羅婷婷　鄒學(xué)榮

摘 要：撂荒、棄耕一直困擾著我國(guó)耕地紅線和糧食安全，而土地過(guò)度開(kāi)發(fā)引起的地力下降、環(huán)境破壞是不爭(zhēng)的事實(shí)；在保證糧食安全的前提下，休耕是把撂荒、棄耕以及二調(diào)新增的耕地與退耕還林、土地整治有機(jī)結(jié)合的有效方式，可恢復(fù)地力、修復(fù)環(huán)境。應(yīng)繼承我國(guó)休耕的優(yōu)秀傳統(tǒng)，并借鑒歐美休耕的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立計(jì)劃和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、二調(diào)新增耕地與休耕轉(zhuǎn)換的有效機(jī)制：運(yùn)用計(jì)劃手段把休耕納入國(guó)土規(guī)劃，并把撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、二調(diào)新增耕地納入休耕計(jì)劃；運(yùn)用退耕還林等休耕補(bǔ)償和撂荒、棄耕、閑置賠償以及土地收回等市場(chǎng)手段，把休耕市場(chǎng)化。

關(guān)鍵詞：撂荒；棄耕；退耕還林還草；休耕；耕地紅線；糧食安全；耕地轉(zhuǎn)換機(jī)制；土地整治

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2015）02-0040-07

一、引言

2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議明確指出：“我國(guó)是個(gè)人口眾多的大國(guó)，解決好吃飯問(wèn)題始終是治國(guó)理政的頭等大事……要進(jìn)一步明確糧食安全的工作重點(diǎn)，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。耕地紅線要嚴(yán)防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅(jiān)守，同時(shí)現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。”學(xué)界又一次掀起了“糧食安全”和“耕地紅線”的研究熱潮。但與死守“耕地紅線”緊密相關(guān)的“休耕”研究卻遭到了前所未有的冷遇——研究的學(xué)者少、成果少，在屈指可數(shù)的研究成果中也是國(guó)外多、國(guó)內(nèi)少，而國(guó)內(nèi)則是古代多、當(dāng)代少。“休耕”早在秦漢之際就已經(jīng)被不少學(xué)者提出，并轉(zhuǎn)化為基本國(guó)策貫徹實(shí)行；而在美國(guó)關(guān)于“休耕”的研究一直是熱點(diǎn)問(wèn)題。因此，本文試圖通過(guò)歷史回顧和現(xiàn)實(shí)考察揭示“耕地紅線”保護(hù)與“休耕”的內(nèi)在聯(lián)系，并謀劃撂荒、棄耕、退耕還林與休耕的轉(zhuǎn)換機(jī)制?，F(xiàn)將一得之愚就教于理論和實(shí)踐界的同仁。

二、休耕的歷史沿革

休耕是指土地所有者或使用者為提高以后耕種效益、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)有效利用，采取的一定時(shí)期內(nèi)土地休養(yǎng)生息——不耕種，以保護(hù)、養(yǎng)育、恢復(fù)地力的一種措施；執(zhí)政者將這種措施上升到政策法律層面，就形成了土地休耕制度。休耕分為季休、年輪休、長(zhǎng)休。季休是指可栽種兩季或三季的土地只栽種一季或兩季，其中一季休息；年輪休是指土地休耕周期為一年以上，多塊土地輪流休養(yǎng)，有的休一年，有的休兩年；長(zhǎng)休則是以緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩壓力或保護(hù)自然環(huán)境為目標(biāo)，對(duì)生態(tài)脆弱型的地塊實(shí)行10～15年休耕。

我國(guó)休耕最早提出是在西周時(shí)期，班固在《漢書(shū)·食貨志》中就記載了西周以來(lái)“民受田，上田夫百畮，中田夫二百畮，下田夫三百畮，歲耕種者為不易上田，休一歲者，為一易中田；休兩歲者，為再易下田，三歲更耕之，自爰其處”的休耕制（班固，2000）?！吧系胤蛞槐R，田百畝，萊五十畝，余夫亦如之。中地一盧，田百畝，萊亦百畝，余夫亦如之。下地一盧，田百畝，萊二百畝，余夫亦如之。鄭玄注：萊，休不耕者?！保钐煊睿?007）很顯然，我國(guó)在西周就開(kāi)始了“二圃制和三年輪種一次的休耕法”（王仲牽，1954），并把這種耕種方式上升到制度層面，在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中一直沿襲下來(lái)，只不過(guò)休耕的規(guī)模、方式有所改變。我國(guó)南方現(xiàn)行的冬水田制和三季換兩季實(shí)際是這種休耕制的沿革。全國(guó)“土地二調(diào)”明確提出的“休閑地、輪歇地、草田輪作地”（國(guó)土資源部 等，2013）以及退耕還林還草地既是傳統(tǒng)休耕制度的歷史沿襲，又是創(chuàng)新。

