王 強(qiáng)唐嘉君楊春洪

基層司法機(jī)關(guān)如何參與社會(huì)治理創(chuàng)新——以P縣人民法庭為分析樣本

王 強(qiáng)*唐嘉君**楊春洪***

**唐嘉君:四川省高級(jí)人民法院法官,法學(xué)碩士。

***楊春洪:四川省巴中市中級(jí)人民法院學(xué)術(shù)委員會(huì)辦公室副主任,法學(xué)碩士。本文系2014年四川省高校人文社科重點(diǎn)研究基地——基層司法能力研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“基層司法機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào):JCSF2014—0)的結(jié)題成果。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,要求“堅(jiān)持依法治理,加強(qiáng)法治保障,運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”,“推進(jìn)基層治理法治化……建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制,改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件,推進(jìn)法治干部下基層活動(dòng)”。2014年12月10日公布的《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法庭工作的若干意見(jiàn)》指出,推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè),滿足人民群眾多元司法需求,促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期人民法院工作面臨的新形勢(shì)。人民法庭作為人民法院“基層的基層”,必將面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn),遇到更多復(fù)雜的問(wèn)題,承擔(dān)更加艱巨的任務(wù)。在此背景下,本課題組對(duì)人民法庭與基層社會(huì)治理的關(guān)系進(jìn)行研究,探討當(dāng)前人民法庭如何參與社會(huì)治理創(chuàng)新。為此,我們選取了相關(guān)工作成效較為顯著的四川省P縣人民法庭作為考察、分析樣本,梳理其創(chuàng)新做法并針對(duì)存在的問(wèn)題提出解決方案,以期對(duì)同行有所啟示。

一、P縣人民法庭為何參與社會(huì)治理創(chuàng)新

(一)主體方面:司法屬性的內(nèi)在要求

一般認(rèn)為,傳統(tǒng)意義上的司法機(jī)關(guān)僅僅扮演著消極中立的裁判者角色,與社會(huì)治理沒(méi)有直接關(guān)聯(lián),狹義上的社會(huì)治理屬于政府的職能范圍,與司法活動(dòng)沒(méi)有交集。但立足于宏觀視角考察司法權(quán)的國(guó)家屬性及其作用就會(huì)發(fā)現(xiàn),司法權(quán)自誕生之日起就是國(guó)家實(shí)施社會(huì)治理最重要、最有效的手段之一,即便在法治發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此。這一功能在現(xiàn)代社會(huì)更加明顯。例如,顯性的社會(huì)治理:法院發(fā)布司法解釋、制訂司法文件,積極影響社會(huì)公共政策的形成;隱性的社會(huì)治理:法院通過(guò)審理案件,對(duì)具體個(gè)案進(jìn)行法律評(píng)價(jià),從而規(guī)范社會(huì)行為,引導(dǎo)人們依法行事。課題組認(rèn)為,司法機(jī)關(guān)與社會(huì)治理創(chuàng)新存在兩重關(guān)系:一是外部關(guān)系,即司法機(jī)關(guān)作為社會(huì)治理的參與主體,通過(guò)做好本職工作,為社會(huì)治理營(yíng)造和諧、穩(wěn)定、有序的外部環(huán)境;二是內(nèi)部關(guān)系,即司法職能隸屬于國(guó)家職能,司法機(jī)關(guān)作為社會(huì)治理的主體之一,其開(kāi)展的司法活動(dòng)本身也是社會(huì)治理的有機(jī)組成部分,司法改革創(chuàng)新(包括制度及工作方式的創(chuàng)新)必然是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

