［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1672－2426（2015）03－0019－06

［作者簡介］陳平，女，山東臨朐人，中央黨校政法部政治學(xué)博士，研究方向：中國政治發(fā)展。

黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，正式將國家治理體系與治理能力納入到國家現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件中，豐富了我國的現(xiàn)代化內(nèi)涵，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義道路的必然要求?！皣抑卫眢w系與治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)” ［1］，高超治理能力的發(fā)揮需要完善的國家治理體系作為載體，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度” ［2］。制度具有根本性、全局性、長期性以及穩(wěn)定性，國家治理體系現(xiàn)代化是面對復(fù)雜國際形勢與國內(nèi)壓力的綜合作用下提出的國家現(xiàn)代化綱領(lǐng)，是從制度層面提出的現(xiàn)代化目標(biāo)。推進(jìn)國家治理體系的合理性分析是貫徹和實(shí)現(xiàn)全面深化改革總體目標(biāo)的前提。歷史制度主義以比較與歷史的視野，提出了“外部壓力—內(nèi)部動力—精英推動—觀念引導(dǎo)”的分析框架，對于歷時性地比較國家治理體系與傳統(tǒng)管理模式，以及探求國家治理的合法性具有重大解釋力。

一、國家治理現(xiàn)代化之外部挑戰(zhàn)

黨的十八屆三中全會提出“頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河”相結(jié)合，國家治理體系作為一系列制度的集合，是國家頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果，復(fù)雜的全球化進(jìn)程與宏大的全球視野是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)所依賴的外部因素。全球化的現(xiàn)代化進(jìn)程曾經(jīng)帶來“國家的終結(jié)”的假象，民族國家作為人類自我設(shè)計(jì)的組織生存單位，一直是推進(jìn)全球化的主力，但隨著上世紀(jì)70年代的資本、技術(shù)、組織因素的跨國流動，隨之出現(xiàn)的跨國性問題已經(jīng)超出單個民族國家解決的范圍，民族國家的合理性開始受到質(zhì)疑，“國家的終結(jié)”甚囂塵上，但在實(shí)際的國家運(yùn)作中，全球化問題反而激發(fā)了國家在管理和治理方面作出一系列戰(zhàn)略性應(yīng)對，產(chǎn)生了“積極主義的國家” ［3］，政府的權(quán)力并非減弱了而是增強(qiáng)了。在全球化的背景下，國家的地位與重要性日益凸顯出來，國家仍然是解決公共問題的核心，盡管存在多種具有跨國特征的組織，但國家權(quán)力依舊是解決各種內(nèi)部各種裁決、爭端的合法性力量，也是諸多跨國公司在國內(nèi)解決非市場問題的求助力量。國家在自由主義思潮主導(dǎo)下，放下諸多管制與權(quán)力，給予資本更多自由，卻也擔(dān)負(fù)起更多的社會功能。同時，在全球化交往的過程中，國家的主體意識日益明確，在全球中的地位與能力更加清晰，追求更加有利的國際環(huán)境，提升國家在全球化環(huán)境中的行動能力，是各國在推動國家發(fā)展過程中日益明確的目標(biāo)。

