文/ 王志鑫（遵義醫(yī)學(xué)院，貴州遵義 563003）

西部民族地區(qū)反貧困法制建設(shè)研究

文/ 王志鑫（遵義醫(yī)學(xué)院，貴州遵義 563003）

加強(qiáng)反貧困法制建設(shè)是應(yīng)對扶貧開發(fā)政策調(diào)整，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)共繁榮，加強(qiáng)西部地區(qū)法制建設(shè)的需要。在當(dāng)前西部民族地區(qū)法制建設(shè)現(xiàn)狀不容樂觀的情形下，只有堅(jiān)持保障人權(quán)和社會協(xié)調(diào)的法制理念，盡快出臺反貧困法及其實(shí)施細(xì)則，健全反貧困法律的配套機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的反貧困法制體系，才能保障反貧困工作的順利運(yùn)行。

貧困 反貧困法 法制建設(shè)

自2000年國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會得到了長足的發(fā)展，特別是扶貧開發(fā)工作效果明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，西部地區(qū)貧困發(fā)生率由2000年的20.4%下降到2009年的8.3%，重點(diǎn)貧困縣農(nóng)民收入大幅增長，貧困地區(qū)公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施顯著加強(qiáng)。但我們也應(yīng)清楚地認(rèn)識到西部地區(qū)的貧困發(fā)生率仍然高于中東部地區(qū)，貧困人口數(shù)占全國貧困人口的比重仍較大。如何在新一輪西部大開發(fā)中進(jìn)一步降低貧困發(fā)生率，減少貧困人口，解決返貧問題是我們必須要思考的問題?？v觀國內(nèi)外其他地區(qū)的反貧困實(shí)踐，要想實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)的價(jià)值追求和預(yù)期目標(biāo)，就必須走規(guī)范化、制度化、法制化的扶貧道路。特別是在當(dāng)前黨中央大力推行“依法治國”理念和建設(shè)“法治國家”的背景下，加強(qiáng)西部地區(qū)反貧困法制建設(shè)無疑是對法治理念的有效踐行。

一、反貧困內(nèi)涵之厘清

貧困，歸根結(jié)底就是一種資源的缺失狀態(tài)，不僅包括自然資源的缺乏，還包括社會資源即權(quán)利的缺失。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，引發(fā)貧困的原因主要在于兩個方面：一是貧困環(huán)境論。貧困環(huán)境論認(rèn)為貧困問題的產(chǎn)生主要源于自然環(huán)境的惡化和社會環(huán)境中某種因素的殘缺和滯后。從學(xué)理的角度又可細(xì)化為：發(fā)展要素缺乏論和貧困境地論。發(fā)展要素缺乏論主要表現(xiàn)在某個區(qū)域內(nèi)的自然資源、人才、資金、技術(shù)等要素難以滿足該區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在解釋區(qū)域性貧困時(shí)通常橫向比較不同地區(qū)的發(fā)展要素，進(jìn)而找出某個地區(qū)貧困的原因。如我國從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度把全國劃分為東、中、西部，其中西部地區(qū)的貧困程度最深；同時(shí)從全國所有的貧困地區(qū)劃分出14個集中連片特困地區(qū)。貧困境地論認(rèn)為導(dǎo)致貧困的原因在于受貧困文化影響的貧困者的行為和態(tài)度不能正確、積極地應(yīng)對自己所處的社會境地。在貧困者看來，貧困也是一種“不平等”，我們在分析這種“不平等”的原因時(shí)，首先要對貧困者的思維和態(tài)度有所了解。正如盧梭所說：“如果不首先從對人本身有一番認(rèn)識開始，又怎么能找出人與人之間不平等的起因呢？［1］”二是貧困的“惡性循環(huán)”論。該理論由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家納克斯于1953年提出，他認(rèn)為造成貧困產(chǎn)生和持續(xù)的原因，并非貧困者無所為，而在于引發(fā)貧困的因素處于一種“惡性循環(huán)”的鏈條之中，貧困者依靠自身的力量根本無力掙脫，只有借助外部之力才能打破這種狀況。

