白占國(guó),劉昌明,陳 瑩,于靜潔,王世杰

(1.世界土壤信息中心,荷蘭瓦赫寧根 6700AJ;2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所水資源中心,北京 100101; 3.水利部水資源管理中心,北京 100056;4.水利部非常規(guī)水源工程技術(shù)研究中心,北京 100056; 5.中國(guó)科學(xué)院地球化學(xué)研究所環(huán)境地球化學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,貴州貴陽(yáng) 550002)

綠水信貸及其在中國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用

白占國(guó)1,劉昌明2,陳 瑩3,4,于靜潔2,王世杰5

(1.世界土壤信息中心,荷蘭瓦赫寧根 6700AJ;2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所水資源中心,北京 100101; 3.水利部水資源管理中心,北京 100056;4.水利部非常規(guī)水源工程技術(shù)研究中心,北京 100056; 5.中國(guó)科學(xué)院地球化學(xué)研究所環(huán)境地球化學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,貴州貴陽(yáng) 550002)

流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分。綠水信貸是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N形式。介紹了綠水信貸新理念、定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)及在肯尼亞、摩洛哥和中國(guó)的應(yīng)用;通過(guò)分析綠水信貸與中國(guó)流域生態(tài)和水資源補(bǔ)償建設(shè)的關(guān)系后認(rèn)為,綠水信貸及其定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)可以應(yīng)用到流域生態(tài)和水資源補(bǔ)償建設(shè)實(shí)踐中。

綠水;藍(lán)水;綠水信貸;定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng);生態(tài)補(bǔ)償

20世紀(jì)80年代開始,世界各國(guó)面臨的水資源短缺及水污染問(wèn)題凸顯。綠水管理被認(rèn)為是一種提高水資源保證率和保護(hù)水環(huán)境的途徑。30多年來(lái)的研究與實(shí)踐已說(shuō)明綠水管理在解決缺水、保護(hù)環(huán)境、維系生態(tài)方面的重要地位與積極作用。朱顯謨[1]從陸地生態(tài)的發(fā)生發(fā)展及其整個(gè)地質(zhì)歷史演變過(guò)程的研究中發(fā)現(xiàn):“土壤水庫(kù)”或綠水的發(fā)生發(fā)展及其演變是陸地生態(tài)發(fā)生發(fā)展的關(guān)鍵和“動(dòng)力”,只要維護(hù)土壤水庫(kù)的正常發(fā)展就能更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

淡水水源來(lái)自天然降水。全球2/3的降水(淡水)儲(chǔ)蓄在土壤中,供植被生長(zhǎng)之用,這部分水被稱之為“綠水”。僅1/3的降水變成可抽取的地表水和地下水,即“藍(lán)水”。

在中國(guó),全國(guó)平均“綠水”與“藍(lán)水”比例約為6∶4;但存在地區(qū)差異:西北內(nèi)陸約為7.5∶2.5,黃河流域約為8∶2,東北松遼流域約為7∶3,長(zhǎng)江流域約為5∶5,西南地區(qū)約為4∶6;且存在年際變化[2]。

藍(lán)水是地球上的液態(tài)淡水,為重力賦存與重力驅(qū)動(dòng);綠水是氣態(tài)水,以水汽分子狀態(tài)賦存,由熱力與分子力驅(qū)動(dòng)、流動(dòng)[3]。以水為對(duì)象的學(xué)科稱為水科學(xué),其理論與實(shí)踐的科技基本原理是水循環(huán),而水循環(huán)過(guò)程的核心內(nèi)容是水分與能量的交換規(guī)律,即水循環(huán)過(guò)程中的相態(tài)變化,即凝華、升華、液化、蒸發(fā)、汽化與凝固等。蒸發(fā)與汽化的不同是:前者是液體表面隨時(shí)發(fā)生的,而后者則是在同一溫度下液體表面和內(nèi)部同時(shí)進(jìn)行的劇烈汽化過(guò)程,如沸騰。研究綠水的來(lái)源與轉(zhuǎn)化涉及上述6個(gè)相態(tài)變化過(guò)程,以液態(tài)轉(zhuǎn)化為氣態(tài)蒸發(fā)為主,升華與汽化次之?！熬G水”和“藍(lán)水”均由大氣降水所派生,由于水循環(huán)過(guò)程中水的相態(tài)變化,它們經(jīng)常處于不停的互相轉(zhuǎn)化與交換狀態(tài)。把降水量作為廣義的水資源總量,根據(jù)質(zhì)量守恒定律,由水量平衡可以得出“綠水”和“藍(lán)水”定量關(guān)系為

