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歐盟食品安全管理體系對我國的啟示

周峰

（山東財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014）

摘要：歐盟食品安全管理體系被認(rèn)為是當(dāng)今世界最有效的食品安全管理系統(tǒng)之一?；诜治鰵W盟在食品安全組織管理體系、法律法規(guī)體系、質(zhì)量管理體系三個方面的做法，從完善食品安全管理體制，健全食品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系，推行“從田頭到餐桌”整個食品供應(yīng)鏈的綜合管理，加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和建立我國食品安全風(fēng)險管理系統(tǒng)幾個方面，提出了完善我國食品安全管理體系的具體措施。

關(guān)鍵詞：歐盟；食品安全管理體系

近年來，由于違規(guī)使用農(nóng)藥、獸藥和添加劑，銷售假冒和過期食品等原因，食物中毒事件在我國時有發(fā)生，食品安全形勢嚴(yán)峻。我國食品安全管理體系改革也正在摸索中進(jìn)行。十八屆三中全會報告提出要建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度。建立適合我國國情的食品安全管理體系，需向世界上食品安全管理體系完善并運(yùn)作良好的國家或地區(qū)學(xué)習(xí)。歐盟的食品鏈被認(rèn)為是迄今為止世界上最安全的生產(chǎn)鏈，因此，分析借鑒歐盟的做法，對于我國食品安全管理體系建設(shè)具有重要意義。

一、歐盟食品安全管理體系

（一）食品安全組織管理體系

歐盟建立了由歐盟食品安全管理局（European Food Safety Authority）和食品與獸醫(yī)辦公室（Food and Veterinary Office）構(gòu)成的監(jiān)控系統(tǒng)，通過政府或組織間的縱向和橫向管理來協(xié)調(diào)管理食品安全問題。

歐洲食品安全管理局（EFSA）雖然屬于歐盟內(nèi)的一個機(jī)構(gòu)，但并不歸歐盟直接管理，它是由歐盟資助，由一名執(zhí)行董事管理。EFSA的職責(zé)包括專業(yè)數(shù)據(jù)的收集及分析，明晰風(fēng)險，專業(yè)風(fēng)險評估，專業(yè)援助，與公眾及其他利害方直接信息溝通等。作為一個風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，雖然其職責(zé)范圍基本上覆蓋了從“田頭到餐桌”的所有階段，但最主要職責(zé)是針對可能影響食品安全的因素提出自主、專業(yè)的建議，而具體的風(fēng)險管理及決策職責(zé)則由歐盟政治體承擔(dān)。EFSA組織由管理委員會、執(zhí)行董事和顧問團(tuán)構(gòu)成，其中委員會有14個委員，負(fù)責(zé)確保管理局運(yùn)作。而執(zhí)行董事由管理委員會任命并對其負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)管理局日常管理工作。顧問團(tuán)在管理局的工作與他們的本職工作相似，其成員是從各成員國有資格的團(tuán)體代表中產(chǎn)生，每個成員代表一個國家。

食品與獸醫(yī)辦公室（FVO）在EFSA的框架下開展工作，主要職責(zé)包括為歐盟成員國進(jìn)出口的食品出具報告，為歐盟委員會是否采取保護(hù)措施提供決策依據(jù)，對各成員國根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)建立的各項(xiàng)食品安全操作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，對食品安全工作標(biāo)準(zhǔn)是否被遵守進(jìn)行監(jiān)督等。FVO主要是幫助歐盟委員會實(shí)施監(jiān)督程序的部門，在必要時可采用強(qiáng)制手段。