美國(guó)的休耕是一種政府行為，是為了解決糧食過(guò)剩問(wèn)題和改善生態(tài)環(huán)境，通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的自覺(jué)行為。20世紀(jì)30年代，由于土地過(guò)度開(kāi)墾導(dǎo)致美國(guó)中西部連續(xù)遭受毀滅性的洪水、沙塵暴、干旱的襲擊；1929年美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)農(nóng)業(yè)部建立基金從事土壤侵蝕研究，1933 年內(nèi)政部的Hugh Hammond Bennett建立土壤侵蝕服務(wù)所（1935 年更名為土壤保護(hù)服務(wù)所），全面開(kāi)展土地退耕和保護(hù)研究；1933年“Agricultural Adjustment Act”“Conservation Adjustment Act”和“Agricultural Conservation Program”的出臺(tái)把土地休耕上升到了制度層面，此后土地休耕成為美國(guó)農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)基本政策；1956 年“Agricultural Act”和1965 年“Food and Agriculture Act”相繼出臺(tái)，建立了土壤銀行，進(jìn)一步完善了土地休耕制度；1985年“Food Security Act”的出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)全面推行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的休耕制度；2002 年“Farm Bill”強(qiáng)化了土地儲(chǔ)備需求。在休耕政策的指導(dǎo)下，1983年美國(guó)土地休耕高達(dá)47 268萬(wàn)畝，占種植面積的20%以上，政府要求常規(guī)土地休耕應(yīng)保持在24 240萬(wàn)～27 270萬(wàn)畝之間（Heimlich，2008）。CRP（Conservation Reserve Program）是美國(guó)聯(lián)邦政府最大的私有土地休耕項(xiàng)目（朱文清，2009）；無(wú)論是程序法，還是實(shí)體法美國(guó)都是全世界休耕制度最完善的國(guó)家。

關(guān)于歐洲國(guó)家的土地休耕起始于什么時(shí)候，我們掌握的資料欠缺，但作為歐洲的整體行為，休耕起始于1992年實(shí)施的“麥克薩里（Ray Macsharry）”改革，目的是增強(qiáng)地力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的破壞，采取的方式是強(qiáng)制與自愿相結(jié)合。1992年，歐盟通過(guò)決議規(guī)定：歐盟農(nóng)場(chǎng)主每年必須將一定比例的土地休耕，2000年休耕比例被固定為10%；這樣休耕就作為制度被確定下來(lái)了。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)，每年強(qiáng)制性休耕的農(nóng)田有570萬(wàn)畝。值得注意的是，歐盟的休耕制度會(huì)因?yàn)榧Z食問(wèn)題而進(jìn)行調(diào)整：2006年，由于國(guó)際糧食緊張，歐盟農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在布魯塞爾舉行會(huì)議，通過(guò)了“在2007年秋季至2008年春季期間將歐盟境內(nèi)土地休耕率由過(guò)去的10%降為零”的決議（潘革平，2007）；糧食緊張緩解后，土地休耕制度再度恢復(fù)。

無(wú)論是中國(guó)古代還是美國(guó)、歐盟，都把休耕上升到制度層面，其目的在于恢復(fù)地力、改善生態(tài)環(huán)境、維持生物多樣性、提高農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)量，以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。這既是全球普遍實(shí)行休養(yǎng)生息的土地休耕制度的根本原因，也是人與自然和諧發(fā)展的必然要求。

