徐 明

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

政府績(jī)效評(píng)估作為深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府、創(chuàng)新和改進(jìn)行政管理方式的有效工具，已成為各級(jí)政府和部門(mén)的重要抓手。其中，針對(duì)政府公共政策及項(xiàng)目評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估的重要組成部分，也是國(guó)家高度重視、社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。美國(guó)聯(lián)邦政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估開(kāi)展較早，理論研究相對(duì)成熟，從價(jià)值選擇的層面對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估主體、模式進(jìn)行研究，有助于我國(guó)政府公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的改進(jìn)和完善。

一、美國(guó)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估發(fā)展歷程回顧

美國(guó)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式的演變，離不開(kāi)政府績(jī)效管理理論實(shí)踐的發(fā)展，同時(shí)也與特定的歷史發(fā)展軌跡和事件息息相關(guān)。

從19 世紀(jì)到20 世紀(jì)中葉，效率的核心價(jià)值地位在政府管理中得到確立。在理論層面，公共領(lǐng)域著重研究公共組織的機(jī)構(gòu)組成、程序和官僚體制，科學(xué)化的管理占據(jù)主導(dǎo)地位，公共部門(mén)的管理以技術(shù)為方法基礎(chǔ)，以效率為導(dǎo)向，以關(guān)注組織內(nèi)部的機(jī)械效率為績(jī)效核心。威爾遜(1887)首次提出政治、行政分離概念;泰勒(1911)完成《科學(xué)管理原理》一書(shū)，構(gòu)建了一套以“效率”為核心，適用于工業(yè)企業(yè)的科學(xué)管理原理，它對(duì)政府績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理產(chǎn)生極大影響;哈林頓·愛(ài)默森(1926)提出著名的“12 條效率原則”;古利克(1937)認(rèn)為，“更好的政府”基本內(nèi)涵是效率;西蒙(1947)認(rèn)為，“政府不但是誠(chéng)實(shí)的，而且要求其必須是高效的”。在實(shí)踐層面，1906 年Henry Bruere 等人發(fā)起成立的紐約市政研究局，宗旨是促進(jìn)政府效率提高，市政業(yè)務(wù)透明化;1927 年，國(guó)際城市協(xié)會(huì)主席Clarence Ridley 出版了《評(píng)估城市政府》一書(shū)，關(guān)注焦點(diǎn)集中在政府提供的公共服務(wù)和運(yùn)用質(zhì)量指標(biāo)對(duì)服務(wù)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估來(lái)評(píng)定政府績(jī)效;1937 年以來(lái)，羅斯福新政使得社會(huì)項(xiàng)目增多，財(cái)政支出增加，財(cái)政支出用在哪里和效果如何成為政府與社會(huì)希望知道的，行政管理和預(yù)算局(OMB)開(kāi)始制定工作績(jī)效測(cè)量辦法和工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn);1955 年，胡佛委員會(huì)提出了預(yù)算、成本和管理匯報(bào)的改革方案，開(kāi)始把管理的改進(jìn)作為績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容;林登·約翰遜執(zhí)政時(shí)，推出了“偉大社會(huì)計(jì)劃”(Great Society)和“向貧困宣戰(zhàn)計(jì)劃”(The War on Poverty Program)等政府項(xiàng)目，這兩個(gè)計(jì)劃的產(chǎn)生和終止過(guò)程都充分應(yīng)用了項(xiàng)目評(píng)估手段。

從20 世紀(jì)中葉到80 年代，美國(guó)聯(lián)邦項(xiàng)目績(jī)效管理經(jīng)歷了曲折中發(fā)展的過(guò)程。大規(guī)模的績(jī)效評(píng)估始于20 世紀(jì)70 年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)。理論層面，以弗雷德里克森(H．G．Friderickson)為代表的“新公共行政學(xué)”發(fā)展了公平理論，主張由效率至上轉(zhuǎn)為追求社會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)公共管理的顧客需求導(dǎo)向;以普雷斯曼(Jeffrey L． Pressman)和韋達(dá)夫斯基(Aron Wildavsky)為主要代表的學(xué)者發(fā)展了政策科學(xué)和公共政策分析，并同公共行政相結(jié)合，將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目，因此使得公共績(jī)效管理成為行政中的焦點(diǎn)問(wèn)題。就實(shí)踐層面而言，1973 年，行政管理和預(yù)算局(OMB)、人事管理總署以及美國(guó)政府問(wèn)責(zé)總署(GAO)組成聯(lián)合工作組測(cè)量聯(lián)邦生產(chǎn)率，推出了“聯(lián)邦生產(chǎn)率測(cè)量項(xiàng)目”并開(kāi)發(fā)了大量產(chǎn)出指標(biāo)，極大地推動(dòng)了項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的發(fā)展;肯尼迪和約翰遜政府提供了大量資源投入聯(lián)邦項(xiàng)目解決社會(huì)問(wèn)題但收效甚微，財(cái)政保守主義崛起使聯(lián)邦政府對(duì)新項(xiàng)目的支持急劇下滑，同時(shí)凱恩斯主義滯漲的后果開(kāi)始出現(xiàn)，加之石油危機(jī)等事件的發(fā)酵，政府急需新的預(yù)算途徑擺脫困境;1977 年，卡特政府開(kāi)始推行零基預(yù)算，開(kāi)展生產(chǎn)率改善運(yùn)動(dòng)，注重項(xiàng)目評(píng)估的產(chǎn)出，同時(shí)在一定程度上涉及結(jié)果信息的收集;里根執(zhí)政期間，采取私有化的改革路徑，放松對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的過(guò)分管制。這一時(shí)期對(duì)政府項(xiàng)目評(píng)估產(chǎn)生重大影響的改革是政府社會(huì)職能的收縮，由于大政府政策推行造成了聯(lián)邦政府巨大的財(cái)政赤字，因此政府將大部分項(xiàng)目評(píng)估工作外包出去，公共項(xiàng)目遭到削減，項(xiàng)目評(píng)估研究和實(shí)踐運(yùn)用進(jìn)展緩慢。