迥異于西方的“治理”理念，我們國家治理體系具有獨(dú)特的中國含義，特指黨領(lǐng)導(dǎo)下的一套緊密相連相互協(xié)調(diào)的管理國家的制度體系。黨的十八屆三中全會聚焦于“使各方面制度更加成熟更加定型”。對制度的強(qiáng)調(diào)是國家領(lǐng)導(dǎo)人在新時期管理國家觀念的重大轉(zhuǎn)變，鄧小平認(rèn)為“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”制度化的程度在民族國家的建?gòu)過程中發(fā)揮著重要作用。不同于西班牙與葡萄牙的暴力掠奪方式，12世紀(jì)的荷蘭因?yàn)轹E魚貿(mào)易，逐漸成為歐洲的重要貿(mào)易國，通過造船技術(shù)的改進(jìn)與追逐財(cái)富的熱情，荷蘭一度雄霸歐洲商業(yè)，50年的光景將荷蘭打回原形，原因是荷蘭人崇尚全民皆商，絲毫不熱忱國家制度建設(shè)，大量移民的涌入、社會財(cái)富的分化、產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展、政治中心軟弱，背后原因是權(quán)力安排不合理，國家總體設(shè)計(jì)缺席以及不穩(wěn)定的合作機(jī)制等導(dǎo)致荷蘭無法成為潮流中的現(xiàn)代國家，英國從荷蘭手中獲得歐洲貿(mào)易中心地地位，很大程度源于其先進(jìn)的制度架構(gòu)，這種制度變遷也讓英國付出了五六個世紀(jì)的代價。因此對于現(xiàn)代后發(fā)展中國家來說，尤其中國，荷蘭那種片面的國家財(cái)富的積累模式最具吸引力，任建濤稱之為“荷蘭誘惑” ［4］。國家治理體系的提出正是對改革開放以來過于倚重經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的合法性效應(yīng)而忽視制度建構(gòu)的糾正，同時制度建構(gòu)也要防止“蘇聯(lián)幻想”，蘇聯(lián)的崛起依靠具有煽動性與誘惑力的意識形態(tài)，依靠國家暴力的強(qiáng)力推行與集權(quán)，以“短、平、快”的方式進(jìn)行國家現(xiàn)代化，忽視國家基本的制度架構(gòu)，不計(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與處境，硬性地追求后發(fā)先至的發(fā)展幻覺，最終只會導(dǎo)致一個貌似強(qiáng)大的超級大國出人意料地轟然倒塌。國家治理體系所追求的“五位一體”的現(xiàn)代化目標(biāo)中，更加注重政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)與社會的和諧統(tǒng)一與有機(jī)融合，是對蘇聯(lián)激進(jìn)發(fā)展模式的超越。在我國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，盡管初期已經(jīng)認(rèn)識到斯大林破壞社會主義法治所造成的災(zāi)難，由于沒有解決領(lǐng)導(dǎo)制度與組織制度上的問題，仍然導(dǎo)致文革十年浩劫，因此說“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。

國家治理體系的提出與當(dāng)前復(fù)雜的國際環(huán)境是分不開的。古希臘歷史學(xué)家修昔底德（Thucydides）在研究斯巴達(dá)與雅典戰(zhàn)爭的原因時，認(rèn)為“使得戰(zhàn)爭無可避免的原因是雅典日益壯大的力量，還有這種力量在斯巴達(dá)造成的恐懼” ［5］，阿里遜（Graham Allison）將其稱為國家關(guān)系的鐵律，即“修昔底德陷阱”，崛起中的大國不可避免地挑戰(zhàn)既有強(qiáng)國，最終走向戰(zhàn)爭的歷史性“鐵律”。改革開放以來的中國，在經(jīng)濟(jì)方面取得舉世矚目的成就，國際地位不斷提升，因而西方國家不時傳來“中國威脅論”，西方社會試圖通過這種輿論減緩中國的發(fā)展速度或在國際舞臺中孤立中國。

二、國家治理體系現(xiàn)代化之內(nèi)生動力

處于改革深水期與攻堅(jiān)階段的歷史階段，中國亟須一場全面深刻的社會變革，也迫切需要規(guī)劃國家未來十年發(fā)展愿景與實(shí)施戰(zhàn)略?！艾F(xiàn)代化、市場化、工業(yè)化、城市化、信息化與全球化的力量交相輝映，共同塑造著中國國家治理的歷史場景與生態(tài)環(huán)境” ［6］，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會階層、利益格局與價值缺位等都是重構(gòu)國家治理體系直面的重大課題。現(xiàn)代國家治理體系不同于傳統(tǒng)治理，其首要任務(wù)是建立各種制度化的溝通渠道，有效滿足社會各群體的利益表達(dá)與政治訴求，正確處理國家—社會—市場三者關(guān)系，構(gòu)建相互支撐與制約的治理框架。制度是現(xiàn)代文明的載體，完善的制度體系是國家治理體系的核心，因此現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)過程就是一系列現(xiàn)代制度體系不斷成熟和完善的過程，是社會主義制度體系的不斷完善的過程，其中包括基本政治制度的完善、法律體系的健全、基本經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展以及具體制度、體制機(jī)制的不斷健全?！拔覈裉斓膰抑卫眢w系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。