三、休耕與耕地紅線

一般說(shuō)來(lái)，休耕的前提是耕地比較充足，糧食供大于求的時(shí)候比較好推行。中國(guó)西周時(shí)期實(shí)行的二圃、三圃制一直延續(xù)到明清，是因?yàn)樵诼L(zhǎng)的封建社會(huì)人口增長(zhǎng)緩慢，土地的承載能力強(qiáng)，耕地相對(duì)富足。美國(guó)人均占有耕地10畝以上，1985年規(guī)定20%的土地休耕；歐盟人均耕地面積5.2畝，2000年規(guī)定10%的土地休耕。休耕不但受政策影響，也受糧食價(jià)格的影響——糧食價(jià)格越低，土地所有者越愿意休耕。歐盟受2006年糧食危機(jī)的影響，決定2007—2008年休耕趨零；美國(guó)實(shí)施休耕的目標(biāo)之一在于減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩。很顯然，休耕的根本前提是人均土地占有量，直接前提則取決于糧食價(jià)格，這是硬件。

休耕還受地力養(yǎng)護(hù)、生態(tài)修復(fù)的雙重影響。由于長(zhǎng)時(shí)期進(jìn)行掠奪性的開(kāi)發(fā)，地力將逐步貧瘠，特別是農(nóng)用化肥、農(nóng)藥的廣泛使用，會(huì)造成土地的板結(jié)、貧瘠。近60年來(lái)，我國(guó)的化肥使用率增加了近百倍，年使用量突破6 000萬(wàn)噸；農(nóng)藥年產(chǎn)約170萬(wàn)噸， 18億畝農(nóng)田平均每畝年使用近兩斤；據(jù)茅于軾先生的研究，“我們國(guó)家的化肥使用密度是全世界最高的，把土壤破壞得很厲害”。正是化肥、農(nóng)藥的過(guò)量使用，地力貧瘠，土地面源污染日益嚴(yán)重。根據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》（環(huán)境保護(hù)部 等，2014），“全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為112%、2.3%、15%和1.1%……耕地、林地、草地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%……污染以無(wú)機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小，無(wú)機(jī)污染物超標(biāo)點(diǎn)位數(shù)占全部超標(biāo)點(diǎn)位的828%……鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無(wú)機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別為7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、15%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴3類有機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別為0.5%、1.9%、14%?！遍L(zhǎng)此下去，必將進(jìn)一步導(dǎo)致土地荒漠化，既影響單位面積的產(chǎn)量，又污染環(huán)境；嚴(yán)重的時(shí)候，還將形成連片荒原，造成大范圍的環(huán)境破壞。近年來(lái)世界范圍內(nèi)的澇、旱、沙塵暴、沙漠化、荒漠化頻頻報(bào)警，很難說(shuō)與過(guò)分耕種和牧畜無(wú)關(guān)。正是人類進(jìn)行掠奪性的開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致地力枯竭不適合耕種。因此，“實(shí)施土壤修復(fù)工程”——通過(guò)休耕恢復(fù)地力，通過(guò)污染治理保護(hù)環(huán)境，已經(jīng)成為人類的不二選擇。只不過(guò)這種選擇具有條件性、主體性的特點(diǎn)而已。

“耕地紅線”是我黨在“十六大”提出并被兩代領(lǐng)導(dǎo)人一直堅(jiān)持的底線，底線的標(biāo)的是18億畝。耕地紅線首先解決量的問(wèn)題，其次考慮質(zhì)。耕地紅線確立的依據(jù)是14億人的口糧安全，但是耕地紅線確定了量的底線，質(zhì)的問(wèn)題還有待解決。要解決質(zhì)的問(wèn)題，就必須進(jìn)行土地整治和實(shí)施休耕。土地整治系指對(duì)低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，提高土地利用效率的活動(dòng)。我國(guó)2001年以來(lái)，通過(guò)土地整治，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田超過(guò)2億畝（國(guó)土資源部，2012），“十二五”期間，又將4億畝耕地納入整治計(jì)劃。土地整治效果較明顯，但投入大、周期長(zhǎng)。提高耕地質(zhì)量成本低、見(jiàn)效快的辦法是休耕——通過(guò)有計(jì)劃的休耕活動(dòng)，在恢復(fù)地力的同時(shí)治理污染、保護(hù)環(huán)境。休耕是被歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)證明了的提高土地質(zhì)量的行之有效措施。

休耕、耕地紅線、糧食安全是有機(jī)鏈條，休耕與耕地紅線都是以糧食安全為目的；糧食安全直接取決于耕地紅線；耕地紅線取決于質(zhì)和量，量包括播種、休耕、撂荒、棄耕的土地，質(zhì)包括肥沃程度、水土保持力、保水力、侵蝕程度等；提高地力的手段是土地整治和休耕。