(二)客體方面:法律“受眾”的外在需求

P縣山區(qū)農(nóng)村在經(jīng)歷外出務(wù)工、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“巴山新居建設(shè)”等變革之后,既有秩序已發(fā)生明顯變化。①郭天琳、王遵會(huì):《巴中市農(nóng)民工市民化意愿情況調(diào)查報(bào)告》,http://www.cnbzxw. com,下載日期:2014年12月12日。村落中原有的自給自足的閉合循環(huán)被沖散,鄉(xiāng)土網(wǎng)絡(luò)中的血緣、親緣被利益化的行動(dòng)消解,村落共同體的生存結(jié)構(gòu)與日常法則正逐漸被私密的個(gè)體空間與“陌生人”邏輯蠶食。當(dāng)糾紛出現(xiàn)時(shí),享有話語(yǔ)權(quán)的不再是本地德高望重的老人或鄉(xiāng)紳,而是在外務(wù)工賺取豐厚經(jīng)濟(jì)收入返鄉(xiāng)的年輕人。②曾經(jīng)享有名望的老人或鄉(xiāng)紳們對(duì)該變化雖有無(wú)奈和惆悵,但不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí):“現(xiàn)代社會(huì)是年輕人做主嘛,時(shí)代改變了,我們也得與時(shí)俱進(jìn)啊!”接受過(guò)義務(wù)教育的年輕人在城市務(wù)工的過(guò)程中,受到城市社會(huì)法治規(guī)則的沖刷和洗禮,眼界變得更為開(kāi)闊。同時(shí),經(jīng)過(guò)P縣政府多年的普法教育和電視媒體宣傳,留守老人、婦女等也對(duì)法律知識(shí)有所了解,盡管不清楚法律的具體條款是如何規(guī)定的,但多數(shù)人遭遇糾紛時(shí)能夠“條件反射”地提出“走法律程序解決”,③這與以往學(xué)者們慣常論證的觀點(diǎn)存在明顯區(qū)別。既往研究認(rèn)為,山區(qū)地域具有十分明顯的鄉(xiāng)土性。在熟人社會(huì)中,制定法的作用是相對(duì)的,民眾對(duì)強(qiáng)調(diào)充滿程式化、符號(hào)化的現(xiàn)代法律裁判模式表現(xiàn)出“冷漠”的態(tài)度,真正規(guī)范社會(huì)關(guān)系、調(diào)整民眾利益關(guān)系的往往是根植于該地區(qū)、通過(guò)人們口口相傳的社會(huì)規(guī)范和傳統(tǒng)習(xí)慣,并通過(guò)個(gè)人自律和社會(huì)壓力來(lái)保證其實(shí)施。相關(guān)觀點(diǎn)參見(jiàn)費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國(guó)、生育制度》,北京大學(xué)出版社1998年版;蘇力:《法治及其本土資源》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版;蘇力:《送法下鄉(xiāng)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版;趙曉力:《基層司法的反思法理論》,載《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期。P縣農(nóng)村社會(huì)民眾已表現(xiàn)出巨大的法治需求。此外,隨著P縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn),各種問(wèn)題相互交織,社會(huì)矛盾特別是涉及民生的各類矛盾逐漸呈現(xiàn)出高發(fā)、多發(fā)的態(tài)勢(shì)。在取消了延續(xù)千年的“皇糧國(guó)稅”——農(nóng)業(yè)稅之后,基層政府的社會(huì)治理失去了傳統(tǒng)的控制力與權(quán)威。如何實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理,成為擺在基層黨委政府面前的一道難題。面對(duì)土地拆遷、廠礦糾紛等城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的大量法律問(wèn)題,多數(shù)基層黨委政府人員往往感到棘手難辦,希望人民法庭能施以援手。

二、研究樣本的實(shí)證考察

(一)P縣人民法庭的基本情況

1.法庭設(shè)置及轄區(qū)基本情況。P縣位于四川省B市東南方向,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于全市各區(qū)縣中等偏上,全縣總面積2229平方公里,總?cè)丝?05萬(wàn)人,其中耕地面積57.5萬(wàn)畝,農(nóng)業(yè)人口86萬(wàn)人。P縣人民法院現(xiàn)設(shè)9個(gè)人民法庭。其中,駟馬、云臺(tái)法庭各轄7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),響灘、西興、元山法庭各轄6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),白衣、筆山、鎮(zhèn)龍法庭各轄4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),江口法庭轄江口鎮(zhèn)、西城管委會(huì)、金寶新區(qū)、星光工業(yè)園區(qū)。9個(gè)人民法庭轄區(qū)人口80余萬(wàn)人,共有486個(gè)村民委員會(huì),25個(gè)居民委員會(huì)。P縣各人民法庭是在綜合考慮了轄區(qū)人口數(shù)量、歷年案件數(shù)量、交通距離等因素的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。從目前情況看,各人民法庭受理案件數(shù)量基本均衡,法庭設(shè)置較為合理。

2.法庭人員配置及裝備情況。在人員數(shù)量方面:除江口(P縣政府所在地)法庭配備7人(審判員2人,書(shū)記員4人,安保人員1人),其余法庭均為“一審一書(shū)一安保(兼駕駛?cè)藛T)”。法庭工作人員明顯不足,尚未滿足最高人民法院在2005年《關(guān)于全面加強(qiáng)人民法庭工作的決定》中提出的“設(shè)置人民法庭至少有三名法官,一名書(shū)記員,有條件的應(yīng)當(dāng)配備司法警察”的人員配備要求。在干警學(xué)歷方面:大專以上學(xué)歷的占100%,學(xué)歷為本科的占75%,基本是中青結(jié)合,學(xué)歷及年齡結(jié)構(gòu)較為合理。在后勤裝備方面:9個(gè)人民法庭都配備了車(chē)輛,購(gòu)置和配備了較為先進(jìn)的辦公設(shè)備,安裝了安檢門(mén),且按照要求實(shí)現(xiàn)了4級(jí)聯(lián)網(wǎng),基本能保證法庭正常辦公。