由于貧困是一個動態(tài)發(fā)展的過程，致使反貧困實(shí)踐也是不斷發(fā)展和變化。從反貧困的歷史沿革來看，早期的反貧困實(shí)踐主要集中于解決貧困者的溫飽問題和改善居住條件，側(cè)重在物質(zhì)層面上衡量反貧困效果，消費(fèi)水平就是人們所研究制定出來的反貧困標(biāo)準(zhǔn)。隨著貧困者生存條件的逐步改善，人們開始關(guān)注“人文貧困”問題。所謂“人文貧困”，是由聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署于1997首次提出，除了考慮原有的收入水平，更側(cè)重于考量貧困者所享受的醫(yī)療、教育、社會福利等情況，旨在以人文貧困指標(biāo)衡量人類的貧困程度。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著世界經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展，“權(quán)利貧困“進(jìn)入了人們的視野。權(quán)利貧困就是指法律賦予貧困者的基本權(quán)利遭到剝奪或侵犯，致使他們無法享受國家所賦予的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，加深了他們面對社會生活的恐懼感和自卑感，從而陷入絕對貧困或相對貧困的境地。正如印度著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森所言：“窮人是消費(fèi)水平低于消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的人，或者他們的收入水平低于貧困線。造成貧困的原因并不在于食品短缺，而在于權(quán)力分配不均”［2］。反貧困就是要改變這種資源的缺失狀態(tài)，不僅要重新配置自然資源，更重要的是對權(quán)利進(jìn)行再分配，讓他們享有與普通公民無異的權(quán)利與自由。

二、推進(jìn)西部民族地區(qū)反貧困法制建設(shè)的意義

（一）應(yīng)對扶貧開發(fā)政策調(diào)整的需要

自新中國成立以來，黨和政府在不同的歷史階段，根據(jù)不同的歷史任務(wù)，依據(jù)各個時(shí)期貧困發(fā)生情況，出臺了眾多的反貧困政策。改革開放前，推行了以基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村科技、農(nóng)村金融為主的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的扶貧開發(fā)［3］。隨著國家在1986年首次確定國家級貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，拉開了改革開放后有組織大規(guī)模的扶貧開發(fā)序幕。從1986年開始，國家針對西部地區(qū)331個國家級貧困縣實(shí)施了以改善貧困群眾基本生存條件為目標(biāo)的地區(qū)性、開發(fā)式扶貧；從1994年至2000年，國家實(shí)施了以減少貧困人口、解決貧困者溫飽問題及改善發(fā)展條件為目標(biāo)的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”；2001年，開始實(shí)施以鞏固扶貧成果和逐漸邁入小康為目的的扶貧政策，逐步解決西部偏遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)貧困者的溫飽問題，穩(wěn)步加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，提高貧困者的素質(zhì)；2011年，國家繼續(xù)推行農(nóng)村扶貧開發(fā)“十年計(jì)劃”，預(yù)計(jì)到2020年基本實(shí)現(xiàn)貧困群眾不愁吃穿，義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生及住房能得到切實(shí)保障，并且著力推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧工作。從我國扶貧政策不斷調(diào)整和變化歷程可知，扶貧政策更加具體和細(xì)化，扶貧地區(qū)由少變多，扶貧對象涵蓋范圍更廣，扶貧手段也從單一轉(zhuǎn)向多元。由扶貧政策調(diào)整帶來的一系列變化都亟需法制加以保障。一是扶貧成果需法律加以鞏固。通過近三十年的扶貧開發(fā)，一部分地區(qū)和個人因扶貧而受益，只有在法律上對其確認(rèn)，才能確保他們所獲得的權(quán)利和利益不會因?yàn)檎叩淖儎佣獾角址浮６切碌姆鲐毦硾r需法律加以規(guī)范和引導(dǎo)。如對跨區(qū)域的集中連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)，突破了傳統(tǒng)的地域性扶貧，各行政區(qū)域內(nèi)的政策難以落到實(shí)處和發(fā)揮全力，無法形成有效的聯(lián)動機(jī)制，這也需要統(tǒng)一的法制加以協(xié)調(diào)和指引。