休耕與耕地紅線是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。休耕實(shí)際上是在耕地紅線范圍內(nèi)的休耕，休耕（除退耕還林外）的直接目的是恢復(fù)地力以提高耕地紅線內(nèi)的土地質(zhì)量，進(jìn)而提高單位面積的產(chǎn)量。從這個(gè)意義上說(shuō)，二者是統(tǒng)一的。土地在休耕期沒(méi)有耕種，影響了耕地紅線內(nèi)的播種面積，在某種意義上說(shuō)是土地資源“閑置”，從這一意義上說(shuō)二者是對(duì)立的。這種對(duì)立統(tǒng)一最終反映在口糧安全上——通過(guò)休耕，提高單位面積的產(chǎn)量，以彌補(bǔ)甚至超過(guò)休耕土地面積的損失——實(shí)現(xiàn)以質(zhì)取勝的目標(biāo)，進(jìn)而保障糧食安全。因此，只要能彌補(bǔ)休耕土地面積的損失，休耕就值得倡導(dǎo)，因?yàn)槌思Z食安全得到保障以外，還使土地休養(yǎng)生息，保證地力的可持續(xù)發(fā)展。

四、我國(guó)實(shí)施休耕制度的可行性：撂荒、棄耕、退耕還林和二調(diào)家底 休耕在我國(guó)難以推行的根本原因是人多地少——我國(guó)人均耕地占有量只有1.4畝，不足世界人均耕地面積4.8畝的1/3。20世紀(jì)末，萊斯特·布朗提出了“21世紀(jì)誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人”的疑問(wèn)（胡岳岷，1998），布熱津斯基（1998）也認(rèn)為“糧食依賴進(jìn)口，將不僅因成本較高給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)資源造成緊張，而且也會(huì)使中國(guó)更容易受到外部壓力的打擊”。美國(guó)人雖然危言聳聽(tīng)，但糧食安全卻是我們治國(guó)安邦的根本方略。

口糧安全是以自給自足為保證，糧食自給是以耕地為基礎(chǔ)，我國(guó)人多地少，18億畝是耕地的死守紅線，但這18億畝中還包括撂荒、棄耕、退耕還林的耕地。因此，摸清撂荒、棄耕、退耕還林的家底，有助于科學(xué)認(rèn)識(shí)和處理休耕與糧食安全的關(guān)系。

撂荒：韓立達(dá)和陳衛(wèi)宜（2008）年對(duì)重慶市某縣某鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撂荒地占耕地總面積的10.7%，且仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。當(dāng)然這是個(gè)別比較嚴(yán)重的現(xiàn)象，我們根據(jù)對(duì)四川、云南、貴州、重慶12個(gè)鎮(zhèn)的調(diào)研數(shù)據(jù)，測(cè)算平均撂荒地占耕地面積的3.2%左右。按3%估算，在18億畝耕地中，撂荒地大約為5 400萬(wàn)畝。

棄耕：我國(guó)土地棄耕包括建筑棄耕和生態(tài)退化棄耕。建筑棄耕方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)露天采礦、煤礦塌陷、燒磚制瓦、建筑取土、水利道路建設(shè)、交通改道等廢棄地中耕地約為498萬(wàn)畝，新增墳塋占用耕地330萬(wàn)畝，加上閑置地14.65萬(wàn)畝/年（國(guó)土部，2010），建筑廢棄地占用耕地總量約為842.65萬(wàn)畝。生態(tài)棄耕方面，據(jù)推算，新中國(guó)成立以來(lái)至20世紀(jì)80年代初因過(guò)度農(nóng)墾引起的沙漠化土地面積為226.5萬(wàn)畝；因水土流失而毀掉的耕地400.5萬(wàn)畝（畢于運(yùn)，2000），生態(tài)退化引起的沙漠化和水土流失損失耕地總面積大約為627萬(wàn)畝。

退耕還林：由于土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致我國(guó)耕地平均有機(jī)質(zhì)含量由20世紀(jì)80年代的 20.5克/公斤降至10克/公斤，復(fù)種指數(shù)2007年比20世紀(jì)90年代下降了0.29，全國(guó)尚有9.8億畝耕地為無(wú)灌溉條件的干旱地。美國(guó)從1985年開(kāi)始休耕的主要任務(wù)就是退耕還林、保護(hù)環(huán)境，我國(guó)1999年開(kāi)始的退耕還林到2010年完成退耕地造林2.2億畝，最終目的也是對(duì)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。

