?

農(nóng)村低保亂象：表現(xiàn)、成因及治理對(duì)策

何植民1，熊小剛1，李彥婭2

（1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，南昌330013；2.南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，南昌330031）

摘要：農(nóng)村最低生活保障政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了人情保與關(guān)系保、冒名保與掛名保、拼湊保與輪流保、安撫保與維穩(wěn)保、養(yǎng)懶保與養(yǎng)惡保、養(yǎng)老保與養(yǎng)病保等亂象。這些亂象的發(fā)生既有政策本身的缺陷，也有社會(huì)環(huán)境和政治治理的問(wèn)題，需要通過(guò)政策執(zhí)行監(jiān)督完善、政策信息公開(kāi)與過(guò)程參與、農(nóng)民意識(shí)與觀念疏導(dǎo)等措施加以消除。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；最低生活保障政策；社會(huì)救濟(jì)

一、引言

我國(guó)農(nóng)村最低生活保障政策自20世紀(jì)90年代開(kāi)始在部分地區(qū)試點(diǎn)，并于2007年7月11日國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》后，開(kāi)始在全國(guó)范圍推廣和實(shí)施。最低生活保障政策屬于社會(huì)保障政策中最低層次，是承接貧困人口的最后一道安全網(wǎng)。農(nóng)村最低生活保障政策作為新時(shí)期國(guó)家推行的保障農(nóng)村老弱病殘孤寡等群體的新型保障政策，相對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)村特困生活救助政策而言，在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助覆蓋面，以及財(cái)政保障、對(duì)象管理等方面都有了較大改進(jìn)，對(duì)緩解貧困人口生活困難、縮小弱勢(shì)群體社會(huì)差距等發(fā)揮了重要作用［1］。總體而言，作為一項(xiàng)反貧困的政策補(bǔ)救機(jī)制，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障政策自實(shí)施以來(lái)取得了矚目成就。然而，當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障政策的實(shí)施，也出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象和問(wèn)題，出現(xiàn)了政策執(zhí)行的諸多亂象。

農(nóng)村最低生活保障政策作為國(guó)家公共政策的一種形態(tài)，其運(yùn)作也適用于公共政策的一般理論。而在公共政策分析中，政策失靈、政策規(guī)避、政策變通、政策異化、政策附加、政策替代、政策殘缺、政策敷衍與政策截留等都是公共政策過(guò)程中的重要現(xiàn)象。對(duì)于政策執(zhí)行中出現(xiàn)的亂象，目前學(xué)者從系統(tǒng)理論、博弈理論、組織理論、制度理論和網(wǎng)絡(luò)理論等視角展開(kāi)分析。政策系統(tǒng)理論認(rèn)為，政策執(zhí)行受到?jīng)Q策方案、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素的綜合作用［2］，在多種因素作用下，公共政策執(zhí)行往往并不順利，會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行變異、變通等諸多現(xiàn)象；政策執(zhí)行博弈理論認(rèn)為，諸多政策執(zhí)行主體對(duì)自身利益的最大化追逐及由此形成的博弈行動(dòng)會(huì)改變政策原始設(shè)計(jì)，帶來(lái)政策偏差式執(zhí)行［3］；政策執(zhí)行組織理論認(rèn)為，政策需要一定組織載體，如果組織不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，即使政策設(shè)計(jì)再完美也不能取得期望的政策效果，這里的組織既包括政治和行政組織，也包括組織人員和組織間關(guān)系等［4］；政策執(zhí)行制度理論認(rèn)為，政策執(zhí)行偏差與政府體制、權(quán)力配置、干部制度等密切相關(guān)［5］，政策規(guī)則本身與政策執(zhí)行的制度背景融洽度的差異會(huì)帶來(lái)政策執(zhí)行的多種樣態(tài)［6］；政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，政策執(zhí)行嵌入于各種復(fù)雜的關(guān)系及其形成的網(wǎng)絡(luò)之中，特別是在中國(guó)環(huán)境中，關(guān)系主導(dǎo)是中國(guó)公共政策的非正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)的基本特征，政策執(zhí)行繞不開(kāi)人情和面子的影響［7］。在復(fù)雜的人情、面子關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，政策執(zhí)行偏差不可避免。

