杭麗華

（齊魯師范學(xué)院 政治與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250013）

2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出，要“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制……激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會(huì)組織?！痹谕七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，重視和發(fā)揮非政府組織的社會(huì)治理功能，進(jìn)一步挖潛非政府組織在鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理和服務(wù)中的發(fā)展空間，提升其在鄉(xiāng)村基層社會(huì)的治理效能，是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、鄉(xiāng)村治理的理論與實(shí)踐

(一)鄉(xiāng)村治理理論的緣起

上世紀(jì)80年代后期至90年代初期，西方國(guó)家在行政改革與公共管理運(yùn)動(dòng)中引入“治理”的理念，主張建立社會(huì)力量與政府機(jī)構(gòu)協(xié)同合作、多元共治的管理格局。1995年，全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”作出了權(quán)威性的定義：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。[1]在理論借鑒研究和實(shí)踐探索檢驗(yàn)的交互推動(dòng)下，中國(guó)根據(jù)特定的制度環(huán)境和發(fā)展道路形成了富有中國(guó)特色的治理理念。從服務(wù)型政府的構(gòu)建到黨的十八屆三中全會(huì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的提出，從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”模式的轉(zhuǎn)型，“治理”已然上升到國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展高度，成為治國(guó)理政的主旋律。

國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)治理理論展開研究的同時(shí)，將其應(yīng)用到鄉(xiāng)村基層社會(huì)的管理過(guò)程中，繼而產(chǎn)生了鄉(xiāng)村治理理論。鄉(xiāng)村治理研究是以理解鄉(xiāng)村秩序如何維系、鄉(xiāng)村社會(huì)如何發(fā)展為主要任務(wù)的問(wèn)題導(dǎo)向的多學(xué)科綜合研究。[2]綜合各種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理理論是以鄉(xiāng)村為對(duì)象的治理研究，其范疇涉及鄉(xiāng)村治理主體、治理機(jī)制、治理目標(biāo)、治理能力以及治理效果等與鄉(xiāng)村建設(shè)管理相關(guān)的一系列問(wèn)題。與治理實(shí)質(zhì)相契合，鄉(xiāng)村治理理論認(rèn)為鄉(xiāng)村基層的治理主體并非局限于政府權(quán)力機(jī)構(gòu)，還應(yīng)包括非政府組織等各類社會(huì)組織或獨(dú)立的行為個(gè)體，是公私部門的聯(lián)合治理；在機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中需要治理體系相互間的對(duì)話交流與協(xié)調(diào)合作；責(zé)任、公平、正義、民主是鄉(xiāng)村治理的基本價(jià)值追求，其目的在于尋求公共利益的最大化；等等。隨著治理現(xiàn)代化目標(biāo)的向前推進(jìn)，有關(guān)鄉(xiāng)村治理的理論將會(huì)在實(shí)踐中得到繼續(xù)充實(shí)和深入發(fā)展。

(二)鄉(xiāng)村治理的模式變遷

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，任何社會(huì)組織形式都是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生和發(fā)展的。建國(guó)后，鄉(xiāng)村社會(huì)管理制度隨著經(jīng)濟(jì)、政治體制的變革在內(nèi)容和形式上也發(fā)生了相應(yīng)的變化，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)在改革開放前后發(fā)生了組織管理形式的歷史性嬗變。以改革開放為節(jié)點(diǎn)，按照歷史發(fā)展的邏輯，可以將鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式的變遷作如下階段劃分：

1.政社合一的人民公社制度（1958-1981年）

三大改造完成后，人民公社化運(yùn)動(dòng)將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式由合作社推向“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度。所謂“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，是指將村級(jí)組織改為生產(chǎn)大隊(duì)，下設(shè)生產(chǎn)隊(duì)，上接人民公社。一鄉(xiāng)一社，在生產(chǎn)資料所有制上實(shí)行公有制，公社內(nèi)部設(shè)立公共食堂，社員們?cè)谝黄鸺w從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。從1958年7月第一個(gè)人民公社“嵖岈山衛(wèi)星人民公社”在河南誕生開始，人民公社制度在全國(guó)范圍內(nèi)相繼建立，并一直持續(xù)到改革開放初期。這種管理模式將農(nóng)民高度集中起來(lái)，所有的鄉(xiāng)村事務(wù)均由公社統(tǒng)一負(fù)責(zé)處理。公社既是生產(chǎn)組織，又是基層政權(quán)組織，三級(jí)之間屬于行政隸屬關(guān)系。一大二公、政社合一、高度集中成為公社化時(shí)期的突出特點(diǎn)。總的來(lái)說(shuō)，人民公社是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，公社管理模式兼具經(jīng)濟(jì)組織和政權(quán)組織的雙重屬性，是一種用行政手段干預(yù)生產(chǎn)的組織形式，凸顯了集體化時(shí)期政令計(jì)劃的重要地位和農(nóng)民個(gè)體對(duì)公社組織的依附關(guān)系。雖然公社制度在公有化基礎(chǔ)上能夠?qū)⑷肆Α⑽锪?、?cái)力高度集中起來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，但其平均主義和大鍋飯的負(fù)面作用卻極大地影響了村民勞動(dòng)的積極性和主動(dòng)性。

