文 余 坦（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100000）

一、電子政務(wù)在政府改革中的幾個(gè)作用層次

電子政務(wù)在政府改革中所發(fā)揮的作用可根據(jù)信息技術(shù)在政府管理行為和組織結(jié)構(gòu)中滲透的程度不同分為四個(gè)層次。

（一）工具創(chuàng)新

電子政務(wù)在政府改革中的第一個(gè)作用層次是工具創(chuàng)新。在這個(gè)層次下，信息技術(shù)在政府的管理行為中起到的主要是工具的作用，對(duì)政務(wù)本身的影響較小。例如上個(gè)世紀(jì)七、八十年代，用計(jì)算機(jī)來(lái)處理復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；個(gè)人電腦開(kāi)始普及以后，用電腦來(lái)處理公文；計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)逐步發(fā)展以后，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞文件等。在工具創(chuàng)新的層次下，電子政務(wù)主要是在政務(wù)流程的一些點(diǎn)上得到體現(xiàn)，通過(guò)對(duì)一些傳統(tǒng)作業(yè)方法的變革提升工作效率，對(duì)政府改革的支撐作用也相對(duì)有限。當(dāng)然，隨著信息技術(shù)的不斷快速發(fā)展，工具創(chuàng)新的內(nèi)容也在不斷隨之變化。近年來(lái)，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)也開(kāi)始在電子政務(wù)中得到廣泛應(yīng)用，工具創(chuàng)新的內(nèi)涵與上個(gè)世紀(jì)相比已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的變化。

（二）政務(wù)流程的信息化

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和電子政務(wù)建設(shè)的不斷前進(jìn)，從上個(gè)世紀(jì)九十年代初開(kāi)始，電子政務(wù)在政府改革中的作用逐步進(jìn)入第二個(gè)層次——政務(wù)流程信息化。這一層次的主要特點(diǎn)是信息技術(shù)開(kāi)始實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)流程從點(diǎn)到線的滲透，部分或全面的覆蓋政務(wù)流程，但是并不對(duì)政務(wù)流程產(chǎn)生大的改變。在政務(wù)流程信息化層次下，電子政務(wù)建設(shè)的內(nèi)容和表現(xiàn)形式是的政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，用信息化手段完成原來(lái)人工處理的各種業(yè)務(wù)。我國(guó)早期的“金字工程”就是政務(wù)流程信息化的典型代表，后來(lái)隨著我國(guó)電子政務(wù)的不斷發(fā)展，很多“金字工程”開(kāi)始升級(jí)或改造，逐步進(jìn)入了更高的發(fā)展層次。

（三）支撐政務(wù)流程再造

比政務(wù)流程信息化更進(jìn)一步的是政務(wù)流程再造。在政務(wù)流程再造階段，政府開(kāi)始依托信息技術(shù)帶來(lái)的新能力來(lái)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府改革提出的要求，對(duì)原有的政務(wù)流程進(jìn)行變革，電子政務(wù)開(kāi)始觸及政府改革的實(shí)質(zhì)，真正成為政府改革的方向。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的過(guò)程中，推出的以公眾為中心、基于政府門戶網(wǎng)站的一站式在線服務(wù)就是政務(wù)流程再造的典型實(shí)踐。在一站式在線服務(wù)體系中，分散、碎片化的業(yè)務(wù)處理被整合的業(yè)務(wù)流程取代，如何更好的提供公共服務(wù)成了政務(wù)流程設(shè)計(jì)的主導(dǎo)原則［1］。在政務(wù)流程再造層次，電子政務(wù)在政府改革中的作用相對(duì)于前兩個(gè)層次是一種質(zhì)的提升。