式中:P為降水總量;WB為藍(lán)水;WG為綠水。顯然,

引入綠水的概念與以往的“地表水量加地下水量減他們的交換重復(fù)量”作為水資源(液態(tài)藍(lán)水)總量計(jì)算的不同之處在于能進(jìn)一步弄清用水的耗散與維護(hù)生態(tài)需水,有利于水資源的綜合管理,提高水資源利用效率和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但在現(xiàn)實(shí)水資源管理和利用中,幾乎所有的投資放在對(duì)“藍(lán)水”的開發(fā)利用上。其中,2/3用于灌溉,其余為城鎮(zhèn)、工業(yè)用水。而“綠水”卻被工程技術(shù)開發(fā)所忽視,因?yàn)榉肿討B(tài)的綠水無(wú)法像藍(lán)水那樣可以提取;綠水也被經(jīng)濟(jì)分析所忽視,因?yàn)槿藗儫o(wú)法給綠水定價(jià);綠水還被政府管理部門所忽視,因?yàn)樗麄儫o(wú)法對(duì)其征稅。

人們幾乎不可能“創(chuàng)造”更多的降水,但可以通過(guò)流域綠水管理(Green Water Management),減少無(wú)效蒸發(fā)、減少地表徑流及輸入河湖泥沙量、減少面源污染;增加作物產(chǎn)量、增加灌溉面積及發(fā)電量,增加下游水體來(lái)水量與改善水質(zhì);消除或緩解因氣候變化,特別是極端氣候變化造成的洪澇和干旱災(zāi)害。綠水管理雖然在流域中上游地區(qū)開展,但對(duì)下游河流、水庫(kù)和地下水產(chǎn)生直接影響。流域綠水管理使上游土地使用者和下游水資源消費(fèi)者均受益或雙贏。

實(shí)施綠水管理需要投入。投入多少,誰(shuí)來(lái)投入,如何實(shí)施綠水管理,成本-效益如何,如何監(jiān)管,這是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題,也是國(guó)務(wù)院正在大力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的重要工作。本文就目前國(guó)際最新研究進(jìn)展——綠水信貸理念、定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)及其在肯尼亞、摩洛哥和中國(guó)的應(yīng)用作簡(jiǎn)要介紹,分析該理念及定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)在流域生態(tài)補(bǔ)償所能起的作用。

1 綠水信貸理念及其定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)

1.1 新理念及驗(yàn)證

綠水信貸(Green Water Credits)是一種投資機(jī)制,即支付給農(nóng)戶用于開展綠水管理活動(dòng)的費(fèi)用。迄今,農(nóng)戶參與綠水管理的工作尚未普及,僅在非洲一些國(guó)家進(jìn)行了試驗(yàn)與示范。作為水資源管理一種創(chuàng)新的開拓,綠水信貸對(duì)貧困農(nóng)戶大有好處;同時(shí)也有利于保障用水與保護(hù)生態(tài)(圖1)。

圖1 綠水信貸理念

所謂綠水管理是指農(nóng)戶或土地使用者實(shí)施有效的綠水管理措施,如秸稈覆蓋,保護(hù)性耕作,修梯田,陡坡退耕還草還林和合理施肥等,使降水就地入滲攔蓄,減少無(wú)效蒸發(fā),減少水土及養(yǎng)分流失,減少入河湖泥沙量,從而提高降水利用效率與作物產(chǎn)量,減少面源污染,保護(hù)水質(zhì),增加下游來(lái)水量、灌溉保證率及發(fā)電量用水量,增加地下水補(bǔ)給和減少洪澇災(zāi)害,改善鄉(xiāng)村生存條件和碳隔離等。綠水管理措施注重流域水土資源的高效和可持續(xù)利用。綠水信貸是銜接下游水資源利用者(投資者)和上游綠水管理者之間的一座橋梁:通過(guò)給流域上游的農(nóng)戶或牧民提供小額資金或物資支持,開展有效的綠水管理,能使水源區(qū)與其下游用水區(qū)利益攸關(guān)方均受益,實(shí)現(xiàn)雙贏,促進(jìn)清潔流域的可持續(xù)利用。綠水信貸是生態(tài)服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecosystem Services)的一種途徑。綠水信貸理念在肯尼亞塔納(Tana)河流域進(jìn)行了概念驗(yàn)證,證明是切實(shí)可行的[4]。因?yàn)?①流域上下游利益攸關(guān)方已經(jīng)意識(shí)到對(duì)土地和水資源的需求正在增加的同時(shí),也認(rèn)識(shí)到這些資源正在惡化;②受益的下游水資源用戶,如肯尼亞水電集團(tuán)、內(nèi)羅畢水源公司等愿意且能夠支付流域上(中)游綠水管理費(fèi)用;③由肯尼亞國(guó)家水資源部草擬并實(shí)施的水資源管理?xiàng)l例,要求對(duì)水資源的管理要有經(jīng)濟(jì)效益。