（二）食品安全法律法規(guī)體系

歐盟具有比較完善的法律法規(guī)體系，歐盟食品安全法律法規(guī)體系涵蓋了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、種植、采收、加工以及流通和銷售整個供應(yīng)鏈。1997年歐盟委員會發(fā)布的“食品法律綠皮書”標(biāo)志著歐盟食品安全法規(guī)體系基本框架的建立。2000年1月12日歐盟發(fā)表的“食品安全白皮書”提出，以“從田頭到餐桌”的全過程控制為食品法基礎(chǔ)，法律法規(guī)制度清晰明了，便于實(shí)施。白皮書還提出要建立一個主要負(fù)責(zé)食品風(fēng)險評估和食品安全議題交流的歐洲食品管理局；建立在緊急情況下的預(yù)警機(jī)制；還介紹了食品安全控制、消費(fèi)者信息等。白皮書是歐盟食品安全法律的核心，標(biāo)志著歐盟形成了一個新的食品安全體系框架。2002 年1月28日，歐盟頒布了第178/2002號法令，主要擬定了食品法律的一般原則和要求，確立了食品安全事務(wù)的一般程序，是一個重要法規(guī)，為制定以后的食品法提供了法律基礎(chǔ)。

歐盟食品安全法律法規(guī)種類很多，各法規(guī)間相互補(bǔ)充，系統(tǒng)全面。為保障法規(guī)具有較強(qiáng)可操作性，歐盟將食品安全的行政管理法規(guī)和技術(shù)要求相融合，如歐盟許多食品安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)通常前部分會是對政府管理的程序性要求，后部分是對政府管理的具體技術(shù)要求，操作簡便。

歐盟會根據(jù)新問題不斷對相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。歐盟在2006年1月1日開始實(shí)施的新食品安全法就做了以下幾點(diǎn)修改和完善：一是簡化了對食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢測程序；二是提高了對食品生產(chǎn)過程安全的關(guān)注，要求從源頭抓起，在食品生產(chǎn)初始階段就嚴(yán)抓食品安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)；三是增加了對已進(jìn)入市場的食品安全的問責(zé)制；四是提高了食品進(jìn)入市場的準(zhǔn)入門檻；五是強(qiáng)化了對食品安全的各種檢查手段。

當(dāng)然，各成員國法規(guī)并不是與歐盟法規(guī)完全吻合，基本上都有各自一套法規(guī)框架，是在歐盟食品安全法律框架下各成員國針對自身實(shí)際情況制定的。

（三）食品安全質(zhì)量管理體系

歐盟食品安全質(zhì)量管理是一個全過程管理，貫穿食品供應(yīng)鏈“從田頭到餐桌”各個環(huán)節(jié)。

一是質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系。為了使質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)既能適應(yīng)國際市場要求又符合歐盟各國實(shí)際情況，歐盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)一方面在制定之初就注重和國際接軌，食品標(biāo)準(zhǔn)從一開始就融入如ISO（國際標(biāo)準(zhǔn)化組織）食品標(biāo)準(zhǔn)、CAC（國際食品法典委員會）食品標(biāo)準(zhǔn)等國際標(biāo)準(zhǔn)行列；另一方面，歐盟各成員國也會根據(jù)本國或地區(qū)的具體情況，由本國食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)具體標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化工作，做到質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)既與國際接軌，又具有可操作性。目前，不算各成員國各自制定的標(biāo)準(zhǔn)，單是歐盟涉及食品和農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)就有550多個，只有符合了這些標(biāo)準(zhǔn)和指令法規(guī)，食品才能夠進(jìn)入歐洲市場。

二是質(zhì)量認(rèn)證體系。食品質(zhì)量認(rèn)證對保證食品安全發(fā)揮了重要作用，歐盟及其主要成員國除了會進(jìn)行一些諸如ISO9000和ISO14000的國際標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證外，還建立了歐盟統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系。主要包括：（1）CE標(biāo)志認(rèn)證，只有符合歐盟制定的安全、健康和環(huán)境方面標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品才能通過認(rèn)證，是一種歐盟指令強(qiáng)制要求的標(biāo)志，可能影響到消費(fèi)者安全健康的產(chǎn)品和領(lǐng)域必須通過該認(rèn)證。（2）HACCP體系認(rèn)證，為從源頭保障食品安全而要求企業(yè)、生產(chǎn)者采用危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)分析體系，HACCP的認(rèn)證程序主要包括企業(yè)申請、認(rèn)證審核、證書保持、復(fù)審換證四個階段，這在歐盟和各成員國內(nèi)都是基本一致的。（3）有機(jī)食品認(rèn)證，歐盟的有機(jī)食品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)既遵循歐盟的《關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品和食品有機(jī)生產(chǎn)委員會法令》，也遵循聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織制定的有機(jī)食品標(biāo)準(zhǔn)計劃，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)十分嚴(yán)格。

