張浩淼（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都，610064）

社會救助：發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)與啟示

張浩淼
（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都，610064）

摘 要：在過去十多年里，社會救助作為直接針對貧困群體的社會保護(hù)手段，在貧困問題嚴(yán)重的發(fā)展中國家受到了高度重視并得到迅速發(fā)展。通過考察發(fā)展中國家社會救助的制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)、實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)以及效果和面臨的挑戰(zhàn)等方面，可以獲得對我國社會救助發(fā)展的相關(guān)啟示。我國需要轉(zhuǎn)變對貧困問題的認(rèn)識，從多維角度理解和測量貧困；應(yīng)當(dāng)更加重視社會救助制度建設(shè)，使其在我國社會保障體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；此外，還要加強(qiáng)我國社會救助的管理和能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：發(fā)展中國家；社會救助；收入轉(zhuǎn)移；貧困群體

社會救助是最古老的社會保障措施，它可以直接應(yīng)對貧困問題。在過去十幾年中，發(fā)展中國家高度重視社會救助制度建設(shè)并取得了一定的減貧成效。本文旨在考察發(fā)展中國家社會救助的制度設(shè)計(jì)、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、反貧困效果和挑戰(zhàn)等，以獲得有益的啟示。

一、發(fā)展中國家社會救助的制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)

發(fā)展中國家社會救助的建設(shè)發(fā)展與貧困問題聯(lián)系密切，因?yàn)樯鐣戎菓?yīng)對貧困問題的最直接的社會保護(hù)手段。早在1995年，世界各國政府就在《哥本哈根宣言》中承諾實(shí)現(xiàn)包括消除貧困在內(nèi)的一系列目標(biāo)，然而，發(fā)展中國家社會救助建設(shè)滯后且不完善，比如，東南亞和非洲各國僅存在零星的臨時救濟(jì)措施而沒有規(guī)范的社會救助制度，拉丁美洲各國的社會救助也處于邊緣地位，覆蓋范圍窄且?guī)в惺Ｓ嘀髁x福利政策的性質(zhì)，應(yīng)該說，發(fā)展中國家的貧困群體難以通過社會救助的幫助獲得相應(yīng)保護(hù)并擺脫貧困。1998年，按照絕對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，世界銀行估計(jì)全球有12億貧困群體，占全球人口的24%，這些窮人幾乎都生活在發(fā)展中國家，尤其集中于南亞、非洲和拉丁美洲。[1]2000年，聯(lián)合國提出了千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs），包括到2015年絕對貧困人口減半，以及普及初等教育、促進(jìn)性別平等、改善母親健康狀況等。為了實(shí)現(xiàn)減少貧困的目標(biāo)，進(jìn)入新世紀(jì)后，發(fā)展中國家紛紛開始重視社會救助并改革原有不完善的社會救助，由此，發(fā)展中國家社會救助項(xiàng)目得以迅速擴(kuò)展，這意味著這些國家對反貧困問題的重視和關(guān)注在不斷上升。比如，巴西的家庭支持計(jì)劃（Bolsa Familia）從 2003年建立到2011年已擴(kuò)展至1200萬貧困家庭，印度的農(nóng)村就業(yè)保障計(jì)劃從2005年開始，到 2008年已覆蓋了4800萬貧困家庭。[2]241隨著社會救助的建設(shè)與擴(kuò)展，越來越多的發(fā)展中國家的貧困群體從中獲益，據(jù)統(tǒng)計(jì)，南非每2個家庭就有1個從相關(guān)的社會救助轉(zhuǎn)移支付中獲益，在墨西哥則是每4個家庭中有1個。[2]242

綜觀來看，新世紀(jì)以來發(fā)展中國家的社會救助制度大體可分為五類：（1）純收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，這包括針對貧困家庭的收入轉(zhuǎn)移和針對特定群體（如兒童、老人）的收入轉(zhuǎn)移；（2）以提供勞動為條件的收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，即以工代賑，它需要受助者在一段時間內(nèi)參與勞動，通常是政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或社區(qū)服務(wù)等；（3）以人力資本發(fā)展為條件的收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，即有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（CCT），這類項(xiàng)目要求受助對象滿足教育、健康、營養(yǎng)方面的特定條件，試圖打破貧困的代際傳遞；（4）專項(xiàng)救助項(xiàng)目，這類項(xiàng)目以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助為主，幫助貧困者解決特殊困難；（5）綜合減貧項(xiàng)目，這類項(xiàng)目是社會救助方面的創(chuàng)新，它包括一系列針對最貧困群體的干預(yù)政策。見表1：

