劉英基

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453007)

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)利益多元化引發(fā)的社會(huì)沖突頻發(fā)，傳統(tǒng)社會(huì)沖突管理模式陷入了地方政府“孤軍作戰(zhàn)”的窘境，社會(huì)沖突管理成本持續(xù)增加，而管理成效較低，強(qiáng)化社會(huì)沖突治理能力建設(shè)迫在眉睫，地方政府要以現(xiàn)代協(xié)同治理理論為指導(dǎo)，跳出“政府中心論”的窠臼，從傳統(tǒng)社會(huì)沖突管理向現(xiàn)代社會(huì)沖突治理轉(zhuǎn)變。如何在保證政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各組織機(jī)構(gòu)分權(quán)運(yùn)作下，調(diào)動(dòng)多元社會(huì)力量參與到社會(huì)沖突治理中來，構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)沖突協(xié)同治理體系，亟待進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索。本文試圖以現(xiàn)代科學(xué)基礎(chǔ)理論的協(xié)同學(xué)為理論研究范式，探討地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理模式及影響因素，以便為地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理模式構(gòu)建提供科學(xué)依據(jù)。

一、地方政府社會(huì)沖突協(xié)同治理的理論框架

(一)社會(huì)沖突協(xié)同治理的內(nèi)涵特征

亨廷頓認(rèn)為農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)都具有相對(duì)穩(wěn)定性，但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型容易引發(fā)各種社會(huì)沖突。達(dá)倫多夫認(rèn)為，絕大多數(shù)的社會(huì)沖突對(duì)社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)具有沖擊和破壞作用，這些消極負(fù)面因素是社會(huì)諸多矛盾的集中反映?？迫J(rèn)為，社會(huì)沖突是基于權(quán)力、地位和資源等物質(zhì)利益分配不均或者基于價(jià)值觀的對(duì)立性差異而產(chǎn)生的以傷害對(duì)方為目的的斗爭(zhēng)。我國(guó)目前的社會(huì)沖突問題主要是由于土地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛、司法腐敗、官員貪污等造成的社會(huì)矛盾積累而產(chǎn)生的諸如集體上訪、示威游行、圍堵政府機(jī)關(guān)、群體性打砸搶暴力事件、罷工罷課、阻塞交通等群體性沖突行為。社會(huì)沖突的復(fù)雜性特征要求構(gòu)建社會(huì)沖突協(xié)同治理體系。

哈肯認(rèn)為，在外部環(huán)境驅(qū)動(dòng)與內(nèi)部要素互動(dòng)的作用下，開放系統(tǒng)會(huì)自發(fā)向時(shí)間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)演化，實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)的協(xié)同狀態(tài)，產(chǎn)生更大的“量”和“質(zhì)”的功效，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體功效的增加。通過對(duì)系統(tǒng)各要素進(jìn)行統(tǒng)籌安排和科學(xué)組織，能夠有效解決單個(gè)要素或者子系統(tǒng)難以解決的問題。布賴森等學(xué)者從初始和限制條件、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、管理過程、突發(fā)事件、部門職責(zé)等因素及各部門互動(dòng)關(guān)系方面提出了跨部門合作的理解框架;湯姆森和佩里認(rèn)為公共管理者必須高度重視協(xié)同管理的“黑箱”過程，恰當(dāng)處理好由政府部門、企業(yè)、非政府組織、社會(huì)資本、社會(huì)大眾、利益關(guān)系構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，才能使社會(huì)沖突管理富有成效。

地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理是由地方政府、非政府組織、企事業(yè)單位、社會(huì)大眾、輿論媒體等多元利益主體運(yùn)用信息技術(shù)、利益調(diào)節(jié)、法律援助等手段，將社會(huì)沖突體系中的無規(guī)則、無秩序的參與主體進(jìn)行有機(jī)組合，使其由無序狀態(tài)向有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。推動(dòng)政府、企業(yè)、民眾、媒體和社會(huì)組織等多元利益主體的協(xié)同治理能夠更有效地解決社會(huì)沖突。以2013 年5 月昆明PX 事件為例，基于對(duì)昆明市草鋪工業(yè)園區(qū)中石油千萬噸煉油項(xiàng)目的環(huán)境污染憂慮，數(shù)百人通過游行示威進(jìn)行了和平抗議和權(quán)益訴求。事件爆發(fā)后，媒體客觀報(bào)道事件進(jìn)展，積極引導(dǎo)輿論;環(huán)保組織對(duì)煉油項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)查;政府及時(shí)公布關(guān)于項(xiàng)目的審查信息和標(biāo)準(zhǔn);氣象部門專家通過地理?xiàng)l件的分析，解釋了項(xiàng)目污染程度較低;中石油公司向社會(huì)明確其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和保證污染排放達(dá)標(biāo)。由于多方的協(xié)同參與，這場(chǎng)環(huán)保沖突事件得以解決，避免了人員傷亡和事態(tài)擴(kuò)大。多元利益相關(guān)主體應(yīng)協(xié)同調(diào)節(jié)并采取措施，健全信息公開、民主決策體制，能夠科學(xué)有效地對(duì)社會(huì)沖突進(jìn)行協(xié)同治理。

