng)村突發(fā)性群體事件內(nèi)涵進(jìn)行界定，那就是在農(nóng)村發(fā)生的或者與農(nóng)民相關(guān)的突發(fā)性群體事件。

目前，我國農(nóng)村突發(fā)性群體事件具備如下幾個典型特征：第一，事件發(fā)生時參與人數(shù)較多，組成人員成分復(fù)雜。參與農(nóng)村突發(fā)性群體事件的不僅有牽涉直接利益關(guān)系的農(nóng)民，而且還有與其利益無關(guān)的民眾或其他人員。一旦發(fā)生農(nóng)村突發(fā)性群體事件，全家、全族或全村人都會卷入其中。第二，事件發(fā)生牽涉的范圍非常廣泛。因?yàn)檗r(nóng)村征地問題、突發(fā)的環(huán)境污染問題、重點(diǎn)建設(shè)項目問題、移民搬遷問題、村集體資產(chǎn)處置問題、基層發(fā)生的貪污腐敗問題等與農(nóng)民核心利益訴求息息相關(guān)的領(lǐng)域一般是農(nóng)村突發(fā)性群體事件易于發(fā)生的關(guān)鍵范圍。第三，群體事件引發(fā)的原因更為極端或具生產(chǎn)威脅性。通常說來，倘若農(nóng)民的基本利益或者生存條件受到地方政府侵害或者威脅而又不能通過正當(dāng)渠道合理表達(dá)利益訴求時，受害農(nóng)戶不得不通過制造群體事件來引起輿論和上級政府的注意，以期獲得滿意的解決效果。第四，群體事件的表達(dá)方式往往更具破壞性、對抗性和暴力性。往往采取群體上訪、封路堵塞交通、集體聚集、聚眾鬧事、到黨政機(jī)關(guān)大門圍堵等不恰當(dāng)方式，嚴(yán)重的甚至采取自焚、自殺或者打砸搶燒等極其極端的方式表達(dá)其訴求。第五，從產(chǎn)生的社會影響來看，發(fā)生農(nóng)村突發(fā)性群體事件會給地方政府行政管理帶來非常明顯的負(fù)面后果，對維護(hù)社會和諧和社會秩序有序運(yùn)行產(chǎn)生十分不利的影響。

二、農(nóng)村突發(fā)性群體事件產(chǎn)生的成因探析

許多因素都可以導(dǎo)致農(nóng)村突發(fā)性群體事件發(fā)生，從行政法治視角考察，主要是由如下因素導(dǎo)致的：

(一)行政權(quán)力行使失當(dāng)欠規(guī)范

農(nóng)村突發(fā)性群體事件就其產(chǎn)生根源而言，是農(nóng)民這一弱勢群體采取過激行為不恰當(dāng)表達(dá)其利益訴求的一種方式。農(nóng)民采取極端方式表達(dá)訴求的原因或根源在于地方政府行政權(quán)力行使失當(dāng)欠規(guī)范。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，規(guī)范地方政府行政權(quán)力的政策或法規(guī)制定滯后于現(xiàn)實(shí)需求。雖然目前《刑法》、《治安處罰法》、《集會游行示威法》和《信訪條例》等法律法規(guī)、條例涉及到突發(fā)性群體事件的處置。但是，現(xiàn)行制度、規(guī)定中義務(wù)性、禁止性的規(guī)定多，沒有形成權(quán)力設(shè)置、組成、行使、保護(hù)的完整體系，設(shè)計缺位導(dǎo)致其在實(shí)踐中缺乏普遍認(rèn)同的基礎(chǔ)。譬如我國為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制度，普遍實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的農(nóng)村土地政策，這就會給那些人口增加的農(nóng)戶帶來不滿，留下安全隱患。其次，地方政府采取的不恰當(dāng)決策。許多農(nóng)村突發(fā)性群體事件往往是地方政府行政決策失當(dāng)引發(fā)的。主要表現(xiàn)在行政決策過程缺乏風(fēng)險評估，沒有吸收、傾聽農(nóng)民意見訴求，導(dǎo)致政策出臺就招致農(nóng)民的抵觸，難以得到農(nóng)民的擁護(hù)和支持。如2014年10月發(fā)生的云南晉寧富有村村民與泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心項目施工沖突，導(dǎo)致8死18傷的慘痛教訓(xùn)。第三，地方政府行政不作為與亂作為。發(fā)生的許多農(nóng)村突發(fā)性群體事件追根溯源往往與行政執(zhí)法人員執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格，野蠻執(zhí)法或者放棄執(zhí)法有關(guān)。因?yàn)樾姓?zhí)法規(guī)范性不夠，執(zhí)法相對人抗法不守法，不僅會導(dǎo)致法律權(quán)威性失效，而且還會引發(fā)農(nóng)村突發(fā)性群體事件。如2011年9月發(fā)生的廣東烏坎事件，事件發(fā)生之初就有6輛警車被砸，引發(fā)警民關(guān)系緊張。