20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，政府績(jī)效評(píng)估重新成為焦點(diǎn)。在理論層面，美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本(David Osborne)和特德·蓋布勒(Ted Gaebler)在《改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中提出了政府再造的十大原則，核心是如何使政府工作更有效率、效益，主張把私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法借鑒移植到公共部門(mén)中來(lái)，建立政府內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，樹(shù)立客戶意識(shí)，形成了企業(yè)家政府理論，這和新公共管理運(yùn)動(dòng)核心精神不謀而合，也是克林頓政府績(jī)效改革的理論先導(dǎo);胡德(Hood)借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與私營(yíng)部門(mén)管理理論方法，提出政府管理應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向、實(shí)行績(jī)效管理、提高服務(wù)質(zhì)量和有效性。這一時(shí)期，公共管理技術(shù)和方法的研究大量涌現(xiàn)，設(shè)計(jì)方面包括組織戰(zhàn)略管理、標(biāo)桿管理、質(zhì)量管理、組織目標(biāo)管理、人力資源等，公共部門(mén)的績(jī)效研究也進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。實(shí)踐層面，20 世紀(jì)90 年代，英國(guó)梅杰政府的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”以及“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”，關(guān)注公共服務(wù)的質(zhì)量，引入公共管理外部評(píng)價(jià)主體并提出了公眾滿意的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)方法更加完善;英國(guó)布萊爾政府的電子政務(wù)運(yùn)動(dòng)為完善評(píng)價(jià)政府績(jī)效活動(dòng)提供了載體;美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)績(jī)效測(cè)量表現(xiàn)出了極大的熱情并使其迅速發(fā)展起來(lái)，標(biāo)志性事件是《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(GPRA)的通過(guò)和實(shí)施，它為2000 年以后的績(jī)效測(cè)量與評(píng)估提供了制度保障;布什上任之后將政府績(jī)效擺在重要的位置，發(fā)布了《總統(tǒng)管理議程》(PMA)，整合預(yù)算與績(jī)效創(chuàng)新活動(dòng)，2002 年總統(tǒng)管理委員會(huì)與OMB 聯(lián)合研發(fā)了“項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具”(Program Assessing Rating Tool，簡(jiǎn)稱PART);奧巴馬執(zhí)政以后，對(duì)GPRA 進(jìn)行了完善和修改，于2011 年簽署了《政府績(jī)效與結(jié)果法的現(xiàn)代化法案》(The GPRA Modernization Act of 2010)。

二、美國(guó)聯(lián)邦政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式及經(jīng)驗(yàn)分析

就公共項(xiàng)目的評(píng)價(jià)而言，主要有“三E 原則”，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性，注重項(xiàng)目的過(guò)程研究，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的結(jié)果和效益。在公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估理論中，成本效益分析法是評(píng)估公共項(xiàng)目效果的主要方法之一，但此方法有一定的局限性，主要表現(xiàn)為:成本效益法只關(guān)注項(xiàng)目整體的效益，忽略了個(gè)體需求的差異性;沒(méi)有充分考慮決策者的行為因素;分析中使用貼現(xiàn)理論對(duì)于社會(huì)可持續(xù)的發(fā)展不利等等。績(jī)效評(píng)價(jià)模型是建設(shè)績(jī)效指標(biāo)的理論依據(jù)并決定著績(jī)效評(píng)價(jià)維度，比較通用的績(jī)效評(píng)價(jià)模型主要有邏輯模型(Logic Model)以及由其衍生的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法(Key Performance Indicators，KPI)，平衡計(jì)分卡(BSC)，CAF 通用模型(Common Assessment Framework，CAF)和項(xiàng)目等級(jí)評(píng)價(jià)工具(The Program Assessment Rating Tool，PART)。美國(guó)聯(lián)邦政府各部門(mén)職能主要是通過(guò)聯(lián)邦項(xiàng)目來(lái)實(shí)施的，而在PART 出現(xiàn)之前，并沒(méi)有統(tǒng)一、有效的標(biāo)準(zhǔn)用來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)際效果，PART 能夠在績(jī)效管理與財(cái)政預(yù)算決策之間建立一個(gè)有效的、實(shí)質(zhì)性的機(jī)制聯(lián)系，并為項(xiàng)目績(jī)效改進(jìn)提供建議。PART 的設(shè)計(jì)應(yīng)用，正是美國(guó)聯(lián)邦政府強(qiáng)化GPRA 的貫徹落實(shí)，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)提高績(jī)效而做出的一種模式選擇。目前，PART 作為美國(guó)總統(tǒng)管理日程(PMA)重要內(nèi)容之一，在推動(dòng)美國(guó)政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方面取得顯著成效，對(duì)以構(gòu)建“服務(wù)政府、責(zé)任政府”為目標(biāo)，正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)政府而言有借鑒啟示作用，下文將以PART 作為主要研究對(duì)象來(lái)進(jìn)行分析。