二調(diào)家底：2013年12月30日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)（吉媛媛，2013），截至2009年12月31日，全國(guó)耕地面積為20.3億畝，比基于第一次調(diào)查數(shù)據(jù)逐年變更到2009年的耕地?cái)?shù)據(jù)多出2億畝。盡管多出部分主要集中在東北和西北地區(qū)的林區(qū)和草原，其中1.49億畝還是25度陡坡地上的耕地，但多出的2億畝耕地還是為休耕提供了一定的回旋余地。

土地休耕與土地資源豐欠正相關(guān)。美國(guó)、歐盟人均耕地高于世界平均水平，其休耕分別占總耕地的20%、10%；日本、新加坡土地資源奇缺，因而沒(méi)有休耕的國(guó)家決策；我國(guó)人均耕地僅為世界平均水平的43%，雖然近幾年也有專家學(xué)者提出休耕，但除退耕還林外沒(méi)有上升到國(guó)家決策層面。事實(shí)上，撂荒、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地，都為我國(guó)實(shí)施休耕提供了較為充分的土地資源。我國(guó)撂荒、閑置、廢棄地占用耕地約為6 242.65萬(wàn)畝，退耕還林22億畝，二調(diào)新增耕地2億畝，雖然人均占有耕地仍然不足世界平均水平的43%，但卻為糧食安全提供了耕地基礎(chǔ)，也為適度休耕提供了條件。

五、撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉(zhuǎn)換機(jī)制

根據(jù)全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)的結(jié)果，我國(guó)18億畝耕地中，優(yōu)等地僅占2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%，耕地總體質(zhì)量偏差——有機(jī)質(zhì)含量平均已降到1 %，低于歐美國(guó)家的2.5%～4%；城鎮(zhèn)周圍的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)良田減少了2/5 左右，補(bǔ)充耕地大部分是劣質(zhì)田，單產(chǎn)是原耕地的1/3 。優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田減少，劣質(zhì)低產(chǎn)田增加，已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。要提高土地質(zhì)量，除了采取土地整治和休耕以外別無(wú)他法，而土地整治本身也是一種休耕。因此，我國(guó)不是是否實(shí)行休耕的問(wèn)題，而是怎樣休耕的問(wèn)題。只有通過(guò)休耕，才能使土地休養(yǎng)生息，恢復(fù)地力，提高單產(chǎn)，保護(hù)環(huán)境。

目前，關(guān)于我國(guó)的糧食安全線雖然有各種不同的測(cè)算，但從總量來(lái)看大體上都在50 000萬(wàn)噸左右。國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司司長(zhǎng)郭瑋主張按照人均消費(fèi)389～395公斤計(jì)算，全國(guó)糧食基本消費(fèi)量是52 265萬(wàn)～53 485萬(wàn)噸，按照95%的自給率計(jì)算，就是49 650萬(wàn)～50 830萬(wàn)噸（焦建，2013）。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織推薦的庫(kù)存消費(fèi)比17%～18%底線標(biāo)準(zhǔn)的17%測(cè)算，庫(kù)存應(yīng)長(zhǎng)期保證在8 440.5萬(wàn)～9 149.4萬(wàn)噸，糧食安全的自給底線是58 090.5萬(wàn)～59 979.4萬(wàn)噸。當(dāng)然，庫(kù)存如果當(dāng)年不消費(fèi)可以結(jié)轉(zhuǎn)成下一年的庫(kù)存，因此，糧食安全自給底線仍然以基本消費(fèi)量為基礎(chǔ)，因此5 000萬(wàn)噸左右是可信的。如果糧食自給率降到90%，就是47 038.5萬(wàn)～48 136.5萬(wàn)噸，這是糧食安全的警戒線。

糧食安全與播種面積呈正相關(guān)。2007年我國(guó)糧食播種面積為15.91億畝，2008年為16.05億畝，到2013年為16.79億畝。2007—2013年，我國(guó)糧食播種面積都保證在16億畝左右；2007—2011年糧食總產(chǎn)量連續(xù)5年超5億噸，2013年達(dá)到60 193.5萬(wàn)噸（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2013）。因此，我們認(rèn)為糧食安全的耕地警戒線是：播種面積16億畝，總產(chǎn)量50 000萬(wàn)噸。當(dāng)然此警戒線會(huì)隨著人口的變化而變化。我國(guó)糧食自給率要達(dá)到 95%以上，必然要求播種面積達(dá)到16億畝以上；二調(diào)結(jié)果的20.3億畝耕地中，扣除因中、重度污染的5 000萬(wàn)畝左右和部分因工礦塌陷、地下水超采等已造成地表土層破壞、不適宜耕種的耕地，“適宜穩(wěn)定利用的耕地”也就18億多畝。這樣糧食安全線、耕地紅線、休耕底線就構(gòu)成了如圖1所示的關(guān)系。

