賈文龍,毛春梅

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)

基于SWOT分析的合肥市水生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略

賈文龍,毛春梅

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)

運用SWOT分析方法,對合肥市試點水生態(tài)文明建設(shè)中具有的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅進行評估與總結(jié),在此基礎(chǔ)上從政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、健全相關(guān)制度及政策法規(guī);加大財政投入、完善投融資機制、推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;加強宣傳輿論、構(gòu)建多元化參與模式;注重理論研究及人才培養(yǎng)等角度為城市水生態(tài)文明建設(shè)提供借鑒和思路。

城市水生態(tài)文明;SWOT分析;戰(zhàn)略研究;優(yōu)化途徑

生態(tài)文明是人類文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是反映人與自然和諧程度的新型文明形態(tài),體現(xiàn)了人類文明發(fā)展理念的重大進步[1]。黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基,水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和核心組成部分,城市水生態(tài)文明建設(shè)正是強調(diào)水生態(tài)文明在城市范圍的推廣和運用,是對水生態(tài)文明建設(shè)的落實和踐行。2013年水利部出臺《關(guān)于加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》[2],提出水生態(tài)文明建設(shè)試點工作的總體要求,為進一步加快開展全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點工作提供了基礎(chǔ)支撐[3]。

全面加快推進城市水生態(tài)文明試點建設(shè),對于改善城市水生態(tài)環(huán)境,提高居民生活水平,促進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè),保障城市可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的作用。為此,筆者以全國首批水生態(tài)文明城市建設(shè)試點之一的合肥市為例,運用SWOT分析法對當(dāng)前合肥市在水生態(tài)文明建設(shè)中的優(yōu)勢(S)、劣勢(W)、機會(O)和威脅(T)進行全面分析,據(jù)此提出深化合肥市水生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)化方案和實現(xiàn)路徑,為其他城市水生態(tài)文明建設(shè)提供示范和參考。

1 合肥市水生態(tài)文明建設(shè)基本概況

1.1 水生態(tài)文明城市的內(nèi)涵

創(chuàng)建水生態(tài)文明城市不僅是國際上現(xiàn)代化城市的主要標(biāo)志和趨勢,也是建設(shè)美麗城市,進而實現(xiàn)美麗中國的必由之路。從內(nèi)涵上來看,水生態(tài)文明城市是依據(jù)生態(tài)學(xué)基本原理,按照生態(tài)平衡的原則和要求建立的,滿足城市良性循環(huán)和水資源可持續(xù)性利用,并且保證水生態(tài)體系完整、水生態(tài)環(huán)境優(yōu)美及水文化底蘊深厚的現(xiàn)代化新型城市[4]。它是傳統(tǒng)山水自然觀和天人合一哲學(xué)觀在城市中的有機結(jié)合,不僅要保持良好的自然生態(tài)環(huán)境,還要具有與之匹配的人工環(huán)境和豐富的人文內(nèi)涵,在以人為本的核心背景下,實現(xiàn)人與自然、城市的和諧發(fā)展。由此可見城市水生態(tài)文明的建設(shè)必然會對城市發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

1.2 基本概況

合肥市位于安徽省中部,地跨長江、淮河兩大流域,環(huán)抱全國五大淡水湖之一的巢湖,市內(nèi)多條河流穿城而過,濕地資源極其豐富,濱水條件優(yōu)越。具有承東啟西、連接中原、貫通南北的重要區(qū)位優(yōu)勢,是全省政治、經(jīng)濟、文化、信息、金融和商貿(mào)中心。合肥市政府積極探索符合水資源條件的生態(tài)文明發(fā)展模式,早在2008年就開展了全國節(jié)水型社會建設(shè)試點工作[5],2009年開展了全國水生態(tài)保護與修復(fù)試點工作,為進一步貫徹落實黨的十八大精神,加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作,合肥市政府、安徽省水利廳于2013年初共同向水利部申報了合肥市水生態(tài)文明建設(shè)試點,并于2013年4月被國家批準(zhǔn)為首批全國水生態(tài)文明建設(shè)試點城市。