(一)法制框架下的多元評(píng)估主體設(shè)立

對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的主體應(yīng)在制度的框架下運(yùn)行，美國(guó)聯(lián)邦政府1993 年1 月通過(guò)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》(GPRA)為聯(lián)邦政府開(kāi)展績(jī)效管理制定了基本的法律框架。同時(shí)主要的配套法案有《聯(lián)邦管理者財(cái)務(wù)廉潔法案》(Federal Managers Financial Integrity Act of 1982)、《首席財(cái)務(wù)官員法案》(Chief Financial Officers Act of 1990)、《顧客服務(wù)行政命令》(Customer Service Executive Order of 1993)、《聯(lián)邦采購(gòu)程序法案》(Federal Acquisition Streamlining Act of 1994)、《政府管理改革法案》(Government Management Reform Act of 1994)、《削減文書(shū)工作法案》(The Paperwork Reduction Act of 1995)、《信息技術(shù)管理改革法案》(Information Technology Management Reform Act of 1996)、《聯(lián)邦財(cái)務(wù)管理進(jìn)步法案》(Federal Financial Management Improvement Act of 1996)等。在2003 年9月美國(guó)聯(lián)邦政府頒布的《政策規(guī)定績(jī)效分析》(Regulatory Analysis)文件規(guī)定，美國(guó)政府部門(mén)在廢除或修改已有政策或者制定新政策時(shí)都應(yīng)進(jìn)行政策績(jī)效分析。這樣做的好處在于:一是了解提案能否收支平衡，二是提示備選方案是否更有效率。好的政策績(jī)效分析可以向公眾和政府部門(mén)(包括分析機(jī)構(gòu))提供各項(xiàng)方案的效果，它可以指出某些方案的不足，也可以證明另一些方案是否更加全面、合理和公正。奧巴馬政府執(zhí)政以來(lái)繼續(xù)對(duì)GPRA 進(jìn)行了完善和修改，并形成了新的《政府績(jī)效與結(jié)果法的現(xiàn)代化法案》。

