楊名剛

（韶關學院　思想政治理論課教學部，廣東　韶關512005）

韶關農村扶貧治理的現實困境及對策研究

楊名剛

（韶關學院思想政治理論課教學部，廣東韶關512005）

摘要：多年來，韶關一直致力于農村生產發(fā)展與消除貧困的治理工作，農村扶貧治理取得了顯著成效。但由于韶關地處粵北山區(qū)，經濟社會發(fā)展總體水平不高，農村扶貧治理仍然面臨許多現實困境，如扶貧任務仍然艱巨；社區(qū)公共產品建設仍然難以適應多元化、現代化的需要；產業(yè)扶貧仍然難以適應特困連片開發(fā)的需要；貧困地區(qū)和貧困人員的脫貧能力仍然有待提升；等等。要走出困境，必須改革自上而下的、單向度的傳統(tǒng)扶貧體制；加大貧困地區(qū)公共產品建設力度；引導發(fā)展特色產業(yè)和龍頭企業(yè)，拓展增收途徑；提升貧困人員脫貧致富的主體能力；盤活資金，消除扶貧開發(fā)的制約瓶頸。

關鍵詞：韶關農村；扶貧治理；困境；對策

治理，是指一個國家、組織或地方引領、塑造他者或對其實施管理所采用的各種戰(zhàn)略、策略、過程或規(guī)劃。多年來，韶關一直致力于農村生產發(fā)展與消除貧困的治理工作，特別是對《國家八七扶貧攻堅計劃》、《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的深入落實，農村扶貧治理取得了顯著成效。但由于韶關地處粵北山區(qū)，經濟社會發(fā)展總體水平不高，農村扶貧治理仍然面臨許多現實困境，必須深入探討研究，找尋對策和出路。

一、韶關農村扶貧治理主要成效分析

（一）脫貧觀念深入人心，貧困人員收入穩(wěn)步提高

通過調研分析我們注意到，韶關廣大農村貧困人員對黨和國家的扶貧工作給予了高度贊揚，要求扶貧的愿望普遍較高。事實證明，脫貧觀念已深入人心，貧困人員收入穩(wěn)步提高。據統(tǒng)計，2010年全市貧困戶年人均純收入可達2 185.6元，人均增收688.32元，比2009年增長45.97%；2010年可實現脫貧的貧困戶有18 144戶、78 383人，分別占全市貧困村內的貧困戶、貧困人口總數的49.4%和54.4%。截止2011 年5月30日，全市新增農業(yè)項目182個。特別是在京港澳高速公路沿線成功打造南嶺蔬菜產業(yè)帶，近60個貧困村11 069戶農戶（其中貧困戶3 855戶）種植各類優(yōu)質蔬菜2.8萬畝（其中貧困戶種植1.1萬畝），農戶戶均增收上萬元。

（二）貧困地區(qū)生產生活條件顯著改善

調研數據表明，經過扶貧努力，韶關市農村貧困地區(qū)生產生活條件得到了較大改善。截止2010年11月底，全市農村共組織實施基礎設施建設工程項目547個，其中交通道路建設項目152個，實現鄉(xiāng)村公路硬底化502.9公里，全市鎮(zhèn)到村公路硬底化全部達到100%，自然村通機耕路達到100%；飲水安全工程項目163個，惠及貧困農民39 668戶，貧困村農戶用上安全衛(wèi)生飲用水達到98%以上；農田水利建設項目232個，受益農田10.39萬畝；實施危房改造，已解決2570戶貧困戶住房困難問題。同時修建完善了一批文化娛樂設施，建成了50個鄉(xiāng)村“清潔美”工程。目前，農村環(huán)境衛(wèi)生狀況得到了明顯改觀，教育、醫(yī)療等設施進一步完善，農田水利設施及農田基本建設逐步改善，大部自然村實現了通電、通郵、通訊和電視轉播，群眾生產生活條件得到明顯好轉。2011年1月以來，貧困地區(qū)完成自然村公路硬底化24.62公里，新增農田水利受益面積1.25萬畝，新建文化衛(wèi)生設施69宗，為716戶貧困戶解決了飲水安全問題，為102戶貧困戶解決了住房難問題，貧困村的面貌得到了顯著改變。

