高 翔

司法制度

深化司法改革基礎(chǔ)問題研究——以人民法院為中心

高 翔*

司法改革研究是司法制度研究的顯學(xué),從近年司法改革的學(xué)術(shù)成果可見一斑。①從人民法院《第一個五年改革綱要》開始實施的1998年為起算點至2013年12月,在中國知網(wǎng)以“司法改革”為題名共搜索到核心期刊發(fā)表的論文329篇;以“司法體制改革”為題名共搜索到核心期刊發(fā)表的論文51篇;以“司法機制改革”為題名搜索未發(fā)現(xiàn)有核心期刊專門發(fā)表以此為題的論文,共計370篇論文。司法改革實踐是中國政治體制改革相對活躍的內(nèi)容,黨的十六大以來,中央政法委統(tǒng)籌推動近十年司法改革,先后以兩個中共中央文件下發(fā)《司法體制與工作機制改革的階段性意見》②黨的十六大后,2004年中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見》;黨的十八大后,2008年中共中央政治局通過中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革的意見》。這兩個中央文件是對黨的十六大以來司法改革的頂層設(shè)計,明確了改革任務(wù)和牽頭部門。,國務(wù)院新聞辦2012年發(fā)布的《中國的司法改革》白皮書首次向國內(nèi)外全面介紹了中國司法改革的基本情況和主要成就。黨的十八大之后深化司法改革的總體要求,為司法改革設(shè)計提供了新的場域和空間,黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》,以獨立的三個條文對“確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運行機制、完善人權(quán)司法保障制度”改革作出了全面深入的部署,所涉范圍之廣、所言內(nèi)容之細、所指問題之深均為空前。③習(xí)近平總書記在對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》的說明中指出,司法改革是本次改革的重點。只有在把握深化司法改革的若干基礎(chǔ)和前提之下,才能真正實現(xiàn)深化之效,最終破解長期困擾中國司法的地方化和行政化問題,建立公正、高效、權(quán)威的司法制度。本文以人民法院為中心,研究深化司法改革,既是對研究對象的限縮,亦指本輪司法改革應(yīng)以法院制度改革為中心,后文將對此予以闡明。①此后所指深化司法改革,均指深化人民法院體制和機制改革。

一、深化司法改革的基礎(chǔ)與前提

(一)深化司法改革的理論儲備

盡管學(xué)界和實務(wù)界一直對司法改革理論持以很高的熱情和關(guān)注,一些高校還成立專門研究司法制度的科研機構(gòu),法院系統(tǒng)內(nèi)部的學(xué)術(shù)研討活動也多次以司法改革為研究對象。②如北京大學(xué)司法研究中心、中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心、西南政法大學(xué)司法研究中心、中國政法大學(xué)司法理念與司法制度研究中心。司法改革理論研究成果雖汗牛充棟,但或給人不解渴之感,或給人水土不服之憂,或給人根基飄浮之惑。不解渴,體現(xiàn)在一直把依法獨立審判憲法原則奉為圭臬,但尚未形成憲法原則統(tǒng)領(lǐng)下的依法獨立審判理論體系,與檢察監(jiān)督理論體系上升為決策依據(jù)形成反差;水土不服,體現(xiàn)在一些研究仍然停留在域外借鑒、理念倡導(dǎo)等層面,盡管有的研究提出了詳細的改革舉措,但這些舉措脫離了當(dāng)下中國國情,缺乏可操作性;③比如有的研究成果提出設(shè)立中央與地方兩個法院系統(tǒng),這既與單一制的國家結(jié)構(gòu)形式不符,也背離了我國的政治文化傳統(tǒng)。根基飄浮,體現(xiàn)在研究內(nèi)容的選擇上豐富多元,涉及司法改革基本描述、比較研究、歷史研究、方法研究以及具體領(lǐng)域研究,尤其是描述型研究和具體制度研究較多,對司法改革原理的本體性研究較少。④把檢索到的760篇論文分為司法改革的基本原理研究、司法改革的基本描述、司法改革的比較研究、司法改革的歷史研究、司法改革的具體領(lǐng)域研究、司法改革方法論6類。其中,司法改革的基本描述研究數(shù)量最多,共110篇,主要是對既有改革的評價、分析等;司法改革具領(lǐng)域體研究的共103篇,主要涉及量刑規(guī)范化、法律職業(yè)人培養(yǎng)、訴訟程序改革等具體制度改革;司法改革的比較研究共49篇,主要是當(dāng)前全環(huán)司法改革趨勢和法治發(fā)達國家司法改革的研究;司法改革的歷史研究共33篇,主要是對晚清以來推進司法改革的研究;司法改革的方法論研究共31篇;而司法改革的基本原理為44篇,占比相對偏少。對司法改革原理的粗放式理解,將導(dǎo)致對司法改革中的矛盾問題束手無策,比如司法行政化與地方化的破解次序問題,是平行破解還是有所先后;公開合議庭少數(shù)意見是有利于還是束縛了合議庭獨立審判等問題都無法得到解決。

原理即帶有普遍性的、最基本的的基礎(chǔ)性規(guī)律,堪稱“規(guī)律之母”。譚世貴教授認為,司法原理的研究對象是司法基本規(guī)律,包含司法權(quán)的來源、性質(zhì),司法的價值,特別是司法運行應(yīng)遵循的基本原理,如司法民主、司法統(tǒng)一、司法公正、司法效率、司法獨立、司法權(quán)威原理等。①譚世貴:《中國司法原理》,高等教育出版社2004年版,第83頁。深化司法改革必須遵循司法規(guī)律,陳光中教授和龍宗智教授認為,深化司法改革應(yīng)立足于法治中國語境并參考世界法治國家經(jīng)驗,遵循“嚴格適用法律、維護法制權(quán)威”“嚴格遵守法定正當(dāng)程序”“司法的親歷性與判斷性”“維護司法的公信力和權(quán)威性”等司法規(guī)律。②陳光中、龍宗智:《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》,載《中國法學(xué)》2013年第4期。司法改革需要司法規(guī)律基礎(chǔ)理論和司法改革原理的支撐,甚至需要一個獨立的學(xué)科作為理論基點。崔永東教授認為,“司法改革學(xué)”是研究司法體制和機制改革、探索司法改革規(guī)律和司法理念更新的學(xué)問。③崔永東:《司法學(xué)原理》,人民出版社2011年版,第3頁。在厘清司法改革的基本原則、價值取向、體系架構(gòu)等原理的基礎(chǔ)上,才可能按照公正司法與遵循司法規(guī)律的要求,深入研究司法去行政化、去地方化、司法職業(yè)化建設(shè)等改革項目。而與系統(tǒng)理論對應(yīng)的是系統(tǒng)的頂層設(shè)計,唯有在系統(tǒng)理論的指引下,司法改革總體規(guī)劃的設(shè)計才能具有體系性和持續(xù)性,而不是改到哪就是哪,理論上弄不清就繞道而行,實證上底數(shù)不明就躊躇不前。如果理論儲備不足或者淺薄,那么司法改革理論研究不僅不能助力司法改革,反會成為改革的絆腳石。

(二)深化司法改革的文化根脈

“文化即是那一民族的樣法”即文化是人生活的一種樣態(tài),一種生活方式。④梁漱溟:《東西文化及其哲學(xué)》,山東人民出版社1989年版,第5頁。司法改革既應(yīng)遵循這種樣法,亦應(yīng)因時制宜地改變這種樣態(tài)。司法改革不可忽視法治文化根脈,以儒法兩家為中心的傳統(tǒng)司法文化對當(dāng)代法治實踐仍影響深遠,西方法律文化是人類文化的重要組成部分,法治先行國家有益的經(jīng)驗傳統(tǒng)需要我們吸鑒。但在中國傳統(tǒng)司法文化和西方法律文化的夾縫中,并未真正形成時代性與歷史性兼具、本土性與全球化互融的當(dāng)代中國現(xiàn)代法治文化。深化司法改革的腳步踏下去,可能正好落入中國傳統(tǒng)文化司法文化和西方法律文化的代際夾縫中。沒有文化歸依的改革必將是一場令人精疲力竭的苦旅,毋寧說以司法改革對法治的補強繼而彌合代際夾縫,形塑當(dāng)代中國法治文化。辨章學(xué)術(shù),考鏡源流,當(dāng)代中國法治文化應(yīng)在中西法律傳統(tǒng)的夾縫中尋求具有法治中國氣息的消弭之法,進而內(nèi)化為深化司法改革的文化基因。

價值取向方面,中國司法文化強調(diào)無訟的價值取向,如同瞿同祖先生所言“法律的儒化”“母子相訟”“兄弟爭田”“親戚爭財”乃地方鄉(xiāng)鄰之恥,地方司法官(行政官)之職是使其“終死不敢復(fù)爭”,法律與司法總是以消極的面目出現(xiàn)。⑤武樹臣:《中國法律文化大寫意》,北京大學(xué)出版社2011年版,第135頁。西方法律文化注重正義的價值取向,遵循自然正義—法律正義—司法正義—個案正義的法律思維方式。無訟的價值取向?qū)λ痉ㄖ贫鹊呢撓蜃饔檬沁^分強調(diào)秩序的穩(wěn)定,視調(diào)解是解決糾紛的最好方式;中向作用是司法的溫情主義;正向作用是對話型司法,可作為無訟觀念的當(dāng)代轉(zhuǎn)型。