合肥市政府按照水利部要求,積極編制了《水生態(tài)文明城市建設(shè)試點實施方案》。該方案明確了建設(shè)試點期為2014—2016年,試點范圍包括合肥市主城區(qū)和環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)。其中,建設(shè)重點區(qū)域為合肥市城區(qū)、重點水功能區(qū)和生態(tài)保護區(qū),將著力從水資源管理、水環(huán)境保護、水生態(tài)保護與修復(fù)、水資源配置、防洪排澇安全保障、水文化和水景觀建設(shè)等六大方面進行水生態(tài)文明建設(shè)。方案同時指出合肥市政府將打造“三湖、九帶、多區(qū)”的水生態(tài)文明城市建設(shè)格局。其中“三湖”是指以巢湖、董鋪水庫、大房郢水庫為重點,通過經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)污水處理、工業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)面源控制、環(huán)湖河流截污和水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù),提升巢湖水質(zhì),保障董鋪-大房郢水庫水質(zhì)安全;“九帶”指的是指以南淝河、派河、十五里河、莊墓河、板橋河、店埠河、兆河、滁河總干渠和裕溪河綜合整治為手段,實施城市水系溝通、整治工程,打造城區(qū)沿河景觀帶,構(gòu)建水清、岸綠、景美的河流生態(tài)廊道;“多區(qū)”是指以濕地、湖泊、景觀水體等重點水生態(tài)功能保護區(qū)為節(jié)點,開展水生態(tài)保護與修復(fù),構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境,充分發(fā)揮其生態(tài)功能。

依據(jù)這個方案提出的目標(biāo),到試點期結(jié)束合肥市用水總量控制在33.08億m3以內(nèi),其中工業(yè)用水重復(fù)利用率將提高到85%,萬元GDP用水量70m3(全省為216m3),萬元工業(yè)增加值用水量35m3(全省為182m3);合肥市主城區(qū)污水管網(wǎng)覆蓋率達到95%,城市污水集中處理率由2013年的90%提高到2015年的95%,水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率達到57%;在水生態(tài)保護與修復(fù)方面,合肥市將通過水源地生態(tài)保護與修復(fù)、巢湖周邊生態(tài)濕地建設(shè)、水土保持及水源涵養(yǎng)工程建設(shè)、河道生態(tài)補水、實施漁業(yè)增殖放流工程等,恢復(fù)河道湖泊濕地生態(tài)功能。到2016年,實施生態(tài)修復(fù)面積405 km2,建設(shè)形成環(huán)巢湖生態(tài)阻隔帶;在水資源配置方面,合肥市集中供水能力達到240萬m3/d,其中,城市供水能力220萬m3/d,城市集中供水普及率大于98%,實現(xiàn)全市農(nóng)村人口飲水安全全覆蓋,市區(qū)集中式飲用水源達標(biāo)率保持在100%?？梢钥闯?城市水生態(tài)文明的建設(shè)對于改善城市水生態(tài)環(huán)境,提高居民生活水平,保障城市持續(xù)健康發(fā)展具重要作用。

2 合肥市水生態(tài)文明建設(shè)的SWOT分析

2.1 優(yōu)勢分析

合肥市積極將水生態(tài)文明理念融入水資源開發(fā)利用的各個方面,貫穿到水利規(guī)劃和建設(shè)管理的各個環(huán)節(jié)。目前合肥市水生態(tài)文明建設(shè)已具備必要的條件和優(yōu)勢。①自然條件優(yōu)越和城市水利基礎(chǔ)設(shè)施良好。合肥市是國內(nèi)目前唯一臨靠大湖而居的省會城市,多條河流穿境而過,擁有獨特的濱水生態(tài)條件。近年來,合肥市逐步打造了蓄、引、提、節(jié)并行的水利基礎(chǔ)工程框架體系,為城市水生態(tài)文明試點建設(shè)提供了優(yōu)越的環(huán)境。②水資源管理制度和法律等規(guī)范逐步健全。合肥市政府相繼制定出臺了《合肥市水環(huán)境保護條例》、《合肥市飲用水水源保護條例》、《合肥市水資源管理辦法》等法規(guī),編制完成了《水生態(tài)文明城市建設(shè)試點實施方案》、《合肥市水資源綜合規(guī)劃》、《合肥市水功能區(qū)劃》等規(guī)劃和方案,為城市水生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的政策和制度支撐。③科研能力突出和全國性試點優(yōu)勢明顯。合肥市是全國首批科教城市,科研能力出眾。合肥市早在2008年開展過全國節(jié)水型社會建設(shè)試點工作,2009年開展過全國水生態(tài)保護與修復(fù)試點工作,為城市水生態(tài)文明建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)。