(二)協(xié)同治理與社會(huì)沖突管理的契合性分析

現(xiàn)階段，我國(guó)的社會(huì)沖突事件呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性特征，需要民族、宗教、文化、經(jīng)濟(jì)、政治等相關(guān)部門從預(yù)警體系、信息溝通機(jī)制、應(yīng)急決策機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、善后處理機(jī)制等方面構(gòu)建多方主體參與的協(xié)同治理體系。如2009 年新疆“7．5”暴力事件和2014 年昆明“3．1”暴力恐怖事件表面上看是宗教和民族問題引起的群體性沖突，實(shí)則是民族分裂分子和國(guó)外恐怖組織打著宗教幌子實(shí)施的有組織的暴力恐怖行為，具有復(fù)雜性特征。根據(jù)協(xié)同理論，地方政府協(xié)同治理與社會(huì)沖突管理的契合性取決于社會(huì)沖突管理體系是否具備開放、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、非線性和隨機(jī)漲落等特征。

第一，社會(huì)沖突管理體系是一個(gè)開放系統(tǒng)。社會(huì)沖突管理體系是在開放環(huán)境條件下生成的耗散結(jié)構(gòu)，必須與社會(huì)環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交流。地方政府進(jìn)行社會(huì)沖突管理需要從外部環(huán)境獲取政策、人才、資金和信息等資源，向社會(huì)環(huán)境輸出社會(huì)沖突治理功能和公共服務(wù)。以近年來頻發(fā)的暴力事件治理為例，內(nèi)部要積極做好民族、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等子系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展工作，鼓勵(lì)公安系統(tǒng)和各族人民群眾密切合作，做好協(xié)同防衛(wèi)工作;對(duì)外要積極在上海合作組織框架中，與中亞等國(guó)家聯(lián)合行動(dòng)，對(duì)民族分裂主義、宗教極端勢(shì)力和恐怖主義等勢(shì)力進(jìn)行協(xié)同打擊，在開放中提升社會(huì)沖突協(xié)同治理效能。

第二，社會(huì)沖突管理體系遠(yuǎn)離平衡態(tài)。耗散結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，外部環(huán)境的擾動(dòng)使系統(tǒng)難以向有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而遠(yuǎn)離平衡狀態(tài)?，F(xiàn)階段，我國(guó)進(jìn)入了多元經(jīng)濟(jì)利益博弈、體制變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，新問題、新矛盾層出不窮，社會(huì)關(guān)系與多元經(jīng)濟(jì)利益格局使社會(huì)沖突管理體系隨之遠(yuǎn)離均衡狀態(tài)。如2005 年的浙江東陽(yáng)畫水事件、2012 年的廣西柳州事件、長(zhǎng)江污染事件等環(huán)境污染問題引發(fā)的沖突事件主要是由工業(yè)化與多元利益沖突引起的，在被網(wǎng)絡(luò)放大和聚焦的情況下，群眾的情緒被點(diǎn)燃爆發(fā)而發(fā)展為社會(huì)沖突。地方政府的社會(huì)沖突管理體系針對(duì)復(fù)雜局面必須隨之調(diào)整，使其遠(yuǎn)離平衡態(tài)。