而就項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估主體選擇而言，由于美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)行“三權(quán)分立”的形式，強(qiáng)調(diào)立法、行政、司法機(jī)構(gòu)之間相互制衡，所以評(píng)估主體機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出多層次、多元化的特點(diǎn)。概括起來(lái)，主要有三類評(píng)估機(jī)構(gòu):一是由國(guó)會(huì)成立并代表國(guó)會(huì)行使評(píng)估權(quán)的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如國(guó)會(huì)預(yù)算局(Congressional Budget Office，CBO)和政府問(wèn)責(zé)署(Government Accountability Office，GAO)。CBO 的主要職責(zé)是為眾議院和參議院所有委員會(huì)提供同預(yù)算相關(guān)的信息，1995 年的《不提供基金的委托項(xiàng)目改革法》要求CBO 對(duì)所有聯(lián)邦管理的直接成本進(jìn)行評(píng)估。GAO 即原來(lái)的國(guó)會(huì)總審計(jì)署(General Accounting Office)，代表國(guó)會(huì)行使對(duì)聯(lián)邦政府的審計(jì)監(jiān)督，政策管理，績(jī)效評(píng)估等工作職責(zé);二是由總統(tǒng)設(shè)立的專門(mén)監(jiān)督和評(píng)估機(jī)構(gòu)。如管理與預(yù)算局(Office of Management and Budget，OMB)檢查審議項(xiàng)目的每一筆花費(fèi)和收入數(shù)字。小布什政府時(shí)期的政府績(jī)效管理就是由總統(tǒng)管理委員會(huì)和OMB 共同主導(dǎo)的，奧巴馬的首席績(jī)效官(Chief Performance Officer)就是由OMB 一位副局長(zhǎng)兼任，專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門(mén)的績(jī)效管理工作，聯(lián)邦政府各部門(mén)也都設(shè)有一名績(jī)效改進(jìn)官(Performance Improvement Officer);三是圍繞重大事項(xiàng)設(shè)置的專門(mén)監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)。如2008 年10 月3 日小布什簽署的7000 億美元金融救援方案，為了該方案的順利實(shí)施，美國(guó)財(cái)政部成立了金融穩(wěn)定辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管實(shí)施該計(jì)劃。2009 年奧巴馬簽署了總額為7870 億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，并設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，確保監(jiān)管和評(píng)估救助計(jì)劃得以順利實(shí)施，并將項(xiàng)目計(jì)劃、資金走向、實(shí)施效果在recovery．gov 網(wǎng)站上全部公開(kāi)。在美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的同時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府還引入了其他評(píng)估主體:一是政府有意識(shí)地組織公眾媒體參與到項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估中來(lái)，為項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估建言獻(xiàn)策，并在媒體網(wǎng)上組織社會(huì)調(diào)查并公開(kāi)結(jié)果;二是在民間評(píng)估機(jī)構(gòu)層面，美國(guó)聯(lián)邦政府很早就啟動(dòng)了同各大高校以及研究所合作的政府績(jī)效評(píng)估工程，以高校研究所為研究主體，政府作為依托，對(duì)城市政府在財(cái)務(wù)、人員、資本、信息技術(shù)等各個(gè)方面進(jìn)行了大規(guī)模的績(jī)效評(píng)估，并把績(jī)效評(píng)估的結(jié)果向公眾公開(kāi)。三是美國(guó)在開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，也會(huì)邀請(qǐng)總檢察長(zhǎng)或第三方團(tuán)體參與，從而提高評(píng)估的客觀性與公正性。盡管看起來(lái)美國(guó)的各種監(jiān)督和評(píng)估機(jī)構(gòu)紛繁復(fù)雜，但這些機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工和協(xié)作關(guān)系還是非常清晰的，一方面，這些機(jī)構(gòu)的評(píng)估活動(dòng)往往依照法律規(guī)定來(lái)行使，各自的評(píng)估權(quán)限有著明確的規(guī)定;另一方面，來(lái)自多層次、多元化的監(jiān)管和評(píng)估體系，能夠保證評(píng)估信息盡可能全面、客觀和準(zhǔn)確。

就常理而言，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的主體應(yīng)該是政府，但就實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，雖然政府是項(xiàng)目投資主體，但資金主要來(lái)源于社會(huì)公眾的納稅所得，同時(shí)隨著利益相關(guān)群體的擴(kuò)大和相關(guān)理論的研究發(fā)展，利益相關(guān)者加入績(jī)效評(píng)估主體成為趨勢(shì)?？?jī)效評(píng)估衍生于所有權(quán)和管理權(quán)的分離，而就公共項(xiàng)目的屬性而言，不能僅僅滿足于項(xiàng)目所有者的權(quán)益保障，但過(guò)多的評(píng)估主體往往也會(huì)出現(xiàn)從自身的利益出發(fā)而無(wú)法得到一致評(píng)估結(jié)論的現(xiàn)象，因此評(píng)估主體的價(jià)值選擇成為評(píng)判價(jià)值主體的重要依據(jù)。韋伯將社會(huì)行動(dòng)分為四種:一是工具理性行動(dòng)，二是價(jià)值理性行動(dòng)，三是情感行動(dòng)，四是傳統(tǒng)行動(dòng)。按照西蒙的理解來(lái)說(shuō)，價(jià)值理性行動(dòng)決定著最終目的的選擇，而工具理性行動(dòng)決定方法、手段和過(guò)程等。無(wú)論是政府行為或是社會(huì)公眾行為都以目的性為第一出發(fā)點(diǎn)，行為過(guò)程遵循目的、方法、評(píng)價(jià)的漸次邏輯順序。就項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估而言只有清晰的組織目標(biāo)才能對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，對(duì)評(píng)估主體的價(jià)值選擇判斷是決定評(píng)估主體的關(guān)鍵。

由文章上一部分對(duì)美國(guó)項(xiàng)目績(jī)效歷史的回顧我們可以看到，20 世紀(jì)80 年代后，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的新公共管理時(shí)期將公共管理的價(jià)值目標(biāo)歸納為經(jīng)濟(jì)、效率和效能。而政府績(jī)效管理發(fā)展到今天，我們還應(yīng)強(qiáng)調(diào)公共管理目標(biāo)的本質(zhì)價(jià)值屬性就是公共性和社會(huì)性。因此，政府公共項(xiàng)目應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略為價(jià)值取向。而社會(huì)公眾作為多元評(píng)估主體之一，價(jià)值取向選擇是實(shí)現(xiàn)公眾個(gè)人利益的最大化，所以要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益需求，應(yīng)充分重視公眾評(píng)估參與，采納民眾意見(jiàn)，在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)充分納入公眾滿意度和公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)，使各個(gè)利益主體就沖突的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商以達(dá)到各方滿意的相對(duì)妥協(xié)。