國家治理體系是新時期國家建構(gòu)過程的創(chuàng)新性成果。現(xiàn)代化的過程是一個國家不斷整合建構(gòu)的過程，中國的現(xiàn)代化歷程是從帝制中國到現(xiàn)代中國轉(zhuǎn)變的過程，必然會經(jīng)過三次國家建構(gòu)的轉(zhuǎn)型：帝制國家—民族國家—政黨國家—憲政國家 ［7］。既成的國家建構(gòu)理論無法解釋中國國家建構(gòu)的曲折過程，西方現(xiàn)代化范式是既定的，但無一符合中國現(xiàn)代化進(jìn)程，因而國內(nèi)的內(nèi)生因素是決定性的緣由。鴉片戰(zhàn)爭的失敗歸因于晚清政府制度績效的衰變，古典帝制國家的整合能力無法與新興現(xiàn)代國家抗衡，帝制國家的衰落引起第一次現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型期。近代英美的現(xiàn)代化進(jìn)程因其有利的歷史環(huán)境，緩慢地積攢著現(xiàn)代化的資源，悠閑地進(jìn)入現(xiàn)代化時期，而當(dāng)時中國處境如同德法，急需克服國內(nèi)深厚的傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)與先進(jìn)制度安排的沖突，這種二元沖突一直伴隨整個現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致從容感喪失，因此中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是國家主導(dǎo)的而非自發(fā)進(jìn)行的。古代國家一直通過政治與道德兩種力量塑造國家的政治文明。到了辛亥革命時期，“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華，創(chuàng)立民國，平均地權(quán)”更加強(qiáng)調(diào)的是族群觀念對國家的建構(gòu)。民國時期推行民族國家機(jī)制，但由于皇權(quán)復(fù)辟引發(fā)的軍閥混戰(zhàn)，政黨國家逐漸成為又一次國家建構(gòu)的選擇，國民黨在20世紀(jì)前半段建立第一個政黨國家建制。從新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨的政黨建制采用全面組織化的行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)行強(qiáng)有力的控制，使政黨國家發(fā)展到越來越成熟的形態(tài)。而法治國家的建構(gòu)是當(dāng)前中國國家建構(gòu)的目標(biāo)追求，法治要求“國家權(quán)力被分權(quán)制衡所約束和規(guī)范，根據(jù)依法行政的原則有效地運(yùn)行，從而有力地限制了暴政” ［8］，國家治理體系是對制度化的要求，是建構(gòu)法治國家的題中應(yīng)有之義，是國家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的依托。當(dāng)前我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，社會矛盾凸顯，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型到工業(yè)社會的雙重轉(zhuǎn)型過程中，民族宗教矛盾、社會貧富分化、地區(qū)發(fā)展不平衡問題凸顯，如何在大數(shù)據(jù)時代處理日益復(fù)雜的社會問題成為當(dāng)前繼續(xù)深化改革的關(guān)鍵。