(二)農(nóng)民利益訴求缺乏表達(dá)機(jī)制

我國不時發(fā)生農(nóng)村突發(fā)性群體事件，同農(nóng)民利益訴求缺乏表達(dá)機(jī)制有非常密切的聯(lián)系。目前，絕大多數(shù)農(nóng)民利益訴求大多通過個人或小團(tuán)體泄憤的方式自發(fā)進(jìn)行，具備典型的分散性特征，明顯缺乏組織依托。作家有作協(xié)、工人有工會、但農(nóng)民沒有農(nóng)協(xié)，農(nóng)民作為中國人口最大的群體既沒有全國性組織，也缺乏專業(yè)協(xié)會，這也導(dǎo)致其利益訴求難以得到恰當(dāng)表達(dá)。因此，在農(nóng)民合法利益訴求得不到滿足招致侵害受損，又缺乏為其代言的組織為其表達(dá)利益訴求時就會爆發(fā)農(nóng)村突發(fā)性群體事件。同時由于農(nóng)民文化水平普遍較低，對法律規(guī)定熟悉程度不夠，往往把維護(hù)利益訴求的希望寄托在政府上級部門的領(lǐng)導(dǎo)批示上，普遍奉行“信上不信下，信訪不信法”態(tài)度，但真正獲得領(lǐng)導(dǎo)批示的得到真正解決的訴求少之又少，于是有些農(nóng)民往往采取揚(yáng)言自焚、爆炸等方式期望獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的注意和重視，結(jié)果帶來社會的無序和紊亂。而基層地方政府基于維護(hù)社會穩(wěn)定和信訪壓力，不惜動用警力強(qiáng)行截訪、限制上訪對象人身自由等方式，這又惡化了基層地方政府同上訪群眾的關(guān)系。

(三)基層政府與農(nóng)民關(guān)系失范

在我國現(xiàn)行基層政府公共管理實(shí)踐中，權(quán)力至上、官本位的傳統(tǒng)思想觀念根深蒂固。一些基層地方政府官員忘記了黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，行動或行為上不自覺地表現(xiàn)出高高在上，唯我獨(dú)尊的態(tài)度，動不動就對老百姓表現(xiàn)出盛氣凌人，極易導(dǎo)致干群關(guān)系緊張進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村突發(fā)性群體事件。在具體工作方法上，基層地方政府干部不是采取與老百姓平等交流的方式，妥善平息、化解矛盾，而是采取強(qiáng)制、命令的辦法，隨意使用警力，利用暴力機(jī)構(gòu)采取暴力辦法化解人民內(nèi)部糾紛和矛盾。在某些地方官員看來，農(nóng)民天然低人一等，農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益往往被視為“刁民”、“抗法者”和“暴民”，一旦發(fā)生農(nóng)村突發(fā)性群體事件，地方政府往往傾向于將人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)化為“敵我矛盾”，基層地方政府同農(nóng)民之間的關(guān)系變得非常緊張。因此，農(nóng)村突發(fā)性群體事件發(fā)生原因之一便是部分基層地方政府官員不能真正踐行以人為本的理念和科學(xué)處理二者關(guān)系，行為失當(dāng)、關(guān)系失范，導(dǎo)致矛盾長期得不到有效解決，引發(fā)農(nóng)村突發(fā)性群體事件。

(四)法律救濟(jì)渠道阻礙不暢

司法是實(shí)現(xiàn)社會正義的最后一道防線，司法腐敗不公、法律救濟(jì)渠道阻礙不暢不僅影響農(nóng)民對司法的信任程度，而且也會直接或間接導(dǎo)致農(nóng)村突發(fā)性群體事件的發(fā)生。譬如有些基層地方政府規(guī)定地方法院必須按政府意志辦事，牽涉農(nóng)村土地征用與房屋拆遷的案件一律不受理、不立案。法定救濟(jì)渠道難以真正發(fā)揮農(nóng)民權(quán)益保障功效，而基層地方政府又不依法行政，侵害農(nóng)民合法利益訴求，這樣勢必引發(fā)農(nóng)村突發(fā)性群體事件。即使歷盡艱辛得以立案，審理機(jī)制不合理使得司法在解決社會糾紛與矛盾中的公信力非常欠缺，所有，農(nóng)民希望獲得權(quán)利救濟(jì)首先想到的不是通過法院訴訟獲得權(quán)益保障，而是無奈走上漫漫上訪路，以此希望獲得制度化的利益抗?fàn)帯?/p>