該理念現(xiàn)正在摩洛哥、阿爾及利亞和中國(guó)進(jìn)行示范和推廣。

1.2 綠水信貸目標(biāo)和框架

實(shí)施綠水信貸的目標(biāo)是為了維持和保障水源下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域用水的來(lái)水量有增無(wú)減,改善水質(zhì),減少水庫(kù)淤積,減少洪澇災(zāi)害,提高作物產(chǎn)量,改善鄉(xiāng)村生存條件等。綠水信貸涉及4個(gè)方面問(wèn)題:銜接流域上游土地管理與下游水資源利用;經(jīng)濟(jì)條件;相關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)政機(jī)制(圖2)。

圖2 綠水信貸涉及的相關(guān)領(lǐng)域

1.3 綠水信貸定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)

為實(shí)施綠水信貸理念,世界土壤信息中心(ISRIC-World Soil Information,荷蘭)及其合作伙伴研發(fā)了一套綠水管理定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)(GB-WAP)。該技術(shù)系統(tǒng)通過(guò)水土資源評(píng)估模型對(duì)流域綠水和藍(lán)水(含地下水)質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行定量模擬和分析,如綠水、藍(lán)水的分配比例及干、濕年份變化,土壤蒸發(fā)和蒸騰,地表徑流及產(chǎn)沙量,面源污染等;定量分析綠水管理措施(如秸稈覆蓋、修梯田等)的生態(tài)效果(如減沙量)和成本-效益。該系統(tǒng)通過(guò)水資源評(píng)估和規(guī)劃管理評(píng)價(jià)模型,判斷綠水管理措施在作物產(chǎn)量、下游水體來(lái)水量、水質(zhì)改善狀況、灌溉面積及發(fā)電量等方面的實(shí)施效果并對(duì)水資源的優(yōu)化利用提出建議。該系統(tǒng)基于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)綜合管理平臺(tái)(Lizard系統(tǒng)或WaterMaps系統(tǒng))對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行展示,為實(shí)施綠水管理提供決策支持和實(shí)時(shí)檢測(cè)(圖3)。

1.4 實(shí)施步驟

a.評(píng)估現(xiàn)有土地權(quán)和水權(quán),以及水資源的供需矛盾。

b.評(píng)估水資源現(xiàn)狀、用途及其短缺量,管理不善造成的損失,綠水管理對(duì)緩解水資源短缺量的程度及其所需費(fèi)用。

c.建立一個(gè)談判平臺(tái),使水資源利益攸關(guān)各方(Stakeholders)能充分表達(dá)各自需求和貢獻(xiàn),確保各方知情權(quán);尋找最優(yōu)水資源保護(hù)和分配方案,對(duì)合理的綠水管理費(fèi)用、水價(jià)等達(dá)成協(xié)議。

d.建立必要的資金籌措和支付機(jī)制,誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益,誰(shuí)用水誰(shuí)付費(fèi)的原則。在中國(guó),政府可起主導(dǎo)作用。

2 應(yīng)用實(shí)例

2.1 在非洲肯尼亞和摩洛哥的經(jīng)驗(yàn)

