◇謝瑤

民間金融法律監(jiān)管問(wèn)題探討

◇謝瑤

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，民間金融作為一種重要的資金融通形式而蓬勃發(fā)展起來(lái)，為我國(guó)中小型企業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。由于法律制度的滯后和監(jiān)管的缺失，特別是“金融抑制”戰(zhàn)略的實(shí)施，法律規(guī)則往往只著眼于為正式金融體系提供制度規(guī)范，而忽視民間金融體系對(duì)規(guī)則的需求，導(dǎo)致法律規(guī)則的嚴(yán)重脫節(jié)，非法集資類犯罪也隨之大面積爆發(fā)，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序與社會(huì)穩(wěn)定。如何規(guī)制民間金融，鼓勵(lì)民間資本投資，引導(dǎo)民間融資走上正軌，成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：民間金融；金融抑制；法律監(jiān)管

一、民間金融概說(shuō)

民間金融即非正規(guī)金融。以金融監(jiān)管為劃分標(biāo)準(zhǔn)，“凡是未納入政府金融監(jiān)管體系，不受國(guó)家法律保護(hù)和規(guī)范、處在金融監(jiān)管之外的各種金融機(jī)構(gòu)及其資金融通活動(dòng)統(tǒng)稱為民間金融”。我國(guó)民間金融的主要形式包括民間借貸、合會(huì)、私人錢莊、農(nóng)村合作基金會(huì)、民間集資、小額貸款公司等，還有近年來(lái)隨著網(wǎng)絡(luò)信息化而發(fā)展起來(lái)的P2P網(wǎng)絡(luò)貸款。

民間金融發(fā)展至今，并呈井噴之勢(shì)席卷全國(guó)，除開(kāi)其自身簡(jiǎn)便、快捷的優(yōu)勢(shì)外，離不開(kāi)政府政策的傾斜。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行“金融抑制”政策，金融抑制是指政府通過(guò)人為地干預(yù)金融市場(chǎng)的交易，扭曲金融市場(chǎng)的交易價(jià)格，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家在特定時(shí)期的既定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)金融體系以銀行間接融資為主導(dǎo)，政府嚴(yán)格監(jiān)管下的國(guó)有銀行高度壟斷的金融體制，對(duì)民間金融處于打壓的狀態(tài)。而國(guó)有銀行傾向于將資本貸給資信等級(jí)高的大型企業(yè)，中小型企業(yè)只好通過(guò)民間融資來(lái)緩解資金緊張的困境。

二、民間金融法律監(jiān)管上存在的缺陷

（一）民間金融法律地位不明確

長(zhǎng)期以來(lái)，民間金融一直被政府予以禁止，對(duì)民間金融的立法基本上處于空白。近年來(lái)，由于民間金融規(guī)模急速擴(kuò)張，政府的壓制政策已經(jīng)抵擋不住其進(jìn)軍金融市場(chǎng)的勢(shì)頭，對(duì)民間金融的態(tài)度有了幾次轉(zhuǎn)變，陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)和司法解釋。但是現(xiàn)階段對(duì)民間借貸的支持只是停留在意見(jiàn)層面，沒(méi)有上升到法律層面。在立法上沒(méi)有合法地位的同時(shí)，行政執(zhí)法與刑事監(jiān)管制度對(duì)一切未經(jīng)批準(zhǔn)的集資活動(dòng)一律禁止，非法集資類犯罪與民間金融的界限模糊不清，民間金融被籠統(tǒng)地認(rèn)定為非法活動(dòng)，在這樣的監(jiān)管制度下，民間金融被迫轉(zhuǎn)入地下，極易發(fā)展成為“灰色金融”，甚至是高利貸、洗黑錢等“黑色金融”。

（二）監(jiān)管主體不明確

我國(guó)對(duì)民間金融的監(jiān)管主要是行政監(jiān)管，輔之以刑罰管制，因?yàn)闆](méi)有專門的民間金融法規(guī)，監(jiān)管部門在監(jiān)管過(guò)程中缺乏統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)。另外，監(jiān)管主體眾多，容易出現(xiàn)監(jiān)管主體重疊或監(jiān)管真空等問(wèn)題。在2003年頒布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中將銀監(jiān)會(huì)確定為民間金融的監(jiān)管主體。此外，還有地方政府、工信部、財(cái)務(wù)部、商務(wù)部、工商總局等部門協(xié)助配合。監(jiān)管部門眾多卻沒(méi)有切實(shí)可行的監(jiān)管辦法，各部門之間缺乏溝通，協(xié)調(diào)性差，沒(méi)有明確各自監(jiān)管的范圍，導(dǎo)致監(jiān)管混亂，執(zhí)法力度不夠，各執(zhí)法部門之間相互推諉的現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）缺乏市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