目的取向方向,中國傳統(tǒng)司法文化強調(diào)管制,追求實質(zhì)正義,司法工具論占據(jù)司法功能主義的主導(dǎo)地位。西方法律文化強調(diào)權(quán)利、秩序、個人自由三種價值,把權(quán)利和個人自由放在重要位置;①彼得·斯坦、約翰·香德:《西方社會的法律價值》,王獻平譯,中國法制出版社2004年版,第2頁。管制型的目的取向?qū)λ痉ㄖ贫鹊呢撓蜃饔檬撬痉ㄅc政法的混同。司法被視為社會治理的工具、司法機關(guān)獨立性的缺位以及法院內(nèi)部運行的行政化管制;中性作用是能夠在維護社會穩(wěn)定方面起到一定效果;良性作用是實質(zhì)正義是社會公平正義的組成部分,但應(yīng)當(dāng)警惕形式法治勢微是法治的隱憂,應(yīng)當(dāng)重視法教義學(xué)在司法中的運用。

本位取向方面,義務(wù)本位是中國傳統(tǒng)法律文化的品性,非平等性為外在表現(xiàn)。千年宗法家族等級制度以及費孝通先生所言“差序格局”即是例證。西方傳統(tǒng)法律文化受自然法影響強調(diào)平等,體現(xiàn)權(quán)利本位的取向。義務(wù)本位取向?qū)λ痉ㄖ贫鹊呢撓蜃饔檬切淌滤痉ǖ膹?fù)仇主義成為民眾一種普通的心理。商事裁判的相對弱小反映私法傳統(tǒng)的養(yǎng)成不足;中性作用是在社會轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村治理中仍有作用;良性作用體現(xiàn)為民間法形成和發(fā)展的積淀之一。深化司法改革,應(yīng)當(dāng)摒棄劣性遺產(chǎn),改造中性遺產(chǎn),光大良性遺產(chǎn)。

(三)深化司法改革的路徑選擇

其一,司法改革在全面深化改革全局中的價值判定問題。在黨總攬全局、政府主導(dǎo)推動的改革全局中,審判機關(guān)的審查監(jiān)督與人大的權(quán)力監(jiān)督、檢察機關(guān)的法律監(jiān)督、紀檢機關(guān)的紀律監(jiān)督、組織部門的人事監(jiān)督等共同構(gòu)成了中國特色的權(quán)力監(jiān)督制約機制,每個環(huán)節(jié)都不可或缺且非常重要。只有把權(quán)力關(guān)進籠子里,改革才會是良善的改革。改革創(chuàng)新相比傳統(tǒng)力量是脆弱的,傳統(tǒng)力量過分迷信專政工具的強制力,忽略司法在公共政策形成、公共秩序引導(dǎo)方面的作用,這不僅使司法功能再度單一化,也為改革創(chuàng)新戴上枷鎖。當(dāng)侵害權(quán)利的主體是權(quán)力時,權(quán)利救濟和權(quán)力制約是一致的。除了權(quán)力配置的優(yōu)化制衡、權(quán)力運行的監(jiān)督制約外,賦予公民或組織一定的權(quán)利來對抗權(quán)力,即以權(quán)利制約權(quán)力,也是規(guī)范權(quán)力運行的一種路徑。權(quán)利制約權(quán)力,并不是單純靠權(quán)利本身能完成的,主要是通過權(quán)利救濟權(quán)的行使引發(fā)另一權(quán)力來約束,這另一種權(quán)力就是司法權(quán)。因此,建成獨立公正的司法既是司法體制改革的重大成果,也是經(jīng)濟政治、經(jīng)濟體制改革成果的守護者。

其二,深化司法改革的中心選擇問題。黨的十六大以來,尤其是黨的十七大提出優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革任務(wù)后,極大推進了政法各機關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置改革,強化了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé),并在《刑事訴訟法》《民事訴訟法》的修改中將這些內(nèi)容轉(zhuǎn)化為立法成果,這從某種意義來說,近十年司法改革可視為“檢察中心主義”的司法改革。①《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見》提出了改革和完善訴訟制度、改革和完善訴訟收費制度、改革和完善檢察監(jiān)督體制等10個方面35項改革任務(wù)。《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革的意見》提出了60項改革任務(wù),包括:改革現(xiàn)行民事行政案件執(zhí)行體制、優(yōu)化偵查權(quán)配置,切實加強對偵查活動的制約監(jiān)督、完善檢察機關(guān)對民事行政訴訟和民事執(zhí)行的法律監(jiān)督、強化檢察監(jiān)督的內(nèi)容等均占重要位置。這種中心主義體現(xiàn)在:一方面,中央政策進一步明確檢察機關(guān)與法院同為司法機關(guān)的定位,從而在司法職業(yè)保障上兩院“一榮俱榮”;另一方面,在強化監(jiān)督制約的總體改革導(dǎo)向下,檢察機關(guān)鞏固了強化訴訟監(jiān)督的司法改革成果,突出體現(xiàn)是會同公安部制定《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》,對公安機關(guān)違法立案行為加大監(jiān)督,在《刑事訴訟法》修訂中增設(shè)了司法救濟權(quán),強化了逮捕審查的司法性,在《民事訴訟法》修訂中將檢察監(jiān)督范圍擴大到民事調(diào)解和執(zhí)行領(lǐng)域,由事后監(jiān)督調(diào)整為事中監(jiān)督,明確檢察建議為法定監(jiān)督方式,兩高三部會簽《對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》,明確檢察機關(guān)對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為可采取調(diào)查、建議更換辦案人等方式進行監(jiān)督。在公安機關(guān)維護穩(wěn)定是硬任務(wù)、硬責(zé)任的政策背景下,它繼續(xù)擔(dān)當(dāng)維穩(wěn)排頭兵角色,繼續(xù)保持政法格局中的強勢地位,并通過中央文件將這種政法傳統(tǒng)鞏固和加強。②《中共中央關(guān)于進一步加強公安工作的決定》(中發(fā)[2002]11)明確公安機關(guān)作為刑事司法力量和武裝性質(zhì)治安行政力量的定位,地方各級公安機關(guān)主要負責(zé)人由同級黨委或政府副職擔(dān)任。自此之后,地方各級公安機關(guān)兼任黨委常委、政法委書記的現(xiàn)象更加普遍,盡管黨的十七大之后省級公安廳局長兼任政法委書記的現(xiàn)象開始減少,黨的十八大之后進一步減少,如現(xiàn)省級公安廳局長兼任省級常委的僅北京市、浙江省、湖南省、寧夏回族自治區(qū)4 地,其他均由省級政府副職或省級政府黨組成員、省(市)長助理擔(dān)任,但公安機關(guān)在政法維穩(wěn)格局中的強勢地位依然明顯。

一個不夠獨立的法院必然是公信不足的法院,不能成為法治國家的中堅力量。在不具備基本獨立性的前提下,監(jiān)督、制約與限權(quán)可能導(dǎo)致司法公正的更加孱弱。以法院為中心構(gòu)建司法制度,是基于法院是最中立、最不具備侵略性的司法機關(guān)的性質(zhì),這個前提也是鑒于法院調(diào)整經(jīng)濟社會生活的廣泛性和終局性這個條件。即使與我國國情相近的越南也在《司法改革綱要》中提出以法院為中心推進司法改革。①越共中央政治局第49-NQ/TW號《關(guān)于2005年至2020年司法改革戰(zhàn)略的決議》中指出,司法改革的目標(biāo)是:建立一個廉潔、健康、權(quán)威、民主、嚴謹、公平、維護正義的司法機關(guān),并確保司法機關(guān)穩(wěn)步地向現(xiàn)代化發(fā)展,確保以審判為中心的司法活動積極有效地服務(wù)于越南社會主義國家和人民,并在改革任務(wù)中指出,圍繞人民法院的組織與職能,建立和發(fā)展司法機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)。有學(xué)者認為,將公檢法的流水作業(yè)關(guān)系調(diào)整為公法檢的權(quán)力制約關(guān)系,才符合憲法本意。②韓大元教授在《法院、檢察院和公安機關(guān)的憲法關(guān)系》(《法學(xué)研究》2011年第3期)文中認為:“在1979年《刑事訴訟法》和1982年《憲法》頒布以前,三機關(guān)事實上形成了以公安機關(guān)為優(yōu)先的分工、配合與制約關(guān)系,并共同接受政法主管部門的領(lǐng)導(dǎo)?！痹诶斫狻稇椃ā芬?guī)定的“分工負責(zé),互相配合,互相制約”原則時應(yīng)當(dāng)強調(diào),該原則是一個完整的邏輯和規(guī)范體系?！胺止へ撠?zé)”體現(xiàn)的是它們的憲法地位;“互相配合”體現(xiàn)的是工作程序上的銜接關(guān)系;“互相制約”是三機關(guān)相互關(guān)系的核心價值要求。這一原則體現(xiàn)了兩種服從關(guān)系:在價值理念上,效率服從于公平,配合服從于制約;在工作程序上,偵查服從于起訴,起訴服從于審判?，F(xiàn)實中的三機關(guān)關(guān)系,應(yīng)當(dāng)根據(jù)《憲法》和立憲主義的價值理念合理調(diào)整。深化司法改革,應(yīng)當(dāng)落實憲法原則,在繼續(xù)堅持法律監(jiān)督、強調(diào)三機關(guān)配合制約的同時,走“法院中心主義”的改革路徑,按照司法裁決權(quán)只能由法院行使的邏輯,根據(jù)法院作為人權(quán)保障和權(quán)力制約機構(gòu)的定位,科學(xué)設(shè)計法院體制改革,同時配套設(shè)置其他政法機關(guān)的體制改革。在刑事訴訟領(lǐng)域由“偵查中心”轉(zhuǎn)向“審判中心”,檢察機關(guān)堅守客觀中立立場,發(fā)揮“法律守護人”功能,實現(xiàn)控方角色超越;民事訴訟領(lǐng)域由利益紛爭“信訪終結(jié)”轉(zhuǎn)向“司法終局”;行政訴訟領(lǐng)域由合力化解行政爭議的過度運用轉(zhuǎn)向監(jiān)督為主輔之以合力化解爭議?！稕Q定》雖未明確提出建立以法院為中心的司法制度,但“探索司法管轄與行政區(qū)劃適度分離”的改革設(shè)計可延伸理解為根據(jù)法院公正司法的需要設(shè)立司法轄區(qū),其他司法機關(guān)則對應(yīng)設(shè)立。而“改革審判委員會制度,完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制,讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)明確各級法院職能定位,規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系”均是針對法院相當(dāng)具體的改革舉措,因此可認為深化司法改革初步確立了以法院為中心的改革路徑。