2.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治（1981-2006年）

十一屆三中全會(huì)作出了改革開放的歷史抉擇，1978年11月安徽鳳陽(yáng)小崗村的包產(chǎn)到戶揭開了農(nóng)村改革的序幕。在中央政府的支持推廣下，以家庭為基礎(chǔ)的生產(chǎn)責(zé)任制度在農(nóng)村得以建立，標(biāo)志著農(nóng)民開始由集體耕作轉(zhuǎn)向家庭耕作。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變化促使公社制度迅速解體，由此產(chǎn)生的基層政權(quán)組織缺位問(wèn)題則引發(fā)了農(nóng)村政治體制的變革。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在農(nóng)村重新恢復(fù)和確立，村民自治治理模式的變革被正式寫入憲法。1981年，首個(gè)農(nóng)村自治組織村民委員會(huì)在廣西壯族自治區(qū)出現(xiàn)。在村莊共同體內(nèi)部，由村民委員會(huì)、村黨支部委員會(huì)、村民會(huì)議和村民小組構(gòu)成的農(nóng)村基層自治組織進(jìn)行管理開始成為農(nóng)村居民進(jìn)行自我管理和服務(wù)的主要途徑。1983年，中央正式下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國(guó)家政權(quán)組織體系的最基層單位，是直接面向鄉(xiāng)村社會(huì)開展綜合治理的政府職能部門。簡(jiǎn)言之，改革促使鄉(xiāng)村治理機(jī)制由公社模式進(jìn)入鄉(xiāng)政村治模式，即國(guó)家權(quán)力下設(shè)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而村級(jí)治理則由村民按照民主程序通過(guò)自治組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中基層政治民主建設(shè)的重要舉措，農(nóng)民被賦予較為充分的民主權(quán)利和自治空間。但是，撤社建鄉(xiāng)后村民自治的制度設(shè)計(jì)卻在一定程度上遭遇到了理想與現(xiàn)實(shí)之間的反差，自治組織需要進(jìn)一步規(guī)范和暢通民意表達(dá)渠道，更加真實(shí)地反映農(nóng)民的利益訴求。

3.后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)政村治模式（2006年至今）

從2000年安徽全省被選作農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)開始，到2006年1月1日《農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止，在中國(guó)延續(xù)了數(shù)千年之久的農(nóng)業(yè)稅收正式退出歷史舞臺(tái)，標(biāo)志著鄉(xiāng)村社會(huì)開始進(jìn)入到后稅費(fèi)時(shí)代，鄉(xiāng)村治理由此進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。后稅費(fèi)時(shí)代,鄉(xiāng)政村治模式雖然在形式上得以延續(xù)，但是免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)性變化觸動(dòng)了基層管理組織之間的利益關(guān)系，鄉(xiāng)村治理格局正在潛移默化地發(fā)生改變。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入渠道因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消明顯變窄，原本以農(nóng)業(yè)稅收為主要來(lái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)在主要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。除去日常辦公經(jīng)費(fèi)，可供基層政府支配使用的財(cái)政收入相對(duì)有限。在治理成本不斷增加的現(xiàn)實(shí)面前，財(cái)政收支成為制約鄉(xiāng)村基層治理能力的重要因素。資金壓力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的供給能力受到影響，基層政權(quán)的自覺(jué)能動(dòng)性相對(duì)減弱，開始面臨免稅后主動(dòng)性缺乏、組織功能弱化、作用下滑的新問(wèn)題。另一方面，村級(jí)組織雖然借助稅改在一定程度上擺脫了由政府財(cái)政控制帶來(lái)的過(guò)多干預(yù)，卻依然面臨功能發(fā)揮不全的問(wèn)題，同時(shí)還存在部分農(nóng)民囿于個(gè)體利益表現(xiàn)出來(lái)的政治冷漠，等等。上述現(xiàn)象對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村基層的治理問(wèn)題提出了新的挑戰(zhàn)，而非政府組織的參與為鄉(xiāng)村社會(huì)治理注入了新的活力。