我國(guó)民間金融市場(chǎng)缺乏市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，進(jìn)入門檻極低，對(duì)借貸參與者不審查其資質(zhì)，放貸時(shí)也沒(méi)有硬性規(guī)定其提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，尤其在缺乏行業(yè)自律組織的情況下，容易使那些極具風(fēng)險(xiǎn)的民間金融組織混入進(jìn)來(lái)，進(jìn)行違法違規(guī)活動(dòng)，擾亂金融市場(chǎng)的正常秩序。同時(shí)，沒(méi)有節(jié)制的資金投放，會(huì)造成資金供過(guò)于求，容易引起惡性競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)退出機(jī)制也處于空白狀態(tài)，由于民間金融自身的缺陷，一般資金都不雄厚，加上沒(méi)有國(guó)家資金的支持和保障，一旦系統(tǒng)崩盤，會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者卷款潛逃、惡意逃債、隨便退市等現(xiàn)象，侵害投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序。

（四）缺乏風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制

民間金融的風(fēng)險(xiǎn)滋生點(diǎn)最主要的有兩個(gè)方面，一是借貸活動(dòng)無(wú)擔(dān)保，我國(guó)民間金融依托地緣、親緣發(fā)展起來(lái)，對(duì)信息掌握比較充分，借貸雙方僅靠個(gè)人信用來(lái)進(jìn)行約束，有抵押或擔(dān)保的很少。二是利率頗高，雖然法律規(guī)定了四倍利率的界限，但在實(shí)際操作中，利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了這個(gè)界限，高利貸現(xiàn)象十分嚴(yán)重，高利率往往伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)。而民間金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏控制制度，沒(méi)有嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度和審計(jì)制度，外部缺少風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和國(guó)家財(cái)政的兜底保障，一旦出現(xiàn)信用危機(jī)或擠兌現(xiàn)象，容易導(dǎo)致資金鏈斷裂，對(duì)其形成致命的打擊。

三、完善我國(guó)民間金融監(jiān)管問(wèn)題的對(duì)策

（一）加快民間金融合法化進(jìn)程

針對(duì)民間金融主體資格問(wèn)題，政府首先應(yīng)通過(guò)立法確立其合法地位，將民間金融活動(dòng)納入正式金融監(jiān)管體系。此前起草的《放貸人條例》應(yīng)當(dāng)盡快頒布，此條例在保障有資金者的放貸權(quán)利方面有所突破，確立了放貸者的合法地位，也使民間借貸的合法性得到確定。另外，修改《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，以明確民間借貸與非法集資的法律邊界問(wèn)題。民間金融中還有不合法的部分，要區(qū)別對(duì)待不同的民間金融形式，對(duì)于能夠促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“灰色金融”，應(yīng)進(jìn)行正確引導(dǎo)，加以規(guī)范；對(duì)于危害金融秩序的“黑色金融”，要堅(jiān)決予以取締。從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，國(guó)家應(yīng)著手制訂專門的民間金融法律法規(guī)，就民間金融組織的經(jīng)營(yíng)方式、業(yè)務(wù)范圍、資金要求、借貸期限和糾紛處理辦法等環(huán)節(jié)進(jìn)行具體、系統(tǒng)的規(guī)定，引導(dǎo)民間金融步入法制化軌道。

（二）對(duì)民間金融實(shí)行分類監(jiān)管

我國(guó)民間金融組織形式多樣、規(guī)模不一，應(yīng)根據(jù)民間金融不同的組織形式建立分層次的監(jiān)管體系。目前可以將其分成三個(gè)層次：一是沒(méi)有組織的互助性民間借貸。一般是基于地緣、血緣關(guān)系發(fā)生的，對(duì)信息掌握比較充分，借貸數(shù)額較小，依據(jù)《合同法》、《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見(jiàn)》及相關(guān)行政法規(guī)和司法解釋處理即可，無(wú)須再專門立法。二是民間自發(fā)組織的民間金融組織?？梢灾朴営嗅槍?duì)性的法律法規(guī)，將其納入法制監(jiān)管范圍，比如對(duì)那些股東人數(shù)、資本金、經(jīng)營(yíng)者資格、內(nèi)部組織等條件都達(dá)到法律規(guī)定條件的，可以以公司、企業(yè)的形式進(jìn)行注冊(cè)登記。三是有法律依據(jù)的民間金融組織。目前，小額貸款公司由各地政府成立的金融辦監(jiān)管，擔(dān)保公司、融資租賃公司由信委監(jiān)管，典當(dāng)行由商委監(jiān)管，而各部門掌握的相關(guān)信息并不互享。要改變由政府各部門分別監(jiān)管的格局，可以在政府統(tǒng)一調(diào)控下，賦予地方銀監(jiān)局全程監(jiān)管的權(quán)力，依據(jù)法律實(shí)行“硬”監(jiān)管，并設(shè)立民間金融行業(yè)自律組織，對(duì)民間金融實(shí)行“軟”監(jiān)管。