3.法庭收、結(jié)案情況。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各法庭受案數(shù)從2007年以前的每年60～100件上升到現(xiàn)在的每年200件左右。除江口法庭外,其余8個(gè)法庭均僅有1名具備辦案資格的法官,辦案壓力較大。受理的案件以婚姻家庭糾紛、人格權(quán)糾紛、相鄰權(quán)糾紛、民間借貸糾紛、承包合同糾紛為主,但近年來(lái)隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入,農(nóng)村集體土地、山林等資源大幅增值,宅基地轉(zhuǎn)讓、房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件不斷涌現(xiàn)。

(二)P縣基層民眾、黨政部門(mén)人員法律意識(shí)概況及分析

為有效地了解基層民眾、基層組織人員(村、居委會(huì)人員)、基層黨政部門(mén)人員對(duì)人民法庭工作的了解、評(píng)價(jià),課題組對(duì)上述群體進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。本次共向416人發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷,其中普通群眾242人,基層組織人員(村、居委會(huì)人員) 134人,基層黨政部門(mén)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)部門(mén))人員40人。課題組對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行了評(píng)析,具體情況如下:

1.關(guān)于法庭在處理轄區(qū)糾紛中的作用。普通民眾認(rèn)為人民法庭在處理轄區(qū)糾紛中作用很大或較大的有150人,占62%;認(rèn)為作用一般的有92人,占34%。基層組織人員認(rèn)為作用很大或較大的有80人,占60%;認(rèn)為作用一般的有54 人,占40%。基層黨政部門(mén)認(rèn)為作用很大或較大的有20人,占50%;認(rèn)為作用一般的有20人,占50%。評(píng)析:相對(duì)于基層黨政部門(mén)而言,基層民眾、基層組織人員對(duì)人民法庭在化解轄區(qū)糾紛中的作用的認(rèn)可度更高。其原因是后兩者能夠更直觀地感受到人民法庭在處理發(fā)生在他們身邊或自己身上的糾紛時(shí)的具體作用。而黨政部門(mén)認(rèn)可度偏低的原因在于其主要忙于其他與法庭無(wú)關(guān)的工作事務(wù),對(duì)法庭的具體工作了解很少。由此也反映出法庭與黨政部門(mén)平時(shí)的溝通聯(lián)系不夠,還存在“閉門(mén)辦案”的現(xiàn)象。

2.關(guān)于法庭處理糾紛的介入時(shí)機(jī)。受訪者認(rèn)為法庭應(yīng)在當(dāng)事人要求或基層組織邀請(qǐng)時(shí)介入的有324人,占78%;認(rèn)為法庭應(yīng)堅(jiān)持不告不理的有92人,占22%。評(píng)析:基層社會(huì)對(duì)人民法庭處理矛盾糾紛的能力與效果十分認(rèn)同,對(duì)人民法庭訴前介入矛盾化解的愿望較強(qiáng)烈。

3.關(guān)于法庭處理案件的地點(diǎn)。認(rèn)為應(yīng)該在糾紛發(fā)生地處理的有334人,占80%;認(rèn)為應(yīng)在法庭審理的有82人,占20%。評(píng)析:基層社會(huì)十分認(rèn)可巡回辦案的社會(huì)效果,該項(xiàng)工作應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.關(guān)于法庭處理案件的方式。認(rèn)為法庭調(diào)解效果好的有262人,占63%;認(rèn)為法庭判決效果好的有75人,占18%;認(rèn)為行政調(diào)解效果好的有45人,占10.8%;認(rèn)為當(dāng)事人和解效果好的有34人,占8.2%。評(píng)析:當(dāng)下基層相關(guān)主體更信賴法庭的裁判方式,即便是調(diào)解,也寧愿選擇法庭調(diào)解。其主要原因在于法庭對(duì)法律知識(shí)的掌握更加專業(yè),更注重調(diào)解的邊界和對(duì)糾紛處理的公平性,處理結(jié)果比較能夠獲得認(rèn)同和接受。

5.關(guān)于對(duì)法院調(diào)解工作的評(píng)價(jià)。認(rèn)為調(diào)解有利于促進(jìn)社會(huì)和諧的有345 人,占83%。評(píng)析:人民法庭加強(qiáng)調(diào)解工作是眾望所歸,法庭在堅(jiān)持抓好司法調(diào)解工作的同時(shí),應(yīng)該積極主動(dòng)地與行政調(diào)解、人民調(diào)解相對(duì)接,做好“訴非”銜接工作。

6.關(guān)于何種學(xué)法方式更有效果。認(rèn)為學(xué)習(xí)法律書(shū)籍的有126人,占30%;認(rèn)為看法律類電視節(jié)目的有92人,占22%;認(rèn)為旁聽(tīng)案件審理的有198人,占48%。評(píng)析:人民群眾通過(guò)法律書(shū)籍或電視等媒介學(xué)習(xí)法律知識(shí)的比例較高,法律意識(shí)在增強(qiáng),同時(shí)也反映出加大巡回審判、通過(guò)案件旁聽(tīng)豐富老百姓法律知識(shí)這一普法方式還需加強(qiáng)。