2.2 劣勢分析

合肥市水生態(tài)文明建設(shè)尚處于試點起步階段,盡管優(yōu)勢明顯,但還存在著一些瓶頸。①缺乏系統(tǒng)指導(dǎo)水生態(tài)文明建設(shè)各項內(nèi)容完善的法規(guī)體系?，F(xiàn)行城市水生態(tài)文明相關(guān)法律制度尚未出臺,對水生態(tài)文明問題深入認(rèn)識與準(zhǔn)確把握的程度不夠,難以保證城市水生態(tài)文明建設(shè)良好平穩(wěn)運行。②投入機制不健全。長期以來政府較為重視大型水利工程,對水文化和水生態(tài)文明建設(shè)投入程度相對較少。分級管理、分級負(fù)責(zé)的城市水生態(tài)文明建設(shè)投入機制尚未形成,投資渠道單一等問題嚴(yán)重影響城市水生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展。③管理體制不順缺乏聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。涉及城市水生態(tài)文明建設(shè)主體往往城鄉(xiāng)分割、部門分割,造成城市給水、排水、水資源管理、水環(huán)境保護、水生態(tài)保護與修復(fù)、水資源配置等難以統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃,嚴(yán)重束縛了城市水生態(tài)文明的綜合治理、優(yōu)化配置、科學(xué)規(guī)劃和有效管理。④可供借鑒的經(jīng)驗較少。水利部于2013年正式確定45個城市為首批水生態(tài)文明城市建設(shè)試點,2014增加了59個城市為第二批水生態(tài)文明城市建設(shè)試點,但是各城市水生態(tài)文明建設(shè)都處于初期研究階段,因此可以提供的經(jīng)驗和思路較少。

2.3 機遇分析

當(dāng)前合肥市水生態(tài)文明建設(shè)正處于良好的機遇期:①政府政策支持。近年來,水生態(tài)文明和城市水生態(tài)文明建設(shè)引起中央的高度重視,2011年“中央1號文件”確立了新形勢下水利改革的戰(zhàn)略定位,制定和頒布了一系列覆蓋面廣、針對性強、含金量高的加快水利改革發(fā)展的新舉措、新政策。為加快推進水生態(tài)文明建設(shè),2013年水利部出臺《關(guān)于加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》、《水利部關(guān)于開展全國水生態(tài)文明建設(shè)試點工作的通知》、《水利部關(guān)于開展全國水生態(tài)文明建設(shè)試點工作的意見》、《水利部關(guān)于加快開展全國水生態(tài)文明城市試點工作的通知》等,為合肥市實施水生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的政策支撐。②水利財政投入不斷加大。中央和安徽省政府及合肥市政府近年來不斷加大對于農(nóng)林水事務(wù)財政投入,其中合肥市財政投入農(nóng)林水事務(wù)資金由2008年的8.77億元增長到2013年的49.6億元,增長了5倍。大力整合財政資金,同時配合國家開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款、社會資本和相關(guān)治理專項資金,形成了多元化、多層次、多渠道的投融資機制,為城市水生態(tài)文明建設(shè)提供了強有力的人力、物力、財力保障。③水利科技創(chuàng)新穩(wěn)步推進。各級政府不斷深化水利科技體制,不斷推動和完善管理體制機制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化配置城市水生態(tài)文明建設(shè),依托省部級重點實驗室、部級工程技術(shù)研究中心科研力量、水利科技基礎(chǔ)條件平臺、水利技術(shù)信息共享機制,促使水利科技創(chuàng)新體系建設(shè)不斷推進,為城市水生態(tài)文明建設(shè)奠定了堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。