二、韶關農村扶貧治理現實困境分析

（一）整體貧困狀況改變較大，但扶貧任務仍然艱巨

經過多年的不懈努力，韶關市農村整體貧困狀況有了較大改觀，但是扶貧形勢依然嚴峻，扶貧任務仍然艱巨。一是貧困地區(qū)在市場競爭中處于劣勢地位，與發(fā)達地區(qū)的差距不斷擴大。在適者生存、優(yōu)勝劣汰的市場法則面前，地處偏僻山鄉(xiāng)，交通不便，流通不暢，信息不靈，經營單一，多種不利因素相互作用、交叉影響貧困山區(qū)，與發(fā)達地區(qū)的差距不斷擴大。二是貧困面大量廣。全市貧困村還有355個、貧困農戶6.13萬戶、貧困人口20.6萬人；同時，還有2萬戶約10萬人處于不穩(wěn)定的脫貧狀態(tài)，因災、因病容易返貧。三是地理環(huán)境條件較差。貧困地區(qū)主要位于條件惡劣的石灰?guī)r地區(qū)、高寒山區(qū)、邊境山區(qū)，這些地區(qū)缺水少土，自然資源和經濟資源匱乏，地理位置偏僻，道路交通險惡，僅僅依靠常規(guī)的扶貧手段很難徹底解決貧困問題。四是扶貧辦法想了不少，但脫貧致富的渠道仍然有限。目前，韶關市農村貧困戶乃至農村大部分農民主要依靠“種養(yǎng)”和“勞務輸出”增加收入，不僅脫貧致富的渠道十分有限，而且這兩種渠道還非常脆弱。“種養(yǎng)”主要靠天吃飯，八成種二成養(yǎng)，而且市場風險很大，極易出現“菜（畜）賤傷農”［1］；“勞務輸出”必須是有一定知識技能的青壯勞力，由于貧困戶文化水平普遍較低，學習新知識、掌握新技能的能力較差，外出務工也容易受到限制。五是新階段不穩(wěn)定的經濟因素，影響勞動積極性?，F階段，由于物價的普遍上漲，而終端農產品生產效益太低，導致貧困人員農業(yè)生產積極性不高，甚至出現了田地拋荒現象。

（二）社區(qū)公共產品建設改觀較大，但仍然難以適應多元化、現代化的需要

經過扶貧攻堅，尤其是扶貧突擊工程建設，如大禹杯活動，韶關市農村貧困地區(qū)事關農民利益的社區(qū)公共產品（如水利、公路、學校、醫(yī)院、社會福利、供電、供水）建設改觀較大，但仍然難以適應集約化、現代化的需要。一是公共產品供給乏力。市場經濟體制下，國家通過集體單位提供公共產品服務的傳統(tǒng)行政管理效力削弱，鄉(xiāng)村社區(qū)又因精英們流向城市而缺乏自治能力，公共產品供給乏力。二是由于地處粵北山區(qū)，發(fā)展相對滯后，政府財力比較有限，政府制式的公共產品供給相對不足，不能適應人們多元化的需求和現代化發(fā)展的需要。三是政府提供的一些公共產品，其運作也是無序的、高成本的，甚至存在大量浪費。