其三,司法公正的邏輯起點問題。是“先有獨立審判后有司法公正”還是“先有司法公正才有獨立審判”已經(jīng)不是一個簡單的邏輯判斷問題,而是深化司法改革的基本路徑判斷問題。獨立審判與司法公正的邏輯關(guān)系是新中國法治理論的爭論焦點。①一些觀點認為獨立審判是司法公正的前提和基礎(chǔ)。肖揚在2004年加強法院基層基礎(chǔ)建設(shè)的講話中指出,沒有獨立審判就沒有居中裁判,沒有居中裁判就沒有司法公正。譚世貴教授在《論司法獨立》(載《政法論壇》1997年第1期)文中認為,司法的公正性很大程度取決于是否具有和能否保持獨立的地位。程竹汝在《司法改革與政治發(fā)展》論著中指出,司法獨立是實現(xiàn)司法公正的條件,司法公正的內(nèi)涵歸根到底是保障人的基本權(quán)利。相反的觀點認為,對司法機關(guān)進行有效的監(jiān)督和制約,是司法公正的前提和基礎(chǔ)。如高一飛教授在《司法改革方向應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整》(載《經(jīng)濟觀察日報》2008年8月4日)文中提到的,司法獨立的前提是有效的司法制約,現(xiàn)行司法制度的最大問題是司法不受制約。近年,在提高公正司法能力水平方向的改革上不遺余力,獨立審判被視為公正司法之后才應(yīng)享有的“待遇”?？v觀各國司法獨立的歷史與現(xiàn)狀,盡管各國對司法機關(guān)獨立性有不同的理解和實踐模式,但絕大多數(shù)還是將這項“昂貴”的制度作為治理現(xiàn)代化的重要選項。獨立審判與司法公正的邏輯關(guān)系具有復(fù)雜性,公正可能需要獨立,獨立也可能引導(dǎo)公正,但不一定存在必然關(guān)系。除了保持基本的獨立性,司法人員的素質(zhì)、政治系統(tǒng)對司法的態(tài)度、法文化傳統(tǒng)和法治精神,都是司法公正的前提。但只有獨立審判得到基本保障,才有持續(xù)依法審判的可能,才能實現(xiàn)穩(wěn)定的司法公正;不夠獨立的司法也可能在個案上實現(xiàn)公正甚至在某個個案上公正尤甚,但不可能實現(xiàn)穩(wěn)定的公正。就實現(xiàn)穩(wěn)定的司法公正而言,獨立審判就是其邏輯起點。另一個論題是,獨立審判和司法監(jiān)督系司法公正之兩端,斷不可偏執(zhí)一端。近年來加強司法內(nèi)外監(jiān)督制約的機制改革已經(jīng)無所不用其極,可以認為制度設(shè)計已經(jīng)極致和窮盡。例如,為治理司法不廉,中央、最高法院以及地方法院在防止利益沖突、查處、規(guī)范審執(zhí)權(quán)力等方面制定的司法廉潔制度體系不斷擴大,就制度規(guī)模而言已臻完整,但司法不廉仍是社會最關(guān)注的領(lǐng)域之一,它甚至成為進一步深化司法體制改革的絆腳石。②在每年兩會前人民網(wǎng)舉行的“你最關(guān)注的十大問題”調(diào)查中,2010年“司法公正”以29045票位居第八;2011年“司法公正”以46150票居第二。在分項調(diào)查中近七成投票者認為腐敗導(dǎo)致司法不公。面對社會對司法公正的質(zhì)疑和司法公正評價標(biāo)準的缺失,2010年在全國法院強力推進的審判管理取得了一定效果,但案件質(zhì)量指數(shù)節(jié)節(jié)攀高并未換來對應(yīng)的司法公信提升,反倒由于指標(biāo)體系的不科學(xué)、一些地方法院的功利化取向以及管理行為對審判權(quán)的實質(zhì)干預(yù),一定程度加劇了審級關(guān)系的行政化和法院內(nèi)部層級管理的行政化。獨立審判的體制改革步履艱難,維系司法公正之兩端嚴重失衡,造成司法公信難振、社會評價漸低、司法自信受挫、優(yōu)秀法官頻頻另選他們的多難困局。①據(jù)統(tǒng)計,2008年至2012年全國法院共流失人員2萬多人,經(jīng)濟發(fā)達省份江蘇流失人數(shù)達到2402人,廣東達到1600人。應(yīng)當(dāng)說,關(guān)于司法監(jiān)督制約不足的擔(dān)憂,我國已經(jīng)通過上輪司法改革得到消解,深化司法改革,應(yīng)當(dāng)把獨立審判作為公正司法的邏輯起點,建立法院獨立于外部、審級獨立、合議庭獨立一體運行的制度體系。

其四,司法行政化與司法地方化的破解次序問題。司法行政化與地方化是困擾中國司法多年的難題,深化以依法獨立審判為核心的司法改革,就是破解司法兩化問題。那么對這兩大疑難雜癥的治理,是否存在位階次序問題?從邏輯和實踐看,司法行政化是首當(dāng)破解的難題。緣由之一,司法行政化不除,司法地方化就有生存土壤。地方干預(yù)司法本就是一種行政思維,認為行政大于司法故可頤指氣使,黨政官員亦認為法院內(nèi)部也是如此,因此在個案審判上,法官服從庭長、庭長服從院長、下級法院服從上級法院。只要法院內(nèi)部個案審判的行政式管理仍然存在,地方干預(yù)司法就有了空間和可能;緣由之二,司法行政化不除,就難以抵制地方干預(yù)。高度行政化運作的法院沒有緣由高呼驅(qū)除外部行政力量的干預(yù),沒有審級獨立和審判組織獨立為內(nèi)核和支點,法院獨立審判只能是空中樓閣;緣由之三,司法行政化不除,會使司法去地方化的改革成果付之東流。即便司法去地方化取得重大成果,法院擺脫對地方的人財物的限制,但如果司法行政化仍然大行其道,無疑將形成一個高度封閉的威權(quán)式管理的法院系統(tǒng),甚至有可能成為最官僚化系統(tǒng),較低審級和普通法官的獨立性將蕩然無存,這無疑是一場司法災(zāi)難?；诖?盡管司法去地方化的訴求相當(dāng)迫切,任務(wù)更加艱巨,仍應(yīng)將司法去行政化作為深化司法改革的重要考量因素,通過去行政化帶動去地方化,以去地方化保障去行政化,最終保障依法獨立審判憲法原則的實施。

二、司法行政化的破解之道

司法行政化的痼疾體現(xiàn)在法院層級管理行政化、審級關(guān)系行政化、法院考核評估行政化三方面。審級獨立和審判組織獨立已不是法院內(nèi)部運行機制問題,而是獨立審判體制改革的先決性條件。法院考核行政化的指揮棒效應(yīng),既會加劇審級關(guān)系行政化,又會將審級關(guān)系的行政化轉(zhuǎn)嫁至一個法院內(nèi)部形成層級管理的高度行政化。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出以人財物統(tǒng)一管理破解司法地方化。盡管人財物統(tǒng)一管理并非垂直管理,但統(tǒng)管可能會對上下級法院關(guān)系、審級關(guān)系造成影響甚至有加劇司法行政化的擔(dān)憂,因此破解審判運行機制行政化顯得更加迫切。

(一)法院層級管理的去行政化與合議庭獨立審判

院庭長審判管理與合議庭獨立審判的關(guān)系問題,是人民法院三個五年改革綱要反復(fù)涉及的內(nèi)容,制度變遷幾起幾浮,尤其是自2010年全國法院強力推進審判管理以來,院庭長審判管理呈現(xiàn)加強的趨勢,典型模式如成都中院兩權(quán)運行模式,而深圳福田法院等推進的審判長負責(zé)制改革又在做另一方向的探索。圍繞法院層級管理的學(xué)術(shù)爭議是近年司法制度研究的熱點。有學(xué)者認為,中國法院存在“多主體、層級化、復(fù)合式”結(jié)構(gòu),同一案件在同一審級法院內(nèi)往往需要經(jīng)歷多個主體和多個層級的復(fù)合評價;①顧培東:《人民法院內(nèi)部審判運行機制的構(gòu)建》,載《法學(xué)研究》2011年第4期。相反的觀點認為,院庭長獲得案件信息的渠道,介入案件的深度,進行行政指導(dǎo)的方式都是不確定的,因此參與案件的方式是不規(guī)范的。造成這種不規(guī)范的一個重要原因是沒有法律程序進行約束,其管理行為是一種內(nèi)部行為,外部很難進行有效的監(jiān)督;②龍宗智:《審判管理:功效、局限及界限把握》,載《法學(xué)研究》2011年第4期。有更加鮮明的觀點認為,就合議庭的本質(zhì)屬性而言,合議庭在案件審判方面就是法院的代表,院庭長對具體案件的審判質(zhì)量負責(zé)是一個悖論,法院獨立與法官獨立的爭論是根本不存在的問題,應(yīng)改裁判文書審簽制為合議庭成員簽署制。③蔣惠嶺:《合議庭的本質(zhì)屬性與改革路徑》,載《法制資訊》2013年第9期。