三是食品安全檢測檢驗(yàn)體系。檢驗(yàn)檢測系統(tǒng)的使用會直接影響食品安全水平，為能夠滿足歐盟各地區(qū)對食品安全檢測檢驗(yàn)的需要，確保食品安全，歐盟對食品安全的檢測檢驗(yàn)不僅可通過官方檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，也可通過私人志愿機(jī)構(gòu)進(jìn)行。由于消費(fèi)者對轉(zhuǎn)基因食品問題一直比較專注，歐盟對轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)定比較嚴(yán)格，只要采用Real-time定量PCR法進(jìn)行檢測的結(jié)果顯示轉(zhuǎn)基因成分含量達(dá)到1%水平，即視為轉(zhuǎn)基因食品。

四是執(zhí)法與監(jiān)督體系。歐盟食品安全管理局和食品與獸醫(yī)辦公室負(fù)責(zé)對各成員國食品生產(chǎn)鏈中的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督、控制。食品安全管理局主要負(fù)責(zé)風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流。食品和獸醫(yī)辦公室將依照各成員國根據(jù)歐盟水平建立的操作標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行監(jiān)管。

五是食品追溯制度。歐盟食品質(zhì)量安全管理體系能夠取得較好管理效果，離不開其所采用的可追溯制度。無論食品供應(yīng)鏈哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)質(zhì)量安全問題，可追蹤系統(tǒng)都能夠快速追蹤檢查產(chǎn)品的來源、操作規(guī)范等信息，及時發(fā)現(xiàn)是哪些因素對人類健康和環(huán)境產(chǎn)生不良影響。按照可追溯制度，食品生產(chǎn)者在開始生產(chǎn)之前就應(yīng)該制定出產(chǎn)品撤回程序，一旦出現(xiàn)危害安全的產(chǎn)品時能快速召回。并且歐盟不僅要求所有食品經(jīng)營部門進(jìn)行強(qiáng)制性注冊，食品成分鑒定記錄和供應(yīng)商記錄也要強(qiáng)制性保留。

二、對我國的啟示

（一）完善我國食品安全管理體制

為加大部門之間協(xié)調(diào)力度，提高監(jiān)管效率，歐盟包括其成員國都已紛紛將食品安全監(jiān)管工作集中到一個或幾個部門。我國雖在2013年3月組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，第一次采用部門化的方式將生產(chǎn)、銷售、流通、檢驗(yàn)檢疫過程進(jìn)行統(tǒng)一集中管理，但我國現(xiàn)行食品安全規(guī)制體制仍是將食品生命周期分解為從生產(chǎn)到消費(fèi)的不同供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)，這種分解式的管理帶來工作的低效率，各部門之間的溝通成本比較高，并且一旦工作出現(xiàn)問題，各部門會互相推卸責(zé)任。因此，為確保食品“從田頭到餐桌”的各個環(huán)節(jié)都能得到有效管理，需要按照每個監(jiān)管環(huán)節(jié)都有一個明確監(jiān)管部門負(fù)責(zé)的原則，進(jìn)一步明確各個監(jiān)管部門的職責(zé)。