（四）助推政府組織結(jié)構(gòu)和管理模式變革

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，尤其是人類社會(huì)步入信息化時(shí)代以來(lái)，信息技術(shù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域持續(xù)滲透，人們生產(chǎn)生活的很多方面都發(fā)生了重大的變化，很多領(lǐng)域的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)和模式都在經(jīng)受著信息化發(fā)展所帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。社會(huì)復(fù)雜度越來(lái)越高，對(duì)政府能力提出的要求也隨之越來(lái)越高。傳統(tǒng)的高度中心化的政府管理模式已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步所要求的善治，政府管理模式開(kāi)始發(fā)生重大變革，首先是在政府內(nèi)部權(quán)力充分的協(xié)同和整合，科層制結(jié)構(gòu)下的條塊界線越來(lái)越模糊，政府內(nèi)部的跨界成為常態(tài)。進(jìn)而，政府對(duì)社會(huì)的管理方式從政府壟斷公權(quán)力的單中心管理走向政府和社會(huì)充分合作的治理［2］［3］。這意味著政府的重構(gòu)和再造，也是電子政務(wù)在政府改革中的第四個(gè)作用層次。在這個(gè)層次下，信息技術(shù)與政府充分融合，所產(chǎn)生的變革是前所未有的。這種變化類似于電子商務(wù)對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)模式的挑戰(zhàn)，淘寶、京東等代表的電子商務(wù)讓傳統(tǒng)的批發(fā)、零售一手交錢一手交貨的流通方式產(chǎn)生了天翻地覆的變化，而信息技術(shù)與政府充分融合所產(chǎn)生的變革也將不亞于此。

總體而言，這四個(gè)層次是隨著信息技術(shù)在政府管理中的融合程度的不斷深化而逐步遞進(jìn)的，但是層次之間并不一定存在絕對(duì)清晰的界線，發(fā)展的時(shí)間也并不一定是線性遞進(jìn)的。實(shí)際上，在政府管理中引入信息技術(shù)就是順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢(shì)的一種創(chuàng)新和改革，政府改革的力度越大，信息技術(shù)在政府管理中的融合程度就越深，進(jìn)而電子政務(wù)的作用層次就越高。

二、電子政務(wù)在過(guò)去我國(guó)政府改革中的作用

自上個(gè)世紀(jì)70年代，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)組建國(guó)家計(jì)委計(jì)算機(jī)中心，我國(guó)政府正式建立信息技術(shù)應(yīng)用機(jī)構(gòu)起，信息技術(shù)在我國(guó)政府管理中的應(yīng)用已經(jīng)超過(guò)四十年。四十余年來(lái)，我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了上個(gè)世紀(jì)70年代到80年代前期以數(shù)據(jù)處理為主的萌芽階段；80年代后期到90年代初以信息管理為主的起步階段；90年代到本世紀(jì)初以“金字工程”和政府上網(wǎng)工程為代表的快速發(fā)展階段；以及2002年以來(lái)以《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布為標(biāo)志的全面大規(guī)模發(fā)展階段［4］。

在進(jìn)入本世紀(jì)之前，我國(guó)政府并沒(méi)有明確的將發(fā)展電子政務(wù)作為政府改革的方向和手段，但是電子政務(wù)仍然在事實(shí)上起到了推動(dòng)政府改革的重要作用。在萌芽和起步階段，電子政務(wù)在我國(guó)的政府改革中還只發(fā)揮了工具創(chuàng)新的作用。而“金字工程”系列重大信息化建設(shè)項(xiàng)目逐步啟動(dòng)后，電子政務(wù)的快速發(fā)展開(kāi)始對(duì)政府改革產(chǎn)生重要的推動(dòng)和支撐作用，其中既有原有政務(wù)流程的信息化也有政務(wù)流程的再造。例如啟動(dòng)較早的金關(guān)、金稅等重大工程推動(dòng)了海關(guān)、稅務(wù)等部門的機(jī)構(gòu)改革和流程再造，極大的提升了相關(guān)領(lǐng)域的管理能力，分別為我國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)及相關(guān)領(lǐng)域管理水平的提升和我國(guó)稅務(wù)管理水平提升、稅制改革做出了重要貢獻(xiàn)。