(二)PART 評(píng)估模式內(nèi)容及方法

PART 實(shí)際上是一套用來(lái)評(píng)估聯(lián)邦機(jī)構(gòu)各個(gè)項(xiàng)目管理與績(jī)效的調(diào)查問(wèn)卷，但由于美國(guó)聯(lián)邦政府眾多項(xiàng)目目標(biāo)和功能的不同，因此在具體評(píng)估內(nèi)容方面很難做到完全一樣。從聯(lián)邦項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的基本框架設(shè)計(jì)方面可以看出聯(lián)邦政府項(xiàng)目評(píng)估工作基本的邏輯順序和方法，進(jìn)而揭示了各部分評(píng)估內(nèi)容之間相互作用的過(guò)程、提供的產(chǎn)品或服務(wù)，以及怎樣產(chǎn)生最終的結(jié)果。PART 試圖建立一套評(píng)估聯(lián)邦機(jī)構(gòu)各個(gè)項(xiàng)目的通用指標(biāo)和辦法，以便各項(xiàng)目之間的績(jī)效比較，從而為項(xiàng)目預(yù)算安排和項(xiàng)目績(jī)效改進(jìn)等方面的決策提供有效依據(jù)。

PART 主要由六個(gè)環(huán)節(jié)組成:

(1)設(shè)立具體項(xiàng)目并確定項(xiàng)目類型。由于聯(lián)邦眾多項(xiàng)目的目標(biāo)和功能各不相同，完全使用同一套項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具顯然是不科學(xué)的，因此，聯(lián)邦管理與預(yù)算局(OMB)把聯(lián)邦項(xiàng)目劃分為聯(lián)邦直接支出項(xiàng)目、競(jìng)爭(zhēng)性資助項(xiàng)目、分類補(bǔ)助項(xiàng)目、制定規(guī)章項(xiàng)目、資產(chǎn)采購(gòu)項(xiàng)目、信貸項(xiàng)目和研發(fā)項(xiàng)目7 類項(xiàng)目。

(2)設(shè)立項(xiàng)目評(píng)價(jià)問(wèn)題，確立評(píng)價(jià)問(wèn)題權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)。PART 的評(píng)估內(nèi)容是由一套調(diào)查問(wèn)卷組成的，(見(jiàn)表1 ～表3)具體分為四大部分，即“項(xiàng)目目的與設(shè)計(jì)”、“戰(zhàn)略規(guī)劃”、“項(xiàng)目管理”和“項(xiàng)目結(jié)果與問(wèn)責(zé)”，各部分權(quán)重分配依次為20%、10%、20%和50%，四個(gè)部分下面共有30 個(gè)左右的問(wèn)題，問(wèn)題數(shù)根據(jù)項(xiàng)目類型的不同而有所區(qū)別，但問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)度非常高。PART 的四個(gè)部分之間實(shí)際上體現(xiàn)的是一種通行的項(xiàng)目邏輯關(guān)系。項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具中的大部分問(wèn)題是通用的，但有少部分問(wèn)題是針對(duì)不同類型的項(xiàng)目設(shè)計(jì)的，這樣既保證了不同項(xiàng)目之間的績(jī)效可比性，又考慮到了不同類型項(xiàng)目的特殊性。

(3)確立進(jìn)行績(jī)效測(cè)評(píng)方式。主要的績(jī)效評(píng)測(cè)方式有三種:效率測(cè)評(píng)(efficiency measures)、產(chǎn)出測(cè)評(píng)(out measures)和結(jié)果測(cè)評(píng)(outcome measures)。PART 設(shè)計(jì)了若干問(wèn)題用于評(píng)價(jià)公共項(xiàng)目的長(zhǎng)期和實(shí)際績(jī)效測(cè)評(píng)的質(zhì)量，此外還有若干問(wèn)題是關(guān)于一個(gè)項(xiàng)目完成績(jī)效目標(biāo)的程度。由于績(jī)效目標(biāo)的完成情況決定著項(xiàng)目實(shí)施成功與否，因此績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與實(shí)際達(dá)成情況同項(xiàng)目達(dá)成目標(biāo)本身的比較決定著PART 最終的分級(jí)水平。

(4)實(shí)施具體的績(jī)效評(píng)價(jià)。參照項(xiàng)目具體完成情況和相關(guān)證據(jù)，依據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的信息如財(cái)務(wù)報(bào)告、GAO 報(bào)告、部門(mén)報(bào)告、法律條款等，給出設(shè)定問(wèn)題的答案并予以解釋。具體而言，由項(xiàng)目評(píng)估主體對(duì)每一個(gè)問(wèn)題，在事實(shí)和證據(jù)等資料充足的基礎(chǔ)上，進(jìn)行“是”、“否”或者“有些”的選項(xiàng)回答。選擇“是”要說(shuō)明滿足標(biāo)準(zhǔn)的主要證據(jù)及相關(guān)信息，選擇“否”也要說(shuō)明哪些標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成而哪些還未實(shí)現(xiàn)。