國家治理體系是增強(qiáng)國家合法性的重要依托。世界銀行在2006年發(fā)布的《東亞經(jīng)濟(jì)報告》中指出，中等收入的經(jīng)濟(jì)體很少成功躋身為高收入國家，經(jīng)濟(jì)停滯，既無法在工資方面與低收入國家競爭，又無法在尖端技術(shù)研制方面與富裕國家競爭，這就是“中等收入陷阱”。從本質(zhì)上說，“中等收入陷阱”又是“福利陷阱”，中等收入國家經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定程度后，開始關(guān)注民生，改善福利，用于非生產(chǎn)性資料增多，國家背負(fù)沉重的負(fù)擔(dān)。中等收入國家是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，原有的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制與發(fā)展模式無法應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)增長會陷入停滯，導(dǎo)致不能進(jìn)入高收入國家行列。有學(xué)者歸納出中等收入陷阱國家的十大特征：經(jīng)濟(jì)增長回落或停滯、民主亂象、貧富分化、腐敗多發(fā)、過度城市化、社會公共服務(wù)短缺、就業(yè)困難、社會動蕩、信仰缺失、金融體系脆弱等。習(xí)近平在回答21世紀(jì)理事會成員提問時，相信“中國將‘避免中等收入陷阱’，實(shí)現(xiàn)2020年之前人均GDP翻一番的目標(biāo)”。“政治合法性是指政府基于被民眾認(rèn)可的原則的基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性” ［9］，是政治穩(wěn)定的保證。韋伯最早提出政治合法性的基礎(chǔ)，用“傳統(tǒng)型”、“個人魅力型”以及“法理型”來分析不同政權(quán)的合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代政治的合法性基礎(chǔ)主要是通過三種不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：對政治理念的認(rèn)同、對政治權(quán)力的獲得及實(shí)際運(yùn)行的程序和規(guī)則的認(rèn)同、對政治權(quán)力的績效的認(rèn)同等三個要素 ［10］。后發(fā)國家在現(xiàn)代化過程中，通過追趕型發(fā)展模式，國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會生活水平的普遍提高，因而政治權(quán)力的當(dāng)前績效是發(fā)展中國家主要的合法性依據(jù)。而在陷入中等收入陷阱的國家，其績效是很難達(dá)到社會民眾的認(rèn)同。況且在現(xiàn)代化的過程中，經(jīng)濟(jì)的過快增長與民眾的高期望，因而也是一個不穩(wěn)定的階段，“現(xiàn)代化產(chǎn)生不穩(wěn)定”，托克維爾在分析法國大革命時，認(rèn)為“國家繁榮的步伐不僅突飛猛進(jìn)，而且史無前例，這種持續(xù)穩(wěn)定增長的繁榮，遠(yuǎn)沒有使人民樂其所守，卻到處都滋生著一種不安定的情緒 ［11］?！秉h的十八屆三中全會提出國家治理體系現(xiàn)代化，是在社會轉(zhuǎn)型期既得利益集團(tuán)把持經(jīng)濟(jì)、社會貧富分化嚴(yán)重、環(huán)境惡化影響人民正常生活、政治共識與政治價值難以一致等情況下，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域進(jìn)行體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，為解決各領(lǐng)域的問題提供明確的法律依據(jù)。

三、國家治理體系現(xiàn)代化之精英推動

中國夢的實(shí)現(xiàn)需要國家治理的現(xiàn)代化，需要處理國家與社會的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系以及公民政治權(quán)力與政治義務(wù)的關(guān)系，作為全面社會改革的領(lǐng)導(dǎo)核心和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè)者，中國共產(chǎn)黨必須提高國家治理能力和治理水平，依托國家治理體系完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)與摸石頭過河相結(jié)合”，國家治理體系的提出是黨依據(jù)國內(nèi)外形勢與挑戰(zhàn)而做出的宏觀戰(zhàn)略，是國內(nèi)精英自上而下的推動結(jié)果，而非自發(fā)演進(jìn)的過程。歷史制度主義尤其注重精英在重大事件的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)揮的能動作用。歷史制度主義對新制度的產(chǎn)生分為三種模式，其中內(nèi)部激勵生發(fā)型認(rèn)為在歷史發(fā)展的某一時刻，舊制度本身激勵某種沖突的產(chǎn)生，精英發(fā)揮著重要作用，“在歷史發(fā)展的某一時刻中，既存制度之下的某些行動者還可能會為了在將來的政治博弈中獲益而有決挑起沖突，并利用在沖突中的優(yōu)勢而創(chuàng)造出新的制度” ［12］。以瑞典與其他國家的福利差距為例，瑞典高福利的產(chǎn)生主要是瑞典社會民主黨領(lǐng)導(dǎo)人古斯塔夫·莫納（Gustav Moller）從長遠(yuǎn)角度考慮為了提高工人的權(quán)利，在國內(nèi)反對力量壓力下提高工人的組織水平，建立一套完善的工人權(quán)利保障制度，這導(dǎo)致日后出現(xiàn)一個強(qiáng)大的影響國家政策的工人組織，從而進(jìn)入早期福利國家的行列；相比之下，其他國家沒有專業(yè)的組織，工人的組織化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于瑞典。精英主義雖然不斷遭受詰難，但對精英的區(qū)別性特征的概括是被普遍接受的，精英比大眾更具有理性和長遠(yuǎn)考慮，更能把握復(fù)雜環(huán)境因素的影響，大眾是非理性和短視的，更在意短期利益，因此政治上“民粹化”傾向?qū)掖笳结樑c發(fā)展規(guī)劃的制定的影響將會給國家的發(fā)展帶來災(zāi)難性的破壞。