（二）促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)共繁榮的需要

西部地區(qū)是一個多民族聚居的區(qū)域，共生活著51個少數(shù)民族，是中國少數(shù)民族分布最集中的地區(qū)。由于歷史、地理及自然因素，西部地區(qū)特別是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重滯后，已處于全國貧困程度較深的地區(qū)。許多地區(qū)由于人為和自然因素，水土流失嚴(yán)重，石漠化和荒漠化問題突出，生態(tài)環(huán)境惡劣，少數(shù)民族群眾生產(chǎn)和生活條件較差，民族地區(qū)發(fā)展問題、生態(tài)環(huán)境問題及貧困問題交織在一起，少數(shù)民族貧困人口數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)的平均水平。如不及時(shí)有效地解決民族地區(qū)的貧困問題，不僅會進(jìn)一步拉大東、中、西部發(fā)展差距，更會影響各民族之間團(tuán)結(jié)和國家穩(wěn)定。因此，國家針對于西部民族地區(qū)實(shí)施了眾多的扶貧開發(fā)項(xiàng)目，取得了一定的成效，但由于少數(shù)民族自身宗教信仰、生活飲食習(xí)慣、文化、習(xí)俗等特點(diǎn)，政策難以全部企及和涵蓋，扶貧開發(fā)效果不顯著。同時(shí)，由于西部民族地區(qū)發(fā)展的特殊性，特別是在政治、文化、社會和宗教方面與東、中部差異明顯，因此西部民族地區(qū)應(yīng)選擇適合本地區(qū)發(fā)展的扶貧路徑。而完善的法制在應(yīng)對西部民族地區(qū)扶貧開發(fā)問題時(shí)有著其他制度不具備的優(yōu)勢，它能調(diào)整政策觸及不了地方，通過條文明確少數(shù)民族的差異性，并在具體扶貧政策方面有所體現(xiàn)，進(jìn)而有利于增強(qiáng)扶貧開發(fā)的效果，在不違反統(tǒng)一法制的前提下，充分發(fā)揮民族地區(qū)自治權(quán)，調(diào)動少數(shù)民族脫貧致富的積極性，最終有利于創(chuàng)建各民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮的局面。

（三）加強(qiáng)西部地區(qū)法制建設(shè)的需要

2014年10月22日召開的十八屆四中全會以依法治國為主題，這也是中央全會主體首次出現(xiàn)依法治國，同時(shí)全國人大把2014年12月4日確立為我國首個“國家憲法日”。無論是從對1997年所提出的依法治國理念的進(jìn)一步延伸的角度，還是如“國家憲法日”的主題“弘揚(yáng)憲法精神，建設(shè)法治中國”所講的角度，法制建設(shè)無疑是當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會及文化生活的主題。在西部民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步是一切工作的中心，扶貧開發(fā)則是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要措施，不斷加快西部民族地區(qū)反貧困法制建設(shè)，健全立法、執(zhí)法、司法及法律監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)法制宣傳教育工作，不僅有益于西部地區(qū)的法制建設(shè)，促進(jìn)西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，更有利于依法治國和建設(shè)法治中國方略的有效踐行。反貧困法治化建設(shè)有利于充分發(fā)揮法律所有的功能，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，規(guī)范扶貧開發(fā)主客體及對象的關(guān)系，調(diào)動各方特別是少數(shù)民族群眾參與扶貧開發(fā)的積極性，預(yù)防和懲治破壞扶貧開發(fā)的行為；有利于保障黨和政府的扶貧政策落到實(shí)處，根據(jù)扶貧開發(fā)情況，不斷適時(shí)調(diào)整和補(bǔ)充扶貧政策，有效提高政策的執(zhí)行力；有利于完善民族地區(qū)的法律體系，提高法制化水平；有利于促進(jìn)西部民族地區(qū)政治、社會文明的進(jìn)步，妥善處理民族問題，維護(hù)好、發(fā)展好廣大少數(shù)民族群眾的利益，為西部民族地區(qū)脫貧致富創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境。