二、農(nóng)村低保亂象的表現(xiàn)形式

在農(nóng)村最低生活保障政策執(zhí)行中，政策目標(biāo)的定位方式、政策執(zhí)行及其監(jiān)督體制、嵌入政策過(guò)程的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和交往機(jī)制、行政權(quán)力格局、村民自治組織運(yùn)行等諸多層面都會(huì)成為政策執(zhí)行的作用要素，由此出現(xiàn)了農(nóng)村最低生活保障政策執(zhí)行的各種亂象，具體表現(xiàn)在以下層面：

（一）人情保與關(guān)系保問(wèn)題

人情保指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部、村社自治組織干部在確定最低生活保障對(duì)象時(shí)受到了基于血緣等的人情網(wǎng)絡(luò)的影響，部分工作人員和村干部?jī)?yōu)親厚友，沒(méi)有讓村民參與評(píng)議，直接把親朋好友列為低保對(duì)象［8］，從而出現(xiàn)了偏向于親屬的現(xiàn)象或問(wèn)題，導(dǎo)致了最低生活保障的親屬化、家族化問(wèn)題，干部親屬與家族成員往往更容易得到低保保障。關(guān)系保是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員以及村社組織的干部在確定最低生活保障對(duì)象時(shí)往往偏向于熟人，或者與自己具有地緣、趣緣、業(yè)緣等各種關(guān)系的個(gè)人或群體，從而導(dǎo)致低保的關(guān)系化，以關(guān)系強(qiáng)弱、關(guān)系遠(yuǎn)近、關(guān)系層級(jí)等作為確定低保對(duì)象的準(zhǔn)則或標(biāo)準(zhǔn)，如在有些地區(qū)距離村組干部居處較近的人群往往更容易獲得保障，而距離村社組織、村組干部居處較遠(yuǎn)的自然村、村民組或家戶往往難以獲得低保的保障。

（二）冒名保與掛名保問(wèn)題

冒名保是指一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部、村莊能人強(qiáng)人或家族領(lǐng)袖等往往以一些老弱病殘者的名義申報(bào)低保，填寫這些人的信息或資料，而以代領(lǐng)、代辦等名義將低保對(duì)象的低保資金據(jù)為己有的現(xiàn)象或問(wèn)題。冒名保在一些比較落后、偏遠(yuǎn)的行政村表現(xiàn)得比較明顯，這些地區(qū)的普通農(nóng)民往往難以知曉低保的具體信息，而村組干部也未將具體信息告知相關(guān)民眾。有些村民雖然知曉村組干部冒名領(lǐng)低保，但懾于村組干部的權(quán)威而不敢聲張。有些村組干部甚至冒領(lǐng)多達(dá)十余人的低保資金。掛名保是指有些地方由于農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)水平的差異性不是特別明顯，在低保指標(biāo)的分配中往往存在著各種爭(zhēng)議，于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村組干部為了避免矛盾或糾紛，不直接發(fā)放低保資金，而是集合本村或本組的低保指標(biāo)確定的資金，然后將這些低保資金作為公益性資金，進(jìn)行道路維修、水利改建等工作，而領(lǐng)取低保資金的個(gè)人或家戶實(shí)際上只是掛名者，其領(lǐng)取的低保資金要上交村組作為公益資金。

（三）拼湊保與輪流保問(wèn)題

拼湊保是指由于低保指標(biāo)有限，而希望獲得低保保障的人又較多，或者農(nóng)民在不患寡而患不均思想下，互不相讓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部為了化解問(wèn)題，往往采取分而化之的辦法，即將有限的低保資金實(shí)行內(nèi)部二次分配或再分配，領(lǐng)取低保的人或農(nóng)戶要將低保資金貢獻(xiàn)一部分出來(lái)給予沒(méi)有獲得低保的人。輪流保則是在一些個(gè)人、家族之間因?yàn)榈捅Ｖ笜?biāo)和資金的分配而產(chǎn)生了各種矛盾或問(wèn)題，因?yàn)樵诓簧俚貐^(qū)的村組內(nèi)，各個(gè)農(nóng)戶或各個(gè)人的收入差異不大，任何人獲得低保往往都會(huì)招致其他人的不滿，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部為了維護(hù)穩(wěn)定，或者為了有效化解糾紛，而采取了輪流坐莊的辦法，即今年將低保指標(biāo)給予這些農(nóng)戶，而明年將低保指標(biāo)分配給其他農(nóng)戶的辦法。