三、農(nóng)村突發(fā)性群體事件的行政法防治策略

(一)加強(qiáng)公權(quán)力約束的立法，規(guī)范政府行政權(quán)力的行使邊界

首先，要對規(guī)范行政權(quán)力行使的法律、法規(guī)和規(guī)章制度進(jìn)行梳理、規(guī)范，切實(shí)在源頭預(yù)防農(nóng)村突發(fā)性群體事件的發(fā)生。一是在立法環(huán)節(jié)上除了解決房屋拆遷、保護(hù)環(huán)境和土地征用的問題外，還有充分考慮農(nóng)民作為利益弱勢群體的立法保護(hù)，健全、完善相關(guān)法律、法規(guī)對農(nóng)民利益的保護(hù)體系和保障程度。二是在立法方式上要充分調(diào)動社會公眾的參與積極性，完善立法程序，確保農(nóng)民的利益訴求在立法中得到充分體現(xiàn)，反映農(nóng)民的意見和呼聲。

其次，要采取可行措施，確保制定的法律、法規(guī)得到真正執(zhí)行，盡可能減少農(nóng)村突發(fā)性群體事件的發(fā)生。一是要對基層地方政府的決策制度進(jìn)行完善，通過民主、可行決策，將公眾參與、專家設(shè)計與論證、政府決策有機(jī)結(jié)合起來，從源頭化解和預(yù)防沖突矛盾。凡是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的決策一定要充分征求農(nóng)民意見，充分表達(dá)其利益訴求，在綜合考慮農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上制定政府決策，盡可能維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，通過風(fēng)險評估，減少矛盾安全隱患。二是要確保法律、法規(guī)得到切實(shí)履行。目前，許多農(nóng)村突發(fā)性群體事件往往同基層地方政府不作為、亂作為和執(zhí)法不公有關(guān)。一些本不嚴(yán)重的糾紛和矛盾往往因?yàn)樘幹貌涣?、不及時引發(fā)為農(nóng)村突發(fā)性群體事件。所以，有必要公開行政、透明行政，實(shí)行信息公開，阻止有礙維護(hù)社會穩(wěn)定的謠言擴(kuò)散，同時從執(zhí)法程序上嚴(yán)格規(guī)范行政人員的執(zhí)法行為，更好地服務(wù)農(nóng)民，傾聽農(nóng)民的意見和呼聲。

(二)建立維護(hù)農(nóng)民合法利益的組織，健全農(nóng)民利益訴求表達(dá)機(jī)制

要真正避免或者減少農(nóng)村突發(fā)性群體事件的發(fā)生，就要充分發(fā)揮各類社會組織在農(nóng)民利益維護(hù)、反映過程中的正面效應(yīng)。有必要成立符合農(nóng)民特征、滿足農(nóng)民需要的各類組織，譬如農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)會和農(nóng)協(xié)等等，解決農(nóng)民利益訴求的分散性和個體性弊端，發(fā)揮組織效用，最大限度維護(hù)和保障農(nóng)民的利益訴求。[8]因此，基層地方政府要加大政策支持力度，增加財政資金投入，加大對農(nóng)村社會組織的培育和扶持力度，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民通過組織以合法方式表達(dá)其利益訴求，防止出現(xiàn)糾紛與矛盾的激化。與此相對應(yīng)，要正確處理村集體同農(nóng)村各類社會組織的關(guān)系，充分發(fā)揮各自的功能和作用，形成良性互動。同時，基層地方政府要充分利用現(xiàn)代大眾傳播媒介、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、微博、微信等渠道、技術(shù)和平臺讓農(nóng)民充分認(rèn)同和理解政府的行政決策，從源頭和根源防止發(fā)生農(nóng)村突發(fā)性群體事件。

(三)理順地方政府與農(nóng)民的關(guān)系，構(gòu)建平權(quán)服務(wù)型政府

首先，基層地方政府官員要真正樹立起與農(nóng)民平等的法治觀念，妥善處理公私權(quán)力二者的關(guān)系。法治的核心是依法治官而不是官員治民，只有把公權(quán)力放在籠子里，行使范圍限定在特定的區(qū)域內(nèi)，才能真正做到習(xí)近平總書記所要求的“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”，[9]才能真正使公權(quán)力確實(shí)為農(nóng)民群體提供真實(shí)有效的公共服務(wù)，改善地方政府與農(nóng)民的關(guān)系，建立起“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”的平權(quán)服務(wù)型政府。實(shí)現(xiàn)基層地方政府角色的真正轉(zhuǎn)變，用對等的身份平等對待包括農(nóng)民在內(nèi)的社會公眾，實(shí)現(xiàn)社會和諧。要達(dá)成此目的，一是需要進(jìn)行公私綜合治理，轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)角色，實(shí)現(xiàn)有效治理社會公共事務(wù)的目的；二是對政府行為進(jìn)行重塑，構(gòu)建多元對話機(jī)制，確?；鶎拥胤秸c農(nóng)民的聯(lián)系渠道通暢，及時回應(yīng)農(nóng)民的呼聲和利益訴求，避免糾紛和矛盾的進(jìn)一步激化和升級。