第三，社會(huì)沖突管理體系具有非線性特征。非線性是指社會(huì)沖突管理體系內(nèi)各要素之間不成比例的關(guān)系、不規(guī)則運(yùn)動(dòng)和突變。在遠(yuǎn)離平衡態(tài)時(shí)，社會(huì)沖突管理體系內(nèi)部可能會(huì)出現(xiàn)非線性相互作用，各子系統(tǒng)之間的非線性作用導(dǎo)致了系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的競(jìng)爭(zhēng)、合作與協(xié)同，從而在系統(tǒng)內(nèi)部形成有序結(jié)構(gòu)。以2013 年6 月的廣西沙田事件為例，地方政府為推動(dòng)當(dāng)?shù)馗劭诮?jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)沙田綜合碼頭本來是有益之舉，如果能在事前進(jìn)行信息公開、采取有效措施保護(hù)當(dāng)?shù)貪O民權(quán)益，并對(duì)企業(yè)的港口開發(fā)進(jìn)行有效規(guī)范和監(jiān)督，沙田事件可能就不會(huì)發(fā)生。然而，由于地方政府未進(jìn)行有效的協(xié)同防范，爆發(fā)了漁民與企業(yè)之間的激烈沖突，尤其是武警參與和網(wǎng)絡(luò)謠言蔓延，導(dǎo)致警民沖突、學(xué)生罷課，使社會(huì)沖突管理體系呈現(xiàn)出非線性變化特征。

第四，社會(huì)沖突管理體系的隨機(jī)漲落特征。由于系統(tǒng)內(nèi)各要素的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同運(yùn)動(dòng)，在環(huán)境干擾下，系統(tǒng)要素的實(shí)際狀態(tài)值總會(huì)偏離平均值，波動(dòng)大小的幅度稱之為漲落。根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)理論，系統(tǒng)的耗散特征伴隨著隨機(jī)漲落過程，某種微小的隨機(jī)漲落會(huì)通過非線性作用放大形成巨漲落，推動(dòng)系統(tǒng)向新的有序狀態(tài)演化。以烏坎事件為例，2011 年9 月，廣東陸豐市烏坎村村委會(huì)在村民不知情的情況下出售集體土地并私吞地款，導(dǎo)致三四千村民為保障自身的權(quán)益而圍攻陸豐市政府大樓與派出所。但地方政府未意識(shí)到問題的嚴(yán)重性而敷衍了事、息事寧人，導(dǎo)致沖突激化，爆發(fā)了在陸豐市政府大樓的多次游行示威和警民沖突。地方政府的漠視和信息封鎖，甚至對(duì)村民的關(guān)押、虐待致死亡，使群體性沖突加劇。直到驚動(dòng)了省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)，成立了專門處理烏坎事件的工作組，并采取一系列保障村民權(quán)益的措施，烏坎事件才得以有效解決。地方政府態(tài)度和群眾利益訴求相互沖擊，使社會(huì)沖突管理體系呈現(xiàn)出隨機(jī)漲落特征。

協(xié)同治理與社會(huì)沖突管理體系具有顯著的契合性，因此，可以將協(xié)同學(xué)理論作為研究工具，根據(jù)我國(guó)地方政府的社會(huì)沖突管理實(shí)際構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)沖突協(xié)同治理模式。

(三)地方政府社會(huì)沖突協(xié)同治理體系的基本框架

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期和多元經(jīng)濟(jì)利益格局背景下，傳統(tǒng)的社會(huì)沖突管理模式越來越難以奏效。針對(duì)多元而復(fù)雜的社會(huì)沖突，構(gòu)建由政府、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾、輿論媒體等主體參加的協(xié)同治理模式日漸成為解決社會(huì)沖突的有效途徑。地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理需要地方政府和企事業(yè)單位、社會(huì)大眾、非政府組織、輿論媒體相互協(xié)調(diào)、相互制約，通過協(xié)同機(jī)制對(duì)社會(huì)沖突進(jìn)行治理。在靜態(tài)上表現(xiàn)為縱向與橫向的分權(quán)結(jié)構(gòu)體系及相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)形式，動(dòng)態(tài)上表現(xiàn)為政府權(quán)力資源的配置、控制、制約與協(xié)調(diào)的關(guān)系及形式。

地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理模式要求構(gòu)建政府內(nèi)部權(quán)責(zé)分配機(jī)制，形成政府主導(dǎo)和由企事業(yè)單位、非政府組織、社會(huì)大眾和輿論媒體等多元參與的協(xié)同治理體系。采取協(xié)同沖突預(yù)防、控制與化解措施，將混沌無序的社會(huì)沖突狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行颉⒁?guī)范和協(xié)同發(fā)展的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，維護(hù)社會(huì)和諧，最大化增進(jìn)公共利益。地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理模式基本框架，如圖1 所示:

圖1 地方政府社會(huì)沖突協(xié)同治理模式的基本框架

二、傳統(tǒng)社會(huì)沖突管理模式的困境及原因分析

(一)我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)沖突管理模式的困境

1．地方政府“過度陷入”困境

傳統(tǒng)社會(huì)沖突管理模式表現(xiàn)為社會(huì)沖突演變中存在過多的“政府因素”。2010 年《人民論壇》的網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查中，有79%的被調(diào)查者認(rèn)為地方政府在社會(huì)沖突管理中的不作為、亂作為現(xiàn)象“較嚴(yán)重”，78%的被調(diào)查者將“一些部門和官員公權(quán)私用、特權(quán)腐敗、權(quán)力亂作為”作為第一選項(xiàng)。2010 年的廣西靖西事件、2011 年的浙江海寧事件和德清事件等，均表現(xiàn)為企業(yè)造成環(huán)境污染，民眾利益受損，地方政府對(duì)民眾權(quán)益訴求的漠視而導(dǎo)致群體性沖突事件爆發(fā)。當(dāng)?shù)胤秸^度介入經(jīng)濟(jì)利益沖突時(shí)，難以做到客觀、中立，由此帶來“過度陷入”困境。地方政府依靠公權(quán)力壓制甚至打擊維權(quán)的民眾，把社會(huì)沖突管理與民眾維權(quán)對(duì)立起來，導(dǎo)致許多民眾對(duì)地方政府不滿，增加了社會(huì)沖突治理難度。如在2008 年貴州甕安事件中，之所以引爆大規(guī)?！盁o直接利益”群眾參加沖突，甚至導(dǎo)致當(dāng)?shù)攸h委、政府和公安大樓被燒，根本原因是在當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)、建筑拆遷和移民安置等過程中，地方政府干部作風(fēng)粗暴、屢屢侵犯民眾權(quán)益導(dǎo)致警民、干群關(guān)系緊張。在2009 年湖北石首事件治理中，地方政府本來是廚師命案中利益無涉的第三方，但地方政府為了“維穩(wěn)”而過度介入，竟然以永隆大酒店的代理人身份和死者家屬談判，政府的過度參與和濫用職權(quán)，導(dǎo)致沖突持續(xù)擴(kuò)大，從而使社會(huì)沖突管理的地方政府“過度陷入”困境。

2．地方政府的“碎片化管理”困境

“碎片化管理”是指地方政府存在著業(yè)務(wù)、部門和地區(qū)分割狀態(tài)。在傳統(tǒng)的工業(yè)社會(huì)中，強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制、專業(yè)分工和職能界限為特征的政府“碎片化管理”模式具有較高的效能和效率，但近年來，隨著信息、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，社會(huì)沖突的復(fù)雜性、頻發(fā)性特征要求地方政府摒棄“碎片化管理”，加強(qiáng)部門與地區(qū)間的協(xié)同治理。如在對(duì)環(huán)境污染導(dǎo)致的社會(huì)沖突管理過程中，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政績(jī)，唯GDP 至上，對(duì)環(huán)境保護(hù)和民眾權(quán)益相對(duì)漠視;環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境規(guī)制不完善，對(duì)污染企業(yè)約束不嚴(yán)格;而“維穩(wěn)”部門基于短期穩(wěn)定目標(biāo)，采取粗暴方式執(zhí)法，導(dǎo)致環(huán)境污染引發(fā)的群體性沖突事件屢屢發(fā)生。在對(duì)“疆獨(dú)”等恐怖分子的暴力事件治理過程中，也存在著民族、宗教、教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治安、反恐等各部門管理的“碎片化”特征，缺乏有效的協(xié)同一致性，增加了暴力恐怖事件治理的復(fù)雜性和艱巨性。