表1　 發(fā)展中國家社會救助的制度類型、項(xiàng)目示例與目標(biāo)

從表1可以看出，大多數(shù)發(fā)展中國家的社會救助項(xiàng)目都包含收入轉(zhuǎn)移這一手段，收入轉(zhuǎn)移無疑具有一定優(yōu)勢，因?yàn)樗梢匝杆賹?shí)施并擴(kuò)展覆蓋面來為貧困群體提供收入支持，但是單一的手段很難達(dá)成多重目標(biāo)，收入轉(zhuǎn)移往往可以幫助維持消費(fèi)，但對于資產(chǎn)積累、社會融入、增強(qiáng)人力資本等效果不大。因此，社會救助需要一系列項(xiàng)目組合去達(dá)成多項(xiàng)目標(biāo)，比如，拉丁美洲發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)就是把收入轉(zhuǎn)移與社會服務(wù)相結(jié)合，既提供收入支持又促進(jìn)人力資本發(fā)展。總的來看，不同國家的社會救助制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)存在一定區(qū)別，本文述及的發(fā)展中國家的社會救助，是指發(fā)展中國家政府主導(dǎo)實(shí)施的各類為貧困與社會脆弱群體提供的收入轉(zhuǎn)移和相關(guān)服務(wù)型幫扶，包含不同的制度類型，目的是從短期和長期內(nèi)減少乃至消除貧困。

二、發(fā)展中國家社會救助建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展中國家在過去十多年里，其社會救助經(jīng)歷了創(chuàng)新、擴(kuò)展和改變，并在發(fā)展實(shí)踐過程中積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，主要包括以下幾方面：

第一，發(fā)展中國家開始認(rèn)識到貧困的多維性，社會救助制度設(shè)計(jì)開始重視促進(jìn)人力資本發(fā)展，從多方面解決貧困問題。以往發(fā)展中國家的救助措施主要是向窮人提供臨時的食品和現(xiàn)金救助，這反映出對貧困的認(rèn)識側(cè)重“收入”層面，認(rèn)為貧困是缺少現(xiàn)金和實(shí)物。而隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及對貧困問題研究的深入，發(fā)展中國家政府開始普遍認(rèn)同和接受“貧困的多維度”理論，除之前的“收入”維度外，主要維度還包含就業(yè)、教育、健康、營養(yǎng)等，該理論認(rèn)為應(yīng)該從維持人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的角度來全面考察和應(yīng)對貧困，主張幫助窮人積累人力資本并使其獲得自力更生的能力，相應(yīng)地，發(fā)展中國家的社會救助制度設(shè)計(jì)也做出了調(diào)整，以期在短期和長期內(nèi)減少貧困。

第二，發(fā)展中國家的社會救助建設(shè)受到政府的高度重視，已發(fā)展成為社會保護(hù)的基礎(chǔ)性和主要性手段。以往在發(fā)展中國家，無論是亞洲、非洲還是拉丁美洲，社會救助均處于邊緣的、無足輕重的地位，政府更關(guān)注社會保險并認(rèn)為通過社會保險制度的擴(kuò)面就可以應(yīng)對并解決貧困問題，但現(xiàn)實(shí)證明并非如此，由于基本社會服務(wù)發(fā)展滯后和勞動力市場規(guī)制實(shí)施不力，發(fā)展中國家社會保險的覆蓋面一直有限，貧困發(fā)生率高。于是，發(fā)展中國家開始轉(zhuǎn)變關(guān)注點(diǎn)和思路，更加重視社會救助而不僅是社會保險，發(fā)展中國家政府通過社會救助為公民提供最基本社會保障的責(zé)任開始加強(qiáng)，建立較為完善、有效的社會救助已成為社會保護(hù)體系建設(shè)中不可或缺的一部分，社會救助逐步擺脫邊緣地位，開始成為發(fā)展中國家社會保護(hù)體系中的基礎(chǔ)性和主要手段。