(5)劃分項(xiàng)目的實(shí)施效果等級(jí)。針對(duì)設(shè)定問(wèn)題選擇“是”選項(xiàng)賦值“1”;選擇“否”選項(xiàng)賦值“0”;選擇“有些”選項(xiàng)則根據(jù)程度大小賦值0—1 之間的某一數(shù)值，如，很大程度可賦值“0.7”，很小程度可賦值“0.3”等。將每一組問(wèn)題各選項(xiàng)的值相加即為對(duì)應(yīng)評(píng)估項(xiàng)的初始得分，滿分值即為對(duì)應(yīng)評(píng)估項(xiàng)下的問(wèn)題數(shù)。標(biāo)準(zhǔn)分如為百分制，則每一評(píng)估項(xiàng)的實(shí)際得分為初始分除以滿分值，再乘以100?？偡钟?jì)算為每一評(píng)估項(xiàng)乘以對(duì)應(yīng)權(quán)重，再求和。項(xiàng)目等級(jí)確定為5 級(jí):“有效”(85—100 分)、“基本有效”(70—84 分)、“接近有效”(50—69 分)、“無(wú)效”(0—49 分)和“成效未知”。

(6)公開(kāi)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估結(jié)果并反饋改進(jìn)意見(jiàn)。PART 的評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)在美國(guó)聯(lián)邦政府網(wǎng)站ExpectMore．gov 上公布，該網(wǎng)站同時(shí)還公布項(xiàng)目的改進(jìn)措施及實(shí)施狀況方面的信息。對(duì)評(píng)估過(guò)程中任何可能的主觀性，都可以開(kāi)放討論與爭(zhēng)辯，以透明性促進(jìn)項(xiàng)目評(píng)估的公正性。

(三)PART 績(jī)效評(píng)估模式實(shí)施效果分析及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

以美國(guó)“公共住房”項(xiàng)目及PART 的應(yīng)用為例:

“公共住房”項(xiàng)目屬于分類財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，由住房與城市發(fā)展部負(fù)責(zé)。“公共住房”項(xiàng)目由聯(lián)邦政府為各州和地方政府公共住房機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)貼以支持公共住房建設(shè)，它涉及110 萬(wàn)個(gè)低收入家庭(約260 萬(wàn)人)。2008年的資金水平為66.39 億美元，2009 年的預(yù)算資金為63.24 億美元。2008 年OMB 對(duì)該項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)果為“成果未顯示”。

表1 2008 年“公共住房”項(xiàng)目PART 得分

表2 2008 年“公共住房”項(xiàng)目部分題目PART 評(píng)分及相關(guān)解釋

OMB 通過(guò)PART 工具對(duì)“公共住房”項(xiàng)目評(píng)估的結(jié)果為，該項(xiàng)目的目的是明確的，但為低收入者提供住房在幫助低收入者自立方面能起到的作用尚未明確;項(xiàng)目的設(shè)計(jì)比較粗略，缺乏對(duì)承租人和地方管理部門(mén)節(jié)約資金的激勵(lì)，因而無(wú)法提高資金使用效率等。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，住房與城市發(fā)展部采取了如下改進(jìn)計(jì)劃(見(jiàn)表3)，以進(jìn)一步提高該項(xiàng)目的使用效率。

通過(guò)案例我們可以看到，PART 很明確地圍繞三個(gè)管理目標(biāo)展開(kāi):一是根據(jù)項(xiàng)目類型評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效;二是實(shí)施措施改善項(xiàng)目績(jī)效;三是將項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果與預(yù)算決策聯(lián)系起來(lái)。同時(shí)，PART 非常強(qiáng)調(diào)評(píng)估的連續(xù)性，針對(duì)不同的項(xiàng)目，每年都要進(jìn)行評(píng)級(jí)并與上一年評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行比較，項(xiàng)目改進(jìn)的情況一目了然。在項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定上，PART 要求項(xiàng)目執(zhí)行主體設(shè)定長(zhǎng)期性戰(zhàn)略目標(biāo)，并針對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)特點(diǎn)設(shè)定績(jī)效管理目標(biāo)，主要包括三部分目標(biāo)要素:衡量指標(biāo)、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值和執(zhí)行改進(jìn)時(shí)間表，這樣做使得績(jī)效結(jié)果更具有實(shí)際意義，有助于社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目改進(jìn)有更清晰的了解并對(duì)預(yù)算決策改進(jìn)提供支持。