二、非政府組織與鄉(xiāng)村治理模式的改善

（一）非政府組織的內(nèi)涵

關(guān)于非政府組織，學(xué)界存在“非營(yíng)利組織”、“第三部門”、“公益組織”或“民間組織”等諸多稱謂，表述不盡相同，但指向的內(nèi)容基本類似。美國(guó)霍布金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙教授的五特征法對(duì)于非政府組織作出了比較經(jīng)典的定義表述:（1）組織性，即這些機(jī)構(gòu)有一定的制度和機(jī)構(gòu)；（2）私有性，即這些機(jī)構(gòu)都在制度上與國(guó)家相分離；（3）非營(yíng)利性，即這些機(jī)構(gòu)不向他們的經(jīng)營(yíng)者或“所有者”提供利潤(rùn)；（4）自治性，即這些機(jī)構(gòu)基本上是獨(dú)立處理各自的事務(wù)；（5）志愿性，即這些機(jī)構(gòu)的成員不是法律要求而組成的，這些機(jī)構(gòu)接受一定程度的時(shí)間和資金的資源捐助。[3]筆者認(rèn)為，以上描述抓住了非政府組織的屬性特征和本質(zhì)內(nèi)容，非政府組織作為政府與企業(yè)之外的社會(huì)中間力量，既不建立在國(guó)家機(jī)器之上，又不以市場(chǎng)利潤(rùn)為導(dǎo)向，而是人們以志愿精神為聯(lián)結(jié)紐帶，通過(guò)社會(huì)組織形式將散存的個(gè)體力量聚合在一起，共同致力于公眾利益的實(shí)現(xiàn)或提升。鄉(xiāng)村非政府組織是指在鄉(xiāng)村社會(huì)范圍內(nèi)，為鄉(xiāng)民共同利益積極作為的各種民間組織，既包括農(nóng)村自發(fā)形成的草根民間組織，也包括來(lái)自農(nóng)村之外、在農(nóng)村開展活動(dòng)的各類民間組織。

（二）鄉(xiāng)村非政府組織對(duì)于鄉(xiāng)村治理的積極作用

首先，鄉(xiāng)村非政府組織能夠直接影響鄉(xiāng)村治理模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體的多元化。在鄉(xiāng)村治理體制的變遷中，政府一直占據(jù)著主導(dǎo)地位并在其中發(fā)揮著支配性作用，政府權(quán)力的強(qiáng)制性優(yōu)勢(shì)致使鄉(xiāng)村社會(huì)各方面的治理工作對(duì)政府形成了較大的依賴?；谏舷录?jí)的組織關(guān)系，村黨支部委員會(huì)在某種程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過(guò)多干預(yù)和村級(jí)黨組織在上下承接中的非均衡關(guān)系對(duì)鄉(xiāng)村基層自治形成了制約，鄉(xiāng)村管理格局呈現(xiàn)出以政府權(quán)威為中心的一元化傾向。除了政府部門以外，依附于血緣和地緣關(guān)系的鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，傳統(tǒng)宗族組織在鄉(xiāng)村人民的倫理關(guān)系和宗法秩序的維護(hù)中也承擔(dān)著重要功能，只是隨著改革的深入發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的深刻變化，宗族組織的傳統(tǒng)地位和作用開始下滑?？偟膩?lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)公共權(quán)力的來(lái)源是多向的、開放的和變化的?，F(xiàn)代社會(huì)環(huán)境下，鄉(xiāng)村非政府組織的快速成長(zhǎng)促使鄉(xiāng)村治理機(jī)制由相對(duì)單一的行政管理體系延伸至由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織、自治組織、傳統(tǒng)宗族組織、鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)村非政府組織等共同構(gòu)成。其中，非政府組織在鄉(xiāng)村公共治理中的崛起在一定程度上改變了鄉(xiāng)村社會(huì)原有公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)和配置，不斷拓寬民間組織在鄉(xiāng)村治理中的實(shí)體力量和發(fā)展空間，是鄉(xiāng)村治理主體多元化存在和治理資源網(wǎng)絡(luò)化分布的直接成因，有助于促使鄉(xiāng)村社會(huì)在政府機(jī)構(gòu)與非政府組織的互動(dòng)治理下更為和諧穩(wěn)定。