（二）健全食品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系

結(jié)合歐盟的經(jīng)驗(yàn)，一方面，從全面性角度考慮，要使食品質(zhì)量安全的法律法規(guī)真正發(fā)揮作用，僅有一個《食品安全法》基本法是不夠的，必須相應(yīng)要對管理過程中涉及的各單行法進(jìn)一步細(xì)化，使各監(jiān)管執(zhí)行領(lǐng)域都有法可依，建立覆蓋全過程的法規(guī)；另一方面，從時效性角度考慮，食品質(zhì)量安全法律法規(guī)的制定不是一勞永逸的事情，世界范圍內(nèi)的食品安全事件層出不窮，這要求相應(yīng)的法律法規(guī)必須能夠根據(jù)客觀需要不斷更新和完善。在這些方面，歐盟的法律法規(guī)體系做了表率。為更好地應(yīng)對食品安全突發(fā)事件，這要求我國也要加快法規(guī)體系的完善和更新速度。

（三）推行“從田頭到餐桌”整個食品供應(yīng)鏈的綜合管理

借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)推行對“從田頭到餐桌”的各個環(huán)節(jié)的綜合管理。一是要加強(qiáng)產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)，規(guī)范農(nóng)藥、化肥、飼料添加劑等投入品管理；二是加強(qiáng)生產(chǎn)過程管理，指導(dǎo)生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)來操作，積極推行HACCP和良好操作規(guī)范GMP質(zhì)量管理模式；三是規(guī)范包裝標(biāo)識的管理和建立追溯制度，要主動滿足國際市場的需求，積極推行產(chǎn)品分級包裝上市和產(chǎn)地標(biāo)識制度，尤其對轉(zhuǎn)基因食品，要通過規(guī)范包裝標(biāo)識來保障消費(fèi)者的知情權(quán)，并建立可追溯制度；四是完善市場準(zhǔn)入制度，為安全優(yōu)質(zhì)并通過認(rèn)證的食品營造良好銷售環(huán)境，同時加強(qiáng)上市食品檢測，防止不安全食品上市銷售。

（四）加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

為了適應(yīng)國際市場的需求，歐盟在質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)制定之初就注重按照國際標(biāo)準(zhǔn)，追求與國際接軌，而我國雖然也建立了食品標(biāo)準(zhǔn)體系，對于食品也分為有機(jī)、綠色、無公害三個認(rèn)證等級，但是按照國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的食品卻不能得到國際的認(rèn)可，國際上通行的一些認(rèn)證體系在我國仍剛處于起步階段。認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一也使我國的食品走出國門屢屢受挫。因此，我國必須加快與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，積極采用國際標(biāo)準(zhǔn)，對于過時的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要即時進(jìn)行清理和修訂，逐漸完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

（五）建立我國食品安全風(fēng)險管理系統(tǒng)

歐盟采用食品安全風(fēng)險管理系統(tǒng)，使政府對食品安全監(jiān)管主要以預(yù)防為主。風(fēng)險管理是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程，為了保證決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，管理者在做風(fēng)險管理決策時，既要考慮到和風(fēng)險有直接關(guān)系的一些因素，也需要考慮諸如經(jīng)濟(jì)、社會、政治等會影響風(fēng)險評估結(jié)果的一系列因素。目前，在我國對食品安全監(jiān)管過程中，風(fēng)險管理手段使用得并不多，單純依靠直接行政干預(yù)的方式來管理食品安全會影響監(jiān)管的連續(xù)性、科學(xué)性和權(quán)威性。因此，我國食品安全管理還處于“反應(yīng)型”階段，采用食品抽查等手段，治標(biāo)不治本，不安全事件有增無減。只有借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，建立食品安全風(fēng)險管理系統(tǒng)，才能根本解決我國食品安全問題。

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編輯：李學(xué)迎

作者簡介：周峰（1980-），女，內(nèi)蒙古人，山東財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向：食品安全規(guī)制。

基金項(xiàng)目：山東省自然科學(xué)項(xiàng)目（ZR2009HQ003）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（11YJC790305）。

收稿日期：2014-12-30

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.022

文章編號：2095-7238（2015）02-0120-04

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中圖分類號：D63