三、西部民族地區(qū)反貧困法制建設(shè)的現(xiàn)狀與不足

（一）西部民族地區(qū)反貧困法制建設(shè)現(xiàn)狀

從國家層面上看，目前我國尚無針對反貧困的專門立法，也沒有出臺專門作用于西部地區(qū)的反貧困法律，長期指導(dǎo)反貧困實(shí)踐的主要是一些辦法、規(guī)劃和綱要等。從20世紀(jì)80年代至2014年，黨中央、國務(wù)院就反貧困問題出臺眾多文件（不包括中辦、國辦文件），這其中涉及西部地區(qū)扶貧問題較多的文件主要有：《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2001—2010年）》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020年）》、《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》等。雖然大部分文件屬于國家政策的范疇，缺乏法律效力，但這些文件也明確了扶貧開發(fā)的重要意義、基本方針及扶貧措施等，在目前法律缺失的情況下發(fā)揮了一定的作用，為國家層面上的立法積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

在地方層面上，西部12省、自治區(qū)、直轄市中出臺反貧困法規(guī)的就有6個，分別是 《陜西省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》、《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》、《貴州省扶貧開發(fā)條例》、《重慶市農(nóng)村扶貧條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》、《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。同時(shí)，西部地區(qū)一些省份為了較好的貫徹執(zhí)行有關(guān)中央文件精神而出臺了本省扶貧開發(fā)綱要、實(shí)施辦法等，如：《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020年）》、《甘肅省〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020年）〉的實(shí)施辦法》。通過反貧困立法，有效促進(jìn)了這些省區(qū)的扶貧開發(fā)力度，扶貧行為明顯規(guī)范，扶貧效果顯著提升。

（二）西部民族地區(qū)反貧困法制建設(shè)的不足

從制度建設(shè)的角度來看，西部民族地區(qū)的貧困很大程度上源于政策的缺陷和法律制度的不完善。而反貧困法律制度的不完善“既包括宏觀層面的制度缺陷，又包括微觀層面的制度缺陷”［4］。長期以來，指導(dǎo)我國西部反貧困實(shí)踐主要是一些辦法、規(guī)劃和綱要，偏重于政策扶貧、政府扶貧及開發(fā)扶貧而忽視了發(fā)展扶貧、非政府組織扶貧及法律扶貧。其中，法律扶貧缺失更為明顯。到目前為止，國家還未出臺全國性的反貧困法，難以從整體上把控全國的扶貧事業(yè)，約束各地的扶貧開發(fā)行為。同時(shí)，也沒有制定專門調(diào)整西部地區(qū)扶貧開發(fā)的法律法規(guī)，難以從地區(qū)協(xié)調(diào)的層面上指導(dǎo)西部各省份的扶貧開發(fā)工作，規(guī)范各地政府的反貧困實(shí)踐。西部地區(qū)雖已有6個?。ㄊ袇^(qū)）已經(jīng)出臺了本地區(qū)的扶貧開發(fā)條例，對于提升各自區(qū)域內(nèi)的依法扶貧意識，規(guī)范扶貧開發(fā)行為，發(fā)揮著較大的作用。但由于西部地區(qū)貧困的發(fā)生往往是因?yàn)榭鐓^(qū)域的地理因素造成的，一旦遇到連片或跨區(qū)域的扶貧活動時(shí)，各自區(qū)域內(nèi)同位階的法律很難去指導(dǎo)和規(guī)范其他區(qū)域的反貧困活動，這就需要效力更高的上位法來統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指引。如三江源地區(qū)是長江、黃河及瀾滄江的發(fā)源地，素有“中華水塔”之稱。國家為了保護(hù)三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境而把當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民遷往其他地區(qū)，致使一些農(nóng)牧民的生活陷入一定的貧困之中。而解決這些人的貧困問題不僅需要青海省政府的努力，更需要國家協(xié)調(diào)因保護(hù)三江源而受益的地區(qū)，具有普遍效力的全國性法律則是國家協(xié)調(diào)各方利益的有力手段。