其次，鄉(xiāng)村非政府組織有助于治理模式在鄉(xiāng)村社會(huì)的普及推廣，促進(jìn)鄉(xiāng)民對(duì)治理理念的吸收和內(nèi)化。治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，是黨的執(zhí)政理念和管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)后，我們不僅要在理論層面對(duì)治理理論進(jìn)行科學(xué)解讀，更需要在實(shí)踐層面不斷加深基層群眾對(duì)治理的理解和認(rèn)同。鄉(xiāng)村非政府組織的合法呈現(xiàn)與恰當(dāng)治理對(duì)鄉(xiāng)村人民而言正是一個(gè)政策普及和認(rèn)識(shí)深化的過(guò)程。一方面，鄉(xiāng)村非政府組織通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與治理，能夠獲得當(dāng)?shù)厝罕姷钠毡檎J(rèn)可和價(jià)值肯定，這是非政府組織植根于鄉(xiāng)村社會(huì)、有效嵌入鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，也是作為治理主體為鄉(xiāng)民認(rèn)可、提高其在鄉(xiāng)村治理體系中的地位和資源配置能力的主要途徑。另一方面，鄉(xiāng)村居民在治理過(guò)程中受到引導(dǎo)與啟發(fā)，部分成員能夠加入到非政府組織當(dāng)中，自覺(jué)為鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)力量，有助于促進(jìn)農(nóng)村居民公民意識(shí)的養(yǎng)成，不僅能夠提升基層群眾的自治能力，還能為鄉(xiāng)村非政府組織的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)設(shè)有利的生存環(huán)境。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)村非政府組織的發(fā)展程度與農(nóng)村當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和人文素養(yǎng)之間呈正向關(guān)系，越是發(fā)達(dá)的地區(qū)鄉(xiāng)村非政府組織的發(fā)展態(tài)勢(shì)越明顯。隨著時(shí)間的推移，治理將逐漸融入到鄉(xiāng)村人民的生活中，成為鄉(xiāng)民廣為接受的基本管理制度。此外，與非政府組織相關(guān)的制度建設(shè)和政策法規(guī)的出臺(tái)，也將為納入基層治理的鄉(xiāng)村非政府組織提供正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。

第三，鄉(xiāng)村非政府組織能夠有效提升鄉(xiāng)村基層的治理能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理水平的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。所謂鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化，就是要在不斷完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的同時(shí)，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)部各要素之間分工協(xié)作、聯(lián)動(dòng)服務(wù)、規(guī)范運(yùn)作的能力和水平，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的效治、法治和善治。鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及與農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的各種事務(wù)，完全依靠政府部門的包攬包辦，不僅會(huì)給基層政府造成很大的壓力和負(fù)擔(dān)，也會(huì)影響到鄉(xiāng)村治理的實(shí)效性。從社會(huì)管理改革的角度看，政府在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，自覺(jué)下放權(quán)力，主動(dòng)將部分社會(huì)治理功能轉(zhuǎn)移給非政府組織，致力于建立政府與社會(huì)協(xié)同管理的新格局是激發(fā)鄉(xiāng)村非政府組織有所作為的重要驅(qū)動(dòng)力。尤其是進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代后，基層政府因財(cái)政支撐不足開始陷入缺錢辦事、無(wú)力辦事的困境。非政府組織的介入將會(huì)大大降低由政府治理所產(chǎn)生的管理成本，與政府機(jī)構(gòu)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。再者，現(xiàn)代非政府組織在鄉(xiāng)村基層的治理能力還有待提高，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村非政府組織數(shù)量不多、作用有限和法律規(guī)制的不健全等等。重視和發(fā)揮鄉(xiāng)村非政府組織在基層公共事務(wù)管理中的治理效能，不斷完善鄉(xiāng)村非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境，不僅有助于拓寬鄉(xiāng)村社會(huì)的管理載體，而且能夠有效整合社會(huì)資源，形成共管共治的合力。