（三）產業(yè)扶貧雖已成主導，但現代化程度太低，難以適應連片開發(fā)的需要

經過扶貧探索，雖然成功摸索到了“公司+基地+農戶”以及“支部+合作社+基地+農戶”的產業(yè)扶貧模式，產業(yè)扶貧也成為了扶貧的主導，但目前產業(yè)扶貧仍處于起步階段，生產布局分散，集約化、現代化的程度很低，沒有形成集中連片的產業(yè)發(fā)展規(guī)模。一是由于被分割成條塊的農民承包土地很難形成連片，給集約化生產經營帶來了困難，產業(yè)化程度較低；二是“一村多品”，“一鄉(xiāng)多業(yè)”，資源優(yōu)勢沒有轉化為產業(yè)優(yōu)勢，缺乏集中連片開發(fā)，沒有形成品牌，造成人、財、物的分散和浪費；三是龍頭企業(yè)在數量上和規(guī)模上都發(fā)展緩慢，勢單力薄，對扶貧主導產業(yè)的輻射帶動能力不強；四是加工流通成本高，導致加工流通滯后，產品走向市場比較難；五是科技含量不高，生產力水平低下，影響了主導產業(yè)的壯大；六是“水往低處流，人往高處走”，農村大部分青壯勞力外出較為發(fā)達的珠三角務工，留守兒童和空巢老人缺乏勞動能力，要把連片開發(fā)的主導意識內化為他們的行動并形成產業(yè)規(guī)模，難度非常大。這是一個悖論。要知道，主導產業(yè)和龍頭企業(yè)是一種相互依賴、相互制約的關系，要發(fā)展主導產業(yè)，必須要有扶貧龍頭企業(yè)的帶動，而要做大做強龍頭企業(yè)，又必須要有主導產業(yè)作為基礎。

（四）貧困地區(qū)扶貧觀念不斷更新，但自我發(fā)展的主體意識和主體能力有待提升

主體意識，是貧困主體對于本身的主體地位、能力、價值的一種自覺意識。貧困人員主體意識的強弱在某種程度上決定著他們對自身發(fā)展的自主程度，對自身利益必須有所意識，才能形成目的性，對自身活動的意義有所意識，才能從事有計劃的扶貧生產活動。主體能力，是貧困人員主體能動地駕馭外部世界從而使自身主體性得以不斷發(fā)展的能力［1］，主要體現為扶貧活動思維能力和踐履能力。隨著扶貧開發(fā)的深入推進，貧困地區(qū)扶貧觀念在不斷更新，但自我發(fā)展的主體意識和主體能力還有待提升。主要表現在貧困群眾參與扶貧的積極性不夠高，參與程度比較低，參與能力有限，甚至有“等、靠、要”的情況。究其原因，主要在于：一是扶貧工作比較明顯地表現為一種自上而下的、單向度的政府管理活動；二是政府職能部門對扶貧開發(fā)的規(guī)劃與實施習慣于大包大攬，對貧困人員的扶貧主體性缺乏足夠的重視與發(fā)掘，貧困人員只能盲目被動地投工投勞，扶貧的積極性、主動性和創(chuàng)造性缺乏；三是部分扶貧項目的規(guī)劃設計脫離貧困人員的現實需要，扶貧效果不理想；四是貧困家庭普遍存在老弱病殘的現象，文化水平普遍較低，學習新知識、掌握新技能的能力較差，提升其主體能力受限。

（五）雖投入了一定數量的扶貧資金，但扶貧資金緊缺仍然是制約扶貧的瓶頸

在走訪中我們注意到，廣大干部群眾反映最多的、最為突出的問題是扶貧資金缺口問題。多年來，雖經過多方籌措投入了一定數量的扶貧資金，但由于物價上漲、扶貧操作成本增加等因素的影響，韶關市農村扶貧資金的投入力度遠遠不夠，扶貧資金緊缺仍然是制約扶貧的瓶頸。一是社區(qū)公共產品（如水利、公路、學校、醫(yī)院、社會福利、供電、供水）需要大量建設資金，這是資金缺口最大的一塊；二是整村推進扶貧、不宜居住村莊搬遷扶貧等需要大量建設資金；三是農房改造、飲水工程改進、沼氣池建設等需要大量建設資金；四是發(fā)展產業(yè)、扶持龍頭企業(yè)等需要資金。而且，目前韶關市農村扶貧資金來源與管理又存在諸多問題：一是幫助扶貧單位中本地幫扶單位所占比例較大（韶關市幫扶29個），占64.4%，幫扶單位本身資金緊張，投入幫扶資金自然較少；二是韶關市所轄區(qū)域有三分之二是貧困村、三分之一是貧困鎮(zhèn)，市、縣兩級財政收入充其量只夠“吃飯”開銷，各級政府籌不出更多的資金來扶貧；三是近幾年來，從國家到省，對韶關市扶貧支持力度有所減弱，如2007年省級財政安排韶關市的扶貧資金1556萬元，2008年只有776萬元；五是扶貧資金渠道多頭分散，門檻高，受益難。到目前為止，從中央到地方，我國各級財政投入的扶貧資金，渠道多頭，管理方式多樣，政出多門，缺乏統(tǒng)籌協調，難以形成合力，增加了操作成本。