3．多元利益相關(guān)主體缺席困境

社會(huì)沖突涉及政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾等多元化的利益相關(guān)主體，需要不同利益主體參加社會(huì)沖突治理。在地方政府主導(dǎo)的社會(huì)沖突協(xié)同治理體系的權(quán)責(zé)配置上，除了公權(quán)力部門之外，企事業(yè)單位、非政府組織、媒體輿論和社會(huì)大眾都應(yīng)該同時(shí)擁有相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和能力，形成權(quán)責(zé)對(duì)等、制度化的社會(huì)沖突協(xié)同治理體系。但多數(shù)地方政府在社會(huì)沖突管理中存在制度缺陷，強(qiáng)調(diào)地方政府一元化主導(dǎo)，而忽視了社會(huì)民眾、非政府組織等其他利益相關(guān)主體的參與，導(dǎo)致地方政府的社會(huì)沖突管理機(jī)制失靈。例如，2009 年河南林鋼事件、2011 年廣東烏坎事件的爆發(fā)與蔓延都和利益相關(guān)主體的缺席密切相關(guān)。林鋼事件源于企業(yè)改制、重組過程中地方政府和企業(yè)未能充分考慮職工意見，缺乏對(duì)職工權(quán)益的有效保障，最后在省政府介入并確保利益相關(guān)者權(quán)益的條件下事件才得以平息;廣東烏坎事件中，村委會(huì)偷賣集體土地并私吞地款，地方政府在調(diào)解中息事寧人，未讓利益相關(guān)者參與利益分配，導(dǎo)致群體性沖突事件蔓延。

4．治理效果的長(zhǎng)期與短期失調(diào)困境

地方政府在社會(huì)沖突治理中承擔(dān)著官員任用考核和“維穩(wěn)”考核中的“一票否決”等現(xiàn)實(shí)壓力。在缺乏解決社會(huì)沖突的制度化手段和協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，考核導(dǎo)向使一些地方政府急于求成、不計(jì)成本，為了防止在短期內(nèi)爆發(fā)社會(huì)沖突和應(yīng)對(duì)政績(jī)考核，會(huì)采取捂或壓的手段進(jìn)行社會(huì)沖突管理，導(dǎo)致社會(huì)沖突治理陷入長(zhǎng)期與短期失調(diào)的困境。如廣州市某街道竟然設(shè)了54 個(gè)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作站，北京市某區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)接合部的流動(dòng)人口數(shù)量多于常住人口數(shù)量的村實(shí)施“封村”試點(diǎn)，警方與當(dāng)?shù)卣?lián)合為這些村莊安街門、建圍墻、設(shè)崗?fù)ぃ凇胺獯濉边^程中招收了一千名專職巡邏員。從短期看可能會(huì)產(chǎn)生一些效果，但從長(zhǎng)期看，這種依靠高昂費(fèi)用支撐起來的社會(huì)沖突管理必將成為地方政府的沉重負(fù)擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。以2012 年7 月發(fā)生的四川什邡事件為例，當(dāng)?shù)厥忻褚驌?dān)心鉬銅項(xiàng)目可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染而上街抗議，并引發(fā)了激烈的警民沖突。什邡事件爆發(fā)的根本原因是GDP 考核機(jī)制和短期“維穩(wěn)”要求，在任期內(nèi)被派往當(dāng)?shù)氐牡胤秸賳T基于政績(jī)考核與職位升遷的短期利益驅(qū)動(dòng)，積極追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染相對(duì)漠視;在“一票否決”的“維穩(wěn)”壓力下，地方政府形成了群眾集會(huì)就可能鬧事、擾亂社會(huì)治安的“恐懼妄想癥”。無論是廣東烏坎還是四川什邡，地方政府都選擇了追求短期“維穩(wěn)”目標(biāo)的粗暴化社會(huì)沖突管理手段，導(dǎo)致了事件蔓延。