由于西部6個?。ㄊ?、自治區(qū)）立法活動都是在國家沒有出臺反貧困法的前提下進(jìn)行的，固然有先行先試的優(yōu)勢，但在上位法缺失的情況下，下位法的制定很難把握尺度和基準(zhǔn)。一旦反貧困法制定出來，或許就會存在上位法與下位法相沖突的情況，下位法就應(yīng)作適時(shí)調(diào)整或修改，這也是一個浩大的工程。另外某些省份在制定本省的扶貧開發(fā)條例時(shí)，并沒有充分考慮或涵蓋所有的扶貧開發(fā)因素，或者沒有針對某些大型或持久的扶貧工程制定法規(guī)，容易造成顧此失彼的局面，不利于保障扶貧開發(fā)活動。如貴州省于2012年啟動了扶貧生態(tài)移民工程，計(jì)劃用十年時(shí)間搬遷生存居住環(huán)境惡劣的三百萬民眾，但如此大的扶貧工程在貴州省出臺的扶貧開發(fā)條例里提及的并不多，也沒有專項(xiàng)法規(guī)予以規(guī)范。

在當(dāng)今中國法治進(jìn)程加快推進(jìn)的形勢下，西部民族地區(qū)的法治發(fā)展速度仍顯緩慢，還未能為扶貧開發(fā)營造一個良好的法制環(huán)境，不利于反貧困法制建設(shè)的順利進(jìn)行。這其中或許有歷史遺留原因，但更多的是由當(dāng)前西部地區(qū)社會貧困和經(jīng)濟(jì)落后造成的。由于貧困問題影響較深，西部民族地區(qū)許多干部群眾深受傳統(tǒng)固有思想的影響，對外來事務(wù)、新鮮事務(wù)較為排斥，對待法律規(guī)章更是一種漠然的態(tài)度。作為個體的人的法制觀念淡然時(shí)，必然會影響整個社會的法制環(huán)境，最終導(dǎo)致反貧困法制建設(shè)的受阻。同時(shí)，我國一直遵循的是政府主導(dǎo)的反貧困模式，扶貧開發(fā)中行政色彩濃厚，致使有些領(lǐng)導(dǎo)干部的反貧困法律意識淡薄，不能較好的處理自由市場與政府權(quán)力可控之間的關(guān)系，在扶貧開發(fā)的過程中時(shí)常會發(fā)生一些違規(guī)、違法的事情，影響反貧困法制建設(shè)的進(jìn)步，最終導(dǎo)致扶貧開發(fā)陷入困境。如有些貧困地區(qū)的政府為了凸顯政績，盲目地引進(jìn)那些已沒有多大生存空間的扶貧項(xiàng)目，或是為了開發(fā)扶貧項(xiàng)目而強(qiáng)制本地區(qū)的人們做一些他們自己本不愿做的事情，或是把國家下?lián)艿姆鲐氋Y金挪為他用甚至貪污扶貧款，把扶貧開發(fā)變?yōu)樽约壕圬?cái)斂財(cái)?shù)墓ぞ?，將手中的?quán)力凌駕于反貧困法律之上。