本輪司法體制改革已經(jīng)明確了“審理者裁判,裁判者負責(zé)”的審判權(quán)運行機制改革路徑,其核心是在明晰審判責(zé)任基礎(chǔ)上實現(xiàn)合議庭獨立審判。合議庭獨立審判的一大隱憂是缺少院庭長等優(yōu)秀法官的審查把關(guān),審判質(zhì)量有下降的可能、司法不廉有多發(fā)的趨勢。事實上,“二五改革綱要”實施之后呈現(xiàn)的院庭長收權(quán)趨勢,并無審判質(zhì)量上升或下降的實證分析,只是一種邏輯的應(yīng)然判斷,而可能忽視了邏輯背景,即司法評價的高低起伏與社會環(huán)境有關(guān),而且社會對司法的感觀更多基于熱點敏感案件,與院、庭長收權(quán)放權(quán)的影響無多大關(guān)系。根據(jù)權(quán)力越集中越有可能導(dǎo)致不廉的廉政定律,院庭長對審判結(jié)果具有一錘定音的能量,反而可能使權(quán)力尋租更為便利,只要找到庭長、分管副院長即可,影響審判結(jié)果的信息可以通過行政化的方式暢通無阻的運行。一些學(xué)者的研究成果表明,就全國范圍看,在法官違法違紀案件中院庭長違法違紀占有相當(dāng)高的比重,④蔣超博士在《三十年來中國法官違法犯罪問題:一個統(tǒng)計分析》(《寧夏社會科學(xué)》2010年第4期)文中分析道:“自上個世紀90年代后期到2010年,共有6名高院院長、5名高院副院長、10余名中院院長被查處,職務(wù)在其之下的不在統(tǒng)計之列?！币恍┑胤降臄?shù)據(jù)也印證了這種現(xiàn)象。⑤C直轄市2002—2011年10年間共立案查處法官違紀違法案件140件,涉案人數(shù)177人,廳局級干部6人,處級干部24人,處級以上干部占全部違紀人員的21.4%。根據(jù)直轄市法院法官的行政職級,處級以上法官的審判對應(yīng)為基層法院副院長,以及高院、中院副庭長以上人員,基層法院庭長尚不在本數(shù)據(jù)之列。把司法公正廉潔寄希望于院庭長的獨善其身和有效把關(guān),本身就是審判運行機制中的一種人治思維。在科層式的法院層級結(jié)構(gòu)中,合議庭基本對院庭長的審判管理沒有反向制約,院庭長審判管理的強勢地位極可能導(dǎo)致新的司法不公不廉。院庭長強力行使審判管理職責(zé)的另一惡果是,一旦與合議制的濫用結(jié)合起來,就會形成司法裁判中的利益共同體,進而形成司法不廉窩案之源。院庭長的審判管理職責(zé)和合議庭一定范圍內(nèi)的獨立裁判權(quán)結(jié)合起來,就可能為合議庭在訴訟程序及事實和法律上做好基礎(chǔ)。院庭長利用管理權(quán)限拍權(quán)認定,這無疑是用內(nèi)部審判運行機制給非法裁判披上“合法外衣”。

在合議庭獨立審判的圖景中,各合議庭成員平等行使審判權(quán),欲實現(xiàn)權(quán)力尋租必須付出三倍甚至更大的成本,對實現(xiàn)司法廉潔反而是有利的。制約合議庭審判權(quán)的不當(dāng)行使,關(guān)鍵在于審判責(zé)任與獨立審判的對等以及合議庭成員審判權(quán)的平等行使。審判責(zé)任與獨立審判的對等依存于審判責(zé)任的明晰化,集體負責(zé)等同于人人無責(zé),審判責(zé)任明晰化的關(guān)鍵在于構(gòu)建結(jié)果控制式的權(quán)力制約機制。結(jié)果控制式權(quán)力制約機制可能的切入點是探索合議庭少數(shù)意見的公開。根據(jù)最高人民法院現(xiàn)有的規(guī)定,合議庭少數(shù)意見屬于典型的審判工作秘密不得公開。①最高人民法院于1990年頒布《關(guān)于保守審判工作秘密的規(guī)定》,其中第3條規(guī)定:“合議庭、審委會對具體案件處理的討論情況,上下級法院之間對案件處理的各種不同意見以及有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)、黨委的意見,一律不得向工作上無關(guān)人員和單位透露,尤其不得向纏訴不休的當(dāng)事人泄露。”第6條規(guī)定:“合議庭評議案件的記錄、審委會討論案件的記錄、案件情況以及向有關(guān)法院、單位征詢對案件處理意見等書面材料,必須裝訂在副卷。副卷材料非因工作需要,未經(jīng)本院領(lǐng)導(dǎo)批準,任何單位和個人不得查閱?！弊罡呷嗣穹ㄔ?009年實施的《違反五個嚴禁規(guī)定的處理辦法》第6條規(guī)定:“泄露審判工作秘密是指違反規(guī)定泄露合議庭或?qū)徫瘯懻摪讣木唧w情況及其他審判執(zhí)行工作秘密的行為?！钡V訟法及組織法均未規(guī)定合議庭少數(shù)不得公開,審判工作秘密不得公開的司法政策可以適時調(diào)整。然而,這些規(guī)定這不僅是司法實質(zhì)性公開之需,更是實現(xiàn)審判權(quán)力與審判責(zé)任對等、實現(xiàn)合議庭獨立審判的命門。盡管不同法系對合議庭少數(shù)意見有不同的傳統(tǒng),普通法系公開是慣例,大陸法系則視評議秘密為法院獨立的守護神,但近年來呈現(xiàn)逐步融合的態(tài)勢,公布少數(shù)意見已經(jīng)成為一種司法趨勢。②張澤濤:《判決書中公布少數(shù)人意見的利弊及其規(guī)范》,載《中國法學(xué)》2006年第2期。越來越多的大陸法系國家認為,評議保密原則是對評議過程的保密,而非對評議結(jié)果的保密。例如,德國聯(lián)邦憲法法院準許法官提出不同意見,并在裁判中公布表決結(jié)果比例。③付悅余、宣海林、高翔:《合議庭少數(shù)意見公開:行走在價值與現(xiàn)實的結(jié)合點》,載《法律適用》2009年第2期。日本1947年制定的《法院法》第三者11條規(guī)定:“最高法院各法官必須在裁判書表示自己的意見。”①劉風(fēng)景:《不同意見寫入判決書的意見與方式——以日本的少數(shù)意見為背景》,載《環(huán)球法律評論》2007年第2期。臺灣地區(qū)判決書雖不公布少數(shù)意見,但允許當(dāng)事人及訴訟參與人在裁判后查閱法官評議意見。綜合各國做法,大致有三種改革選項。第一種選擇是在裁判文書中公開。不能形成一致意見的案件,裁判文書中可分別記明多數(shù)意見和少數(shù)意見,但不必具體言明“某某法官認為”,而使用“多數(shù)意見認為”“少數(shù)意見認為”的概說方式,這是明確法官裁判責(zé)任的依據(jù),也可遏制其他合議庭成員消極履行審判職責(zé),防止“形合實獨”,同時可免去法官發(fā)表評議意見的后顧之憂;第二種路徑是許可查詢評議筆錄。當(dāng)事人及其訴訟代理人、辯護人可在判決作出后申請查閱合議庭筆錄,而不在判決中闡明多數(shù)意見及少數(shù)意見;②龍飛:《合議庭的本質(zhì)屬性與改革路徑》,載《法制資訊》2013年第9期。第三種選擇是許可查詢專門制作的合議庭意見書。法院在合議庭評議后制作統(tǒng)一樣式的合議庭評議意見書,載明“多數(shù)意見認為”“少數(shù)意見認為”,不具體言明“某某法官認為”,合議庭評議意見書內(nèi)容不載入判決書,當(dāng)事人及訴訟參與人可以申請查詢,但不得復(fù)制抄錄,同時不得查詢合議筆錄。相較第一種路徑而言,第三種路徑將查詢范圍限定為當(dāng)事人及訴訟參與人,相較第二種路徑而言,查詢對象由評議筆錄變?yōu)樵u議意見書,最大限度地維護了評議保密原則,是相對現(xiàn)實的改革策略,第一種路徑可在第三種路徑的基礎(chǔ)上逐步實施。當(dāng)然,合議庭少數(shù)意見公開仍有極大爭議,需要在深化司法改革中研究論證。

在合議庭少數(shù)意見公開還未形成共識的情境下,仍應(yīng)以對合議庭評議過程的內(nèi)部控制發(fā)揮合議制的內(nèi)在制約功能。合議庭評議筆錄是合議庭評議過程的客觀記載,可圍繞合議庭評議筆錄建立發(fā)揮合議庭內(nèi)在制約功能的系列制度。首先是合議庭充分發(fā)言制度。合議庭成員必須對案件事實、證據(jù)采信及適用法律等情況充分陳述意見,禁止僅作同意與否的簡單表態(tài),這種合議庭成員間的對話式評議,是審判權(quán)運行的內(nèi)部公開,是合議庭成員間相互制約的重要體現(xiàn)。其次是合議庭筆錄完整記錄和內(nèi)部評閱制度。合議庭筆錄應(yīng)當(dāng)全面完整反映合議全程和細節(jié),同時建立合議情況內(nèi)部評閱和專項檢查制度,庭長對合議筆錄定期或不定期事后評閱,督促合議庭全面客觀評議。最后是把合議庭筆錄評閱情況作為合議庭績效評估的重要依據(jù),甚至將其置于同合議庭案件質(zhì)量同等重要的地位,這無不是以程序公正促進實體公正的一種體現(xiàn)。