進(jìn)入本世紀(jì)以后，我國(guó)政府對(duì)電子政務(wù)的認(rèn)識(shí)上升到了一個(gè)新的高度。2002年發(fā)布的《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）明確指出電子政務(wù)建設(shè)是事關(guān)信息化發(fā)展全局重要工作，要“把電子政務(wù)建設(shè)作為今后一段時(shí)期我國(guó)信息化工作的重點(diǎn)”，通過(guò)電子政務(wù)建設(shè)“加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政質(zhì)量和效率，增強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)能力”。意見(jiàn)還對(duì)電子政務(wù)建設(shè)的原則、目標(biāo)、任務(wù)和主要措施進(jìn)行了頂層規(guī)劃。至此，我國(guó)的電子政務(wù)進(jìn)入了全面大規(guī)模發(fā)展的新階段，成為政府改革的重要支撐手段。在此后中央和地方各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新中，電子政務(wù)的作用一直受到高度重視［5］。各級(jí)政府圍繞著電子政務(wù)這個(gè)主題充分創(chuàng)新，此前局限于個(gè)別領(lǐng)域和部門的政務(wù)流程信息化和流程再造逐漸成為政府各個(gè)領(lǐng)域改革的常態(tài)。在2011年發(fā)布的《國(guó)家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》對(duì)此做出了高度評(píng)價(jià)“電子政務(wù)在改善公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化綜合監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，已成為提升黨的執(zhí)政能力和建設(shè)服務(wù)型政府不可或缺的有效手段。”

但是，電子政務(wù)在我國(guó)政府改革中的作用還沒(méi)有上升到組織結(jié)構(gòu)和模式變革的層次，即便發(fā)展電子政務(wù)的重大意義已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)同，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的仍然存在很多制約。其中一個(gè)非常重要的原因就是，雖然電子政務(wù)已經(jīng)成為政府改革的主要方向和重要途徑，但是僅憑電子政務(wù)建設(shè)這一條腿是無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府改革的目標(biāo)的，還需要意識(shí)、能力、體制、機(jī)制等方方面面的創(chuàng)新相互支持。換句話說(shuō)，改革是一個(gè)政治議題，需要各個(gè)層面、各種力量相互配合。

三、新時(shí)期政府改革對(duì)電子政務(wù)提出的新需求

黨的十八大開(kāi)啟了我國(guó)各項(xiàng)改革事業(yè)的新篇章，政府改革也進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。十八大以來(lái)，黨中央關(guān)于深化改革的幾次重大決定所闡述的改革目標(biāo)和措施都內(nèi)含著發(fā)展電子政務(wù)支撐改革的要求，已經(jīng)將更深層次、更高水平的利用信息技術(shù)作為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的重要手段。

黨的十八界三中全會(huì)提出要 “切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”，這些要求正是我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的主要目標(biāo)。在健全宏觀調(diào)控體系的具體措施中，更是明確的提出了建立“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門信息共享”等對(duì)電子政務(wù)建設(shè)的直接要求。事實(shí)上，在當(dāng)今信息化時(shí)代背景下，要實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”等改革目標(biāo)，已經(jīng)無(wú)法離開(kāi)電子政務(wù)。

黨的十八界四中全會(huì)對(duì)建設(shè)法治政府提出了“依法全面履行政府職能、健全依法決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革、嚴(yán)格規(guī)范工作文明執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督以及全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)”等六項(xiàng)意見(jiàn)，在具體要求中明確提出“推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”等需要通過(guò)電子政務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的措施。

在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》中，從網(wǎng)上并聯(lián)審批、在線審批監(jiān)管平臺(tái)、信息資源共享、信用信息公示“一張網(wǎng)”、電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照、綜合監(jiān)管平臺(tái)、積極利用信息化手段探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等很多角度就利用信息化手段為加快轉(zhuǎn)變政府職能提出了明確的要求，這些要求都需要通過(guò)繼續(xù)深入推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)來(lái)落實(shí)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)為落實(shí)其中的一些要求開(kāi)展了相應(yīng)的電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的論證和實(shí)施。

黨的十八大以及十屆三中、四中全會(huì)所做出的關(guān)于改革的重大決定對(duì)政府改革而言是一場(chǎng)深刻的變革，這種變革對(duì)電子政務(wù)的要求已經(jīng)超越了我國(guó)電子政務(wù)的現(xiàn)有支撐能力，必須創(chuàng)新思路和方法，將電子政務(wù)建設(shè)推進(jìn)到更深的層次、達(dá)到更高的水平才能實(shí)現(xiàn)宏偉的改革目標(biāo)。

四、我國(guó)當(dāng)前電子政務(wù)發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）電子政務(wù)建設(shè)自身的問(wèn)題

雖然我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入全面大規(guī)模發(fā)展階段，取得了有目共睹的顯著成效，但是同樣也存在很多與電子政務(wù)建設(shè)自身相關(guān)的問(wèn)題亟待解決。