四、加強(qiáng)西部民族地區(qū)反貧困法制建設(shè)的構(gòu)想

（一）確立反貧困法制建設(shè)的基本理念

所謂理念，就是指人們在認(rèn)識事物、改造事物所仰賴的一種內(nèi)心指引。具體到反貧困法制建設(shè)上，就是從反貧困立法到法律實(shí)施等一些列活動所應(yīng)堅(jiān)守的思想內(nèi)涵。從人的角度來說就是人權(quán)理念［5］。人權(quán)是指人因其為人所享有最基本的權(quán)利和自由。人權(quán)的特征是要求社會公正和自由平等，人的全面發(fā)展則是人權(quán)的終極目標(biāo)。綜前所述，貧困本就是權(quán)利的一種缺失狀態(tài)，具體表現(xiàn)為貧困者的生存和發(fā)展權(quán)利因各種因素缺失或沒有發(fā)揮的余地。反貧困法制建設(shè)要以保障人權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用社會規(guī)范中最強(qiáng)有力的手段——法律，輔以其他措施，提高貧困者的社會地位，維護(hù)貧困者的生存和發(fā)展權(quán)。我國同樣也意識到人權(quán)保障的重要性，在憲法中明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，并對公民的基本權(quán)利作了規(guī)定，這為我國的反貧困法制建設(shè)提供了憲法性的引導(dǎo)。

反貧困不僅針對于解決個體的貧困問題，更是旨在通過縮短個體與社會整體的差異，防止社會兩極分化局面的出現(xiàn)，提高整個社會的協(xié)和度。這其中蘊(yùn)含的就是社會理念。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但地區(qū)發(fā)展不平衡、貧富差距逐漸擴(kuò)大的背景下，如何有效的縮短貧富差距，維護(hù)社會的公平正義，穩(wěn)定社會秩序，成為擺在當(dāng)政者面前的一道難題?？v觀各種社會控制手段，只有法律才是社會秩序控制的主要手段［6］。而把社會理念貫穿于反貧困法制建設(shè)中，通過社會資源再分配，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的關(guān)系，不僅能達(dá)到解決貧困問題的目的，更重要的是可實(shí)現(xiàn)權(quán)利的實(shí)質(zhì)公平，確保反貧困法制建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）出臺反貧困法及其實(shí)施條例

為避免西部民族地區(qū)由于缺乏反貧困法而來的一列問題，保障扶貧開發(fā)活動順利進(jìn)行，加快西部民族地區(qū)“后發(fā)趕超”的步伐，需盡快制定反貧困法及具體實(shí)施細(xì)則，填補(bǔ)相關(guān)法律空白。在中央和西部地區(qū)現(xiàn)已出臺的法律法規(guī)政策的基礎(chǔ)上，建議出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)法》及其實(shí)施條例，或者是《西部農(nóng)村扶貧開發(fā)法》及其實(shí)施條例。具體說來，反貧困法應(yīng)包括：總則、扶貧開發(fā)對象、扶貧開發(fā)規(guī)劃、扶貧投入、扶貧項(xiàng)目管理、專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容。在完善反貧困法律體系的同時(shí)，各地應(yīng)做好對那些與反貧困實(shí)踐及上位法內(nèi)容不符的法規(guī)的修訂工作，以此強(qiáng)化各階位法律之間的聯(lián)動性。如貴州省可在上位法的指引下，針對當(dāng)前扶貧生態(tài)移民實(shí)踐，制定《貴州省扶貧生態(tài)移民開發(fā)條例》及其實(shí)施細(xì)則，讓扶貧生態(tài)移民工程有法可依。同時(shí)，在強(qiáng)調(diào)國家法制一體化的前提下，充分調(diào)動地方立法特別是西部民族地區(qū)立法的積極性，立足于反貧困實(shí)踐一線，發(fā)揮立法的主觀性和能動性，協(xié)調(diào)和規(guī)范各種社會關(guān)系。同時(shí)，針對西部民族地區(qū)貧困的普遍性與其社會個體貧困的特殊性實(shí)情，要考慮反貧困的普遍性原則與差異性原則［7］。通過反貧困法，要首先認(rèn)定西部民族地區(qū)公眾的基本人權(quán)，保障其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)在保證社會成員基本公平的前提下，在法律上要對少數(shù)民族群眾和少數(shù)民族地區(qū)有所傾斜，讓他們真正能享受到扶貧開發(fā)給他們帶來的福利和好處，為謀求自身的發(fā)展創(chuàng)造條件和機(jī)會。