(二)傳統(tǒng)社會(huì)沖突管理模式陷入困境的原因分析

1．地方政府權(quán)力異化與協(xié)同治理理念缺失

地方政府肩負(fù)著推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)文化體制和政治體制改革與建設(shè)的重任，是公共利益最大化的貫徹者，從屬于“道德人”假設(shè);但地方政府是由各級(jí)機(jī)構(gòu)和官員個(gè)體組成的，具有自身利益與目標(biāo)取向，也具有“經(jīng)濟(jì)人”特征。地方政府的雙重屬性特征決定了其在社會(huì)沖突管理過程中存在權(quán)力異化和行為失范的可能。由于缺乏協(xié)同治理理念，地方政府過于強(qiáng)調(diào)政府本身的重要性，利用所掌握的公共權(quán)力加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資源的控制，濫用職權(quán)，過度陷入社會(huì)沖突之中。在社會(huì)沖突管理過程中大搞“書記掛帥”、“縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)掛帥”，長(zhǎng)官意志決定一切，實(shí)行“一票否決”等。一些地方政府官員在社會(huì)沖突管理過程中“重堵輕疏”，不愿意進(jìn)行深入的調(diào)查研究，從源頭上治理社會(huì)矛盾與沖突，而是依靠其掌握的公權(quán)力大搞“運(yùn)動(dòng)維穩(wěn)”、“全民動(dòng)員”等，追求狂風(fēng)暴雨式的短期效應(yīng)，不愿意依法建立長(zhǎng)效機(jī)制。以2008 年的云南孟連事件為例，當(dāng)?shù)卣糠止賳T與橡膠公司之間存在著巨大的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，以權(quán)謀私，利用職權(quán)追求自身利益最大化，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象和干群關(guān)系，最終導(dǎo)致了群體性沖突事件的發(fā)生。在事件處理過程中，地方政府忘記了自身的“第三方”公正立場(chǎng)，竟以橡膠公司代理人角色來對(duì)事件進(jìn)行處理;無視群眾的現(xiàn)實(shí)困難和利益訴求，濫用職權(quán)，武斷處理，導(dǎo)致群體性事件擴(kuò)大和蔓延。

2．“條塊分割”管理體制弱化了協(xié)同治理效力

現(xiàn)階段，地方政府在職能分工和專業(yè)化原則下，各部門有不同的工作領(lǐng)域，也存在不同的利益追求?！皸l塊分割”管理體制以分工專業(yè)化為原則，對(duì)提高部門工作效率具有重要意義，但條塊分割管理格局導(dǎo)致公共管理流程環(huán)節(jié)被不同利益取向的橫跨部門割裂開來，當(dāng)社會(huì)沖突的產(chǎn)生、蔓延和后果具有復(fù)雜性特征的情況下，部門分割的處理方式導(dǎo)致效率下降。在職責(zé)履行過程中，“條塊分割”的管理體制可能造成官僚制模式的“碎片化管理”，對(duì)社會(huì)沖突管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成障礙，一是在“條塊分割”管理體制和存在部門利益沖突的情況下，不同部門在行政立法、政策制定、發(fā)展規(guī)劃和管理執(zhí)法過程中可能存在本位主義、權(quán)責(zé)模糊、推諉扯皮等現(xiàn)象，導(dǎo)致政府社會(huì)沖突管理的“碎片化”困境;二是在“條塊分割”管理體制下，政策法規(guī)難以全面覆蓋具有復(fù)雜性特征的社會(huì)沖突問題，在缺乏協(xié)同治理體系情況下難免引起政策法規(guī)“空擋”存在，導(dǎo)致社會(huì)沖突管理出現(xiàn)“漏洞”;三是“條塊分割”管理體制使地方政府進(jìn)行跨部門信息資源的整合與共享既存在技術(shù)障礙，又存在協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致“碎片化管理”困境加劇。

3．缺乏多元利益相關(guān)主體參與的協(xié)同治理體系

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社會(huì)大眾等呈現(xiàn)出類似生物學(xué)的“共生”特征，各主體間的互動(dòng)關(guān)系、活動(dòng)方式、銜接程度和利益紐帶等不斷深化。社會(huì)沖突的解決和立法機(jī)構(gòu)、政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾的互動(dòng)與協(xié)同密切相關(guān)，而傳統(tǒng)的社會(huì)沖突管理模式過度強(qiáng)調(diào)政府部門作用，尚未構(gòu)建起由企事業(yè)單位、社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾參加的協(xié)同治理體系。建立健全的多元利益相關(guān)主體參加的社會(huì)沖突協(xié)同治理體系，科學(xué)實(shí)施政府管理責(zé)任追究制度是有效治理社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要條件。現(xiàn)階段，由于我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律對(duì)人大行使質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)和抽象，可操作性較差，導(dǎo)致基層人大對(duì)黨政干部的監(jiān)督不力。再加上質(zhì)詢主體與質(zhì)詢對(duì)象都缺乏對(duì)責(zé)任追究制度的深刻認(rèn)識(shí)等原因，罷免、質(zhì)詢等有效的監(jiān)督方式難以普遍推行;傳統(tǒng)社會(huì)沖突治理結(jié)構(gòu)體系存在著責(zé)任評(píng)價(jià)主體過于單一，社會(huì)組織、群眾團(tuán)體沒有真正成為地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理參與主體。缺乏多元利益相關(guān)主體參與導(dǎo)致社會(huì)沖突難以實(shí)現(xiàn)徹底解決。