綠水信貸已在非洲肯尼亞塔納河流域上游成功實(shí)施。結(jié)果表明:①綠水管理和信貸可以銜接上游土地管理與下游供水、規(guī)范河流調(diào)配、減少水庫(kù)泥沙淤積;②綠水信貸定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)在水資源評(píng)估、優(yōu)化水資源配置、成本與效益分析中切實(shí)可行;③綠水管理費(fèi)用可從其獲得的利益中支付:在肯尼亞塔納上游,每年水費(fèi)收入可達(dá)到9 500美元,而實(shí)際開支約2000萬(wàn)美元。如果以20%計(jì)算(實(shí)施綠水管理措施面積占塔納河流域上游總面積),每年綠水管理費(fèi)用約430萬(wàn)美元,而通過(guò)綠水管理措施實(shí)際獲利約4 800萬(wàn)美元),即成本- 收益比約為1∶11;④減少泥沙淤積可增加發(fā)電量、城市供水,從中直接受益;⑤實(shí)現(xiàn)碳隔離,等[5-8]。

在肯尼亞塔納河流域上游實(shí)施綠水管理措施約3年內(nèi),投入大于收益,第4年投入-收益達(dá)到平衡,之后,收益大于投入且逐漸增加。因此,實(shí)施綠水管理需要啟動(dòng)資金。這些信貸資金籌措來(lái)源包括肯尼亞水電集團(tuán)、內(nèi)羅畢自來(lái)水公司、肯尼亞誒跬特(Equity)銀行、國(guó)際援助資金、肯尼亞水資源信托基金等。綠水管理評(píng)估、規(guī)劃及監(jiān)管由肯尼亞政府和國(guó)際相關(guān)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),措施由塔納河上中游水資源管理局與農(nóng)戶協(xié)會(huì)簽署協(xié)議,由農(nóng)戶協(xié)會(huì)組織農(nóng)戶實(shí)施。

在摩洛哥,對(duì)斯布(Sebou)流域的定量模擬初步結(jié)果表明:在約25%的雨養(yǎng)農(nóng)耕地中實(shí)施綠水管理措施(石坎和水平梯田),其成本與效益比約為1∶5.5[9]。該項(xiàng)目由摩洛哥政府主導(dǎo)實(shí)施。

2.2 在中國(guó)堵河流域的初步嘗試

圖3 綠水信貸定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)

綠水信貸理念已在中國(guó)堵河流域(竹山水文站以上流域)開展了示范研究。堵河流域是漢江一支流,匯入南水北調(diào)中線水源區(qū)丹江口水庫(kù),是南水北調(diào)中線重要的水源區(qū)。首先通過(guò)綠水信貸定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)對(duì)堵河流域降水、地形、土壤、水文、氣象、土地利用、農(nóng)作物種植管理、水庫(kù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等定量分析,確定了該流域綠水、藍(lán)水和土壤流失總量及其空間分布狀況;定量模擬了4種農(nóng)耕地綠水管理措施(石坎、梯田、等高條作和地膜覆蓋)的保水、減沙和增產(chǎn)效果等。初步結(jié)果表明:梯田在阻止土壤流失方面效果最好,而等高耕作在增加地下水儲(chǔ)量方面效果最為明顯[10-11]。盡管如此,因堵河上游農(nóng)耕地僅占流域上游面積的5.8%,對(duì)整個(gè)堵河流域綠水管理效果的貢獻(xiàn)有限。而堵河流域上游林地覆蓋率較高(大于75%),采用適當(dāng)?shù)牧值毓芾泶胧?如增加稀疏林地植被覆蓋度),將增加下游入庫(kù)水量,效果顯著;其次,該技術(shù)評(píng)估系統(tǒng)對(duì)上述綠水管理措施進(jìn)行了成本- 效益分析:石坎和梯田的成本- 效益比約為1∶4.5;等高條種成本-效益比約1∶2;地膜覆蓋的成本 效益持平[10,12]。