第四，鄉(xiāng)村非政府組織的有序參與和協(xié)同管理有利于鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境的優(yōu)化。以家庭為主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式弱化了農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村基層組織的依賴，隨著利益結(jié)構(gòu)的深刻變化和社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)，鄉(xiāng)村居民呈現(xiàn)出碎片化、分散化的生存狀態(tài)。源于農(nóng)村、回饋農(nóng)民的鄉(xiāng)村非政府組織用組織的形式重新將鄉(xiāng)村民眾聚合在一起，為當(dāng)?shù)匕傩仗峁┝烁映鋵?shí)豐富的生活空間。其一，鄉(xiāng)村非政府組織在環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、文化惠民、治安維穩(wěn)等方面的作用凸顯。以山東省泗水縣尼山圣源書院開展的鄉(xiāng)村儒學(xué)建設(shè)活動(dòng)為例，圣源書院的學(xué)者義工們?cè)诤霌P(yáng)傳統(tǒng)文化的過(guò)程中將書院這一非政府組織所兼具的社會(huì)治理功能給予生動(dòng)地呈現(xiàn)。在豐富當(dāng)?shù)鼐用窬裎幕畹耐瑫r(shí)，不僅有效地改善了走向疏遠(yuǎn)的家庭鄰里關(guān)系，而且其影響范圍內(nèi)的治安案件、信訪案件也隨之明顯下降。其二，鄉(xiāng)村非政府組織為基層群眾提供了進(jìn)行利益訴求和糾紛協(xié)調(diào)的服務(wù)平臺(tái)，非政府組織的行為集體化增加了村民的話語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)了基層民眾與政府之間的交流溝通，在有效化解基層社會(huì)矛盾的同時(shí)，促進(jìn)了人與人、人與社會(huì)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的改良。其三，由非政府組織構(gòu)成的社會(huì)治理模式主要依靠志愿精神的支撐，滲透在治理過(guò)程中的愛(ài)心和善舉本身就是對(duì)村民的一種良善教育。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村非政府組織對(duì)于改善鄉(xiāng)村人文環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用。

三、非政府組織有效參與鄉(xiāng)村治理的途徑思考

第一，運(yùn)用法治原則正確處理鄉(xiāng)村非政府組織和其他治理主體之間的關(guān)系，形成一體化的綜合治理效應(yīng)。法治是治國(guó)理政的基礎(chǔ)，遵循法治原則、運(yùn)用法治方式是鄉(xiāng)村治理的應(yīng)有之義。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)而且必須要把法治作為基本的價(jià)值目標(biāo)，使法治精神貫穿于鄉(xiāng)村治理的整個(gè)過(guò)程。這就要求從法律層面對(duì)鄉(xiāng)村治理主體進(jìn)行科學(xué)的角色定位，不斷完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法制建設(shè)，使參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)體要素?fù)碛泻戏ǖ纳鐣?huì)地位。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順治理實(shí)體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，保持治理各方的協(xié)調(diào)、平衡和統(tǒng)一，促使鄉(xiāng)村治理體系在法治框架下有效運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村非政府組織應(yīng)以合作者的身份和協(xié)同管理的位序進(jìn)入鄉(xiāng)村治理，在尊重和堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位的同時(shí)，積極建立與各種治理實(shí)體尤其是與政府部門之間的和諧共處關(guān)系，避免越位、錯(cuò)位或缺位現(xiàn)象的發(fā)生。在具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)村非政府組織應(yīng)依法行使權(quán)利、自覺(jué)履行義務(wù)和主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，既要與其他治理主體保持必要的溝通，形成決策共識(shí)，又要保證基層民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社會(huì)各界在廣泛有序參與的氛圍下生成一體化、共贏化的治理效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理的合力。

第二，鄉(xiāng)村非政府組織要發(fā)揮長(zhǎng)處，以鄉(xiāng)民公共需求為導(dǎo)向，不斷提高自身的公共服務(wù)供給能力。所謂公共服務(wù)，是社會(huì)公共部門為滿足公眾需要以服務(wù)形態(tài)面向社會(huì)提供福利的過(guò)程，其內(nèi)容涉及與民生相關(guān)的諸多領(lǐng)域。以羅伯特·丹哈特為代表的新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)，應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。在改革過(guò)程中，公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理一起構(gòu)成我國(guó)政府的四大職能。但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展促使鄉(xiāng)村社會(huì)需求出現(xiàn)急劇增長(zhǎng)，公共需求多樣化的擴(kuò)張趨勢(shì)給有限能力的政府帶來(lái)了沖擊和挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村非政府組織參與治理不僅能夠彌補(bǔ)政府作用的不足，而且民間性、非營(yíng)利性的組織特性使其能夠有效融入鄉(xiāng)村生活，及時(shí)掌握鄉(xiāng)民的需求動(dòng)向。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村非政府組織在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，緊緊圍繞農(nóng)村“三留守”問(wèn)題、農(nóng)民維權(quán)和文化服務(wù)等內(nèi)容，積極建立由需求決定供給的服務(wù)模式，通過(guò)對(duì)老人、婦女、兒童等弱勢(shì)群體的關(guān)注和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，不斷強(qiáng)化公共服務(wù)供給能力，提高其對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的針對(duì)性和實(shí)效性。