國家治理體系建構(gòu)以國家為主導(dǎo)，具體到中國，是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的體系建構(gòu)，這是歷史發(fā)展的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨在長期革命斗爭中建立起權(quán)威與執(zhí)政合法性，是任何力量比擬不了的。新中國成立之后，雙重雙軌的管理結(jié)構(gòu)與官僚組織的設(shè)置，使中國共產(chǎn)黨始終處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，中國政治體制的基本特征是雙重雙軌政治結(jié)構(gòu)：人民選舉產(chǎn)生全國人大，形成最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；全國人大選舉產(chǎn)生并監(jiān)督國務(wù)院；國務(wù)院對社會進(jìn)行管理。這是一個權(quán)力軌道。單從這個軌道看，中國已建構(gòu)了相當(dāng)完整的類似于內(nèi)閣制的民主政治制度：各階層、各民族、各年齡段、不同性別的公民享有平等的政治權(quán)利，由他們選舉產(chǎn)生最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大，人大選舉產(chǎn)生政府并討論決定重大問題，政府貫徹執(zhí)行人大的決定并對社會實(shí)行管理，人大監(jiān)督和制約政府，人民定期改選全國人大組成人員；人大定期改選政府組成人員。這是相當(dāng)完整的民主政治的制度模式，這真正體現(xiàn)了主權(quán)在民原理，建構(gòu)了完整的民主政治的制度框架。中國的政治體制還有一個權(quán)力軌道：黨員代表人民——黨員選舉產(chǎn)生黨中央——黨中央對人大、國務(wù)院實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)——國務(wù)院對社會實(shí)行管理。這樣，權(quán)力獲得和權(quán)力運(yùn)行形成了第二個軌道。此外，與同級政府并行的又有同級黨委，各政治機(jī)構(gòu)內(nèi)部又有黨的組織，如全國人大黨組、國務(wù)院黨組等。這樣，形成了另一個權(quán)力運(yùn)行軌道，使執(zhí)政黨權(quán)力國家化、行政化并形成了政治體制的雙重雙軌結(jié)構(gòu) ［13］。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，公民的理性精神尚未培育起來，因此國家治理體系的支柱生成動力微弱，精英的推動是所有當(dāng)前后發(fā)展中國家的主要政治發(fā)展模式。后發(fā)展中國家在現(xiàn)代化的過程中，承受著政治民主化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化及社會自主化的雙重壓力，沒有先期發(fā)達(dá)國家悠閑的時間逐步進(jìn)行現(xiàn)代化進(jìn)程，這種追趕式發(fā)展路徑客觀要求國家集權(quán)與強(qiáng)有力政黨的引導(dǎo)，新加坡與韓國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的成功很大程度得益于精英強(qiáng)力的推動，新加坡在李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動黨的推動下迅速開啟現(xiàn)代化進(jìn)程，樸正熙時代的韓國創(chuàng)造了令人震驚的“漢江奇跡”。因此國家主導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程是所有后發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)騰飛期間的普遍性規(guī)律。