第三，發(fā)展中國家開始重視社會救助管理機(jī)制的安排和能力方面的建設(shè)。以往發(fā)展中國家的救助很難真正發(fā)放到窮人手中，因?yàn)槊闇?zhǔn)機(jī)制方面存在漏洞，使腐敗、裙帶關(guān)系盛行。[3]623隨著發(fā)展中國家對社會救助的改革，社會救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制受到了重視。例如，拉丁美洲發(fā)展中國家綜合運(yùn)用多種方式以提高對窮人的識別，除傳統(tǒng)的收入與資產(chǎn)調(diào)查外，還采取了類別定位、地域定位、代理收入調(diào)查等方式。[3]625此外，救助金的發(fā)放方式也有所改變，不再是無條件的提供現(xiàn)金援助，而是采取有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的方式，即領(lǐng)取救助要滿足一定條件，這些條件可以幫助貧困家庭進(jìn)行人力資本投資，例如，墨西哥的機(jī)會計(jì)劃要求貧困家庭的兒童必須接受教育，必須參加健康講座并定期體檢等。[3]631在管理機(jī)制方面，發(fā)展中國家開始重視不同政府部門之間的職能的協(xié)調(diào)與合力的發(fā)揮，比如，巴西的家庭支持計(jì)劃設(shè)立了部間行動委員會，包括規(guī)劃部、財(cái)政部、教育部、住房部、衛(wèi)生部等，共同協(xié)調(diào)各部門的職責(zé)，各級政府分別承擔(dān)具體的管理和執(zhí)行，也就是說，該計(jì)劃水平方向上能協(xié)調(diào)各部門之間的工作，垂直方向上又能協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和市政府的職責(zé)。[4]13

三、發(fā)展中國家社會救助的反貧困效果與面臨的挑戰(zhàn)

（一）反貧困效果

發(fā)展中國家社會救助除提供現(xiàn)金幫助外，還旨在發(fā)揮幫助貧困者發(fā)展人力資本的作用，這涉及就業(yè)、教育以及健康和營養(yǎng)等具體方面，以下考察其效果也主要從上述方面來進(jìn)行。

從緩解收入貧困的效果看，收入轉(zhuǎn)移與現(xiàn)金幫助無疑會一定程度增加貧困家庭的收入，其影響程度取決于家庭的貧困深度、救助金的水平等。相關(guān)評估表明，2006年墨西哥機(jī)會計(jì)劃的受助家庭中只有0.4%的貧困家庭退出計(jì)劃并擺脫貧困，計(jì)劃的減貧功效有限。[5]巴西的家庭補(bǔ)助計(jì)劃是拉美地區(qū)規(guī)模最大的社會救助制度之一，到2011年已覆蓋了1200萬貧困家庭，在緩解收入貧困及縮小貧富差距方面產(chǎn)生了一定積極影響，據(jù)巴西統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2001—2009年間巴西人口10%的貧困家庭人均收入增加了69%，2010年基尼系數(shù)0.53，是1960年以來的最低值。[6]中國的低保金可以增加貧困者部分收入，從而縮小貧困差距，但由于低保金水平較低、不是貧困居民的主要收入，并不能使貧困群體真正擺脫貧困。[7]總的來看，因發(fā)展中國家社會救助資金投入有限，救助水平總體偏低，貧困家庭的貧困深度較嚴(yán)重，社會救助在減少收入貧困方面雖取得了一定效果，但效果還較為有限，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