對(duì)堵河流域綠水管理建模、矯驗(yàn)和情景分析初步結(jié)果顯示:可以量化綠水管理措施的生態(tài)效果、成本及經(jīng)濟(jì)效益。這也是流域生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的關(guān)鍵。如以增加入庫(kù)水量和提高水質(zhì)為目的,綠水信貸首先可以確定在堵河上游哪些地區(qū)開展何(幾)種措施效果好,如減少無(wú)效蒸發(fā)和徑流侵蝕,成本是多少,耕地產(chǎn)量增加多少,農(nóng)戶收入增加多少;下游入庫(kù)水量增加多少,增發(fā)多少電,可增加多少灌溉面積等;減少多少入河/庫(kù)泥沙,減少多少清庫(kù)成本,等等。盡而可計(jì)算綠水管理的“投入”和“產(chǎn)出”。但因缺乏土壤污染(如使用化肥和農(nóng)藥等)和水污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),可行性研究未對(duì)實(shí)施綠水管理措施后減少污染效果進(jìn)行評(píng)估,也未就綠水信貸資金籌措、綠水管理實(shí)施途徑、監(jiān)督等作具體闡述,有待進(jìn)一步研究。

3 應(yīng)用綠水信貸推進(jìn)中國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)程

我國(guó)是水資源短缺的國(guó)家之一,由于時(shí)空分布不均,全國(guó)600多個(gè)城市中,有400多個(gè)城市存在缺水問(wèn)題,其中100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水。水資源短缺已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸,且水污染防治亦刻不容緩。緩解水資源短缺,一是靠“開源”,二是靠“節(jié)流”。從“節(jié)流”角度看,國(guó)內(nèi)外成熟的措施和技術(shù)已經(jīng)較多,相比之下,“開源”措施卻甚少。從水資源利用角度看,地表水和地下水(即藍(lán)水)一直以來(lái)是人們利用且關(guān)注的重點(diǎn),20世紀(jì)多個(gè)國(guó)家試圖通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償方法,以保護(hù)地表(地下)水源,達(dá)到增加水資源量的目標(biāo)。但由于生態(tài)效益較難衡量,生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的推廣大大受阻。隨后綠水逐漸被作為“開源”措施的重要方向,越來(lái)越受到關(guān)注。增強(qiáng)這部分水資源的管理將拓寬現(xiàn)有水資源的認(rèn)識(shí)范疇。綠水管理機(jī)制經(jīng)過(guò)多年的機(jī)理研究與推廣應(yīng)用,逐漸成熟,已在非洲國(guó)家開展了相應(yīng)的推廣,并取得了顯著的成效[5-9]。流域付費(fèi)(Watershed payment)機(jī)制越來(lái)受到重視和應(yīng)用[13]。

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局,明確提出了全面建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的目標(biāo)任務(wù)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上,明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式,對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展[14]。目前,政府各部門密切協(xié)作,合理推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè),并取得了積極進(jìn)展。但由于這項(xiàng)工作起步較晚,涉及的利益關(guān)系復(fù)雜,對(duì)規(guī)律的認(rèn)知水平有限,在工作實(shí)踐中還存在不少矛盾和問(wèn)題。如相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度不健全,配套基礎(chǔ)性制度不完善,政策法規(guī)建設(shè)滯后;補(bǔ)償范圍偏窄,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系建設(shè)滯后,缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測(cè)算方法;保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)落實(shí)不到位,開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制等[14]?？傮w來(lái)看,中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有根本確立,誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)機(jī)制還沒有真正形成,在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源可持續(xù)利用方面的作用還沒有充分發(fā)揮,需要付出長(zhǎng)期艱苦的努力。

流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)中的重要組成部分。流域生態(tài)補(bǔ)償是國(guó)家對(duì)流域生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)因致力于生態(tài)和環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的居民在資金、技術(shù)和實(shí)物上的補(bǔ)償及政策上的優(yōu)惠等,以及因生態(tài)與環(huán)境保護(hù)建設(shè)的外部性,流域生態(tài)保護(hù)凈受益區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)致力于生態(tài)和環(huán)境保護(hù)各方面投入的分擔(dān)[15]。

生態(tài)補(bǔ)償涉及資源、生態(tài)與環(huán)境的諸多方面。陳尉等[16]依據(jù)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施地的空間地域特征及實(shí)際開展情況,將我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償分為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、流域水資源生態(tài)補(bǔ)償、大氣環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償以及旅游風(fēng)景開發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償共7類。在我國(guó)已實(shí)施及在實(shí)施的113例生態(tài)補(bǔ)償案例中,流域水資源生態(tài)補(bǔ)償案例最多,為41例。相比較而言,流域水資源保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償相對(duì)受到更多的關(guān)注,特別是水源地的生態(tài)補(bǔ)償。然而,生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)程處于起步階段,存在缺陷。現(xiàn)以南水北調(diào)中線水源地丹江口水庫(kù)上游和珠江上游水源地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的情況為例予以說(shuō)明。