總結(jié)PART 對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾點(diǎn):一是確立了績(jī)效評(píng)估的核心目標(biāo)是將評(píng)估所得到的最終評(píng)測(cè)結(jié)果作為制定政府部門(mén)預(yù)算的重要依據(jù)。從案例中我們可以看到，PART 能夠?yàn)樵u(píng)測(cè)結(jié)果顯示為無(wú)效和無(wú)法證明結(jié)果的項(xiàng)目提供改進(jìn)的建議，凸顯該項(xiàng)目部門(mén)預(yù)算與績(jī)效的關(guān)聯(lián)性，促使政府職能部門(mén)改善項(xiàng)目流程，改進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施效果，最終提升政府績(jī)效管理能力;二是PART 針對(duì)不同的項(xiàng)目類型，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)內(nèi)容，公正客觀地測(cè)量政府項(xiàng)目績(jī)效達(dá)成水平。PART 有針對(duì)性的設(shè)計(jì)合理的績(jī)效問(wèn)題，引導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施主體思考項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)，改進(jìn)達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)的方式方法，并使最后的項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)更具客觀公正性;三是PART 在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，有效幫助政府提升公共項(xiàng)目數(shù)據(jù)信息的規(guī)范性和全面性。在回答績(jī)效評(píng)估問(wèn)題時(shí)，大量客觀公正的項(xiàng)目信息被用來(lái)作為衡量項(xiàng)目目標(biāo)效果的依據(jù)，案例中的解釋和證據(jù)部分可以看到這種情況，在使公眾獲得績(jī)效管理信息的同時(shí)，促使項(xiàng)目實(shí)施主體不斷改進(jìn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)來(lái)展示項(xiàng)目達(dá)成情況，用以整合績(jī)效和預(yù)算。四是PART 評(píng)估結(jié)果有效指導(dǎo)了財(cái)政預(yù)算撥款的合理使用。PART 的角色定位是在確立了長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，有效改善項(xiàng)目的計(jì)劃、實(shí)施、過(guò)程并提供有效的項(xiàng)目管理建議，因此在實(shí)際操作中，財(cái)政預(yù)算撥付并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，對(duì)“有效”、“基本有效”的項(xiàng)目予以針對(duì)性的財(cái)政支持，對(duì)于“無(wú)效”、“成效未知”的項(xiàng)目仍會(huì)予以額外甚至更大的財(cái)政支持來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目缺陷，案例中的改進(jìn)措施就加大了對(duì)相關(guān)領(lǐng)域人員培訓(xùn)的財(cái)政支持。

表3 “公共住房”項(xiàng)目改進(jìn)計(jì)劃

三、美國(guó)聯(lián)邦政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式對(duì)中國(guó)的啟示

近年來(lái)，我國(guó)的公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方式也經(jīng)歷了一個(gè)高速的發(fā)展期，各級(jí)政府職能也主要通過(guò)各種類型的項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)?？?jī)效評(píng)估的方式方法由單一的行政評(píng)估手段逐步走向了多元化、多角度互補(bǔ)的績(jī)效評(píng)估體系。按照評(píng)估主體類型劃分主要有監(jiān)督部門(mén)評(píng)估、專業(yè)部門(mén)評(píng)估、績(jī)效管理實(shí)施機(jī)構(gòu)評(píng)估、府際聯(lián)合評(píng)估、行政機(jī)關(guān)外部評(píng)估等。就評(píng)估范疇來(lái)講主要有政府整體績(jī)效評(píng)估，部門(mén)績(jī)效評(píng)估以及行業(yè)績(jī)效評(píng)估，但在項(xiàng)目層次的績(jī)效評(píng)估并沒(méi)有得到足夠的重視和發(fā)展。同時(shí)，在公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估過(guò)程中還存在著不足之處:如重視考核結(jié)果而在過(guò)程管理中力度不足;著重自上而下的績(jī)效責(zé)任劃分而缺少調(diào)動(dòng)被考核主體能動(dòng)性的機(jī)制;強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制和分工有序的協(xié)作機(jī)制仍未形成;評(píng)估內(nèi)容及其指標(biāo)體系的科學(xué)化程度不高，缺少評(píng)估結(jié)果的分析診斷;績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，評(píng)估動(dòng)力不足，流于形式以及信息公開(kāi)化程度低導(dǎo)致的公眾參與不足等。

基于美國(guó)聯(lián)邦政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際情況，在政府工作宏觀層面，我們應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對(duì)公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的范圍、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作保障機(jī)制、績(jī)效評(píng)估內(nèi)容程序和方法以及評(píng)估結(jié)果使用等做出明確規(guī)定，進(jìn)一步完善制度建設(shè)，適時(shí)推動(dòng)國(guó)家立法。在評(píng)估主體實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，中央一級(jí)的政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議應(yīng)調(diào)整為政府績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并通過(guò)法律授權(quán)的形式賦予小組及其辦公機(jī)構(gòu)明確的工作職責(zé)，凡屬中央部署的公共政策及項(xiàng)目范圍的事項(xiàng)，其績(jī)效評(píng)估工作必須交由政府績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)和調(diào)配資源，并與地方政府建立相關(guān)的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于特別重大的政策和項(xiàng)目，可以臨時(shí)組織成立專項(xiàng)評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在工作機(jī)制方面，一是要建立健全協(xié)調(diào)順暢的部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的計(jì)劃安排、預(yù)算使用、監(jiān)督檢查、督促整改、獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)、干部考核等各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)銜接，相關(guān)職能部門(mén)相互配合，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的信息共享和數(shù)據(jù)同步;二是建立健全獎(jiǎng)懲相濟(jì)的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，整合績(jī)效管理工作機(jī)構(gòu)與編制、財(cái)政、組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)資源，使績(jī)效評(píng)估結(jié)果得到有效運(yùn)用;三是建立健全與地方政府和部門(mén)的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于涉及地方和部門(mén)的公共政策及項(xiàng)目，要強(qiáng)化合作意識(shí)和發(fā)揮地方部門(mén)的積極性;四是建立健全學(xué)研結(jié)合的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，與相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)合作，強(qiáng)化政府績(jī)效管理的理論研究和方法創(chuàng)新，為開(kāi)展績(jī)效評(píng)估提供智力支持。