從促進(jìn)人力資本發(fā)展的效果來看，第一，在就業(yè)方面，發(fā)展中國家的以工代賑救助項(xiàng)目和就業(yè)救助項(xiàng)目均取得了不小的成就。例如，印度的農(nóng)村就業(yè)保障計(jì)劃是一項(xiàng)以工代賑類救助，該計(jì)劃規(guī)定印度本邦政府必須每年為每個有成年勞動力且愿意從事無特殊技能的體力勞動的農(nóng)村貧困家庭提供不少于100天的有酬就業(yè)機(jī)會。就業(yè)主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或改造，如修路、架橋、興修水利等，每日的工資標(biāo)準(zhǔn)不低于60盧比。[8]66迄今為止該計(jì)劃已成為印度覆蓋面最廣、涉及人數(shù)最多的一項(xiàng)農(nóng)村就業(yè)救助政策，覆蓋了超過4800萬農(nóng)村貧困家庭，安排資金40億美元，減免小農(nóng)戶貸款150億元。[8]66據(jù)相關(guān)評估的結(jié)論，該制度創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會，縮小了貧困差距并增加了貧困農(nóng)民的收入，在所調(diào)查的縣份中，每個家庭增加的就業(yè)數(shù)量為78日/人，平均每戶增加收入1372盧比。[8]67印度尼西亞的就業(yè)救助項(xiàng)目主要是2007年設(shè)立的人民商業(yè)信貸項(xiàng)目，該項(xiàng)目通過發(fā)展小微型商業(yè)企業(yè)來促進(jìn)貧困者創(chuàng)業(yè)，到2012年該項(xiàng)目的貸款額已增加至30萬億盧比，惠及數(shù)以百萬的貸款人，項(xiàng)目使貧困者獲得了發(fā)展的資本和參與經(jīng)濟(jì)市場的機(jī)會，最終可以實(shí)現(xiàn)自力更生。[9]第二，在健康和營養(yǎng)方面，發(fā)展中國家的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和醫(yī)療救助項(xiàng)目均取得了不錯的成績。既有研究證明，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目使貧困兒童的營養(yǎng)和健康情況得到了明顯改善，比如，墨西哥的機(jī)會計(jì)劃使農(nóng)村地區(qū)的母親死亡率下降了11%，嬰兒死亡率下降了2%，2歲以下受助幼兒的身高有顯著增加。[10]在泰國，醫(yī)療救助項(xiàng)目在該國的社會救助體系中最為重要、覆蓋面也最廣，約有25%—28%的低收入者從該救助項(xiàng)目中受益，有效提高了窮人的健康水平。[11]第三，在教育方面，發(fā)展中國家的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和教育救助項(xiàng)目效果較好。多方評估表明, 有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目提高了入學(xué)率和出勤率并大幅度降低了輟學(xué)率和復(fù)讀率，[4]34在巴西由于家庭補(bǔ)助計(jì)劃，兒童入學(xué)率有了明顯提高，受助兒童1年后入學(xué)率會提升2.8%，2年后會增加4.3%，3年后會進(jìn)一步提升5.5%，此外，與非受助兒童相比，受助兒童的缺勤率和輟學(xué)率要低3.6%和1.6%。[4]36在印度尼西亞，學(xué)校運(yùn)營救助計(jì)劃（BOS）這項(xiàng)大規(guī)模的教育救助項(xiàng)目防止了貧困學(xué)生輟學(xué)，還提高了學(xué)校的教育質(zhì)量，研究表明，在獲得救助計(jì)劃撥款的小學(xué)進(jìn)行學(xué)習(xí)的學(xué)生成績比其他小學(xué)的學(xué)生要好。[12]總的來看，發(fā)展中國家的社會救助在促進(jìn)人力資本發(fā)展方面的效果較為明顯，為從根本上和長期內(nèi)減少貧困奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）挑戰(zhàn)與制約

盡管發(fā)展中國家社會救助的發(fā)展速度很快且受到了政府的重視，但仍然面臨著不小的挑戰(zhàn)，這主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是資金制約。發(fā)展中國家社會救助的資金投入非常有限，一般占GDP不超過1%（見表2），而擴(kuò)大與增加投資并不容易。和社會保險的籌資方式不同，社會救助資金主要來自政府的財(cái)政投入，而發(fā)展中國家，尤其是低收入國家的財(cái)政穩(wěn)定性較差，很難保證社會救助資金的擴(kuò)展。國際援助可能會幫助增加部分資金投入，但其長期可持續(xù)性是一大問題。缺乏資金會造成社會救助水平低下，還會制約社會救助的長期可持續(xù)發(fā)展。

二是能力制約。社會救助能力建設(shè)水平低是發(fā)展中國家社會救助面臨的又一大挑戰(zhàn)，這體現(xiàn)在整個政策過程中，包括研究和測量貧困的能力，社會救助制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的能力，救助輸送和評估的能力等。[2]245一般來說，發(fā)達(dá)國家社會救助需要對貧困的準(zhǔn)確測量，專業(yè)的實(shí)施機(jī)構(gòu)和專業(yè)的社會工作者等，盡管發(fā)展中國家開始重視能力建設(shè)，但普遍來看相應(yīng)能力依舊缺乏，許多發(fā)展中國家在實(shí)施社會救助時，不了解貧困者的精準(zhǔn)數(shù)量，還面臨社會救助工作機(jī)構(gòu)人員的限制及政府部門之間的分割與不協(xié)調(diào)，這無疑會對社會救助的實(shí)施效果產(chǎn)生負(fù)面影響。