(四)優(yōu)化整合救濟(jì)資源，確保行政法律救濟(jì)渠道通暢

農(nóng)村突發(fā)性群體事件發(fā)生凸顯我國現(xiàn)行行政法律救濟(jì)機(jī)制的不足和欠缺，而有效防止農(nóng)村發(fā)生突發(fā)性群體事件就亟待優(yōu)化整合現(xiàn)有救濟(jì)資源，確保行政法律救濟(jì)渠道通暢。一是整合現(xiàn)行法律、法規(guī)制度資源，切實(shí)保障農(nóng)民的合法利益訴求。第一，在法定救濟(jì)與信訪渠道間要限制信訪處理實(shí)體的功效，將信訪救濟(jì)機(jī)制改造成為行政訴訟與復(fù)議救濟(jì)的過濾和補(bǔ)充機(jī)制，最終納入到復(fù)議、仲裁、訴訟等法定救濟(jì)途徑之內(nèi)。第二，要充分利用好現(xiàn)行行政復(fù)議、調(diào)解、監(jiān)察、仲裁和裁決制度等等，理順?biāo)麄冎g的相互關(guān)系，充分發(fā)揮這些制度的真正作用，起到預(yù)防農(nóng)村突發(fā)性群體事件發(fā)生的作用。作為依法行政的重要實(shí)現(xiàn)方式，要充分發(fā)揮人民法院的作用，使其真正成為預(yù)防農(nóng)村突發(fā)性群體事件的核心力量，盡快修改并完善我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，要對受案范圍的規(guī)定拓寬，增大適用簡易程序的范圍，增加團(tuán)體訴訟等新的訴訟種類。與此同時，要采取可行措施加大司法體制的改革力度，真正改變基層地方法院的行政化、地方化特征，增強(qiáng)司法獨(dú)立性，維護(hù)司法權(quán)威，提高司法公信力，引導(dǎo)農(nóng)民選擇法制渠道維護(hù)權(quán)益、化解沖突。只有這樣，農(nóng)民的合法利益訴求才能在法律框架內(nèi)得到有效解決，也才能真正預(yù)防和化解農(nóng)村突發(fā)性群體事件。

[1]應(yīng)星.“氣場”與群體性事件的發(fā)生機(jī)制——兩個個案的比較[J].社會學(xué)研究，2009，(6)：105-121.

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[3]劉德海.政府不同應(yīng)急管理模式下群體性突發(fā)事件的演化分析[J].系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐，2010，(11)：1968-1976.

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New Thinking of Combating Rural Unexpected Group Incidents from the Perspective of Administrative Law

LIU Xin

(Dept. of Politics and Law, Shaoyang University, Shaoyang 422000, China)

In recent years, the unexpected group incidents which took place in China’s rural areas from time to time have become the key factor affecting the social stability and harmony. From the perspective of the administrative law, the root of the occurrence and intensification of current rural unexpected incidents in China is the improper practices of administrative authority, the lack of expressing mechanism on the appeals of farmers’ interests, the disharmony between the grass—roots government and farmers and the impediment of legal advocacy channels. Based on this, it is imperative to attach great importance to playing the role of the prevention and control of the administrative law so as to effectively prevent and resolve the rural unexpected group events; that is, In the first place, the legislation of binding the public authority is supposed to be strengthened, and the boundaries of implementing the governments’ administrative authority should be regulated; In the second, the organizations to safeguard the farmers’ legitimate interests are expected to be established, and the expression mechanism of farmers’ interests appeals should be improved; In addition, the relationship between local governments and farmers ought to be rationalized, and the affirmative service—oriented government is expected to be constructed; Last but not least, the relief resources are to be optimized and integrated, and the access to the administrative legal remedies should be ensured.

rural unexpected group incident; social conflicts; rule of administrative law

2015-06-10

湖南省社科基金項目(13YBA292)

劉昕(1983—)，男，湖南邵陽人，邵陽學(xué)院政法系講師。

D922.1

A

1672—1012(2015)04—0074—05