三、強化韶關農村扶貧治理策略探索

為擺脫現實困境，韶關農村扶貧治理工作必須進一步理清思路，完善政策措施，創(chuàng)新管理機制，提高工作成效。

（一）深化扶貧改革，實現扶貧體制轉型

在社會建設理念日益凸顯的語境下，自上而下的、單向度的傳統(tǒng)扶貧體制遭到了質疑，受到了挑戰(zhàn)，深化扶貧改革，勢在必行。未來的“扶貧體制應賦予新的理念和突出科學定位”［1］。一是要實現扶貧角色轉型。由過去的“統(tǒng)治型”扶貧向“治理型”扶貧轉變?！敖y(tǒng)治型”扶貧，政府扮演的是扶貧的中心，也是扶貧的價值目的。因此，政府常常自上而下，發(fā)號施令，出臺合目的性的扶貧政策，“對扶貧工作實行自上而下的、單向度的管理”［1］，對扶貧的合規(guī)律性問題缺乏深究；治理角色下，政府扮演的是扶貧的橋梁，是媒介，貧困人員才是扶貧的主體，“扶貧活動是一個自上而下的互動過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對扶貧工作的管理”［1］。二是要實現扶貧職能轉型。由“劃槳型”扶貧轉變?yōu)椤罢贫嫘汀狈鲐殹Ｋ^掌舵，就是重在把握方向，主抓決策，將政府原有的執(zhí)行性與服務性工作職能分離出去。分離出來的職能交給誰呢？主要是交給便于執(zhí)行職能的企業(yè)和非贏利組織。

（二）創(chuàng)新公共產品供給機制，加大貧困地區(qū)公共產品建設力度

從公平、公正、合理角度而言，“掌舵型”政府在扶貧決策過程中，首要的任務就是要創(chuàng)新公共產品供給機制，加大貧困地區(qū)公共產品建設力度。因為公共產品供給機制既是制約扶貧治理取得根本突破的關鍵原因，也是拉大城鄉(xiāng)差距、影響區(qū)域協調發(fā)展的根本原因。為此，一是改革公共產品供給機制，簡政放權，努力培育鄉(xiāng)村社會精英以及社區(qū)基層組織，讓鄉(xiāng)村社會精英以及社區(qū)基層組織成長起來，成為引領貧困地區(qū)公共產品建設的帶頭人，建立健全鄉(xiāng)村社會精英以及社區(qū)領導下的公共產品供給機制，保證公共產品供給機制的暢通；二是大力培養(yǎng)鄉(xiāng)村非政府民間組織，如農業(yè)合作社、農業(yè)行業(yè)協會、農民維權組織等，促進鄉(xiāng)村社區(qū)公共產品供給的多元化；三是想法設法壯大鄉(xiāng)村社區(qū)的集體經濟，提升鄉(xiāng)村社區(qū)公共產品的供給能力，促進鄉(xiāng)村社區(qū)公共產品集體供給體制的形成。四是指導并扶持社區(qū)按照農業(yè)產業(yè)化、社區(qū)結構優(yōu)化、效益優(yōu)先的原則，加快公共產品，如水利、公路、學校、醫(yī)院、教育、社會福利、供電、供水等的建設步伐，促進公共產品供給機制市場化的形成。