合議庭負責(zé)制的另一個潛在威脅是承辦人制度架空了合議庭制度。長期盛行不衰的“承辦人”制度使得實質(zhì)的裁判者被控制在一名“承辦法官”手里,直接規(guī)避了合議制度,架空了合議庭的事實裁判和評議機制。①陳瑞華:《論徹底的事實審:重構(gòu)我國刑事第一審程序的一種理論思路》,載《中外法學(xué)》2013年第3期。而法官人均結(jié)案數(shù)、量化到承辦法官人頭的改發(fā)率指標(biāo)等以承辦人為中心的審判質(zhì)效指標(biāo),使合議制“承辦人化”的趨勢更加明顯,承辦人在合議庭運行機制中居于絕對的中心地位。通過對合議庭成員裁判意見適度公開的結(jié)果式控制,審判責(zé)任得以明晰,結(jié)果式控制會延伸到行為控制,形成一種倒逼機制,合議庭成員自然會審慎行使審判權(quán),積極參與案件合議而非簡單附和承辦法官意見,再配之于規(guī)范的合議規(guī)則和裁判文書會簽等制度,合議庭成員審判權(quán)就能平等行使,合議庭就會成為真正的實質(zhì)裁判者,裁判權(quán)實際掌握在承辦法官手里和院庭長手里而合議庭卻呈現(xiàn)裁判權(quán)懸空的現(xiàn)狀就會得到扭轉(zhuǎn)。這種平等行使的審判權(quán)本身就是對合議庭濫用審判權(quán)的制約,就是合議庭獨立審判的內(nèi)核式保障。合議庭成為真正的審判責(zé)任主體,才會成為真正的獨立審判的主體。結(jié)果控制式的合議庭審判權(quán)運行機制還有一個前提存在,就是不當(dāng)裁判的認定。不當(dāng)裁判并非等同于改發(fā)案件,改發(fā)案件是審級制度的正當(dāng)產(chǎn)物。如果把改發(fā)案件作為確定合議庭審判責(zé)任的線索,無疑給合議庭獨立公正審判戴上了枷鎖。應(yīng)當(dāng)把改發(fā)率的考核從法院績效考核中予以去除,進而從法官業(yè)績考評中去除,代之以改發(fā)案件的甄別認定程序,可由審判管理機構(gòu)對改發(fā)案件進行審查甄別,經(jīng)審判委員會討論后確定是否系不當(dāng)裁判。經(jīng)確定為不當(dāng)裁判的,作為確定合議庭審判責(zé)任的依據(jù),與裁判結(jié)果持相同意見的合議庭成員均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的審判責(zé)任,持少數(shù)意見的合議庭成員在合議時提出的意見及理由與審委會認定差錯案件的理由一致的,該合議庭成員不承擔(dān)審判責(zé)任。這可認為是淡化司法績效考核后審判管理機構(gòu)功能轉(zhuǎn)型的選項。由此以往,審判績效指標(biāo)數(shù)據(jù)排位不再是審判管理機構(gòu)的生命線,而改發(fā)個案的甄別評價問題成為審判管理機構(gòu)的重要職責(zé)和司法問責(zé)制度的起點。同時在法官業(yè)績評價體系中作出對應(yīng)調(diào)整,改變以承辦人作為考核單元的法官業(yè)績評價模式,去除法官人均結(jié)案數(shù)等粗放式指標(biāo),建立以合議庭為考核單元的法官業(yè)績評價體系,把參與庭審及評議數(shù)作為數(shù)量評價指標(biāo),把參與合議質(zhì)量作為質(zhì)量指標(biāo),結(jié)合現(xiàn)有針對承辦人的評價指標(biāo),構(gòu)建“合議庭+承辦法官”的新型法官業(yè)績評價體系。

合議庭獨立審判可能帶來的一個問題是:同一審判庭、同一訴訟領(lǐng)域的審判庭內(nèi)包含的各合議庭之間可能出現(xiàn)審判信息尤其是法律適用信息的不對稱,這恰是實現(xiàn)合議庭獨立審判后院庭長的主要職責(zé)。最高人民法院于2013年10月8日頒布了《關(guān)于切實踐行司法為民措施大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》,這是最高人民法院今后一段時期工作指針的總綱性文件,其中對院庭長審判管理職責(zé)的描述是“應(yīng)集中在程序事項審核批準、綜合性審判工作宏觀指導(dǎo)、審判質(zhì)效的全面監(jiān)督管理以及排除不當(dāng)干擾等方面”。最高人民法院對院庭長審判管理職責(zé)的定位具有綜合性管理職責(zé)的特征。綜合性審判管理職責(zé)與個案審判管理職責(zé)的本質(zhì)區(qū)別在于:其核心應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)案件信息對稱,而不是替代和影響合議庭獨立作出裁判。①孫海龍:《實現(xiàn)審判信息對稱:審判管理性質(zhì)及功能的再認識》,載《人民法院報》2010 年8月25日理論版。應(yīng)在三個層面實現(xiàn)對稱:其一,個案信息對稱。主要包括流程信息和質(zhì)量信息。質(zhì)量信息主要是被改判發(fā)回重審的具體情況、裁判文書差錯情況等。院庭長需要以此作為優(yōu)化審判指導(dǎo)監(jiān)督的第一手資料;其二,類案信息對稱。類案信息是對某類案件裁判規(guī)則的系統(tǒng)總結(jié),院庭長需要在此基礎(chǔ)上履行統(tǒng)一法律適用職責(zé);其三,整體審判運行信息對稱。整體審判運行信息包括指標(biāo)數(shù)據(jù)走勢及存在問題、案件質(zhì)量評查情況、審限管理情況等綜合性審判管理信息。院庭長需要在此基礎(chǔ)上解剖案件瑕疵,解決普遍性問題,優(yōu)化審判資源配置。同時,庭長應(yīng)是合議庭與審判管理機構(gòu)對稱審判信息的橋梁和紐帶,院長應(yīng)是合議庭、審判庭與審判委員會對稱審判信息的橋梁和紐帶。也有專家認為:“應(yīng)當(dāng)以高度自治的法官會議制度行使法律適用統(tǒng)一職責(zé),建立法官會議,阻止行政化的內(nèi)部審核模式的蔓延,集廣大法官之智慧,研究解決疑難法律問題,提高裁判水平。”盡管法官會議的決議對案件或具體承辦法官沒有法律上的拘束力,但仍能形成一種無形的力量指導(dǎo)法官的審判活動。②蔣惠嶺:《合議庭的本質(zhì)屬性與改革路徑》,載《法制資訊》2013年第9期。

(二)審級關(guān)系行政化的破解與審級獨立的歸位

審級關(guān)系行政化主要在圍繞二審改發(fā)的非正式制度上。這些非正式制度包括一審法院的案件請示和二審法院改發(fā)前的溝通協(xié)調(diào)以及改發(fā)后的異議申辯。③案件請示自不待言,二審判前溝通協(xié)調(diào)是上級法院在擬改發(fā)前就案件事實認定、法律適用、處理結(jié)果等與一審法院進行溝通,并根據(jù)溝通結(jié)果作出不同處理。判后申辯式是二審程序終結(jié)后下級法院可通過個案判后申辯的方式向上級法院提出異議。一、二審法院為了短期、表面的利益最大化而制定的共同運營或默認的非正式制度,既有礙一審獨立,又無形中損害了二審獨立,究其原因是審級職能分層的缺位以及審級平等理念的缺失。我國未實行一、二審法院間的職能分層,各審級均可審查事實與法律問題,上下級法院的審理模式高度“同質(zhì)化”。故而上訴審法院成了上級法院,各級法院的相互關(guān)系主要是政治和管理的,而不是功能和分工的關(guān)系。④蘇力:《道路通向城市:轉(zhuǎn)型中國的法治》,法律出版社2003年版,第149頁。審級職能缺乏分層與二審對一審的單向控制模式是相生相伴的,這種圓桶形的審級職能配置模式賦予二審法院全方位、沒有邊界的權(quán)力。上下級法院針對降低改發(fā)率的案件請示、溝通協(xié)調(diào),表面上影響了二審獨立,但實則不是二審?fù)?quán)下降所致,而是高度二審?fù)?quán)之下的一種折服和變通。