丹江口水庫(kù)是“南水北調(diào)”中線工程的水源地,也是我國(guó)重要的戰(zhàn)略淡水資源庫(kù)。其水源區(qū)的保護(hù)已列入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)區(qū)。然而,丹江口水庫(kù)上游以農(nóng)業(yè)種植為主,生產(chǎn)水平相對(duì)落后,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水源地保護(hù)之間、上游用水與下游用水之間、以及生產(chǎn)力落后與人口增長(zhǎng)之間的矛盾,均對(duì)丹江口庫(kù)區(qū)水源地環(huán)境構(gòu)成了極大威脅。為了“永葆一庫(kù)清水”,國(guó)家頒布了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》并從2008年正式啟動(dòng)實(shí)施南水北調(diào)中線工程水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn),對(duì)因加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。主要通過(guò)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移方式為丹江口水庫(kù)等地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償建立專項(xiàng)基金,這在一定程度上緩解了水源地在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建立生態(tài)補(bǔ)償方面的財(cái)政壓力,同時(shí)也調(diào)動(dòng)了地方政府和庫(kù)區(qū)居民保護(hù)環(huán)境的積極性。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境,庫(kù)區(qū)拆除了周邊的制藥廠、造紙廠等污染嚴(yán)重的企業(yè),同時(shí)對(duì)周邊居民進(jìn)行生態(tài)移民,并給予失地補(bǔ)貼。同時(shí),為控制農(nóng)業(yè)面源污染,限制周邊地區(qū)農(nóng)民使用農(nóng)藥、化肥。這一系列的措施對(duì)于恢復(fù)庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境、改善庫(kù)區(qū)水質(zhì)起了很大作用。但隨著措施的推進(jìn),其弊端也逐漸暴露出來(lái)。①政府財(cái)政壓力大,資金落實(shí)不到位,沒有形成持續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制。②補(bǔ)償主體單一,缺乏受益人群的參與。目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w以政府為主,缺乏受益人群的參與,這與生態(tài)補(bǔ)償制度的目的相悖。③補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償方式單一。目前庫(kù)區(qū)居民生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞揭再Y金補(bǔ)償為主,且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,無(wú)法滿足利益受損居民的正常生活需要。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例,湖北省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年75元/hm2,其中67.5元用于補(bǔ)償性支出,7.5元作為公共管護(hù)支出,集中用于森林防火、森林病蟲害防治、森林資源監(jiān)測(cè)。而其他方面,如水土保持綜合治理補(bǔ)償、退耕還林補(bǔ)償資金也較低,難以滿足生態(tài)保護(hù)的需要。上述問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了丹江口水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償制度的推進(jìn)[17]。

珠江流域地跨云南、貴州、廣西、廣東、湖南和江西6個(gè)省(區(qū)),水量?jī)H次于長(zhǎng)江,上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大,上游水源區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá),而下游是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。上游土地利用直接影響到下游的水量和水質(zhì)以及供水安全。如東江下游的廣東省供水安全直接與位于東江源的江西省贛州市的安遠(yuǎn)縣、尋烏縣和定南三縣的水土資源利用密切相關(guān)[18]。水源區(qū)的三縣經(jīng)濟(jì)落后,屬于國(guó)家和省級(jí)扶貧重點(diǎn)縣,但為了保證水源區(qū)水質(zhì)達(dá)到優(yōu)于Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn),三縣都采取了限制性開發(fā)、移民搬遷和封山造林和退耕還林等生態(tài)保護(hù)工程措施,直接和間接地支付了水資源保護(hù)的巨大成本,為保護(hù)一江清水送廣東、香港,犧牲了較大的利益,但是目前所享有的主要是國(guó)家退耕還林補(bǔ)償金等政策,補(bǔ)償力度較小,支付多少費(fèi)用成為江西省和廣東省兩省跨省界水源地補(bǔ)償長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議又未解決的問(wèn)題[18]。