（三）引導發(fā)展特色產業(yè)和龍頭企業(yè)，拓展增收途徑

產業(yè)扶貧是現代扶貧的主導，針對產業(yè)扶貧生產布局分散、層次偏低問題，應重視抓好幾個方面工作：一是引導發(fā)展特色產業(yè)。通過設置主體功能區(qū)，充分利用功能區(qū)的資源優(yōu)勢和地域特色發(fā)展覆蓋貧困群體的優(yōu)勢產業(yè)，圍繞優(yōu)勢產業(yè)著力抓好種養(yǎng)示范基地以及優(yōu)良種苗基地建設，努力推進貧困地區(qū)的產業(yè)化經營，竭力打造具有粵北山區(qū)地域特色和生態(tài)功能特點的種養(yǎng)生產基地與經濟產業(yè)帶；二是打造本地龍頭企業(yè)。通過扶貧貸款和技術幫扶，打造本地龍頭企業(yè)，構建“公司+基地+農戶”或是“公司+基地+合作社+農戶”的經營模式，把貧困群體的生產納入到龍頭企業(yè)產業(yè)化經營之中，有效提升貧困群體參與產業(yè)發(fā)展的主體能力，使產業(yè)化扶貧逐漸成為幫助貧困農戶穩(wěn)產增收的主要途徑。如在樂昌、乳源的京珠高速公路沿線，以石灰?guī)r鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，通過三家蔬菜專業(yè)公司帶動種植大戶、貧困戶創(chuàng)辦蔬菜種植基地，努力打造南嶺萬畝蔬菜產業(yè)帶；三是引進發(fā)展農產品加工企業(yè)。通過引進發(fā)展農產品加工業(yè)，形成“多主體進入，多元化競爭”的農產品加工新格局，促進加工企業(yè)向精深加工方向發(fā)展，提高加工水平，擴大加工規(guī)模，提升加工質量，實現加工業(yè)由小規(guī)模、低檔次的手工作業(yè)向大規(guī)模、高檔次的加工企業(yè)發(fā)展轉變，提高農副產品加工的科技含量與經濟效益，延伸產業(yè)價值鏈；四是構建農副產品銷售平臺體系。通過培育農副產品銷售能人，引導有頭腦、有膽識、有闖勁、敢創(chuàng)業(yè)的銷售能人從生產環(huán)節(jié)中分離出來，專門從事農產品銷售，使之成為農產品流通的骨干和支撐。通過提供市場信息、組織交流學習和給予資金技術支持等多種手段，打造現代電商銷售平臺體系，推進生產、加工、物流和營銷等一體化發(fā)展。

（四）轉化扶貧內因，提升貧困人員脫貧致富的主體能力

按照“內因是變化的根據”原理，扶貧須先促使貧困人員從過去的被動等待扶貧轉變?yōu)橹鲃訁⑴c扶貧，提升貧困人員脫貧致富的主體能力。一是扶貧先扶志。采取選派扶貧干部（外因）進村入戶輔導、貧困人員集中參觀學習和觀看成功人員錄像等形式，向貧困農戶宣傳黨和國家扶貧濟困的主旨要求和政策措施等，使貧困群體充分認識到扶貧治理工作是一項惠及他們自身的解救工程，增強他們扶貧的主體意識，強化他們扶貧的主觀能動性。二是扶貧要扶能。馬克思強調：“要改變一般的人的本性，使他獲得一定勞動部門的技能和技巧，成為發(fā)達的和專門的勞動力，就要有一定的教育或訓練?！保?］因此，要重視提高貧困農民素質和產業(yè)科技含量，深化科教扶貧。要對貧困人員進行勞動力素質培訓，提高他們的勞動技能，增強他們的自我發(fā)展能力。培訓方式要進一步創(chuàng)新，可以采用培訓基地集中培訓的方式，也可以采用流動式培訓、鄉(xiāng)村培訓和參觀學習交流等方式，還可以依托科研院校采取“請進來、送出去”的培訓辦法，盡量方便群眾參與。三是抓政策激勵。尊重貧困農戶的意見，因勢利導，因地制宜，制定一村一策、一戶一法的扶貧工作措施，并在支農惠農政策方面向扶貧工作傾斜，通過政策引導，激發(fā)貧困農戶脫貧致富的積極性。