（四）安撫保與維穩(wěn)保問(wèn)題

當(dāng)前，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，各種惠農(nóng)政策不斷面向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民推出。在此過(guò)程中，各地出現(xiàn)了各種惠農(nóng)資金或項(xiàng)目分配不均的問(wèn)題。有些人或群體往往獲得了更多的惠農(nóng)資金或項(xiàng)目，而另外一些人獲取較少，在此情況下，利益獲取較少的人往往會(huì)產(chǎn)生怨氣，并不斷纏擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部往往以低保指標(biāo)作為安撫手段。有時(shí)則是在征地拆遷等事項(xiàng)中出現(xiàn)了損害部分農(nóng)民利益的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部也會(huì)將低保指標(biāo)作為補(bǔ)償措施，于是形成了各種形態(tài)的安撫保。即一些地方政府為維穩(wěn)，把低保制度作為鄉(xiāng)村治理的一種手段，于是難纏戶成了低保戶甚至“低保終身戶”［9］。維穩(wěn)保是指當(dāng)前村莊中因?yàn)楦鞣N糾紛產(chǎn)生的上訪戶、鬧事者等，往往成為農(nóng)村的不穩(wěn)定因素，為了避免這些人上訪或鬧事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部往往將低保作為“花錢買穩(wěn)定”的具體辦法。

（五）養(yǎng)懶保與養(yǎng)惡保問(wèn)題

養(yǎng)懶保是指村莊內(nèi)那些“好吃懶做”的懶人、庸人往往更容易獲得低保指標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊干部為了避免懶人、庸人損害村莊的發(fā)展形象，于是將低保指標(biāo)給予了懶人、庸人以保障其基本生存，于是在一些地方出現(xiàn)了誰(shuí)懶惰，誰(shuí)就能享受低保的問(wèn)題，從而刺激或影響其他勤勞肯干的個(gè)人或群體。由此出現(xiàn)了部分人寧愿依賴政府每月發(fā)放的最低生活保障費(fèi)來(lái)維持生計(jì)，也不愿謀取職業(yè)，依靠自己的勞動(dòng)來(lái)獲得收入的情況［10］。養(yǎng)惡保是指當(dāng)前一些地區(qū)的村莊內(nèi)部出現(xiàn)了諸如混混、游手好閑者、打架斗毆者等各種惡人，這些人在得知其他人享有低保指標(biāo)時(shí)，往往以武力或以武力相威脅而索要低保指標(biāo)，從而在一些村莊出現(xiàn)了惡人享受低保保障的現(xiàn)象，這種惡人得保障的現(xiàn)象會(huì)刺激其他不鬧事、不惹事的普通民眾。

（六）養(yǎng)老保與養(yǎng)病保問(wèn)題

農(nóng)村最低生活保障政策在保障對(duì)象確定方面采取了傾向于年老、多病、孤寡、傷殘等群體的策略，而這種面向老弱病殘的政策傾向卻在現(xiàn)實(shí)中被部分民眾加以利用。一方面，有些家庭的老人雖然存在日益衰老問(wèn)題，但家庭子女較多，并且生活條件較好，不僅有照顧老人的時(shí)間，也具有照顧老人的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，然而，有些子女實(shí)行名義上與老人分家策略，并以老人名義申報(bào)低保，由此造成了本該由子女負(fù)擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)轉(zhuǎn)向了國(guó)家贍養(yǎng)和保障的問(wèn)題。另一方面，有些人在某個(gè)時(shí)段會(huì)出現(xiàn)傷、病的問(wèn)題，在傷病期間會(huì)申報(bào)低保，然而，一旦病好或傷愈，這些人不愿意自動(dòng)或主動(dòng)退保，以各種名義繼續(xù)占據(jù)低保指標(biāo)。

三、農(nóng)村低保亂象的發(fā)生原因

農(nóng)村最低生活保障政策出現(xiàn)各種偏離政策本身目標(biāo)或初衷的情況，既有政策本身的問(wèn)題，也因社會(huì)環(huán)境、政治生態(tài)等導(dǎo)致了政策的變異。具體而言，農(nóng)村最低生活保障政策亂象的發(fā)生有如下層面的原因：