1.關(guān)鍵能力仍有不足。一是統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)支撐能力不足。早在2002年，《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》就提出要建設(shè)和整合統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并指出國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)由政務(wù)內(nèi)和政務(wù)外網(wǎng)組成，但到目前為止這兩張網(wǎng)的覆蓋范圍、承載能力都沒(méi)有達(dá)到最初的設(shè)想，時(shí)至今日我國(guó)仍然沒(méi)有一張能夠覆蓋所有政務(wù)部門、可靠、高效的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在各個(gè)部門廣泛存在的業(yè)務(wù)專網(wǎng)雖然支撐了部門業(yè)務(wù)，但是對(duì)跨部門的協(xié)同和共享形成了嚴(yán)重的制約，這一現(xiàn)象被業(yè)內(nèi)人士形象的稱為“煙囪林立”，其原有就在于沒(méi)有統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)支撐。

二是信息資源整合利用能力不足。2002年發(fā)布的《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》還提出了要啟動(dòng)建設(shè)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫(kù)和宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，遺憾的是十多年過(guò)去了，這四個(gè)基礎(chǔ)庫(kù)的建設(shè)都與預(yù)期去之甚遠(yuǎn)，除了公安部主導(dǎo)的人口基礎(chǔ)信息庫(kù)已經(jīng)開(kāi)始提供服務(wù)外，其他的三個(gè)庫(kù)都不具備服務(wù)能力，甚至有的還沒(méi)有提上投資建設(shè)的日程。相關(guān)的信息資源還分散在各個(gè)部門，僅僅服務(wù)于各部門自身的業(yè)務(wù)需求，沒(méi)有得到整合利用。

三是信息安全保障能力不足。信息安全保障能力的不足帶來(lái)的負(fù)面影響有兩方面，一方面由于信息安全保障能力不足，導(dǎo)致部分政務(wù)部門工作人員為了回避安全責(zé)任，抵觸信息化工作。另一方面信息安全保障能力不足確實(shí)對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全帶來(lái)了威脅。我國(guó)已經(jīng)建立了相對(duì)比較完善的制度體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，但是由于專業(yè)人才缺乏、安全保障技術(shù)實(shí)施能力不高和應(yīng)用過(guò)程中安全管理水平、措施不到位等多重原因，導(dǎo)致制度和標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)情況不理想，如果將我國(guó)的電子政務(wù)作為一個(gè)整體來(lái)看，還存在很多信息安全的隱患。在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)信息安全問(wèn)題凸顯的大環(huán)境下，這些隱患尤其值得注意。

2.法律制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范嚴(yán)重滯后。法律制度是電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展有據(jù)可循、有規(guī)可依的保障。我國(guó)有關(guān)信息化的立法工作起步并不晚，在進(jìn)入本世紀(jì)之前，我國(guó)就出臺(tái)了一些與信息化、信息安全相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著社會(huì)信息化的不斷快速發(fā)展，我國(guó)有關(guān)信息化的立法工作有所加快，相繼出臺(tái)了包括《中華人民共和國(guó)電子簽名法》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等在內(nèi)的法律法規(guī)，一些地方也出臺(tái)了地方性的信息化法規(guī)制度。［6］但是總體上看，我國(guó)對(duì)信息化的立法嚴(yán)重滯后與社會(huì)信息化發(fā)展的需求，既有法律制度不全面的問(wèn)題，也有更新不及時(shí)，難以適應(yīng)快速發(fā)展的信息技術(shù)的問(wèn)題。尤其是電子政務(wù)方面，目前僅有《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》一部全國(guó)性的法律制度。很多問(wèn)題都依靠地方或部門的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行規(guī)范和約束，法律的強(qiáng)制力沒(méi)有保障，還有可能存在相互沖突。電子政務(wù)法的立法工作已經(jīng)納入全國(guó)人大立法規(guī)劃多年，但是一直處于難產(chǎn)狀態(tài)，法律制度缺失已經(jīng)嚴(yán)重影響了電子政務(wù)的深化發(fā)展。