（五）盤活扶貧資金，消除扶貧治理的制約瓶頸

一是拓展扶貧資金來源。首先，要加大省財政扶貧力度。隨著省財政收入的較快增加，省級財政應加大對貧困地區(qū)的資金投入力度，取消“縣級配套”的要求。這既是扶貧的需要，也是縮短貧富差距和地區(qū)差距的需要，也是扶貧體制改革后政府的一項主要責任和任務。其次，要強化對口幫扶。按照鄧小平“先富帶動后富”原理，出臺政策，由發(fā)達的“珠三角”承擔更多的對口幫扶任務，避免“窮幫窮”。更窮。第三，要廣泛動員社會組織和團體參與扶貧。省委省政府要研究和制定政策，廣泛動員各種民間組織、社會團體、民營企業(yè)和有能力、有意愿的個人共同參與到反貧困工作中來，匯聚扶貧力量，強化扶貧工程，提升扶貧成效。二是完善扶貧資金管理。首先，要制定扶貧投資項目審定的嚴格程序和科學方法，堵住項目立項和審批中的“長官意志”和“尋租”行為，加強立法和監(jiān)督，建立貧困資金使用的監(jiān)督制度。其次，要引入擔保公司參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目，保證資金的專項專用，增加資金的透明度。第三，要建立和健全扶貧貸款的檢查監(jiān)督制度，堅決糾正扶貧工作中的不正之風。這樣，就能盤活扶貧資金，更大程度地發(fā)揮扶貧資金的效用，消除扶貧治理的制約瓶頸。

參考文獻：

［1］楊名剛.科技·制度·共富：農村扶貧治理的三重維度——江澤民同志扶貧思想的現實啟示［J］.毛澤東思想研究，2012（5）：83-86.

［2］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第23卷［M］.北京：人民出版社，1972：195.

（責任編輯：陳景增）

中圖分類號：F325.7

文獻標識碼：A

文章編號：1OO7-5348（2O15）11-OO2O-O5

［收稿日期］2015-09-23

［基金項目］韶關市哲學社會科學規(guī)劃課題“農村區(qū)域發(fā)展與韶關農村扶貧開發(fā)研究”（Z2012025）；韶關學院課題“反貧困與韶關農村扶貧治理研究”（韶學院［2012］202）

［作者簡介］楊名剛（1971-），男，湖南宜章人，韶關學院思想政治理論課教學部教授，碩士；研究方向：馬克思主義科技理論、科技與社會發(fā)展。

Study on Practical Difficulties Analysis and Countermeasures of Rural Poverty Governance in Shaoguan

YANG Ming-gang

（DePartment of Ideo1ogica1 & Po1itica1 Teaching，Shaoguan University，Shaoguan 512005，Guangdong，China）

Abstract:Over the years，Shaoguan has been committed to the deve1oPment of rura1 Production and e1imination of Poverty governance，has achieved remarkab1e success in rura1 Poverty governance. But because Shaoguan is 1ocated in the mountains of northern Guangdong，the overa11 1eve1 of economic and socia1 deve1oPment is not high，rura1 Poverty governance is sti11 faced with many Practica1 difficu1ties，such as the Poverty situation is sti11 serious；Pub1ic Products of community construction is sti11 difficu1t to meet the need of diversification，modernization；industry is sti11 difficu1t to meet the need of Poverty a11eviation destitute of continuous deve1oPment. And so on. To get out of the Predicament，we must reform the traditiona1 toP-down，one-way Poverty re1ief system；increase Pub1ic Product construction in Poverty -stricken areas；to guide the deve1oPment of characteristic industry and 1eading enterPrises，exPanding the ways to increase income；imProve Poor Personne1 subject abi1ity takes off deficient to become rich；moving the funds，the e1imination of Poverty a11eviation and deve1oPment bott1eneck.

Key words:Shaoguan rura1 area；Poverty governance；di1emma；countermeasures