2.4 威脅分析

合肥市水生態(tài)文明建設(shè)雖然具有自身優(yōu)勢和外部機遇,但在發(fā)展中由于受到外部因素的威脅仍處于不確定或者不安全的狀態(tài)中。①政策的時滯效應(yīng)。公共政策效果不僅帶來正面的即時效應(yīng),亦有可能導(dǎo)致負(fù)面的時滯效應(yīng)[6]。城市水生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)制度和政策的深入貫徹,自上而下的政策執(zhí)行過程都需經(jīng)過時間考驗,政策時滯效應(yīng)明顯。②城市水生態(tài)文明配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。雖然目前合肥市水利基礎(chǔ)設(shè)施有了較大程度的改善,但是在水生態(tài)文明建設(shè)方面的配套設(shè)施難以同步,無法滿足經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和人民生活不斷改善的要求,這已成為城市水生態(tài)文明進一步發(fā)展的瓶頸。③科技與人才支撐不足。城市水生態(tài)文明建設(shè)科技創(chuàng)新體系不夠健全,相關(guān)科研成果推廣和產(chǎn)業(yè)化程度明顯落后,城市水生態(tài)文明建設(shè)的專業(yè)人才分布不夠合理,其中高技能、高層次、復(fù)合型的相關(guān)人才偏少。

3 合肥市水生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)化途徑和思路

依據(jù)SWOT分析,將合肥市水生態(tài)文明建設(shè)的各個方面進行了整合,可以更有效辨別出影響合肥市水生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵因素,更好更快地發(fā)揮優(yōu)勢、克服劣勢、抓住機會、規(guī)避威脅,推動合肥市水生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 堅持政府主導(dǎo),部門協(xié)同,健全相關(guān)制度和政策法規(guī)

城市水生態(tài)文明建設(shè)是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,具有復(fù)雜性、持續(xù)性、戰(zhàn)略性等特點,因此必須注重頂層設(shè)計,堅持政府主導(dǎo),統(tǒng)籌考慮城市水生態(tài)文明建設(shè)需要。強化管理是合肥市水生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障,各級政府必須高度重視,切實加強對城市水生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo),建立健全政府各部門政績考核體系,增加城市水生態(tài)文明指標(biāo)在經(jīng)濟社會評價體系中的權(quán)重,建立健全相關(guān)推進協(xié)調(diào)機制,合肥市政府可以探索建立水生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會,明確責(zé)任,落實任務(wù),協(xié)同推進城市水生態(tài)文明建設(shè),逐步形成統(tǒng)一有序的水生態(tài)文明工作合作機制,讓城市水生態(tài)文明建設(shè)真正能夠引導(dǎo)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)者的決策行為,最大限度調(diào)動各個政府部門的資源優(yōu)勢與職能作用。當(dāng)前要加快研究確立水生態(tài)文明建設(shè)的政策法規(guī)和制度保障,理順與相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)與配合。合肥市政府要堅持以落實最嚴(yán)格的水資源管理制度為核心[7],推進依法治水管水,深化水資源管理改革與制度建設(shè),逐步構(gòu)建起具有系統(tǒng)性、完整性、高效性的相關(guān)法律法規(guī)和政策制度。

3.2 加大財政投入,完善投融資機制,推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

城市水生態(tài)文明建設(shè)需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,積極探索城市水生態(tài)文明的經(jīng)濟模式。首先,將城市水生態(tài)文明建設(shè)作為公共財政投入的重點領(lǐng)域,大幅度增加財政資金投入,建立穩(wěn)定長效的投入增長機制,政府財政長效投入增長機制包括財政投入穩(wěn)定增長機制、財政相關(guān)補償機制和財政信貸機制3個方面。要保持城市水生態(tài)文明建設(shè)投入水平與城市其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入水平的協(xié)同性,就需要城市水生態(tài)文明財政投入的穩(wěn)定增長。其次,努力拓寬投融資渠道,打造良好投資環(huán)境,爭取更多中央及省級財政資金支持,同時充分利用市場機制多渠道籌集資金,引導(dǎo)國家政策性銀行貸款、國際金融組織、其他商業(yè)銀行貸款參與試點建設(shè),廣泛吸引社會資本投資。隨著城市水生態(tài)文明建設(shè)不斷深入,必然會推動水生態(tài)文明新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為此合肥市政府可以大力推動水生態(tài)文明工程建設(shè)產(chǎn)業(yè)、水生態(tài)文明服務(wù)產(chǎn)業(yè)、水文化旅游產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展,不僅可以改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),成為帶動經(jīng)濟發(fā)展新的增長點,也可以帶來大量就業(yè)機會,促進經(jīng)濟社會良性發(fā)展。