（一）政策本身層面的原因

一是政策目標(biāo)的定位模糊。農(nóng)村最低生活保障政策的設(shè)計(jì)初衷是保障特殊困難群體的基本生活。然而，隨著最低生活保障面的擴(kuò)大，一些村莊獲得了比較多的低保指標(biāo)，在低保指標(biāo)的分配中，除了一些特別需要照顧的低保對(duì)象外，絕大多數(shù)農(nóng)戶的生活水平?jīng)]有顯著的差別，也基本達(dá)到了溫飽水平，于是，除了需要保障的對(duì)象外，其他富余的低保指標(biāo)在分配中面臨著對(duì)象確定的難題。農(nóng)村最低生活保障政策的設(shè)計(jì)目標(biāo)是盡最大力度保障最大的困難群體，但這種面廣的政策導(dǎo)致了分配的問(wèn)題。

二是政策執(zhí)行的監(jiān)督乏力。在農(nóng)村最低生活保障政策的執(zhí)行與落實(shí)中，一方面，低保指標(biāo)往往由縣級(jí)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握和分配。而低保對(duì)象的確定、低保對(duì)象材料的準(zhǔn)備甚至低保對(duì)象金額的發(fā)放等都需要村組干部的支持。雖然不少地方為了避免低保資金被挪用、錯(cuò)用等問(wèn)題建立了諸如專項(xiàng)管理、專帳核算機(jī)制，對(duì)低保對(duì)象確定采取了名義上協(xié)商、公示等，也采取了“村級(jí)評(píng)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣（市）民政部門審批，省級(jí)監(jiān)督”等程序，但當(dāng)前不僅存在著低保政策的監(jiān)督體系不夠充分，不夠有力的問(wèn)題，也存在著低保政策監(jiān)督機(jī)制形式化、擺設(shè)化的問(wèn)題，從而導(dǎo)致各種低保亂象的出現(xiàn)。

（二）社會(huì)環(huán)境層面的原因

一是熟人社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。由于農(nóng)村最低生活保障政策是面向底層社會(huì)的，于是這種觸底性的政策往往難以擺脫熟人社會(huì)的干擾。在村莊內(nèi)部，由于生活在熟人社會(huì)中，一方面，各個(gè)人對(duì)他者的情況比較清楚，另一方面則是各個(gè)人生活在了錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。在這種熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，熟人以及熟人關(guān)系在各種政策的執(zhí)行中產(chǎn)生了影響，由此，低保指標(biāo)在確定過(guò)程中受到了人情的影響：一方面，村組干部本能地會(huì)照顧熟悉的人，特別是親友；另一方面，如果村組干部的親友得不到照顧，則這些村組干部則會(huì)受到親友的非議。在自我照顧與被迫照顧的環(huán)境下，形成了村組干部偏向家族、親人的問(wèn)題。而村民也認(rèn)為低保是村干部的一項(xiàng)特權(quán)，有調(diào)查顯示，近半數(shù)人認(rèn)為農(nóng)村低保是村長(zhǎng)或是書(shū)記手中的一項(xiàng)特權(quán)，只有他們的朋友或是親戚才可能是這項(xiàng)政策的受惠者［11］。

二是基層場(chǎng)域的面子比照。在村莊場(chǎng)域中，很多村民認(rèn)為能夠獲得國(guó)家政策的支持是自我能力的體現(xiàn)，如果沒(méi)有能夠爭(zhēng)取到相關(guān)的政策扶持，他們會(huì)感覺(jué)自己的面子遭到侵害。在面子思維作用下，各個(gè)村民都加入到低保指標(biāo)的爭(zhēng)取之中，并且將能否爭(zhēng)取到低保指標(biāo)作為自己是否有面子、有活動(dòng)能力的表現(xiàn)。實(shí)際上，對(duì)于不少村民而言，幾十元或者幾百元的低保資金并不是不可缺少的補(bǔ)助，而只是別人在獲得低保政策時(shí)，自己也必須獲得低保指標(biāo)，于是，低保的爭(zhēng)奪附帶了面子、能力等因素而顯得日益復(fù)雜。