7.關(guān)于對(duì)法庭指導(dǎo)人民調(diào)解工作的評(píng)價(jià)。受訪的基層組織人員和黨政部門(mén)人員中,認(rèn)為法庭指導(dǎo)工作做得很好的有120人,占69%。評(píng)析:人民法庭在指導(dǎo)轄區(qū)人民調(diào)解工作中發(fā)揮了較大作用,但該項(xiàng)工作還有進(jìn)一步提升的空間。

8.關(guān)于對(duì)人民法庭職能的定位。受訪的基層黨政部門(mén)人員中,認(rèn)為除審理案件外,應(yīng)該協(xié)助轄區(qū)黨政部門(mén)抓好綜合治理工作,主動(dòng)服務(wù)轄區(qū)建設(shè)的有24 人,占60%,認(rèn)為只需負(fù)責(zé)案件受理的有16人,占40%。評(píng)析:在推進(jìn)社會(huì)發(fā)展和變革的過(guò)程中,基層黨委政府面臨著諸多困難和矛盾,在涉及法律事務(wù)方面,基層政府對(duì)人民法庭運(yùn)用司法資源服務(wù)地方建設(shè)和發(fā)展的期盼較高,人民法庭應(yīng)該不斷增強(qiáng)司法服務(wù)能力,拓展司法服務(wù)空間,更加主動(dòng)地服務(wù)轄區(qū)社會(huì)建設(shè)。

三、P縣人民法庭如何參與社會(huì)治理創(chuàng)新

P縣人民法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新的主要做法如下:

(一)實(shí)行“兩個(gè)下沉”,提升辦案質(zhì)量

人民法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新必然會(huì)引發(fā)一系列理念和機(jī)制的調(diào)整,但無(wú)論怎樣,都不能脫離法庭的核心職能——案件審理。因此,P縣人民法庭重點(diǎn)圍繞案件審理參與社會(huì)治理創(chuàng)新,實(shí)行“兩個(gè)下沉”、提升辦案質(zhì)量。

1.人員下沉、均衡配比。面對(duì)案件數(shù)量激增的現(xiàn)實(shí),P縣法院以“優(yōu)質(zhì)配備”為原則,選拔審判經(jīng)驗(yàn)豐富、司法作風(fēng)優(yōu)良的機(jī)關(guān)干部到法庭任職。目前P縣9個(gè)法庭庭長(zhǎng)的平均年齡不到40歲,平均審判年限10年以上。在強(qiáng)化法庭領(lǐng)導(dǎo)力量的同時(shí),P縣法院針對(duì)青年干警實(shí)行一線磨礪計(jì)劃,將年輕優(yōu)秀、功底扎實(shí)的審判骨干分配到法庭審執(zhí)一線,促使他們盡快熟悉審判業(yè)務(wù),了解轄區(qū)社情民意,克服“三門(mén)”(家門(mén)、校門(mén)、法院門(mén))法官實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的弊病。

2.案件下沉、繁簡(jiǎn)分流。按照就地解決糾紛和工作重心下移的整體思路,P縣法院把大量的民商事案件放到法庭審理,充分發(fā)揮法庭在基層審判工作中的主體作用。人民法庭審理案情較為簡(jiǎn)單清楚、爭(zhēng)議較小的常規(guī)性案件?？h法院受理涉外離婚、破產(chǎn)清算等6類案件及疑難復(fù)雜、新類型案件,通過(guò)分案調(diào)整,P縣法院實(shí)現(xiàn)了“簡(jiǎn)案快審”、“繁案精審”的分類管理目標(biāo)。

(二)強(qiáng)化訴訟服務(wù)職能,從源頭減少案件數(shù)量

在訴訟壓力越來(lái)越大的今天,P縣人民法庭也面臨著案多人少的嚴(yán)峻考驗(yàn)。對(duì)此,他們采取了如下做法:

1.做好訴前引導(dǎo)工作。在案件進(jìn)入審判程序前,法庭審判人員向當(dāng)事人耐心介紹案件所涉法律關(guān)系,幫助當(dāng)事人合理調(diào)整訴訟期望值,以使其訴訟請(qǐng)求能夠最大限度地通過(guò)法庭審判實(shí)現(xiàn)。如筆山法庭針對(duì)轄區(qū)地處偏遠(yuǎn)、百姓法律知識(shí)缺乏、當(dāng)事人訴訟能力差等特點(diǎn),加強(qiáng)訴前引導(dǎo)工作,使當(dāng)事人的訴訟期望趨于合理,大大降低了法庭調(diào)解的難度,提高了法庭處理糾紛的效率。