盡管主張非正式制度現(xiàn)實合理性的觀點認為,案件請示具有幫助一審法院抵制地方干預(yù)的作用,改發(fā)前溝通協(xié)調(diào)有助于優(yōu)化審判指導(dǎo),同時在司法業(yè)績考核、差錯案件責(zé)任追究等相關(guān)制度改革之前,非正式制度不能輕言廢棄。但其不公開運行引發(fā)的信息不對稱對當(dāng)事人審級利益和審級獨立的損害,是難以辯駁的事實。信息經(jīng)濟學(xué)觀點認為:“解決信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇,最佳辦法是通過有效的信息甄別和傳遞機制大量地獲取或釋放市場信號來平衡交易雙方的信息不對稱。”①陳釗編:《信息與激勵經(jīng)濟學(xué)》,格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2012年版,第32頁。但在人財物統(tǒng)管、司法地方化得到遏制的背景下,案件請示抵制地方干預(yù)的價值已經(jīng)基本消失,因追求司法績效指標(biāo)而在改發(fā)前溝通協(xié)調(diào)也不具有正當(dāng)性,且可通過矯正司法績效體系得以解決。因此,應(yīng)當(dāng)考慮廢止案件請示制度,禁止二審法院與一審法院就改發(fā)與否溝通協(xié)調(diào),保障審級獨立,保護當(dāng)事人審級利益。在非正式制度革除之前,首當(dāng)實現(xiàn)案件請示、判前溝通等非正式制度對當(dāng)事人的公開。從司法公開對審判運行最本原的價值看,應(yīng)通過對裁判形成過程及結(jié)果的公開實現(xiàn)當(dāng)事人訴訟信息的對稱和對等,從而讓當(dāng)事人在訴訟活動中有效實現(xiàn)程序權(quán)利和實體權(quán)利。根據(jù)這個本原價值,非正式制度對一、二審裁判結(jié)果產(chǎn)生了實質(zhì)性影響,所以理應(yīng)向當(dāng)事人公開。

對一審法院就法律適用問題向二審法院做的書面請示,請示時應(yīng)告知雙方當(dāng)事人;無論二審法院是否同意移送,相關(guān)信息應(yīng)反饋雙方當(dāng)事人;二審法院作出答復(fù)的,一審法院應(yīng)告知雙方當(dāng)事人;上級法院的書面答復(fù)載入一審正卷而不歸入副卷,供當(dāng)事人及代理人查閱。

關(guān)于二審改發(fā)前的溝通協(xié)調(diào),溝通節(jié)點應(yīng)當(dāng)限定在二審合議庭初次評議之后、二審決定改發(fā)之前,弱化一審法院意見對二審裁判結(jié)果的干預(yù);溝通主體應(yīng)限定于兩審審判組織之間,避免兩級法院交換意見導(dǎo)致的法院內(nèi)部新的行政化;溝通內(nèi)容應(yīng)從全面溝通轉(zhuǎn)向了解一審裁判背景和思路,從關(guān)注二審裁判結(jié)論轉(zhuǎn)向獲取二審裁判需要的信息資料,即二審合議庭經(jīng)初步評議與一審裁判結(jié)果存在重大分歧的案件,應(yīng)先行與一審審判組織進行吸納式對話,將對話中獲取的信息資料作為再次評議或提交審委會討論的參考依據(jù)。②陸曉燕:《二審監(jiān)督之解困路徑:以權(quán)威的建立、傳送與擴展為構(gòu)造》,載《建設(shè)公平正義社會與刑事法律適用問題研究》,人民法院出版社2012年版,第353頁。如果二審法院從一審法院獲取的案件信息資料對二審裁判產(chǎn)生了影響,二審審判組織應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人兩級法院溝通意見的基本情況。溝通意見直接影響判決結(jié)果的,法官應(yīng)在判決書中予以闡明。

一審認定事實是否正確和清楚,是主觀性較強的命題,二審以認定事實不清改發(fā)是很容易甚至是隨意的事情。①根據(jù)筆者所在高院民商事審判條線的改判分析報告反映:2010—2012年,因事實認定不清被改發(fā)的占48%,因法律適用錯誤被改發(fā)的占38%,既事實認定不清又法律適用錯誤的占5%,因新證據(jù)被改發(fā)的占9%。而要降低二審的隨意,實現(xiàn)一審對二審的反向制約,構(gòu)建一、二審雙向制約關(guān)系,根本之策是強化一審事實審職能,讓案件事實主要在一審查明和確定。假使下級審能發(fā)揮功能,則上級審的需要程序?qū)⑾鄬p低。②邱聯(lián)恭:《民事訴訟審理方式之檢討:從審理集中化方案如何加強事實審功能》,載《民事訴訟法之研討》(一),臺灣三民書局1986年版,第354頁。中國審級制度是“柱形”構(gòu)造,一審和上訴審不區(qū)分事實審和法律審,對案件事實可反復(fù)審理;無論是英美法系國家還是絕大多數(shù)大陸法系國家是“金字塔形”審級結(jié)構(gòu),在初審階段實行“徹底的事實審”,上訴審除限制案件數(shù)量外主要實行法律審。我國之所以高度重視事實復(fù)審問題,正是因為一審法院在事實認定方面存在著不同程度的問題,擔(dān)心出現(xiàn)差錯案件,所以希望二審在事實上把關(guān)。③陳瑞華:《什么是“徹底的事實審”》,載《人民法院報》2010年4月30日第5版。審判活動本質(zhì)上是一個發(fā)現(xiàn)和判斷的實踐性行為,這一過程通常來說是下級法院比上法院更接近案件事實。④顧培東:《人民法院內(nèi)部審判運行機制的構(gòu)建》,載《法學(xué)研究》2011年第4期。一審程序距離爭議發(fā)生的空間和時間最近,一審程序中調(diào)查收集的證據(jù)材料最為鮮活可靠,是查明案件事實最理想的場所。應(yīng)當(dāng)樹立“一審是基礎(chǔ)和關(guān)鍵,二審是救濟和保障,再審是例外和補充”的訴訟理念,通過嚴謹?shù)囊粚徥聦崒彶闉榘讣龑徖砗筒门械於▓詫嵒A(chǔ)。⑤胡夏冰:《構(gòu)建一審中心主義的審級格局》,載《人民法院報》2011年9月22日第2版。審理各類案件均應(yīng)盡力在一審查明事實,為二審創(chuàng)造基礎(chǔ)條件,也對二審的恣意改發(fā)形成制約。尤其是新《刑訴法》《民訴法》實施后,更為構(gòu)建一審中心主義提供了契機。刑事一審程序應(yīng)用好庭前會議制度和證人出庭制度,強化一審?fù)徆δ芎托Ч?。⑥蔣惠嶺:《重錘夯實事實審之迫切期待》,載《人民法院報》2010年3月5日第5版。民事一審程序應(yīng)探索審前程序的具體運行之道,做好證據(jù)交換和爭點整理,提高庭審效率和效能,努力使案件事實能在一審徹底查明。

(三)司法考核評估的去行政化與結(jié)果過程并重型評估模式的構(gòu)建

尋求相對客觀的司法業(yè)績評價標(biāo)準,一直是司法改革的重要內(nèi)容。①《二五改革綱要》首次提出“建立科學(xué)、統(tǒng)一的審判質(zhì)量和效率評估體系”。《三五改革綱要》進一步提出“研究制定符合審判工作規(guī)律的案件質(zhì)量評查標(biāo)準”。2008年最高人民法院頒布《開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見(試行)》,在上海、江蘇、四川等11個高院開展案件質(zhì)量評估試點工作,2011年在全國法院正式施行。為使案件質(zhì)量評估更符合審判規(guī)律,最高人民法院于2013年6月印發(fā)《案件質(zhì)量評估指數(shù)編制辦法(試行)》,要求根據(jù)審判工作實際設(shè)定指標(biāo)滿意區(qū)間、警示區(qū)間,解決案件質(zhì)量評估存在的功利化問題。到目前為止,各級法院已基本能夠熟練運用多指標(biāo)綜合評價的方法、技術(shù)及量化模型?；诎讣|(zhì)量評估對審判的可量化功效,司法績效考核伴隨案件質(zhì)量評估體系的興起成為影響法院、法官的重要管理行為。最高人民法院建立案件質(zhì)量評估體系的目的是對全國各級法院案件質(zhì)量進行整體評判與分析,而并未將案件質(zhì)量評估與績效考核等同視之。但地方法院都有優(yōu)化指標(biāo)的愿望和“競位排名”的動機,捷徑是將案件質(zhì)量評估與司法績效考核對接。司法績效考核重在對結(jié)果的關(guān)注和運用,而結(jié)果導(dǎo)向的案件質(zhì)量評估體系無疑暗合了司法績效考核的需求,使得兩者自然而緊密地一體運行。

傳統(tǒng)行政管理模式是以對規(guī)則負責(zé)為特征的,重過程輕結(jié)果。②紀杰:《基于結(jié)果導(dǎo)向的公共部門績效評估探析》,載《商業(yè)時代》2009年第22期。20世紀70年代以來,受新公共管理和新公共服務(wù)運動的影響,結(jié)果導(dǎo)向的管理模式迅速興起。③張強:《美國聯(lián)邦部門績效管理:觀察與思考》,載《西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010 年7月第47卷第4期。無論是結(jié)果導(dǎo)向的管理還是過程導(dǎo)向的管理,廣義上都屬于行政管理。鑒于司法機關(guān)與行政機關(guān)在權(quán)力屬性、運行機制上的根本區(qū)別,結(jié)果導(dǎo)向或過程導(dǎo)向的管理方法,并不能完全運用到法院管理當(dāng)中。