（三）政治治理層面的原因

一是行政權(quán)力的干擾。雖然村莊實(shí)施村民自治，但是縣鄉(xiāng)行政權(quán)力對(duì)村莊事務(wù)的干擾是非常明顯的。在行政權(quán)力的作用下，村莊各種事項(xiàng)帶有了行政干擾的印記。而在農(nóng)村最低生活保障政策的操作中，一方面，縣鄉(xiāng)干部往往會(huì)遭到生活在村組的親屬的干擾，即干部親屬要求干部在低保指標(biāo)確定中給予某種照顧，并且干部親屬把此作為考驗(yàn)干部權(quán)力和能力的方式，于是，大量的縣鄉(xiāng)干部因?yàn)橛H情壓力而不得不偏向親屬；另一方面，村組干部為了討好縣鄉(xiāng)干部，也會(huì)刻意將低保指標(biāo)給予縣鄉(xiāng)干部的親屬，因此表示觀照之意。而村民形成了一種低保是恩賜的觀念，即救助者認(rèn)為救助是對(duì)低保對(duì)象的施舍和恩賜，受助者缺乏質(zhì)疑并挑戰(zhàn)這種不平等的機(jī)會(huì)與手段［12］，甚至在此觀念下，還會(huì)出現(xiàn)刻意討好權(quán)力以取得恩賜的現(xiàn)象。

二是村民自治的虛化。村民自治是指村民在村莊事務(wù)中具有參與、協(xié)商甚至決策等角色。然而，由于村民自治的虛化，村莊大量的事項(xiàng)往往由村組干部決定。在農(nóng)村最低生活保障政策的執(zhí)行中，雖然有諸如申請(qǐng)、確認(rèn)、公示等諸多環(huán)節(jié)，但這些環(huán)節(jié)往往被虛化，村組有多少指標(biāo)，往往需要村組干部憑借各種關(guān)系去爭(zhēng)取，而對(duì)于村組低保指標(biāo)的分配，村組干部往往具有決定權(quán)。不少地方的村民在低保指標(biāo)等諸多政策事項(xiàng)上都沒(méi)有直接的參與，而是聽(tīng)?wèi){村組干部的安排。有調(diào)查顯示，低保家庭中，通過(guò)自己申報(bào)審核通過(guò)者只占16.4%，不清楚或其他原因者占24.6%，有50%是村干部指定的［13］。村組干部掌握著低保指標(biāo)的分配，加劇了低保親屬化、家族化、冒名掛名等諸多問(wèn)題。

四、農(nóng)村低保亂象的治理對(duì)策

農(nóng)村最低生活保障政策作為保障農(nóng)村弱勢(shì)群體的基本生存政策，政策本身公平、公正與政策執(zhí)行公平、公開(kāi)是確保政策獲得廣泛認(rèn)同的重要保證。因此，為了避免低保亂象的存在與蔓延，需要通過(guò)諸多的治理對(duì)策減少或消除低保亂象。

（一）減少低保名額與增加低保額度

從當(dāng)前低保政策實(shí)施狀況看，除了少量因?yàn)榛旧顭o(wú)法保障而確實(shí)需要低保外，大多數(shù)農(nóng)戶都是基于面子、關(guān)系而爭(zhēng)取低保，實(shí)際上，低保對(duì)這些農(nóng)戶的功能和效用比較弱。一定程度上可以說(shuō)，過(guò)多的低保指標(biāo)反而加劇了低保政策執(zhí)行中的亂象。因此，應(yīng)該將低保完全定位于保障最需要最迫切群體的基本生活，可以考慮減少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和村莊的低保指標(biāo)。另一方面，雖然低保的標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，但相比照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及相比照城市最低生活保障而言，農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)村基本生存和生活的需要。有分析指出，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)基本只能滿足最低收入戶的食品支出，僅能滿足其總消費(fèi)支出的60%［14］，另外，在中西部地區(qū)，還存在著實(shí)際低保低于低保名義標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題［15］，只能做到“能保盡?！焙汀耙藻X定人”。