第三，鄉(xiāng)村非政府組織要注重威信塑造，努力提升自身對(duì)鄉(xiāng)村居民的影響力和公信力。鼓勵(lì)和支持非政府組織參與鄉(xiāng)村治理，是治理語(yǔ)境下對(duì)鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)變的探索，也是社會(huì)管理在制度上的新突破。非政府組織作為獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體進(jìn)入鄉(xiāng)村治理體系仍然屬于一種新生的社會(huì)現(xiàn)象，要積極塑造鄉(xiāng)村非政府組織的良好形象，努力擴(kuò)大非政府組織在鄉(xiāng)村社會(huì)的影響力。如前所述，非政府組織是人們?cè)诠餐膬r(jià)值理念下自發(fā)建立或自愿加入的民辦組織，申請(qǐng)準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，成員之間的個(gè)體差異較為明顯，再加上活動(dòng)能力和組織資源的相對(duì)不足，導(dǎo)致非政府組織在鄉(xiāng)村社會(huì)面臨內(nèi)源發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)村非政府組織首先要加強(qiáng)組織體系的內(nèi)部建設(shè)，通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)進(jìn)一步提升組織成員的綜合素質(zhì)和服務(wù)技能。要建立財(cái)務(wù)公開的捐贈(zèng)管理制度，避免因財(cái)務(wù)糾紛而引發(fā)的信任危機(jī)。要從群眾關(guān)心和細(xì)微之處著手，用心經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信服務(wù)，在人性化管理中不斷累積組織人脈，打造過(guò)硬品質(zhì)。此外，鄉(xiāng)村治理也是鄉(xiāng)村群眾參與和創(chuàng)造的過(guò)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和廣大村民應(yīng)克服傳統(tǒng)的官本位思想，給予鄉(xiāng)村非政府組織足夠的心理體認(rèn)和價(jià)值認(rèn)同，不僅要認(rèn)識(shí)到非政府組織在公共治理中的合法性，還要積極配合非政府組織在鄉(xiāng)村開展活動(dòng)，為其奠定良好的群眾基礎(chǔ)，營(yíng)造寬松的治理環(huán)境。

第四，鄉(xiāng)村非政府組織要建立和規(guī)范長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)其參與鄉(xiāng)村治理的常態(tài)化和可持續(xù)化。社會(huì)組織形式和管理結(jié)構(gòu)主要依靠制度力量來(lái)塑造，制度性因素是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷的主要成因，也是鄉(xiāng)村治理體系實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的重要保障?！爸贫然歉鞣N行動(dòng)者為了實(shí)現(xiàn)他們的目的而進(jìn)行的政治努力的產(chǎn)物……制度化的成功與作為結(jié)果的制度所呈現(xiàn)的形式，取決于各種支持、反對(duì)或試圖極力影響它的行動(dòng)者的相對(duì)權(quán)力?！盵4]盡管在頂層設(shè)計(jì)中由一元化的權(quán)威秩序向主體多元化的治理格局轉(zhuǎn)變已成定勢(shì)，但是在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐層面，多元利益主體之間的沖突差異卻無(wú)不演繹著基層組織對(duì)具體化、可操作化制度安排的渴望。從某種程度上講，制度建構(gòu)問(wèn)題是非政府組織有效參與鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。要想建立鄉(xiāng)村非政府組織在基層治理中的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，就必須不斷加強(qiáng)和完善制度建設(shè)，在公共決策過(guò)程中進(jìn)一步統(tǒng)籌各種公共權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)行方式，為其提供科學(xué)化、規(guī)范化的制度選擇。諸如，從微觀領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村非政府組織的細(xì)化和監(jiān)管，改進(jìn)當(dāng)前鄉(xiāng)村非政府組織所面臨的業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)并存的雙重管理制度，對(duì)鄉(xiāng)村非政府組織的作用范圍和治理模式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)，等等。唯有進(jìn)行科學(xué)合理、系統(tǒng)完整的基本制度設(shè)計(jì)，才能保證鄉(xiāng)村非政府組織的健康發(fā)展。

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