追求正當(dāng)?shù)姆沙绦?實際上就是對“過程”的關(guān)注。結(jié)果導(dǎo)向的評估模式,更注重追求結(jié)果與效果。結(jié)果導(dǎo)向的案件質(zhì)量評估方式與程序公正存有天然的價值背反,使法院管理者、法官將主要精力放在司法效果上,導(dǎo)致重實體輕程序,忽略程序公正的獨立價值。比如,改發(fā)率、上訴率與司法公正、司法效果并非總是正相關(guān)。上訴是當(dāng)事人的權(quán)利抑或抗訴是檢察院的權(quán)力,對檢察院而言抗訴還是檢察監(jiān)督的重要職責(zé)之一。相反,也可能有部分對裁判不滿的當(dāng)事人基于各種原因選擇不上訴。上訴率受案件性質(zhì)影響很大,④據(jù)唐應(yīng)茂博士等人調(diào)查,上訴率受案件性質(zhì)影響很大,被調(diào)查法院四年的平均上訴率為22.18%,其中合同案件上訴率17.59%,侵權(quán)案件38.43%,而合同案件中無形資產(chǎn)案件上訴率最高(占56.41%),侵權(quán)案件中侵犯知識產(chǎn)權(quán)案件上訴率最高(占51.69%)。案件性質(zhì)的差異,實際上就是查明事實難易程度、法律關(guān)系復(fù)雜程度的體現(xiàn)。過度追求上訴率、改發(fā)率會虛置二審終審并削弱審級監(jiān)督,可能導(dǎo)致冤假錯案。①“抗訴”對被考察法院的評估分數(shù)而言是嚴重“威脅”:一方面,直接反映為抗訴率提高,服判息訴率降低;另一方面,抗訴案件改發(fā)的可能性更大。在這種壓力下,可能導(dǎo)致一審法院在裁判結(jié)果上“遷就”檢察院,甚至與檢察院形成利益交換共同體,法、檢兩院只有“合作”沒有“制約”。再加上二審終審在一定程度虛置,上級法院的監(jiān)督功能被削弱,法院內(nèi)部糾錯機制不暢,冤假錯案發(fā)生的可能性會大大增加。

過程導(dǎo)向的管理方法,在強調(diào)對法律規(guī)則、法律程序嚴格遵守的同時,也可能導(dǎo)致結(jié)果偏離實體公正,可能存在法律事實與客觀事實的矛盾。一方面因為法律程序本身并非完美,沒有一種總能保證達到正確結(jié)果的程序②[美]羅爾斯:《正義論》,何懷宏等譯,中國社會科學(xué)出版社1988年版,第85～87頁,轉(zhuǎn)引自孫笑俠:《法理學(xué)》,高等教育出版社2007年版,第233頁。;另一方面,即使在機會平等情況下,由于雙方當(dāng)事人在舉證能力、法律知識上的差別以及查明客觀事實的困難等原因,都可能導(dǎo)致實體公正得不到有效實現(xiàn)。

過程公正與結(jié)果公正同樣重要,應(yīng)當(dāng)促使并保障法官既重視司法過程又注重司法結(jié)果。因此,就應(yīng)當(dāng)改變結(jié)果導(dǎo)向的單一評估模式,構(gòu)建結(jié)果與過程并重的案件質(zhì)量評估體系。比如,上訴率和改發(fā)率評估的改革,鑒于上訴是當(dāng)事人的權(quán)利,為保障該項權(quán)利,上訴率不應(yīng)作為評估指標(biāo)予以考察,可作為對策研究、改進工作的參考依據(jù)。上級法院審判管理部門可通過發(fā)布《上訴案件分析報告》,分析原因、研究對策,指導(dǎo)審判。為保障下級法院的獨立判斷,必須放寬改發(fā)率的不允許值、降低其權(quán)數(shù),設(shè)置合理的滿意區(qū)間。就整個案件質(zhì)量評估體系而言,應(yīng)高度關(guān)注案件質(zhì)量評估結(jié)果的運用,明確禁止將案件質(zhì)量評估與司法業(yè)績評價、法官績效考核簡單對等處理,發(fā)揮案件質(zhì)量評估“評”的功能,弱化和去除“比”“考”的色彩,倡導(dǎo)評估指數(shù)不排名,僅將指數(shù)分別通報被評估法院。

法院的公共性質(zhì)及其承擔(dān)的社會責(zé)任,以及司法的民主性,決定了法院評估不能僅由自身來進行,社會信息的獲取、反饋和司法效果的提升都需要外部參與。③姜曉萍、馬凱利:《我國公務(wù)員績效考核的困境及其對策分析》,載《社會科學(xué)研究》2005年第11期。把社會公眾評價與法院內(nèi)部評價相結(jié)合,及時把握社會動態(tài),努力消弭內(nèi)外評價間的差別。具體而言,首先要求評估主體多元并適度獨立,吸納第三方參與,以保證結(jié)果的中立性和獨立性;其次要求評估對象廣泛,當(dāng)事人、律師、政府工作人員、法學(xué)教授、上級法院等均可作為信息來源;最后要求評估方法多樣,可以通過社會調(diào)查、民意測驗等多種方式,定期了解社會大眾對相關(guān)法院的滿意度。

司法活動由法官的一系列行為主導(dǎo),對司法過程的考察就是對法官行為的考察。考察監(jiān)督法官在具體案件審判過程中的行為,主要針對法律程序適用、司法廉潔以及審判禮儀。法律程序適用主要看法官能否熟練駕馭庭審、有無程序違法;司法廉潔主要看法官及其利害關(guān)系人在案件中是否謀取利益;審判禮儀主要看法官能否守時,能否保持必要的禮儀與耐心等。法律程序適用與司法廉潔是司法公正的重要基礎(chǔ),可作為公正指標(biāo)予以考察,審判禮儀可根據(jù)具體內(nèi)容納入司法效率或司法效果指標(biāo)。對法官行為的內(nèi)部監(jiān)察,主要通過隨機抽訪、旁聽庭審、日常檢查的方式實施,還可建立法官行為投訴制度,受理個人或組織對法官行為的投訴。在指標(biāo)設(shè)計上,可區(qū)分為正向指標(biāo)和負向指標(biāo)。正向指標(biāo)作為加分項可以參考“司法滿意度”調(diào)查的正面評價,而負向指標(biāo)作為減分項,其數(shù)據(jù)主要來源于內(nèi)部監(jiān)察與行為投訴調(diào)查。

三、司法地方化的破解之道

(一)司法轄區(qū)與行政區(qū)域的適度分離:司法去地方化的根本式改革方案

人財物統(tǒng)管后司法地方化應(yīng)在很大程度上得到遏制,但不排除以其他變異方式出現(xiàn),比如尋求省級行政機關(guān)協(xié)調(diào)省級法院等。徹底去除司法地方化,仍應(yīng)進行更進一步的改革探索。司法管轄與行政區(qū)劃適度分離較之人財物統(tǒng)一管理,是防止地方干預(yù)司法更為根本的策略。無論單一制還是聯(lián)邦制國家,司法區(qū)與行政區(qū)分離是較為普遍的做法。①車傳波:《論我國法院體制改革的路徑》,載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第4期。設(shè)置司法轄區(qū)多年來一直是學(xué)界和實務(wù)界關(guān)注的司法改革論題。筆者梳理后將改革方案分為五類:(1)小司法區(qū)模式。基層法院設(shè)置打破行政區(qū)劃,基層法院管轄一個以上行政區(qū)劃內(nèi)的案件,高院、中院建制不變。②何帆:《論上下級法院的職權(quán)配置以四級法院職能定位為視角》,載《法律適用》2012年第8期。(2)中司法區(qū)模式。在小司法區(qū)模式基礎(chǔ)上,接合中央漸次推進省直管縣改革,中級法院不再對應(yīng)地級市或地區(qū),高院建制不變。③趙興洪:《重慶市司法區(qū)域劃分制度研究》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2009年第1期。(3)整體模式。最高法院在全國設(shè)若干分院,在轄區(qū)代行最高法院職權(quán),受理部分高級法院上訴案件。全國劃分若干大司法區(qū),每個大司法區(qū)設(shè)一個高院,作為普通案件的上訴法院。高院轄區(qū)內(nèi)劃分小司法區(qū),設(shè)中院并設(shè)置派出法庭作為一般案件的初審法院,基層法院改造為簡易法院,主要受理簡易小額案件。④章武生、吳澤勇:《司法獨立與法院組織機構(gòu)的調(diào)整(上)》,載《中國法學(xué)》2000年第2期。(4)國家地方法院雙體模式。國家法院系統(tǒng)設(shè)最高法院、上訴法院和初審法院,地方法院系統(tǒng)由高級法院、上訴法院和初審法院組成。①王振民:《關(guān)鍵在司法改革》,載《人民法院報》2013年5月6日第6版。(5)以設(shè)立行政法院為突破口探索司法區(qū)的設(shè)立,大致有兩種方案:一是參照海事法院的設(shè)置模式,在每個省內(nèi)結(jié)合地域面積、人口總量、案件數(shù)量等因素設(shè)置若干個中級法院級別的行政法院,專門負責(zé)若干個省轄市(州、專區(qū))區(qū)域內(nèi)受地方干擾嚴重的特定類型行政案件的一審和所有行政案件的二審,中級法院行政庭全部撤銷,其他各級法院行政庭繼續(xù)保留。其人事由省級人大常委會任免,財政經(jīng)費由省級財政保障,審理管轄區(qū)域內(nèi)受地方政府干擾程度較大的土地房屋征收案件、政府信息公開一審案件和國家賠償案件以及所有的二審行政案件;②二是在最高法院之下設(shè)置作為專門法院的行政法院,不按行政區(qū)域設(shè)置,幾個區(qū)縣設(shè)一個初級行政法院,幾個地市設(shè)一個中級行政法院,幾個省、自治區(qū)、直轄市設(shè)一個高級行政法院,最高法院為實際的最高行政法院。高級行政法院的法官由全國人大常委會任命;初、中級行政法院的法官由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會任命;各級行政法院的經(jīng)費均由國家預(yù)算(而非地方預(yù)算)開支。姜明安教授認為:“此方案可為司法體制改革探路,如果行政法院脫離行政區(qū)域運作順利,轉(zhuǎn)型成功,整個法院體制即可通過修憲和修改組織法依此路徑全面轉(zhuǎn)型。”③姜明安:《設(shè)置脫離地方行政區(qū)域的行政法院》,載《法制日報》2013年9月4日9版。