表2　部分發(fā)展中國家社會保險和社會救助的資金投入占GDP的百分比

四、對中國的啟示

在過去十幾年里，為了更好地實(shí)現(xiàn)反貧困的目標(biāo)，發(fā)展中國家開始重視能直接緩解貧困問題的社會救助，可以說，發(fā)展中國家的社會救助建設(shè)經(jīng)歷了跨越式發(fā)展并實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)方面的創(chuàng)新，主要包含純收入轉(zhuǎn)移、以工代賑、有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)救助和綜合減貧項(xiàng)目5大類，這些救助項(xiàng)目主要以收入轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)，但越來越多地與基本公共服務(wù)的獲得和人力資本的投資相結(jié)合，這反映出發(fā)展中國家開始認(rèn)識到貧困的多維性，希望從多方面入手來緩解乃至消除貧困。此外，發(fā)展中國家的社會救助開始成為這些國家社會保護(hù)體系中的基礎(chǔ)性和主要手段，管理機(jī)制和能力建設(shè)方面也在逐步改善。盡管還面臨資金與能力方面的挑戰(zhàn)，發(fā)展中國家的社會救助建設(shè)總體而言取得了較好的反貧困效果。在緩解收入貧困方面，制度一定程度地緩解了收入貧困，因資金、救助水平等方面的限制，其效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)；在促進(jìn)人力資本發(fā)展方面，有實(shí)證研究表明發(fā)展中國家社會救助在促進(jìn)貧困群體就業(yè)、提高貧困者的教育水平以及保障貧困者的健康和營養(yǎng)方面均取得了不錯的效果，這有利于打破貧困的代際循環(huán)并實(shí)現(xiàn)長期減貧。

中國作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的發(fā)展中國家，在過去十多年里，社會救助經(jīng)歷了重大改革并在城鄉(xiāng)普遍建立了最低生活保障這項(xiàng)嶄新的純收入轉(zhuǎn)移制度，隨后還逐步建立了醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等各項(xiàng)專項(xiàng)救助項(xiàng)目，2014年中國政府還頒布了《社會救助暫行辦法》，這是我國第一部統(tǒng)籌各類社會救助制度的行政法規(guī)，首次將救急難、疾病應(yīng)急救助、臨時救助等方針政策納入法制安排，正式明確了我國社會救助的體系框架和制度結(jié)構(gòu)，是我國統(tǒng)籌構(gòu)建社會救助制度體系的標(biāo)志，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，以上說明中國政府已經(jīng)開始重視社會救助的建設(shè)發(fā)展。但總的來看，最低生活保障制度是在政府部門認(rèn)識到社會保險無法解決轉(zhuǎn)型期貧困群體的保障問題之后才姍姍來遲的，各地的低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定偏低，僅能維持生存、難以使低保對象獲得發(fā)展。之后建立的專項(xiàng)救助以及臨時救助覆蓋面窄、水平低，制度設(shè)計(jì)不完善，影響了其整體效果的發(fā)揮。從發(fā)展中國家社會救助的改革和建設(shè)實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)中，中國可以獲得重要的啟示，主要包括以下三個方面：

第一，改變對貧困問題的傳統(tǒng)認(rèn)識，從多維角度理解和測量貧困。發(fā)展中國家社會救助改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，通過重新認(rèn)識貧困，這些國家轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的認(rèn)為貧困只是收入短缺的觀念，意識到了貧困還包括對教育、健康、營養(yǎng)和社會參與的剝奪，因此，新建立的社會救助項(xiàng)目圍繞貧困群體的教育、健康、營養(yǎng)和就業(yè)等方面，并取得了不錯的反貧困效果。對中國來說，目前官方和學(xué)術(shù)界對貧困的理解與認(rèn)識仍停留在收入短缺層面，對貧困的測量主要是利用收入標(biāo)準(zhǔn)來衡量，缺乏從健康、教育、營養(yǎng)、就業(yè)等方面的多維綜合測量。因?yàn)檎J(rèn)識不到位，相應(yīng)的救助設(shè)計(jì)很難關(guān)注到收入以外的方面，會忽視貧困者其他方面的需求，為此，需要摒棄對貧困的傳統(tǒng)認(rèn)知，從多方面去理解和測量我國的貧困，并改變和拓展我國社會救助的功能，除保障生計(jì)的功能外，還要使其發(fā)揮促進(jìn)貧困者人力資本發(fā)展的功能，使社會救助不再只注重“輸血”功能，而是強(qiáng)調(diào)“造血”功能以及對生存能力和發(fā)展機(jī)會的支持，并由此改革我國的社會救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)。社會救助項(xiàng)目除了要繼續(xù)完善現(xiàn)有的最低生活保障和專項(xiàng)救助、臨時救助外，還要建立和發(fā)展能夠?yàn)樨毨д咛峁┒喾N服務(wù)的救助項(xiàng)目，以提高受助者的就業(yè)能力、改善貧困者的教育和培訓(xùn)水平、提高貧困者的生理和心理健康狀況等，從本質(zhì)上提高貧困人口參與勞動力市場和融入社會的能力，這樣可以幫助受助者通過自助擺脫貧困狀態(tài)，自食其力地過上有尊嚴(yán)的生活并最終融入主流社會，實(shí)現(xiàn)個人和社會的發(fā)展。