就美國(guó)聯(lián)邦政府推進(jìn)的PART 項(xiàng)目績(jī)效管理模式，對(duì)中國(guó)而言有以下幾點(diǎn)啟示:首先，就PART的運(yùn)行機(jī)制而言，將績(jī)效評(píng)估工作從組織績(jī)效轉(zhuǎn)向各種不同類型的項(xiàng)目績(jī)效，有效減少和回避了組織績(jī)效考評(píng)對(duì)象利益群體之間的矛盾和對(duì)抗，而相對(duì)于中國(guó)而言，項(xiàng)目績(jī)效迅速開(kāi)展不難，不足之處則是績(jī)效評(píng)估持續(xù)時(shí)間較短，容易在執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)形式主義。因此PART 長(zhǎng)效可持續(xù)性的評(píng)估優(yōu)勢(shì)，以及可行、合理的評(píng)估流程對(duì)我國(guó)具有指導(dǎo)意義;其次，在實(shí)踐運(yùn)用過(guò)程中，社會(huì)公眾評(píng)價(jià)如民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)留言、新聞評(píng)論、社會(huì)輿論、公眾投訴和建議等是衡量公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估合法性和有效性的重要依據(jù)。PART 的職能之一是讓美國(guó)社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)對(duì)政府工作的監(jiān)督，在PART 部分問(wèn)題設(shè)定和評(píng)估改進(jìn)階段，能夠全面有效公開(kāi)評(píng)估信息，充分聽(tīng)取公眾對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行成效的意見(jiàn)和訴求，在這一點(diǎn)上我國(guó)的公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估應(yīng)提高公眾監(jiān)督和參與度。但在具體實(shí)施上，我們應(yīng)充分考慮各自國(guó)情、政體以及歷史傳統(tǒng)，不能盲目照搬，我們應(yīng)在建設(shè)建立法治社會(huì)，依法治國(guó)理念的基礎(chǔ)上，一方面加強(qiáng)社會(huì)公民監(jiān)督和參與意識(shí)，培育公民的民主意識(shí)，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行;另一方面要順應(yīng)民意，聽(tīng)取民聲，暢通言路，落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。再次，在評(píng)估工具的規(guī)范化設(shè)計(jì)和使用過(guò)程中，我們應(yīng)在美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際國(guó)情自主創(chuàng)新，我國(guó)政府在公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的主體地位不會(huì)改變，所以應(yīng)不斷進(jìn)行績(jī)效機(jī)制創(chuàng)新，依法改進(jìn)和發(fā)展多種評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工具，完善項(xiàng)目績(jī)效的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理和持續(xù)改進(jìn)措施，為項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工作提供信息咨詢和支持。同時(shí)，可扶持第三方評(píng)估，用價(jià)值選擇的思路來(lái)確立第三方主體，并在選擇的過(guò)程中運(yùn)用市場(chǎng)的機(jī)制進(jìn)行機(jī)構(gòu)選擇，在項(xiàng)目評(píng)估的過(guò)程中用委托契約的機(jī)制來(lái)約束和激勵(lì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。最后，我國(guó)應(yīng)借鑒PART 績(jī)效評(píng)估流程的可行性和合理性環(huán)節(jié)，提高我國(guó)評(píng)估方法科學(xué)化水平。由于公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的復(fù)雜性和多樣性，不可能存在放之四海而皆準(zhǔn)的評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法。但績(jī)效管理機(jī)構(gòu)在公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估相關(guān)制度、體制機(jī)制、評(píng)估程序、結(jié)果運(yùn)用、保障措施等方面進(jìn)行一定的規(guī)范，對(duì)當(dāng)前較為成熟和先進(jìn)、通用性較強(qiáng)的相關(guān)技術(shù)手段，如指標(biāo)體系設(shè)計(jì)及指標(biāo)測(cè)量方法、公眾滿意度抽樣調(diào)查方法、成本——效益方法、數(shù)據(jù)采集手段、績(jī)效信息系統(tǒng)、績(jī)效分析和改進(jìn)工具等，可以大力推廣，并加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域的隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)特長(zhǎng)，開(kāi)展公共政策及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的科學(xué)研究、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。