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是電子政務(wù)“互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息安全”的前提條件，美國(guó)、歐洲等世界先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)在開(kāi)展電子政務(wù)建設(shè)的過(guò)程中往往遵循標(biāo)準(zhǔn)先行的規(guī)律，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也比較完善。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家都建立了電子政務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。［7］但是由于我國(guó)在早期開(kāi)展電子政務(wù)建設(shè)的過(guò)程中缺乏經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有對(duì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的問(wèn)題給予足夠的重視，直到2002年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)才成立電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化總體組，2005年才開(kāi)始逐步出臺(tái)電子政務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而此時(shí)我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入全面大規(guī)模發(fā)展期，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一成為既成事實(shí)。

3.地區(qū)、層級(jí)和行業(yè)發(fā)展不平衡。我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的不平衡也是影響我國(guó)電子政務(wù)整體水平的重要因素。不平衡主要有三個(gè)方面：一是地區(qū)之間不平衡。從地區(qū)發(fā)展情況來(lái)看，往往是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)和大城市電子政務(wù)建設(shè)的水平相對(duì)較好，而中西部特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)水平相對(duì)落后。二是層級(jí)之間不平衡?？傮w上是中央政府要好于地方政府，越往基層發(fā)展水平越滯后。三是同一地區(qū)或同一層級(jí)政府不同部門之間發(fā)展水平也存在較大差異。這與部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)電子政務(wù)的認(rèn)識(shí)和重視程度，以及部門業(yè)務(wù)在政府工作中的重要程度緊密相關(guān)。地區(qū)、層級(jí)和行業(yè)電子政務(wù)發(fā)展水平的差異為深層次的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享帶來(lái)了極大的阻礙，導(dǎo)致電子政務(wù)的整體效能受到影響。

（二）現(xiàn)行政府組織結(jié)構(gòu)帶來(lái)的制約

除了電子政務(wù)建設(shè)本身存在的問(wèn)題外，我國(guó)政府現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)對(duì)電子政務(wù)效能的深度發(fā)揮也形成了嚴(yán)重的制約。

我國(guó)政府現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)層級(jí)較多，行業(yè)分工高度專業(yè)化，政令的上傳下達(dá)需要經(jīng)過(guò)多個(gè)層級(jí)，每個(gè)行業(yè)的管理范圍也相對(duì)較窄。這種結(jié)構(gòu)是典型的科層制組織，在以往信息技術(shù)不發(fā)達(dá)、社會(huì)信息化程度不高的情況下，可以實(shí)現(xiàn)較強(qiáng)的控制力、執(zhí)行力和較高的管理效率。而現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)在于獲取信息更方便、傳遞信息迅速、管理幅度更寬廣，可以提高治理能力、降低治理成本。但是現(xiàn)行政府組織結(jié)構(gòu)一方面較多的層級(jí)設(shè)置人為的增加了信息傳遞的節(jié)點(diǎn)，削弱了現(xiàn)代信息技術(shù)帶來(lái)的信息傳遞速度優(yōu)勢(shì)；另一方面高度專業(yè)化分工，人為的限制了管理幅度，削弱了現(xiàn)代信息技術(shù)帶來(lái)的控制幅度廣的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致電子政務(wù)本應(yīng)產(chǎn)生的效能無(wú)法得到深度發(fā)揮。這些問(wèn)題無(wú)法通過(guò)信息化本身來(lái)解決，必須有相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)變革相配合。我國(guó)也意識(shí)到了這一問(wèn)題的存在，并做出了有條件推動(dòng)省直管縣試點(diǎn)、大部制改革等政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的嘗試，但是相關(guān)的改革步驟還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于充分發(fā)揮信息化效能的需求。

同時(shí)高度專業(yè)化的分工造成了政府部門之間存在明顯的專業(yè)界線，形成了政府權(quán)力的“條塊”格局，電子政務(wù)建設(shè)也是多按政府職能條塊推進(jìn)，因此在現(xiàn)有的政府組織結(jié)構(gòu)下，信息技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用在很多情況下的是在固化原有的“條塊”格局，而不是促成政府組織結(jié)構(gòu)和治理模式的變革，這樣反而增加了政府組織結(jié)構(gòu)變革的阻力。因此，電子政務(wù)的深化發(fā)展，必須與政府改革同步進(jìn)行，相互支撐和促進(jìn)。