（三）完善西部民族地區(qū)反貧困法的配套機(jī)制

首先，建立廉潔高效的政府。法律的的生命力不在于制定，而在于執(zhí)行。具體到反貧困實(shí)踐中，真正貫徹反貧困法是西部民族地區(qū)的政府，政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的法制意識也決定了反貧困法的執(zhí)行效果。因此，要建立廉潔高效的政府，領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變思維和方法，提高對反貧困法的學(xué)習(xí)和認(rèn)識，堅(jiān)持做到依法扶貧，依法開發(fā)，提高扶貧開發(fā)的效率。實(shí)行反貧困信息公開制度，特別是扶貧資金的使用、扶貧對象等信息要公開，加強(qiáng)對扶貧資金的監(jiān)管力度，建立扶貧對象認(rèn)定機(jī)制，防止出現(xiàn)官員貪污扶貧款和違規(guī)認(rèn)定扶貧對象的事情，努力為社會營造一個良好的扶貧開發(fā)環(huán)境。其次，完善西部民族地區(qū)社會保障制度。建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大社會保障制度的覆蓋面，吸納更多的群眾特別是少數(shù)民族群眾，讓他們在60歲之后每個月都能領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金。逐步健全農(nóng)村醫(yī)療合作制度，讓民族地區(qū)所有的困難群眾都能參加合作醫(yī)療項(xiàng)目，防止出現(xiàn)看病難和看病貴的現(xiàn)象，逐步減少因病致貧的貧困群體。再次，開展反貧困法制宣傳教育。培育和提高公民的法制意識，養(yǎng)成貧困者自覺遵守法律的習(xí)慣，是完善西部民族地區(qū)反貧困法制建設(shè)的重要思想保障。要加強(qiáng)反貧困法制教育，把反貧困法制教育、學(xué)校教育及社會教育相結(jié)合，打造全方位的法制教育體系。重點(diǎn)加強(qiáng)對基層干部和貧困者子女的法制教育，定期做好對貧困群眾的普法教育工作，拓寬普法渠道，提高貧困群眾的法制意識。加大對反貧困法制的宣傳工作，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、手機(jī)、報(bào)紙、雜志、宣傳欄等傳播媒介，以普通百姓容易接受和通俗易懂的方式，讓貧困者能更好的掌握反貧困法制內(nèi)容。

［1］［法］盧梭.論人與人不平等的起因和基礎(chǔ)［M］.李平漚，譯.北京：商務(wù)印書館，2007：33.

［2］［?。莅ⅠR蒂亞·森.貧困與饑荒［M］.王宇，王文玉，譯.北京：商務(wù)印書館，2001：17.

［3］張永亮.論扶貧開發(fā)的法制建設(shè)［J］.湖南社會科學(xué)，2013（05）.

［4］李昌麒.中國實(shí)施反貧困戰(zhàn)略的法學(xué)分析［J］.法制與社會發(fā)展，2003（04）.

［5］劉曉霞，周凱.反貧困立法：定位與進(jìn)路［J］.西部法學(xué)評論，2013（03）.

［6］［美］羅斯科·龐德.通過法律的社會控制［M］.沈宗靈，譯.北京：商務(wù)印書館，2010：12.

［7］丁國峰.西部民族地區(qū)反貧困法律制度構(gòu)建［J］.學(xué)術(shù)探索，2013（12）.

責(zé)任編輯：曹麗娟

D920.0

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1008-6323（2015）06-0044-04

王志鑫，遵義醫(yī)學(xué)院黨政辦科員，法學(xué)碩士。

2015-10-26