當(dāng)前精英推動的國家治理體系不同于傳統(tǒng)的治理體系，傳統(tǒng)的國家治理中，政府經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理的轉(zhuǎn)變，“在國家治理現(xiàn)代化背景下，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)把促進(jìn)社會公平正義，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的善治作為價值取向；政府的目標(biāo)模式是構(gòu)建公民、市場與社會共同參與的治理型政府，強(qiáng)調(diào)多元治理主體間的協(xié)作共治” ［14］。國家治理體系是倡導(dǎo)國家作為頂層設(shè)計(jì)者而非治理壟斷者，強(qiáng)調(diào)政府的職能優(yōu)化而非去政府化，更是一種自我限權(quán)與他者擴(kuò)權(quán)之間構(gòu)筑的合作治理網(wǎng)絡(luò)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理體系現(xiàn)代化是一種突破傳統(tǒng)單向度管理的局限，是一種自治與他治相融合的治理路徑。傳統(tǒng)的治理模式依靠自上而下的官僚組織的運(yùn)行，國家全面掌控滲透到社會，市場經(jīng)濟(jì)尚未成型，上下互動與橫向溝通都被單向度的權(quán)力運(yùn)作渠道所禁錮；現(xiàn)代國家治理模式要求政府、市場以及社會的三元并存，實(shí)現(xiàn)“中國整體的治理結(jié)構(gòu)從單一型治理向多元復(fù)合型治理、從集權(quán)型治理向集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型治理、從封閉型治理向開放型治理的三重轉(zhuǎn)變” ［15］，這是與西方的治理內(nèi)涵相一致的方面，同時我國的國家治理體系的現(xiàn)代化也強(qiáng)調(diào)自治，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，尤其在我國獨(dú)特的雙軌體制下，執(zhí)政黨被賦予巨大權(quán)力，如何保證依法執(zhí)政是擺在黨內(nèi)精英面前的難題。一旦解決不好，容易陷入“塔西陀陷阱”。中國共產(chǎn)黨提出“完善與發(fā)展中國特色社會主義制度，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)”，是由黨的自覺性決定的。共產(chǎn)黨的優(yōu)勢是沒有自身利益，“共產(chǎn)黨不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨” ［16］，在無產(chǎn)階級的斗爭過程中，共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)的是共同的不分種族性別的利益，中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級的先鋒隊(duì)，代表最廣大人民的根本利益，沒有特殊的黨派利益，因而能夠從國家大局出發(fā)，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與組織制度，在市場運(yùn)行中能夠不被資本邏輯與市場規(guī)則所綁架。

四、國家治理體系現(xiàn)代化之理念引導(dǎo)

歷史制度主義在論述制度變遷的歷史進(jìn)程時，把新觀念的引入作為制度變遷的關(guān)鍵變量，認(rèn)為新觀念的輸入會引起統(tǒng)治階層重新考慮自身利益，已引起舊制度下利益格局與政治力量的重新組合分化。正如前所述，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，突破了統(tǒng)治集團(tuán)自身利益的束縛，從全局出發(fā)，著眼于國內(nèi)不合理的利益分配格局與現(xiàn)實(shí)社會突出問題，吸收人類文明的優(yōu)秀成果，力求實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化，因而提出一系列新的制度安排，這些制度共同隸屬于國家治理體系。豪爾等人也同時關(guān)注舊制度對新觀念的重塑過程，新制度的創(chuàng)制過程不僅是新觀念制度化外化的過程，也是與舊制度不斷博弈的結(jié)果，是新觀念不斷為精英與社會所接受并實(shí)體化為制度的過程。迪斯蒙特·金（Desmond King）通過對英國和美國對福利規(guī)劃所做的分析，展示了新觀念在外化為制度的過程中是如何受舊制度的影響和塑造的。20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)很大程度上是由于福利壓力，進(jìn)行福利制度改革成為當(dāng)時各國擺脫財(cái)政危機(jī)的舉措，美國的福利改革相比英國幅度要小很多，主要因?yàn)樾侣?lián)邦主義導(dǎo)致州政府權(quán)力強(qiáng)大，抵制大幅消減福利，三權(quán)分立的制衡體制使聯(lián)邦政府的舉措無法有效推行，相反英國內(nèi)閣掌握主要權(quán)力能夠強(qiáng)有力貫徹政府的意圖。推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必然會觸動權(quán)貴集團(tuán)的利益，他們是舊制度的既得利益者，新觀念的推行必然會遭到舊制度與舊利益力量的重塑，因而孫立平認(rèn)為當(dāng)前改革的最大阻力來自既得利益集團(tuán)。