4． 缺乏科學(xué)的社會(huì)沖突協(xié)同治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府績(jī)效是政府履行職責(zé)成效的數(shù)量與質(zhì)量，績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)懲機(jī)制是地方政府職責(zé)履行和工作目標(biāo)的導(dǎo)向，對(duì)地方政府的社會(huì)沖突管理思路和重點(diǎn)產(chǎn)生深刻影響。在我國(guó)現(xiàn)行政府管理體制下，地方政府既要接受上級(jí)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)，又要對(duì)下級(jí)部門和本級(jí)政府工作人員進(jìn)行績(jī)效考核，已經(jīng)初步形成了績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。現(xiàn)階段，我國(guó)在對(duì)地方政府社會(huì)沖突管理的績(jī)效考核指標(biāo)方面，將社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府官員職務(wù)晉升掛鉤，對(duì)“維穩(wěn)”問題實(shí)行“一票否決”。這種嵌入到地方政府社會(huì)沖突管理過程中的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制必然導(dǎo)致地方政府社會(huì)沖突管理中的“維穩(wěn)”短期化和成本高昂化，也導(dǎo)致地方政府部門在社會(huì)沖突管理中陷入不作為或亂作為的困境。

三、構(gòu)建社會(huì)沖突協(xié)同治理模式的對(duì)策建議

綜合上述，在社會(huì)轉(zhuǎn)型與多元經(jīng)濟(jì)利益格局中，依靠地方政府“單打獨(dú)斗”的傳統(tǒng)社會(huì)沖突管理模式難以適應(yīng)社會(huì)沖突的復(fù)雜性、多變性特征，亟待構(gòu)建地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理模式。地方政府的社會(huì)沖突協(xié)同治理模式構(gòu)建的基本要求是形成以地方政府為主導(dǎo)，由企事業(yè)單位、新聞媒體、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾、非政府組織等多元利益相關(guān)主體參與的協(xié)同治理體系。通過多元利益相關(guān)主體的資源整合、深入合作，產(chǎn)生“1 +1 +1 ＞3”的社會(huì)沖突協(xié)同治理效果。

第一，樹立協(xié)同治理理念，完善地方政府權(quán)責(zé)體系。在社會(huì)沖突管理過程中，地方政府要樹立社會(huì)沖突協(xié)同治理理念和工作價(jià)值觀，將企事業(yè)單位、非政府組織、社會(huì)大眾和輿論媒體等納入社會(huì)沖突治理體系。通過完善協(xié)同治理和地方政府權(quán)責(zé)體系，糾正地方政府在社會(huì)沖突管理中的權(quán)力異化現(xiàn)象，消減地方政府濫用權(quán)力，向民眾亂收稅費(fèi)、亂攤派的非法現(xiàn)象和暴力傾向。明確地方政府在社會(huì)沖突管理中的權(quán)責(zé)體系，將地方政府的社會(huì)沖突管理績(jī)效考核評(píng)價(jià)與責(zé)任追究結(jié)合起來，以督促其權(quán)責(zé)的正確履行。在政府內(nèi)部協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中，黨委決策實(shí)現(xiàn)真正的科學(xué)化、民主化;明確行政部門在貫徹決策時(shí)的行政責(zé)任，有任何權(quán)力就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一;強(qiáng)化人大的監(jiān)督責(zé)任制，在政府部門失職、瀆職造成重大不良后果時(shí)，人大應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督失察責(zé)任。建立健全上級(jí)黨委、政府的同體監(jiān)督和同級(jí)人大、公民、社會(huì)團(tuán)體、新聞?shì)浾摰漠愺w監(jiān)督相結(jié)合的有效監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督有效配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，真正將公權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”，實(shí)現(xiàn)地方政府社會(huì)沖突協(xié)同治理的法治化和科學(xué)化。