2.指導(dǎo)舉證?？紤]到農(nóng)村地區(qū)民眾舉證意識(shí)缺乏和舉證能力不足的現(xiàn)實(shí),審判人員在訴前積極指導(dǎo)當(dāng)事人雙方收集證據(jù),必要時(shí)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或依職權(quán),主動(dòng)調(diào)查取證。此種做法雖在一定程度上有違“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”的現(xiàn)代訴訟原則,但囿于當(dāng)事人之間文化水平、訴訟能力的差異,如果法庭審判人員不采取上述做法,案件事實(shí)將難以發(fā)現(xiàn)。法庭審判人員在訴前公平客觀地指導(dǎo)當(dāng)事人雙方取證、舉證,更有利于查明案件真相、作出公正裁判。

3.推動(dòng)“訴非銜接”,多渠道化解糾紛。對(duì)簡(jiǎn)易糾紛,向當(dāng)事人釋明訴訟不是唯一的糾紛解決渠道,并引導(dǎo)其通過(guò)當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會(huì)化解矛盾。同時(shí),法庭積極建議與鼓勵(lì)相關(guān)單位及時(shí)以非訴方式化解轄區(qū)糾紛。當(dāng)事人堅(jiān)持立案的,適用簡(jiǎn)易程序,減少當(dāng)事人的訟累。

4.積極到糾紛發(fā)生地開(kāi)展巡回審判。通過(guò)巡回辦案,有效減少了當(dāng)事人的訴訟開(kāi)支,法庭還以此為契機(jī)開(kāi)展以案說(shuō)法活動(dòng),盡量將農(nóng)村常用法律知識(shí)貫穿在案件審理過(guò)程中,達(dá)到化解隱形糾紛于訴前的目的,取得了“審理一案、教育一片”的良好效果。

(三)建立便民聯(lián)系點(diǎn),提供便民司法

早在2006年,P縣法院便在全縣43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了便民聯(lián)系點(diǎn),落實(shí)了辦公地點(diǎn)及具體聯(lián)絡(luò)人,公布了聯(lián)系電話,明確把接待咨詢、受理案件和就地調(diào)解簡(jiǎn)易糾紛作為便民聯(lián)系點(diǎn)的主要工作。為推進(jìn)法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新,P縣法院開(kāi)展了“示范人民法庭”創(chuàng)建活動(dòng),各人民法庭結(jié)合轄區(qū)實(shí)際,努力思謀如何在服務(wù)大局和服務(wù)民生工作中找到結(jié)合點(diǎn)。例如,江口法庭在鎮(zhèn)政府、金寶新區(qū)、信義社區(qū)設(shè)立了3個(gè)便民服務(wù)窗口,每周定時(shí)派駐專人值班;推出“假日法庭”,在周末及節(jié)假日均安排1名法官、1名書(shū)記員值班,接待來(lái)訪群眾,提供法律咨詢,引導(dǎo)當(dāng)事人參加訴訟,收集工作意見(jiàn)和建議,進(jìn)行訴調(diào)對(duì)接,指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展調(diào)解工作。元山法庭設(shè)在P縣新農(nóng)村建設(shè)及“巴山新居建設(shè)”的示范片區(qū)。該法庭在元山鎮(zhèn)通木村、中嶺村均建立了便民服務(wù)聯(lián)系點(diǎn),定期到新村聚居點(diǎn)走訪民情,排解民憂,及時(shí)調(diào)處新村建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的各類征地糾紛及相鄰關(guān)系糾紛。駟馬法庭針對(duì)轄區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)相對(duì)集中,村辦、民辦企業(yè)較為發(fā)達(dá)的實(shí)際,把送法進(jìn)企業(yè)、進(jìn)園區(qū)作為法庭工作的重點(diǎn),與企業(yè)保持密切聯(lián)系,隨時(shí)走訪成為駟馬法庭法官的常態(tài)化工作。其他各人民法庭也根據(jù)各自轄區(qū)工作實(shí)際,在便民司法工作中積極作為。

(四)廣泛開(kāi)展法律宣傳工作,拓展法律服務(wù)職能

P縣各人民法庭積極開(kāi)展法律宣傳工作,主動(dòng)提供法律服務(wù),營(yíng)造良好的知法、守法氛圍。具體做法是:積極開(kāi)展中小學(xué)生法制授課,講解青少年違法犯罪的特點(diǎn)、原因、預(yù)防措施以及如何自我保護(hù)等與廣大青少年成長(zhǎng)息息相關(guān)的法律知識(shí)。從學(xué)校的反饋意見(jiàn)來(lái)看,他們對(duì)法庭的創(chuàng)新做法十分肯定,青少年的自我保護(hù)意識(shí)和法律意識(shí)有了很大提高。根據(jù)課題組對(duì)P縣法院負(fù)責(zé)人的訪談,關(guān)于打造平安校園,各人民法庭還嘗試將法制宣傳與各轄區(qū)的職業(yè)教育銜接起來(lái),“職業(yè)中學(xué)的學(xué)生即將跨入社會(huì),更有必要對(duì)他們進(jìn)行普法宣傳,針對(duì)不同專業(yè),做相應(yīng)的法律知識(shí)輔導(dǎo)和講解。如講授承包、承攬、合伙、民間借貸等法律知識(shí)以及常見(jiàn)違法犯罪如何識(shí)別、預(yù)防等法律常識(shí)”①這段話為P縣法院負(fù)責(zé)人在接受訪談時(shí)所介紹的情況。。此舉為即將步入社會(huì)的職業(yè)中學(xué)學(xué)生奠定了較好的法律基礎(chǔ),使其在今后的工作中更好地維護(hù)自身合法權(quán)益的同時(shí),避免走上違法犯罪的道路。