借鑒美國(guó)和歐盟的休耕制度，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，目前休耕的極限為4.1億畝（如圖1示），因?yàn)?6.2億畝是我國(guó)必須保證的播種面積，這是糧食安全的底線。休耕可采用輪休、退耕還林、土地整治三種形式。輪休又分季休和年休：受氣候影響北方大部分地區(qū)一年一季，黃河流域一帶一般兩季，長(zhǎng)江流域一帶一般三季，這樣雖然復(fù)種指數(shù)高、地力利用充分，但也出現(xiàn)了土地過(guò)度開(kāi)發(fā)的狀況；長(zhǎng)江流域的很多農(nóng)民就曾經(jīng)調(diào)侃“三三見(jiàn)九不如二五一十”，也就是說(shuō)種三季不如種兩季的畝產(chǎn)高，這是土地休養(yǎng)生息帶來(lái)的效益；春播、冬水田也是季休。自覺(jué)休耕達(dá)一年以上的，在國(guó)內(nèi)現(xiàn)行耕地制度中幾乎沒(méi)有；退耕還林還草是休耕的特殊形式，土地整治是以休耕為基礎(chǔ)的。

撂荒、棄耕、退耕還林、二調(diào)家底為休耕提供了可能性，地力恢復(fù)、面源污染治理、生態(tài)修復(fù)、棄耕整理、廢耕整治為休耕提出了必然性。把休耕的可能性變成現(xiàn)實(shí)性，應(yīng)運(yùn)用土地規(guī)劃、整治和用途管制等手段，自覺(jué)將撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地納入休耕體系，在確保口糧安全的前提下建立土地休耕制度，并構(gòu)建撂荒、棄耕、退耕還林與休耕有效轉(zhuǎn)換的計(jì)劃和市場(chǎng)雙重機(jī)制。為此，本文提出以下建議：

1.建立健全土地撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地與休耕轉(zhuǎn)換的計(jì)劃?rùn)C(jī)制 第一，建議各級(jí)人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求以及土地供給能力，把休耕納入土地利用總體規(guī)劃。通過(guò)規(guī)劃手段，自覺(jué)把撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地納入總體規(guī)劃，以便使這些土地有計(jì)劃地休耕?？山梃b美國(guó)《農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃》的做法，將休耕土地分別納入“濕地保護(hù)”“保護(hù)儲(chǔ)備”“土壤銀行”“農(nóng)業(yè)保護(hù)”“耕地調(diào)整”“耕地削減2期”“保護(hù)調(diào)整法案”等計(jì)劃類型，以便在實(shí)施休耕時(shí)突出重點(diǎn)和特色。

第二，各級(jí)政府采用計(jì)劃手段將休耕與土地整治有機(jī)整合，合理規(guī)劃休耕與土地整治的數(shù)量，把休耕土地分期、分批地納入土地整治規(guī)劃中。力爭(zhēng)到2020年建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2 666.7萬(wàn)公頃（4億畝），中低產(chǎn)田所占比重降到50%左右（國(guó)務(wù)院，2008）。當(dāng)然，土地整治的前提是休耕——在休耕期中實(shí)現(xiàn)土地增值，而將撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、新增耕地納入休耕體系則是重點(diǎn)。

第三，在土地用途管制中把休耕合法化、計(jì)劃指令化，把撂荒、閑置、棄耕非法化。借鑒美國(guó)將休耕控制在20%左右、歐盟控制在10%左右的做法，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，明確把我國(guó)休耕比例控制在6%～8%；明確對(duì)撂荒、閑置、棄耕的處罰辦法；強(qiáng)化休耕范圍、年限、比例等計(jì)劃的指令性。

2.建立健全土地撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地與休耕轉(zhuǎn)換的市場(chǎng)機(jī)制 借鑒美國(guó)以市場(chǎng)為杠桿，運(yùn)用尊重業(yè)主意愿、機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償、調(diào)整土地保護(hù)費(fèi)用、土地保護(hù)合同等市場(chǎng)手段，找準(zhǔn)土地保護(hù)標(biāo)的，實(shí)現(xiàn)合理休耕目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)。