第二，建設(shè)“整體型政府”，完善公共資源整合體系。克利斯托弗·波利特認(rèn)為“整體型政府”是通過克服政策情境中的消極性、相互腐蝕性因素，整合政策實(shí)施中的各種稀缺資源和多元利益相關(guān)主體，為社會(huì)公眾提供科學(xué)有效的無縫隙公共服務(wù)的政府體系。構(gòu)建“整體型政府”，既需要整合地方政府社會(huì)沖突管理中各職能部門的業(yè)務(wù)流程，克服“條塊分割”管理機(jī)制的弊端，深化大部門制改革，提升跨部門協(xié)作效能;也需要整合地方公共服務(wù)體系，培育地方政府與企事業(yè)單位、新聞媒體、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾、非政府組織等多元利益相關(guān)主體的協(xié)同關(guān)系。在社會(huì)沖突治理中構(gòu)建“整體型政府”要求:一是要推動(dòng)地方政府的管理流程再造，整合地方政府各部門的公共資源。以社會(huì)沖突治理目標(biāo)為導(dǎo)向，通過深化大部制改革推動(dòng)地方政府不同部門之間由傳統(tǒng)的行政業(yè)務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)沖突治理的協(xié)同合作關(guān)系;二是要推動(dòng)地方政府各部門與多元利益相關(guān)主體之間的公共服務(wù)與信息溝通渠道的整合，為克服“條塊分割”管理體制、建設(shè)政府內(nèi)部協(xié)同治理機(jī)制提供條件，通過“整體型政府”建設(shè)強(qiáng)化地方政府與多元利益相關(guān)主體的協(xié)同關(guān)系，提升社會(huì)沖突協(xié)同治理效能。

第三，推進(jìn)制度創(chuàng)新，完善多元主體參與的協(xié)同治理機(jī)制。地方政府有效進(jìn)行社會(huì)沖突協(xié)同治理的基礎(chǔ)在于多元主體的參與，沒有健全的公民參與機(jī)制，就不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)沖突治理效能長(zhǎng)期化和集約化目標(biāo)。地方政府在社會(huì)沖突協(xié)同治理過程中要科學(xué)設(shè)計(jì)和強(qiáng)化制度創(chuàng)新來溝通和規(guī)范不同利益群體的權(quán)益訴求，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元主體參與的協(xié)同治理機(jī)制。制度設(shè)計(jì)要注意強(qiáng)調(diào)運(yùn)用疏導(dǎo)方式，而非堵截方式應(yīng)對(duì)群眾的利益訴求，防止和化解利益沖突解決不當(dāng)而造成更大的社會(huì)群體性沖突。構(gòu)建制度化、高效化的群眾利益表達(dá)渠道和多元利益相關(guān)主體參與協(xié)調(diào)社會(huì)沖突的治理機(jī)制，從而更好地提高社會(huì)沖突管理成效。從制度上保障多元主體的利益表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)整和規(guī)范不同利益群體之間的利益訴求。貫徹以人為本的執(zhí)政理念和秉承實(shí)事求是的態(tài)度進(jìn)行因勢(shì)利導(dǎo)，發(fā)揮新聞媒體、社會(huì)組織對(duì)社會(huì)沖突的疏導(dǎo)能力。及時(shí)消減疏導(dǎo)群眾的緊張情緒和恐慌，贏得多元利益主體的理解與支持，從而徹底解決群體性沖突事件。

第四，構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)沖突協(xié)同治理績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。為了矯正傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系帶來的社會(huì)沖突管理效果短期化和權(quán)力運(yùn)行粗暴化傾向，要構(gòu)建科學(xué)的地方政府社會(huì)沖突治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系。健全上級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)人大與社會(huì)公眾評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)的地方政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，尤其是讓社會(huì)團(tuán)體、公眾、網(wǎng)絡(luò)與新聞?shì)浾撛诘胤秸鐣?huì)沖突治理績(jī)效評(píng)價(jià)過程中享有充分的話語權(quán)。以體制內(nèi)外相結(jié)合的地方政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制為導(dǎo)向，將社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾、網(wǎng)絡(luò)與新聞?shì)浾搶?duì)地方政府社會(huì)沖突管理的評(píng)價(jià)真正納入績(jī)效考核之中，促進(jìn)地方政府在社會(huì)沖突治理中積極傾聽社會(huì)公眾的權(quán)益訴求、意見和建議，提升地方政府科學(xué)處理社會(huì)沖突的工作效能，實(shí)現(xiàn)“將社會(huì)矛盾消除在萌芽狀態(tài)”的社會(huì)沖突治理目標(biāo)，最終提升地方政府的社會(huì)沖突治理效能。