（二）推進(jìn)信息公開(kāi)與確保過(guò)程參與

當(dāng)前低保出現(xiàn)各種亂象的重要原因是低保信息不夠公開(kāi)，從而導(dǎo)致民眾的知曉度不夠，在民眾不知曉以及民眾參與渠道不暢的情況下，低保政策實(shí)施中的過(guò)程參與顯得不夠。為此，需要在推進(jìn)低保信息公開(kāi)和確保過(guò)程參與方面有更大的作為。為了更大力度地推進(jìn)低保信息公開(kāi)，需要改變當(dāng)前僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社公告欄的形式，要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站，村莊公共事務(wù)群組、村莊固定或流動(dòng)廣播、村莊流動(dòng)宣傳車、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部或村組干部進(jìn)村入戶等諸多媒介形式推動(dòng)信息公開(kāi)，讓民眾可以多渠道獲得低保政策、低保名額等信息。另一方面，將農(nóng)村低保作為重要的公共事務(wù)納入村民議事體系之中，對(duì)于誰(shuí)可以獲得低保，為什么可以獲得低保，要進(jìn)行廣泛地商議。對(duì)于部分行政村過(guò)大的情況，可以在村干部的監(jiān)督下，依靠村民小組進(jìn)行具體商議工作。

（三）增強(qiáng)監(jiān)督力度與提升懲罰程度

由于監(jiān)督弱化和懲罰缺位，不少政府干部敢于干擾低保執(zhí)行，而村民在無(wú)懲罰的體系下也敢于基于關(guān)系、人情等爭(zhēng)取低保。因此，避免低保亂象可以通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督和增加懲罰來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，低保政策賦予村委會(huì)很大實(shí)體權(quán)力的同時(shí)卻缺乏相應(yīng)的事中程序的規(guī)范，使其自由裁量權(quán)過(guò)大［16］，而過(guò)大自由裁量權(quán)容易導(dǎo)致執(zhí)行亂象。從監(jiān)督角度講，一方面是政府內(nèi)部形成的監(jiān)督體系要介入低保政策的執(zhí)行；另一方面則是村民的監(jiān)督要實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮作用，如建立完善的村民投訴和質(zhì)詢機(jī)制，有研究者建議建立由工會(huì)、婦聯(lián)、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)知名人士等組成民間監(jiān)督委員會(huì)［17］。從懲罰角度看，一方面，對(duì)于部分縣鄉(xiāng)干部利用手中權(quán)力干擾低保政策執(zhí)行的情況，要從嚴(yán)從重處罰，避免干部成為低保亂象的推動(dòng)者；另一方面，對(duì)于普通村民利用不正當(dāng)手段套取低保的情況，不僅取消低保資格，收回低保資金，還要在其他惠農(nóng)政策上給予懲罰，提升農(nóng)民套取低保的成本，減少低保套取行為。

（四）強(qiáng)化民眾心理疏導(dǎo)與觀念教育

在低保政策執(zhí)行中，民眾不正常的心理和觀念是導(dǎo)致低保亂象的重要原因之一。因此，需要通過(guò)多元的宣教體系改變農(nóng)民對(duì)低保政策不正常的預(yù)期和認(rèn)知。一方面，對(duì)于某些自認(rèn)為應(yīng)該拿到低保而沒(méi)有拿到低保的群體，要給予必要的解釋、說(shuō)服工作；另一方面，對(duì)于某些試圖通過(guò)各種關(guān)系套取低保的村民，要告知其可能的成本和懲罰，避免機(jī)會(huì)主義行為。此外，在低保的宣傳中，要讓民眾充分注意到低保是保障生活艱難群體的政策，要理解低保的定位和功能，避免一些不需要低保保障的人刻意獲取低保指標(biāo)。而對(duì)于民眾中廣泛存在的面子意識(shí)、攀比心理等，則要進(jìn)行更為廣泛和經(jīng)常的宣教工作。特別是教導(dǎo)民眾主動(dòng)退保，即對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)線的及時(shí)停止保障，不搞“終身制”，最大限度地提高最低生活保障政策的效能。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村最低生活保障政策作為反貧困與底線性社會(huì)救濟(jì)政策，政策本身以及政策操作的公平、公正與公開(kāi)不僅影響底層民眾對(duì)該項(xiàng)政策本身的評(píng)判，也會(huì)影響到民眾對(duì)官員行為甚至政府作為的評(píng)判。如果該項(xiàng)政策存在各種違背政策初衷的亂象，會(huì)降低底層民眾對(duì)官員與政府的預(yù)期，從而帶來(lái)公信力甚至合法性危機(jī)等。由此，需要在認(rèn)知農(nóng)村最低生活保障政策存在各種亂象的基礎(chǔ)上，分析其存在的政策性、社會(huì)性與政治性原因，并進(jìn)行針對(duì)性地改革與優(yōu)化。

參考文獻(xiàn)：

［1］繆保愛(ài).制度正義理論視角下的農(nóng)村最低生活保障制度［J］.安徽理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（04）.