（三）構(gòu)建民間金融市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

第一，構(gòu)建民間金融的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，應(yīng)降低金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，對(duì)于運(yùn)營(yíng)較規(guī)范、規(guī)模較大、信譽(yù)良好的民間金融機(jī)構(gòu)，可以規(guī)范其以股份制、公司制形式注冊(cè)登記；對(duì)于還缺乏規(guī)范性的民間金融機(jī)構(gòu)，要進(jìn)行正確引導(dǎo)，在法律規(guī)定的框架內(nèi)允許其合并，或?qū)①Y金通過(guò)入股的方式投入正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。不管以何種形式進(jìn)入，都應(yīng)該對(duì)其股東資格、出資方式、資金來(lái)源、業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)資本數(shù)額、出資比例、股東人數(shù)、利率水平設(shè)定量化標(biāo)準(zhǔn)。第二，建立民間金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，以公司制、股份制形式設(shè)立的具有法人資格的民間金融機(jī)構(gòu)，可以直接依據(jù)《公司法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定組織退市事宜，不具有法人資格的民間金融機(jī)構(gòu)要求退市的，應(yīng)向監(jiān)管部門申報(bào)，并提交具體的資產(chǎn)清算報(bào)告，經(jīng)監(jiān)管部門審核后，方可正式關(guān)閉。另外可以參照美國(guó)問(wèn)題銀行的接管機(jī)制，“嚴(yán)重違法違規(guī)或者經(jīng)營(yíng)不善，以至于喪失償債能力或有停業(yè)的可能，除非立即介入其經(jīng)營(yíng)管理，否則將于短期內(nèi)關(guān)閉的銀行，屬于需要接管的對(duì)象”，一般由美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管。我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)接管問(wèn)題而設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目前對(duì)短期內(nèi)將要倒閉的民間金融機(jī)構(gòu)可以由國(guó)有銀行或資質(zhì)較好的民間金融機(jī)構(gòu)接管，降低金融轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，提高民間金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)效率。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

針對(duì)民間金融最容易發(fā)生的信用風(fēng)險(xiǎn)和擠兌風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立也可以從這兩個(gè)方面入手。一是建立民間金融征信體系，包括民間金融機(jī)構(gòu)信用信息采集、保存和評(píng)級(jí)機(jī)制，使民間金融的信息透明化。我國(guó)民間金融地域性比較強(qiáng)，可以參照日本的行業(yè)會(huì)員制征信模式，建立以民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)為主導(dǎo)的征信體系，各民間金融的參與者都應(yīng)該入會(huì)，真實(shí)地披露自身信息，協(xié)會(huì)應(yīng)就借貸機(jī)構(gòu)披露的信息做好統(tǒng)一管理，且僅對(duì)會(huì)員提供信息共享查詢服務(wù)。二是建立存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度以抵抗擠兌和銀行破產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)，它是由銀行作為投保人，按一定存款比例向其繳納保險(xiǎn)費(fèi)，作為存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，在成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款。我國(guó)已經(jīng)建立了銀行業(yè)存款保險(xiǎn)制度，《存款保險(xiǎn)條例》于2015年5月1號(hào)開(kāi)始實(shí)施。民間金融機(jī)構(gòu)也可參照此條例，建立面向存款性民間金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)制度，以分散和降低民間金融組織面臨的風(fēng)險(xiǎn)，保障債權(quán)人的合法權(quán)益，維護(hù)金融市場(chǎng)秩序。

國(guó)有金融壟斷已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)民間金融一味的打壓政策也顯然不是良策，打破金融壟斷，引導(dǎo)民間融資走向陽(yáng)光化、正規(guī)化是金融市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)。民間金融法律體系及配套措施的建立和完善是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就地解決所有問(wèn)題，首先需構(gòu)建民間金融法律框架，再在框架內(nèi)添磚加瓦，促使正規(guī)金融與民間金融形成良性競(jìng)爭(zhēng)的局面。

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（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）