(五)充當(dāng)黨政機(jī)關(guān)法律參謀,融入黨政工作大局

P縣各人民法庭立足司法職能,為黨委、政府提供具體的司法服務(wù)。一是推行糾紛預(yù)警通報(bào)機(jī)制,人民法庭按月對(duì)轄區(qū)的糾紛類型、數(shù)量、處理結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,月底向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門(mén)書(shū)面通報(bào)情況,便于黨政部門(mén)全面掌握整個(gè)轄區(qū)的糾紛態(tài)勢(shì)。二是推行主動(dòng)走訪機(jī)制,法官定期走訪轄區(qū)黨政部門(mén),收集信息、交換意見(jiàn),主動(dòng)提供法律咨詢。P縣各人民法庭先后指派法官參與片區(qū)拆遷方案的研究制定6次,先后就轄區(qū)糾紛態(tài)勢(shì),與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門(mén)交換意見(jiàn)12次,為黨政中心工作提供了法律支撐。三是切實(shí)強(qiáng)化司法建議工作,P縣各人民法庭緊緊抓住司法建議這一平臺(tái),針對(duì)審理中發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題,先后就行政部門(mén)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、農(nóng)村銀行業(yè)機(jī)構(gòu)安全、商品房交易管理等問(wèn)題向縣政府、房管局、住建局等16個(gè)職能部門(mén)提出司法建議54條,有效促成了一系列公共政策的形成。

四、P縣人民法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中的問(wèn)題及對(duì)策建議

在調(diào)研中,課題組發(fā)現(xiàn)各人民法庭在參與社會(huì)治理創(chuàng)新方面尚存一些需要正視的問(wèn)題,在分析的基礎(chǔ)上根據(jù)P縣實(shí)際情況提出了解決建議。

(一)存在的問(wèn)題

1.人民法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新的效果參差不齊。創(chuàng)新社會(huì)治理本是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等的共同職責(zé),但由于部分人民法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新的做法尚未引起當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府足夠的重視,工作不被理解、不受支持的情況客觀存在。加之人民法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新仍處于探索、試錯(cuò)階段,人民法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新的運(yùn)行效果必然呈現(xiàn)出參差不齊的現(xiàn)象。在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn),人民法庭在參與社區(qū)治理的過(guò)程中還存在與街道辦事處、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、司法所、居委會(huì)、村委會(huì)等對(duì)接不到位,關(guān)系未理順的問(wèn)題,尚未形成切實(shí)有效的工作機(jī)制,使糾紛難以妥善解決,轄區(qū)治理活動(dòng)無(wú)法很好地開(kāi)展。

2.法庭人員保障存在困難。人民法庭受理的案件涉及婚姻家庭糾紛、合同糾紛、權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、農(nóng)地補(bǔ)償糾紛、廠礦糾紛等各種類型,案件數(shù)量多、涉及面廣、處理難度大,某些糾紛更是觸及體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益調(diào)整過(guò)程中的深層次問(wèn)題。為了處理好這些案件,法庭工作人員往往要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力。由于P縣多數(shù)人民法庭的人員配備是“一審一書(shū)一安?！?如果說(shuō)在當(dāng)?shù)丶m紛數(shù)量不多或比較常態(tài)化的情況下,現(xiàn)有的法官數(shù)量仍能有效應(yīng)對(duì)的話,那么當(dāng)在該地某個(gè)時(shí)段糾紛多發(fā)的態(tài)勢(shì)下,現(xiàn)有法官數(shù)量就顯得相當(dāng)匱乏了。此外,人民法庭干警容易流失,盡管目前P縣各人民法庭的辦公條件得到大幅改善,但地處偏遠(yuǎn)、待遇低下等問(wèn)題仍然使部分干警認(rèn)為法庭乃清苦之地,出走的愿望較為強(qiáng)烈。

3.部分干警缺乏參與社會(huì)治理的理念。人民法庭干警參與轄區(qū)社會(huì)治理的意識(shí)欠缺,參與方式簡(jiǎn)單、手段單一、針對(duì)性不強(qiáng)。有的干警滿足于就案辦案、機(jī)械司法;有的干警認(rèn)為法庭和法官應(yīng)當(dāng)保持中立,參與轄區(qū)社會(huì)治理不是分內(nèi)之事。