3.3 強化社會宣傳和輿論攻勢,構(gòu)建多元化參與模式

城市水生態(tài)文明建設(shè)需要充分利用各類媒體進行強化宣傳和輿論攻勢,例如大力推廣如“世界水日”、“中國水周”、“城市節(jié)水宣傳周”、“水安全活動日”等活動,廣泛開展系列主題宣傳教育活動[8]。要主動與新聞媒體進行聯(lián)系、溝通與合作,大力整合多元媒體資源,發(fā)揮廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)和報刊等媒體優(yōu)勢和積極宣傳效應(yīng),加大以城市水生態(tài)文明為主題的宣傳教育力度,對城市水生態(tài)文明建設(shè)思路與理念進行宣傳,增強公眾對水文化的關(guān)注和重視,深入剖析城市水生態(tài)文明建設(shè)在城市發(fā)展中的地位和價值。積極建立廣泛參與機制,吸引社會各界和人民群眾廣泛參與到城市水生態(tài)文明建設(shè)的各方面、各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域,幫助民眾樹立城市水生態(tài)文明意識觀。有效提高公眾對于城市水生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)知度、認(rèn)同感和參與建設(shè)的積極性,使公眾對城市水生態(tài)文明建設(shè)具有知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán),從而逐步形成倡導(dǎo)城市水生態(tài)文明的社會新風(fēng)尚。

3.4 重視理論研究和人才培養(yǎng),提升科技支撐能力

解決城市水生態(tài)文明建設(shè)所面臨的問題,歸根結(jié)底要靠科技進步和人才培養(yǎng)[9]。目前對城市水生態(tài)文明的理論研究和專業(yè)人才尚少,嚴(yán)重阻礙了實際工作的推進和開展。未來應(yīng)首先加強對該領(lǐng)域的理論研究和人才培養(yǎng),為水生態(tài)文明建設(shè)提供智力支持。要推動政府各有關(guān)部門與基層單位、高等院校及科研機構(gòu)通力合作,加強城市水生態(tài)文明基礎(chǔ)理論研究工作。健全和完善城市水生態(tài)文明科技創(chuàng)新體系;積極深入開展城市水生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)科技問題研究;加強城市水生態(tài)文明研究成果的推廣與普及。大力實施和推進人才戰(zhàn)略,完善城市水生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)人才的引進、培養(yǎng)、使用3個環(huán)節(jié),優(yōu)化城市水生態(tài)文明建設(shè)人才結(jié)構(gòu),加強創(chuàng)新型人才培養(yǎng)。崇尚創(chuàng)新,造就一批具有國內(nèi)處于領(lǐng)先水平、國際上具有影響效應(yīng)的學(xué)科專家。鼓勵水利系統(tǒng)技術(shù)人員積極參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn),提高綜合素質(zhì),對于新科技的應(yīng)用和人才的使用要給予政策和經(jīng)濟上的支持,以便在領(lǐng)域內(nèi)培養(yǎng)出更多的技術(shù)業(yè)務(wù)骨干,不斷充實城市水生態(tài)文明建設(shè)的人才隊伍。

4 結(jié) 語

城市水生態(tài)文明建設(shè)順應(yīng)了中國未來城市發(fā)展要求,符合和諧城市發(fā)展的方向。合肥市在試點水生態(tài)文明建設(shè)中面對多元化的復(fù)雜環(huán)境,必需明晰自身的優(yōu)缺點及外部機遇與威脅,堅持政府主導(dǎo),部門協(xié)同,健全相關(guān)制度及政策法規(guī);加大財政投入,完善投融資機制;注重宣傳輿論,構(gòu)建多元化參與模式;重視理論研究及人才培養(yǎng),努力發(fā)揮優(yōu)勢、扭轉(zhuǎn)劣勢、利用機遇、規(guī)避威脅,兼顧因時而異、因地制宜的思想,促進合肥市水生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)突破性發(fā)展,并且為其他城市水生態(tài)文明建設(shè)提供戰(zhàn)略參考。

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TV213.4

A

1003 -9511(2015)04 -0035 -04

2015-04 -26 編輯:方宇彤)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.04.009

中央高校業(yè)務(wù)費項目(2014B09414)

賈文龍(1988—),男,安徽合肥人,碩士研究生,主要從事水利行政管理研究。E-mail:348599878@qq.com

毛春梅(1968—),女,江蘇南通人,教授,博士,主要從事水資源與水環(huán)境管理、水利行政管理研究。E-mail:maochm@hhu.edu.cn