學(xué)術(shù)界的治理（governance）理念是一種舶來品，最早出現(xiàn)在1989年世界銀行對非洲經(jīng)濟(jì)社會情況的分析報告中，中國學(xué)者在上世紀(jì)90年代后期開始運(yùn)用于中國問題分析，但當(dāng)前國家強(qiáng)調(diào)的“治理”與西方“治理”是不同的，概因其提出的時代背景存在差異。在西方，自由主義與保守主義就國家與市場的關(guān)系進(jìn)行不斷辯論，國家的治理策略也在政府與市場的譜系中不斷搖擺。自由資本主義階段，國家作為守夜人，主要職能在于保衛(wèi)國家主權(quán)與領(lǐng)土完整，保護(hù)個人財(cái)產(chǎn)不受侵犯，隨著資本的自私自利性的不斷暴露，壟斷與生產(chǎn)過剩凸顯，周期性危機(jī)不斷爆發(fā)，政府干預(yù)成為有效解決市場缺陷的良藥，凱恩斯主義大行其道。政府與官員的“經(jīng)濟(jì)人”特性，導(dǎo)致出現(xiàn)越來越多“尋租現(xiàn)象”，背負(fù)沉重的福利負(fù)擔(dān)，政府的企業(yè)化建構(gòu)成為撒切爾、里根尋求改革的突破口，但對公共事務(wù)的區(qū)別性特征認(rèn)識不夠，又導(dǎo)致“失效”的后果。如何突破政府—市場二維的思維定式，治理理論提供了一種新的管理模式，“治理理論家們提倡多元主體治理，強(qiáng)調(diào)回應(yīng)、互動、協(xié)作、公開、法治等精神，在政府和市場二元觀點(diǎn)中，加入了‘社會’這一新的單元，突破傳統(tǒng)二維世界” ［17］。同時，全球化的進(jìn)程導(dǎo)致各個國家之間相互依賴相互交往的程度加深，大量跨國組織出現(xiàn)，國家難以單獨(dú)解決本國內(nèi)部影響全球的經(jīng)濟(jì)活動，也無法解決業(yè)已超出一國范圍的全球性問題，需要訴求國際性組織；各國地方政府面對越來越多的社會問題，社會參與日益增多，因而政府職能的上移與下移雙重趨向，要求政府在處理這些問題時，允許多重社會力量、多邊國際合作。盡管西方的治理理論源自其后現(xiàn)代語境，不能照搬到中國，但“治理和善治理論作為一種分析框架，對于研究、總結(jié)和展示我國改革開放以來政治發(fā)展的成就極為有用” ［18］，比如，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，要注重公眾的需求，注重政府、社會與公民的平等合作關(guān)系，注重培育社會組織與公民社會的成長，培養(yǎng)公民的治理精神，同時對西方的治理理論保持清醒的頭腦，西方的治理理論基于政府失敗的理論假設(shè)，倡導(dǎo)無政府的治理，而處于現(xiàn)代化過程中的中國仍然需要一個強(qiáng)大的政府與政黨，因而我國的國家治理體系仍然是以國家主導(dǎo)為主，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的治理體系。

國家治理體系現(xiàn)代化的提出，是政府自我施壓與應(yīng)對外來挑戰(zhàn)的結(jié)果，是黨內(nèi)精英與公共理性推動的產(chǎn)物，是吸收人類優(yōu)秀政治文明優(yōu)秀成果的產(chǎn)物。治理能力的現(xiàn)代化需要有效治理體系作為憑借，而治理體系的有效推進(jìn)必須堅(jiān)持在黨領(lǐng)導(dǎo)下、以國家為主導(dǎo)進(jìn)行推進(jìn)，也是在新時期不斷增強(qiáng)政府合法性的關(guān)鍵舉措。