整體模式改革需要相當(dāng)巨大的改革決心和成本,而且需要事實審與法律審的分離與其對應(yīng),是對現(xiàn)行審級制度的顛覆性改革,國家地方法院雙體模式改革力度更大,需要進一步論證合理性與可行性。相對而言,中、小司法區(qū)模式和在行政法院設(shè)置上先行試驗可以作為突破司法地方化的改革探索。

(二)以借鑒改造“法庭之友”制度為基點:司法去地方化的簡易式改革方案

“法庭之友”發(fā)軔于古羅馬法,發(fā)展于英國普通法,后被移植到美國法中并得以繁榮。④PadidehAla’,lJudicialLobbyingattheWTO,FordhamInternationalLawJournal, Vol.24,November-December,2000.“法庭之友”制度是指法院審理案件時當(dāng)事人以外的個人或組織向法院提供案件相關(guān)的證據(jù)事實及法律問題的意見,以幫助法院公正裁決。⑤陳桂明、吳如巧:《法庭之友制度及其借鑒》,載《河北法學(xué)》2009年第2期。在1823年的GreenV.Biddle案件中,美國聯(lián)邦最高法院通過判例方式確認了“法庭之友”制度。作為“法庭之友”介入訴訟的主體,一類是聯(lián)邦或州政府,另一類是個人、社會組織或者利益集團。法庭之友既可保持中立,也有的與一方當(dāng)事人存在利益關(guān)聯(lián)。⑥張澤濤:《美國法院之友制度研究》,載《中國法學(xué)》2004年第1期。由政府擔(dān)任“法庭之友”的,通常是由聯(lián)邦司法部副部長或其他司法部官員、各檢察總長代表政府參與訴訟,主要目的是為了維護社會公眾利益。①張澤濤:《美國法院之友制度研究》,載《中國法學(xué)》2004年第1期。

美國“法庭之友”制度的興起,主要是為了彌補強對抗訴訟模式的不足并暗合司法民主傳統(tǒng),我國并無完整移植“法庭之友”制度之必要。聯(lián)邦或州政府作為“法庭之友”參與訴訟,往往也持一方當(dāng)事人立場,同我國行政機關(guān)、社會團體及個人介入干預(yù)法院審判有幾分類似。在遵循中國司法制度運行規(guī)律以及本土法律文化前提下,以中國化的“法庭之友”取代外部干預(yù),未嘗不是革除積弊的路徑選擇。政府作為“法庭之友”參與訴訟一定程度體現(xiàn)了現(xiàn)代行政權(quán)的膨脹,然而“法庭之友”是公開的行為,不當(dāng)干預(yù)必會遭到非議,這樣可約束并保障政府作為“法庭之友”的公正。②邱星美:《制度的借鑒與創(chuàng)制——“法庭之友”與專家法律意見》,載《河北法學(xué)》2009年第4期。對外部干預(yù)進行“法庭之友”化改造,將變越俎代庖為“法庭之友”、變行政指令為意見陳述、變幕后推手為公開建言,既為法院全面掌握案件信息提供途徑,又可遏制不當(dāng)干預(yù)行為。

首先,以體現(xiàn)公共理性為原則。行政機關(guān)等作為“法庭之友”在裁判過程中進行意見陳述,應(yīng)當(dāng)基于公共理性的需要。公共理性是公民在討論何種正義原則和公共政策可以接受時體現(xiàn)出來的理性。③吳英姿:《司法的公共理性:超越政治理性與技藝理性》,載《中國法學(xué)》2013年第3期。亦即公共理性的判斷主體不是公權(quán)力機關(guān),而是公民,其直接體現(xiàn)形式是維護公共利益。行政機關(guān)等充當(dāng)法庭之友是為了維護公共利益,是一種公共政策考量。行政機關(guān)等作為“法庭之友”支持一方訴訟,表面是為了支持當(dāng)事人的私利,但其主觀系基于公共理性考慮,客觀上案件裁判結(jié)果對公益有重大影響。法官應(yīng)當(dāng)嚴格審查和把握表面私利和深層公益的內(nèi)在聯(lián)系,對行政機關(guān)出于公益目的、排除私利驅(qū)使的陳述意見應(yīng)予以尊重,對以維護公益名義實則維護地方利益、部門利益或者個人利益的意見,應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律精神、原理和規(guī)則審查后不予采納。

其次,以闡釋糾紛背景為準則。司法與黨政應(yīng)當(dāng)有基本的權(quán)能分野,這是現(xiàn)代政治文明和社會進步的基本規(guī)律。相對于黨政機關(guān),司法之長在于處理微觀主體的微觀權(quán)利及利益問題,事實認定與法律適用不是行政機關(guān)的專長,介入司法個案裁判不僅干預(yù)獨立審判,也是以己之“短”比人之“長”。然而,社會轉(zhuǎn)型時期一些復(fù)雜糾紛的解決,離不開黨政機關(guān)發(fā)揮作用。有的案件訴至法院前已經(jīng)過黨政機關(guān)多次處理和多方協(xié)調(diào),有的糾紛源于政府公共政策的調(diào)整,是政府對資源重新配置的產(chǎn)品,有的糾紛形成于政府招商引資過程中,行政機關(guān)對糾紛的前因后果最為清楚。這些信息對公正裁判和矛盾化解必不可少,但法院并未完全掌握。為法院公正裁判提供糾紛背景信息、糾紛形成信息、先期處理信息,是行政機關(guān)等作為“法庭之友”應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注的內(nèi)容,而不是對事實認定、法律適用和裁判結(jié)果指手畫腳。

最后,以納入訴訟程序為規(guī)則。正當(dāng)程序原則是公共理性實現(xiàn)最基本的要求,沒有嚴格的程序就難有公正的結(jié)果。實現(xiàn)行政機關(guān)等作為“法庭之友”的公共理性,最重要的是把參與過程納入訴訟程序,以程序理性保障公共利益,以程序公開實現(xiàn)公共理性。(1)啟動程序階段。借鑒美國聯(lián)邦或州政府作為“法庭之友”的做法,行政機關(guān)等基于公共理性陳述意見無須雙方當(dāng)事人同意,但必須不遲于法庭辯論終結(jié)前向法院提出書面申請,法院初步審查認為具有公共利益屬性的予以接受。行政機關(guān)隨后應(yīng)在一定時限內(nèi)提交記載陳述意見的書狀。書狀在庭審前提交的,法院應(yīng)當(dāng)送達雙方當(dāng)事人。(2)庭審階段。法官當(dāng)庭公開書狀全部內(nèi)容,雙方當(dāng)事人可對書狀發(fā)表意見,尤其應(yīng)當(dāng)尊重對方當(dāng)事人答辯、質(zhì)詢的權(quán)利,法庭應(yīng)對質(zhì)詢意見記錄在案,對“法庭之友”意見是否采納享有最終決定權(quán)。(3)裁判文書制作階段。將行政機關(guān)等提交書狀的內(nèi)容及當(dāng)事人質(zhì)詢情況寫入判決并納入裁判說理環(huán)節(jié),闡明法院如何處理行政機關(guān)等的陳述意見,最終判決是否考慮了陳述意見的內(nèi)容。不當(dāng)陳述意見被采納影響判決結(jié)果的,可作為上訴審改判的理由。

在地方司法實踐中,對人民法院審判活動具有實質(zhì)性影響可能的主體有黨委政法委、行政機關(guān)、社會團體、新聞媒體和對司法資源具有影響力的個人。引入“法庭之友”制度可以為淡化和取消地方黨委政法委協(xié)調(diào)案件創(chuàng)造條件,基于政法委協(xié)調(diào)案件的主要理由是維護社會穩(wěn)定,可由政府信訪部門以“法庭之友”身份就社會穩(wěn)定與公共利益的關(guān)系向法庭提出陳述意見;其他行政機關(guān)認為正在審理的案件與所主管經(jīng)濟社會文化領(lǐng)域的公共利益相關(guān)的,可以以“法庭之友”身份參加訴訟活動。社會公益組織同樣可以提出“法庭之友”意見。

結(jié) 語

黨的十八屆三中全會之后,人、財、物統(tǒng)管改革將成為重點,應(yīng)當(dāng)回應(yīng)可能加劇上下級法院的行政化,回應(yīng)憲法和法院組織法對上下級法院間審判指導(dǎo)關(guān)系的定位的質(zhì)疑。人、財、物統(tǒng)管不是改審級指導(dǎo)為審級領(lǐng)導(dǎo)。加劇上下級法院關(guān)系行政化的可能,可通過堅定的去行政化改革得以消解。因此,要采取去除剛性的法院績效考評制度、擴大上下級法院間審判權(quán)運行的公開力度、引入社會外部力量評價司法、一審法院更穩(wěn)定的事實認定權(quán)等措施,建立高度公開、權(quán)力制衡的上下級法院關(guān)系等去行政化改革就顯得彌足重要,更為重要的基礎(chǔ)性要素是合議庭權(quán)責(zé)任一致的獨立審判。而做好人財物統(tǒng)管自身制度設(shè)計,尤其是法官任免、人事管理方面,建立符合司法特點、確保審級獨立的法官選任制度,探索設(shè)立有關(guān)部門和下級法院法官代表參加的法官選任委員會,仍將是相當(dāng)艱巨的改革任務(wù)。

*作者系西南政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生,重慶市高級人民法院研究室副主任。