第二，重視社會救助制度建設(shè)，使其在我國社會保障體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)表明，社會救助是應(yīng)對貧困問題的最直接手段，其在社會保護(hù)體系中基礎(chǔ)性和主要地位的確立有助于其更好地發(fā)揮反貧困的效果。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，由于國家-單位保障制的存在，絕大多數(shù)社會成員都從單位和集體獲得福利保障，只有那些極少數(shù)的“三無”人員需要救助，社會救助因此處于邊緣地位，顯得無足輕重。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，傳統(tǒng)的國家-單位保障制解體，而市場經(jīng)濟(jì)中家庭的責(zé)任承擔(dān)能力是有限的，因此，需要國家承擔(dān)起救助貧困人口的責(zé)任，這是社會變遷和社會現(xiàn)代性增長下的必然要求和取向。為此，我國政府應(yīng)該高度重視社會救助制度建設(shè)，確立并堅(jiān)持其在我國社會保障體系中的基礎(chǔ)地位以使其更好地發(fā)揮兜底線和反貧困的作用。

第三，加強(qiáng)我國社會救助的管理和能力建設(shè)。發(fā)展中國家社會救助建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)說明，重視社會救助的管理和能力建設(shè)對于提升工作效率和改善救助效果具有積極的作用。我國在社會救助管理方面屬于多個政府部門分頭監(jiān)督管理，部門之間的協(xié)調(diào)互動不足，各項(xiàng)救助項(xiàng)目難以很好地銜接，另外，我國并未建立專門的社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，一般依靠市、區(qū)和街道辦事處的少數(shù)公職人員，管理手段也比較落后。因此，在今后的社會救助發(fā)展和建設(shè)中，一方面要提升社會救助的政府管理各部門間的協(xié)調(diào)和配合，著力解決好管理方面的障礙和制約，促使社會救助形成并發(fā)揮最大合力，可以采取先建立部際聯(lián)席會議制度的方式，以民政部門為主、協(xié)調(diào)財(cái)政、教育、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源和社會保障、衛(wèi)生、司法等部門，之后，到時機(jī)成熟時要將各項(xiàng)社會救助事務(wù)統(tǒng)一到民政部門，在民政部門設(shè)置專門的社會救助局，將現(xiàn)有的最低生活保障、救災(zāi)救濟(jì)、臨時救助、和專項(xiàng)救助的管理職責(zé)全部并入，全面承擔(dān)起社會救助的管理職責(zé)；另一方面要從瞄準(zhǔn)機(jī)制和社會救助工作人員方面著力，保證更準(zhǔn)確地識別窮人以使有限的救助資源真正給予最需要的社會成員，還要發(fā)展專門的社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并使社會工作者參與其中，為貧困家庭和個人提供專業(yè)化的服務(wù)。

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（責(zé)任編輯 林曼峰）

Social Assistance:Experiences and Implications in Developing Countries

ZHANG Hao-miao
(School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu,610064,China)

Abstract:In the past more than ten years,social assistance as the direct social protection measure has been given much attention and developed fast in the developing countries with serious poverty issue.Through examining policy designs,objectives,practice experiences,anti-poverty effects and challenges of social assistance in the developing countries,relative implications can be gained for China.The view on poverty should be changed and it needs to understand and measure poverty from multi-dimensions.The construction of social assistance should be given more attention in China and make it play the basic role in the whole social security system.In addition,the administration and capacity construction of social assistance should be strengthened.

Key words:developing countries;social assistance;cash transfer;poverty group

作者簡介：張浩淼（1981—），女，遼寧沈陽人。四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士。

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目（13CSH107）；四川大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動項(xiàng)目（YJ201310）

收稿日期：2015-05-22

中圖分類號：D632.1；C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-2082（2015）04-0073-07