第一，運(yùn)用休耕補(bǔ)償與撂荒、閑置賠償及預(yù)期收回的市場(chǎng)手段，把撂荒、閑置土地納入休耕體系。我國(guó)現(xiàn)行的退耕還林還草補(bǔ)貼政策事實(shí)上就是一種休耕補(bǔ)償——主要補(bǔ)償退耕還林還草播種面積減少的損失。建議把納入休耕計(jì)劃的耕地按休耕時(shí)限，實(shí)行與退耕還林還草同等的補(bǔ)貼，但休耕期滿必須還原糧食播種。撂荒和閑置土地適合休耕條件的納入休耕規(guī)劃；未納入休耕規(guī)劃的，要求土地使用主體必須按期播種，當(dāng)年土地撂荒或閑置的耕地業(yè)主按退耕還林還草標(biāo)準(zhǔn)繳納土地撂荒閑置賠償費(fèi)，超過(guò)2年未播種的撂荒或閑置土地由國(guó)土部門收回。

第二，運(yùn)用“誰(shuí)治理誰(shuí)受益”的市場(chǎng)手段，將建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系，把退耕還林還草的補(bǔ)償政策拓展到建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕治理領(lǐng)域。鼓勵(lì)棄耕業(yè)主用足退耕還林還草政策，在建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地上植樹(shù)造林，種植牧草，實(shí)現(xiàn)棄耕土地綠洲化；棄耕業(yè)主治理?xiàng)壐认硎芡烁€林還草政策，又享有土地使用權(quán)和土地上植物的所有權(quán)。也可由國(guó)土部門征得棄耕地業(yè)主同意后組織向社會(huì)招標(biāo)，中標(biāo)者將退耕還林還草補(bǔ)償中的50%返回棄耕地業(yè)主作為土地租用費(fèi)，余下50%用于棄耕地的退耕還林還草，而土地上的植物由承租者行使所有權(quán)。

第三，運(yùn)用招投標(biāo)的市場(chǎng)手段，把生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的棄耕土地納入休耕體系，進(jìn)行整治。與退耕還林還草一樣，我國(guó)土地整治有專項(xiàng)資金，建議由國(guó)土部門先將這些土地納入休耕體系，然后采取招投標(biāo)形式實(shí)施土地整治。在土地整治中，按相關(guān)政策由財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的形式補(bǔ)貼土地整治主體，完成土地整治的主體可優(yōu)先享有租賃、承包等權(quán)益。

在這里，要特別提出的是，二調(diào)的20.3億畝耕地中，“有996.3萬(wàn)公頃（14 945萬(wàn)畝）耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)和25度以上陡坡；有相當(dāng)部分需要根據(jù)國(guó)家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整；有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種；還有一定數(shù)量的耕地因開(kāi)礦塌陷造成地表土層破壞或因地下水超采已影響正常耕種”（國(guó)土資源部 等，2013）。因此，二調(diào)新增的2億畝耕地應(yīng)主要納入休耕系統(tǒng)，而不能作為耕地的主體，否則會(huì)因盲目樂(lè)觀而影響耕地紅線的死守和糧食安全。

計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)撂荒、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地與休耕轉(zhuǎn)換的機(jī)制基礎(chǔ)。只有運(yùn)用計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的手段，把撂荒、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地納入休耕體系；運(yùn)用休閑、輪歇、草田輪作等手段，讓耕地休養(yǎng)生息；完善退耕還林還草政策，實(shí)現(xiàn)生態(tài)有機(jī)修復(fù)；實(shí)施土地整治，恢復(fù)棄耕地的播種功能，提高休耕地的質(zhì)量；才能通過(guò)有計(jì)劃的休耕實(shí)現(xiàn)糧食增收、環(huán)境修復(fù)、地力長(zhǎng)效的目標(biāo)，才能通過(guò)市場(chǎng)讓撂荒、棄耕地?cái)?shù)量趨零。只有運(yùn)用市場(chǎng)解決計(jì)劃盲點(diǎn)，運(yùn)用計(jì)劃彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，才能在播種面積、復(fù)種指數(shù)不變的條件下實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)增加，“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”（楊雁霞，2013）。

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