五、未來(lái)電子政務(wù)如何在更高層面支撐政府改革

（一）電子政務(wù)建設(shè)自身需要進(jìn)一步完善

首先是進(jìn)行強(qiáng)有力的頂層規(guī)劃，完善法律制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)所面臨的所有問(wèn)題幾乎都有頂層規(guī)劃欠缺的因素存在，其中既有頂層規(guī)劃滯后的原因，也有規(guī)劃執(zhí)行不到位的原因。比如，長(zhǎng)期困擾我國(guó)電子政務(wù)的信息資源共享問(wèn)題，其實(shí)相關(guān)的規(guī)劃早已出臺(tái)，但是一直沒(méi)有得到有效落實(shí)。因此必須有強(qiáng)有力的規(guī)劃，特別是以法律和標(biāo)準(zhǔn)的形式強(qiáng)制落實(shí)的頂層規(guī)劃才能保證電子政務(wù)健康發(fā)展。

其次是增強(qiáng)核心能力。在信息化已經(jīng)成為時(shí)代特征，我國(guó)電子政務(wù)已經(jīng)全面大規(guī)模建設(shè)十多年，電子政務(wù)建設(shè)的累積投資至少已達(dá)數(shù)千億的今天，電子政務(wù)還存在核心能力的欠缺是極其不應(yīng)該的，這是過(guò)去缺少經(jīng)驗(yàn)，對(duì)信息化建設(shè)客觀規(guī)律把握不足造成的欠賬，必須盡快彌補(bǔ)。在未來(lái)核心能力建設(shè)的過(guò)程中，還應(yīng)充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，以免造成建成即落后。

第三是均衡發(fā)展，縮小地區(qū)、行業(yè)和層級(jí)差距。加快電子政務(wù)發(fā)展水平相對(duì)落后的地區(qū)、行業(yè)和層級(jí)的建設(shè)，縮小數(shù)字鴻溝是我國(guó)未來(lái)電子政務(wù)建設(shè)必須高度關(guān)注的重要問(wèn)題。這既關(guān)乎電子政務(wù)整體效能的發(fā)揮，也影響著社會(huì)公平。均衡發(fā)展除了要加大對(duì)落后地區(qū)和行業(yè)的資金和技術(shù)支持外，還應(yīng)特別注意加大對(duì)基層電子政務(wù)建設(shè)的補(bǔ)助和指導(dǎo)。因?yàn)楹芏喙卜?wù)的最終交付都是由基層政府完成的，其中最為關(guān)鍵的是縣級(jí)政府?？h級(jí)政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量的公共服務(wù)職能，但是其信息化水平在中央、省、市、縣四級(jí)中卻是最低的。例如，我國(guó)政府門戶網(wǎng)站的普及率、國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)的覆蓋率等都是縣級(jí)遠(yuǎn)低于中央、省和市級(jí)。因此加強(qiáng)基層電子政務(wù)建設(shè)是未來(lái)必須高度重視的一項(xiàng)工作。

（二）政府組織結(jié)構(gòu)的改革

要充分發(fā)揮信息化的優(yōu)勢(shì)，就要建立適應(yīng)信息化時(shí)代特征的政府組織結(jié)構(gòu)，不應(yīng)讓政府組織結(jié)構(gòu)中不合理的因素長(zhǎng)期成為制約電子政務(wù)效能更好發(fā)揮的原因。黨的十八界三中全會(huì)已經(jīng)提出要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，并明確了大部門制、省直管縣等改革方向。大部制和省直管縣就是擴(kuò)大管理幅度和縮減管理層級(jí)的直接體現(xiàn)，表明了中央在改革規(guī)劃中已經(jīng)考慮了發(fā)揮信息化的作用的問(wèn)題，未來(lái)在政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中應(yīng)該將適應(yīng)信息化時(shí)代特征作為一個(gè)重點(diǎn)依據(jù)來(lái)考慮。

從某種程度上來(lái)看，電子政務(wù)建設(shè)和政府改革是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，兩者無(wú)法分開(kāi)，必須相輔相成。信息技術(shù)是工具，但電子政務(wù)是政府改革的方向，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前所提出的政府改革目標(biāo)，必須在更高層次上發(fā)揮電子政務(wù)的作用。

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