4.部分人民法庭存在工作流于形式的問(wèn)題。一方面,如前文所述的部分干警參與社會(huì)治理的理念缺位;另一方面,部分干警習(xí)慣于“機(jī)關(guān)辦案”的舒適環(huán)境,面對(duì)人民法庭參與基層社會(huì)治理的新要求,易滋生“不太情愿”的心理。這兩方面的原因?qū)е铝瞬糠秩嗣穹ㄍピ趨⑴c社會(huì)治理創(chuàng)新的過(guò)程中工作流于形式。

(二)所給建議

1.積極爭(zhēng)取黨委政府支持并加大對(duì)政府官員的普法力度。作為“運(yùn)用法治思維和法治方式”解決糾紛的人民法庭,對(duì)于推動(dòng)基層社會(huì)治理意義重大,應(yīng)當(dāng)?shù)玫疆?dāng)?shù)厣踔辽霞?jí)黨委、政府的支持和經(jīng)費(fèi)保障。已有的實(shí)例證明,凡是得到了黨委、政府支持和推動(dòng)的人民法庭,其工作開(kāi)展就較為順暢,如江口鎮(zhèn)黨委、政府為江口人民法庭免費(fèi)提供了辦公場(chǎng)地并免費(fèi)制作了宣傳欄,該庭法官今年已成功調(diào)解95件糾紛,實(shí)現(xiàn)了矛盾在基層就得到化解的目標(biāo)。同時(shí),亟須與縣級(jí)黨委、政府相協(xié)調(diào),適度增加法官編制,擴(kuò)充法官數(shù)量。雖然這一話題顯得老生常談,但是在基層法院“案多人少”的情況下,該措施往往能夠在短期內(nèi)快速、有效地解決法庭人員保障方面存在的困難。當(dāng)然,在此應(yīng)當(dāng)明確的是,人民法庭作為基層法院的派出機(jī)構(gòu),不是所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的下屬部門(mén),其主要職責(zé)是行使審判權(quán),并適時(shí)、適度地向當(dāng)?shù)攸h委、政府提供法律參謀與建議。人民法庭參與社會(huì)治理時(shí)應(yīng)該恪守司法本分、注意參與限度。此外,人民法庭通過(guò)普法宣傳提高社會(huì)法律意識(shí)時(shí),基層民眾不應(yīng)是唯一的普法對(duì)象,基層黨委、政府官員以及基層組織相關(guān)人員也應(yīng)納入其中。作為社會(huì)治理的參與主體、執(zhí)法主體更應(yīng)該得到法律知識(shí)和法治規(guī)則的普及,讓其習(xí)慣于通過(guò)“法治思維”和“法治手段”來(lái)處理轄區(qū)事務(wù)。

2.強(qiáng)調(diào)司法理念的轉(zhuǎn)變。隨著法治的推進(jìn),基層司法雖已日趨向法治化形態(tài)轉(zhuǎn)變,但有時(shí)也會(huì)呈現(xiàn)出一定的治理化司法形態(tài)。這種狀態(tài)在目前還尚具合理性,它呼應(yīng)了基層社會(huì)的司法需求,回應(yīng)了鄉(xiāng)村糾紛的特殊性,①陳柏峰:《法治論還是治理論:當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村司法的理論建構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2010年第5期。如果法庭干警一律按照現(xiàn)代法治規(guī)則來(lái)執(zhí)法辦案,廣大基層民眾顯然難以完全承受現(xiàn)代司法技術(shù)壁壘增加以及訴訟成本趨高的后果,因而可能導(dǎo)致基層社會(huì)治理的紊亂。因此,在強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理創(chuàng)新的時(shí)代背景下,人民法庭的干警需要轉(zhuǎn)變觀念,既要恪守司法規(guī)律,也要參與社會(huì)治理,通過(guò)解決個(gè)案糾紛、發(fā)布司法建議、為基層政府提供法律參謀,切實(shí)履行司法機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中的職責(zé)。

3.建立健全人民法庭管理體系。人民法庭參與社會(huì)治理創(chuàng)新作為一項(xiàng)探索實(shí)踐,代表著法院的形象,如果法庭工作流于形式,對(duì)司法機(jī)關(guān)的公信力建設(shè)傷害尤甚。因此,應(yīng)加強(qiáng)人、案、事三管齊下的人民法庭管理體系建設(shè)。具體而言,一是堅(jiān)持縣法院黨組成員聯(lián)系人民法庭制度,明確和細(xì)化黨組成員聯(lián)系法庭的具體內(nèi)容、時(shí)間、方式,確保對(duì)基層法庭的指導(dǎo)、監(jiān)管具體到人、案、事。二是及時(shí)了解轄區(qū)人民群眾對(duì)法庭工作的要求,修訂和完善現(xiàn)有人民法庭管理制度,努力做到人民法庭管理制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。三是進(jìn)一步完善法庭內(nèi)部激勵(lì)及考核評(píng)價(jià)機(jī)制。優(yōu)先將新招錄的干警安排到法庭工作,優(yōu)先提拔任用在法庭工作業(yè)績(jī)突出、表現(xiàn)優(yōu)秀的干警,優(yōu)先滿足法庭工作經(jīng)費(fèi);嚴(yán)格法庭工作紀(jì)律,嚴(yán)格督查考核,嚴(yán)格案件質(zhì)量責(zé)任追究,將法庭工作納入年度目標(biāo)考核。