［2］T.B.Smith.The Policy Process Implementation［M］. Policy Sciences，1973：197.

［3］周國(guó)雄.地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析［J］.社會(huì)科學(xué)，2007（08）.

［4］丁煌，定明捷.國(guó)外政策執(zhí)行理論前沿評(píng)述［J］.公共行政評(píng)論，2010（01）.

［5］丁煌.我國(guó)現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策的制度分析［J］.政治學(xué)研究，2002（01）.

［6］吳小建，王家峰.政策執(zhí)行的制度背景：規(guī)則嵌入與激勵(lì)相容［J］.學(xué)術(shù)界，2011（12）.

［7］龔虹波.執(zhí)行結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果：一個(gè)分析中國(guó)公共政策執(zhí)行的理論框架［J］.社會(huì)科學(xué)，2008（03）.

［8］郭劍平.我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀與路徑選擇［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2013（02）.

［9］王曉東.欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)實(shí)困境［J］.中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2011（03）.

［10］肖云，等.農(nóng)村最低生活保障退出機(jī)制構(gòu)建研究［J］.西北人口，2009（04）.

［11］姚琳，王繼偉.農(nóng)村最低生活保障制度在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策：以山西省陽(yáng)曲縣某村為例［J］.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010（06）.

［12］方菲，李華燊.農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行中的失的償付可以做到及時(shí)，有效保障貸款銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的安全性。因此，建立、健全以擔(dān)保公司為主的擔(dān)保體系，應(yīng)該成為未來(lái)我國(guó)商業(yè)銀行抵御個(gè)人抵押類貸款風(fēng)險(xiǎn)的有效屏障。

［1］Jung，F(xiàn).Allen.Terms of Conventional Mortgage Loans on Existing Houses［J］.Journal of Finance，1962（17）：432-443.

［2］Gau，W.George.A Taxonomic Model for The Risk-Rating of Residential Mortgages［J］，Journal of Business，1978 （51）：687-706.

［3］劉桂平.美國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)信貸的風(fēng)險(xiǎn)控制［J］.農(nóng)村金融研究，2004（9）：83-85.

［4］傅文昭，李娜.汽車消費(fèi)信貸風(fēng)險(xiǎn)分析［J］.商場(chǎng)現(xiàn)代，2005（10）下：98.

［5］胡紅星.我國(guó)商業(yè)銀行個(gè)人住房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)及防范［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007，28（3）：34-38.

［6］徐淑一，王寧寧.競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)下的我國(guó)住房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究［J］.統(tǒng)計(jì)研究，2011，28（2）：45-52.范效應(yīng)研究［J］.中州學(xué)刊，2010（02）.

編輯：李學(xué)迎

［13］方菲，等.我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行中的公正問(wèn)題透析［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010（01）.

［14］楊立雄.最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的適度性研究：消費(fèi)的視角［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012（05）.

［15］何暉，鄧大松.中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)：基于中國(guó)31個(gè)省區(qū)的AHP法研究［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2010（11）.

［16］趙穎.我國(guó)農(nóng)村最低生活保障行政程序的實(shí)證分析：兼論行政程序與實(shí)體的互動(dòng)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009 （06）.

［17］劉峰.我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度改革的困境與突圍［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2012（07）.

編輯：李磊

法治·社會(huì)

作者簡(jiǎn)介：何植民（1978—），湖南道縣人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共管理；熊小剛（1982—），江西高安人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共管理；李彥婭（1982—），女，湖南宜章人，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，主要研究方向：公共管理。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：12CSH088）。

收稿日期：2014-11-28

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.006

文章編號(hào)：2095-7238（2015）02-0032-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：C912.82