上述兩個(gè)水源地生態(tài)補(bǔ)償案例基本上反映了中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展研究與實(shí)施的現(xiàn)狀。馬瑩[19]綜述了國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償研究現(xiàn)狀,指出目前中國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償研究存在的缺陷,認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償研究尚處于起步階段,流域生態(tài)補(bǔ)償研究集中在定義、主客體、原則和模式上,對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償額度的定量研究較少,而現(xiàn)有的研究成果現(xiàn)實(shí)使用性較差,難以直接指導(dǎo)實(shí)踐;其次,關(guān)于流域內(nèi)地域間補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究較多,但少有學(xué)對(duì)補(bǔ)償金如何在受償體內(nèi)部進(jìn)行分配、使用和管理問(wèn)題進(jìn)行研究;最后,缺少對(duì)制度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究。沒有學(xué)者對(duì)判斷流域生態(tài)補(bǔ)償制度的好壞標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。

能否切實(shí)推進(jìn)中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府提出的水量水質(zhì)控制紅線目標(biāo),實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用,迫切需要解決生態(tài)補(bǔ)償額度定量、對(duì)生態(tài)補(bǔ)償金進(jìn)行受償體內(nèi)的合理分配與管理、對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

綠水信貸及其定量評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中可發(fā)揮重要作用,包括:

a.定量評(píng)估流域現(xiàn)有水土資源狀況和空間分布及水資源的供需矛盾,通過(guò)定量模擬分析有前景的綠水管理措施的生態(tài)效果和成本-效益,確定適合當(dāng)?shù)貤l件且可持續(xù)(效益大于成本)的綠水管理措施類型和范圍。

b.估算實(shí)施上述確定的綠水管理需要投資多少,效益是多少;說(shuō)服下游水資源受益者在流域上游投資開展綠水管理會(huì)得到收益,是雙贏,促進(jìn)流域上、下游之間的合作,實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用。

c.分析流域上下游綠水管理利益攸關(guān)方誰(shuí)實(shí)施綠水管理,誰(shuí)受益及受益多少,建立一個(gè)談判平臺(tái),各利益攸關(guān)方有知情權(quán)并能充分表達(dá)各自的需求和貢獻(xiàn),共同尋找最優(yōu)水資源保護(hù)和分配方案,對(duì)合理的綠水管理費(fèi)用、水價(jià)等達(dá)成協(xié)議。

d.監(jiān)測(cè)綠水管理實(shí)施過(guò)程和進(jìn)展并將結(jié)果及時(shí)在線演示,根據(jù)實(shí)施情況,可及時(shí)調(diào)整實(shí)施方案。

e.定量評(píng)估過(guò)去已開展的水土保持、退耕還林還草等生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施的效果和成本-效益。

f.通過(guò)上述分析,可以幫助理清現(xiàn)有土地權(quán)和水權(quán)存在的問(wèn)題,建立綠水信貸資金籌措和支付機(jī)制。

總之,利用綠水信貸及定量評(píng)價(jià)技術(shù)系統(tǒng)可為水源區(qū)水資源(質(zhì)和量)的保護(hù)提供合理的生態(tài)補(bǔ)償量化指標(biāo),以及合理的綠水管理方案,從而推進(jìn)流域水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施,實(shí)現(xiàn)水資源高效和可持續(xù)利用。

4 結(jié) 論

綠水信貸是流域管理和可持續(xù)利用的新理念和新思維,引入該理念和技術(shù)評(píng)估系統(tǒng)至中國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)中,意義非常重大,將大大促進(jìn)中國(guó)流域水資源保護(hù)工作及流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。通過(guò)綠水信貸支付生態(tài)服務(wù)費(fèi)用科學(xué)地管理綠水,將流域上下游的生態(tài)保護(hù)與水資源需求聯(lián)系起來(lái),使上下游利益攸關(guān)方均受益。中國(guó)的流域自然條件和社會(huì)環(huán)境與肯尼亞等國(guó)家有所不同,需要結(jié)合中國(guó)不同地區(qū)的實(shí)際情況和國(guó)家戰(zhàn)略,在典型流域開展示范研究,探索適合當(dāng)?shù)氐木G水信貸或流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系。

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1003 -9511(2015)04 -0066 -06

2015 04 -07 編輯:陳玉國(guó))

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.04.017

白占國(guó)(1966—),男,陜西定邊人,世界土壤信息中心高級(jí)研究員,博士,主要從事水土資源可持續(xù)利用研究。E-mail:zhanguo. bai@wur.nl