4.夯實(shí)基層基礎(chǔ),具體應(yīng)注意以下幾點(diǎn):(1)始終堅(jiān)持面向基層、服務(wù)基層、建設(shè)基層的方針,繼續(xù)加強(qiáng)基層法院和人民法庭的規(guī)范化、信息化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),著力改善基層法院和人民法庭的辦案條件。(2)堅(jiān)持把對(duì)基層法院和人民法庭的專項(xiàng)補(bǔ)貼落實(shí)到位,協(xié)調(diào)解決基層司法的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。(3)加大對(duì)基層法院法官的遴選、補(bǔ)充和培訓(xùn)力度。積極改善基層法官的工作和生活環(huán)境,推動(dòng)相關(guān)部門(mén)提高基層法官職級(jí)比例和生活待遇,切實(shí)解決基層司法人才流失、法官斷層等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,努力營(yíng)造讓優(yōu)秀人才樂(lè)于留在基層、安心在基層工作的氛圍。(4)加大對(duì)基層法院、法庭工作的指導(dǎo)力度,建立健全上級(jí)法院法官到基層交流任職制度,幫助基層法院和人民法庭不斷提高司法能力和水平,推動(dòng)基層司法工作平衡發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

新一輪司法體制改革工作已經(jīng)進(jìn)入正式實(shí)施階段,保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)成為深化改革的重要目標(biāo)之一,但是無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)司法審判的獨(dú)立性,我們都無(wú)法回避的是,在我國(guó)的政治架構(gòu)中,基層法院(法庭)是地方社會(huì)治理中不可或缺的重要角色,承擔(dān)著重要的職能。①羅書(shū)臻:《堅(jiān)持司法為民,改革先行先試:最高人民法院出臺(tái)意見(jiàn)要求加強(qiáng)人民法庭工作》,載《人民法院報(bào)》2014年12月11日第1版。事實(shí)上,基層法院(法庭)與地方黨政及其他組織機(jī)構(gòu)的聯(lián)系并非學(xué)者們所描述的“人事、財(cái)政依賴地方,侵蝕司法獨(dú)立性”那樣簡(jiǎn)單。即便僅就糾紛解決而言,基層法院(法庭)的審判工作無(wú)法脫離對(duì)社會(huì)治理要求的考慮(這與罔顧法律原則的地方保護(hù)主義有著本質(zhì)的區(qū)別),特別是當(dāng)具體案件的處理涉及地區(qū)穩(wěn)定時(shí),法院(法庭)對(duì)案件的處理過(guò)程與結(jié)果就不能不包含著多種因素的考量與權(quán)衡。②這種情況在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家中同樣存在。美國(guó)法學(xué)家卡多佐認(rèn)為:“對(duì)各種社會(huì)利益及其相對(duì)重要性的分析是律師和法官在解決自己的問(wèn)題時(shí)必須利用的線索之一?！眳⒁?jiàn)[美]卡多佐:《法律的生長(zhǎng)》,蘇力譯,貴州人民出版社2003年版,第3頁(yè)?；鶎臃ㄔ?法庭)受理的某些糾紛,常常蘊(yùn)含著法律層面以外的其他社會(huì)性因素,其妥善解決不同程度地依托于黨政組織或其他社會(huì)力量的配合,這就使得基層法院(法庭)與地方黨政組織或其他機(jī)構(gòu)在地方社會(huì)治理中形成了常態(tài)性交集。這種交集在基層最為密切。

人民法庭通過(guò)巡回審判、為黨政機(jī)關(guān)提供法律參謀、加大法律宣傳等方式參與社會(huì)治理創(chuàng)新,不僅有利于基層民眾“接近司法、接近正義”,還有利于提高基層黨委、政府決策的科學(xué)性和民眾的法治意識(shí)。當(dāng)然,這種狀況或許在學(xué)者論述的司法獨(dú)立的理論語(yǔ)境中很難得到肯定性評(píng)價(jià),但在基層穩(wěn)固成為我國(guó)社會(huì)治理的突出任務(wù)的大背景下,這種狀況目前不會(huì)改變,也不應(yīng)發(fā)生太大變化,甚至可以認(rèn)為,由此可升華出基層社會(huì)治理以及基層司法運(yùn)作的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。③顧培東:《人民法庭地位與功能的重構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2014年第1期。

*王強(qiáng),四川省巴中市中級(jí)人民法院院長(zhǎng),法律碩士。