任致遠(yuǎn)

城市規(guī)劃改革關(guān)鍵是要依法擔(dān)當(dāng)好肩負(fù)的使命

任致遠(yuǎn)

城市規(guī)劃對(duì)城市的科學(xué)發(fā)展起著重要的引領(lǐng)作用。當(dāng)前，城市規(guī)劃面臨的新形勢(shì)，頂層設(shè)計(jì)、社會(huì)期待、市場(chǎng)開(kāi)放度、管理機(jī)制都與以往有很大不同；通過(guò)分析城市規(guī)劃存在的法規(guī)體系建設(shè)、城市發(fā)展規(guī)模、城市規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃話語(yǔ)權(quán)等方面的問(wèn)題，提出城市規(guī)劃改革勢(shì)在必行，而改革的關(guān)鍵是要強(qiáng)化其依法編制、審批、修改和依法行政、實(shí)施、監(jiān)管、擔(dān)責(zé)的全過(guò)程使命。堅(jiān)守法律賦予的地位和職責(zé)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)提高規(guī)劃質(zhì)量水平，依法在城市規(guī)劃全過(guò)程擔(dān)當(dāng)好肩負(fù)的使命。

城市規(guī)劃 | 改革 | 法規(guī)體系

任致遠(yuǎn)

中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

新中國(guó)的城市規(guī)劃工作是從第1個(gè)5年計(jì)劃時(shí)期發(fā)展起來(lái)的。經(jīng)過(guò)文化大革命的沖擊，自改革開(kāi)放以來(lái)，它受到全社會(huì)的高度重視，很快恢復(fù)并迅速發(fā)展，尤其是實(shí)施城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，更是長(zhǎng)足進(jìn)步，為指導(dǎo)和推動(dòng)城市科學(xué)發(fā)揮了極其重要的作用?！笆舜蟆币詠?lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)人講：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著引領(lǐng)作用，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃。規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。如今我國(guó)邁上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和全面深化改革的征途，面對(duì)“兩個(gè)一百年”時(shí)的奮斗目標(biāo)，必然要求城市規(guī)劃總結(jié)過(guò)去，瞻望未來(lái)，改革前進(jìn)。十八屆四中全會(huì)《決定》指明了方向，提出了要求。我體會(huì)到，為避免失誤和折騰，發(fā)揮應(yīng)有效益，城市規(guī)劃改革關(guān)鍵是要依法擔(dān)當(dāng)好自己肩負(fù)的神圣使命。不妨論述如下：

1 城市規(guī)劃面臨的新形勢(shì)

1.1 頂層設(shè)計(jì)

“十八大”報(bào)告提出“努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的中國(guó)夢(mèng)想，勾畫(huà)了“在中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”的偉大目標(biāo)。這是把握時(shí)代發(fā)展要求、順應(yīng)人民共同愿望的科學(xué)發(fā)展號(hào)角，這是高屋建瓴又腳踏實(shí)地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖，這是推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。為此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的6項(xiàng)主要任務(wù)，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確了“通過(guò)改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Γ咭匀藶楸?、四化同步、?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”的指導(dǎo)思想，以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展5項(xiàng)目標(biāo)和主要指標(biāo)。城市，作為實(shí)現(xiàn)上述發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)、要求的載體，承擔(dān)著創(chuàng)造條件，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的重任，而城市的科學(xué)發(fā)展有賴于科學(xué)的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理。我們常講城市規(guī)劃是城市發(fā)展建設(shè)和管理的“龍頭”。2014年12月的全國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)工作座談會(huì)重申了城市規(guī)劃的引領(lǐng)、調(diào)整和約束的重要作用。這就要求城市規(guī)劃能夠面對(duì)新形勢(shì)，迎接新挑戰(zhàn)，解決新問(wèn)題，既保持城市規(guī)劃的連續(xù)性，又銳意改革，開(kāi)拓進(jìn)取，展現(xiàn)新局面，以適應(yīng)新時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)的客觀需要。

1.2 社會(huì)期待

跨世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，加之認(rèn)識(shí)到“規(guī)劃”的重要作用，繼有關(guān)部門(mén)主導(dǎo)開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃，原國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃改為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以后，有關(guān)部門(mén)又主導(dǎo)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、綜合交通發(fā)展規(guī)劃，以及商業(yè)、教育、旅游等方面的發(fā)展規(guī)劃。各種規(guī)劃，不可避免地涉及城市規(guī)劃的編制、修改和實(shí)施，影響到城市規(guī)劃指導(dǎo)和調(diào)控城市實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、又好又快發(fā)展建設(shè)的功能作用，不可避免引起專家、學(xué)者、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和熱心群眾的關(guān)注和質(zhì)疑，感覺(jué)到各個(gè)規(guī)劃自成一體、自說(shuō)自話，互不銜接、不協(xié)調(diào)、不匹配，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“規(guī)劃”改革，應(yīng)符合中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的“要一張藍(lán)圖干到底”的要求?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》闡明要“加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多規(guī)合一”。這反映了社會(huì)的期待，自然給城市規(guī)劃的改革發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和壓力。

1.3 市場(chǎng)放開(kāi)

長(zhǎng)期以來(lái)，鑒于城市規(guī)劃是城市政府職能，主要是由城市政府組織其所屬的城市規(guī)劃編制單位，征求城市各有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)以及群眾意見(jiàn)進(jìn)行編制，規(guī)劃的市場(chǎng)開(kāi)放度不大。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市規(guī)劃編制單位與政府部門(mén)脫鉤，放大了城市規(guī)劃市場(chǎng)范疇，逐步使城市規(guī)劃編制成為政府采購(gòu)的市場(chǎng)行為，具有競(jìng)爭(zhēng)力的城市規(guī)劃編制單位可以承攬各地城市的城市規(guī)劃編制任務(wù)，城市規(guī)劃尤其是詳細(xì)規(guī)劃充分走入市場(chǎng)，也活躍了城市規(guī)劃市場(chǎng)，形成了在競(jìng)爭(zhēng)中相互促進(jìn)規(guī)劃質(zhì)量、水平不斷提高的局面。規(guī)劃市場(chǎng)的開(kāi)放，也出現(xiàn)了大話連篇、規(guī)劃克隆、布局雷同、不切實(shí)際的規(guī)劃成果，但這不是主流。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的《決定》，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)在資源配置中起著決定性作用，核心問(wèn)題是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。規(guī)劃市場(chǎng)必將進(jìn)一步放開(kāi)，如何遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，努力解決城市規(guī)劃市場(chǎng)不匹配、不規(guī)范、不協(xié)調(diào)和體系不完善問(wèn)題，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)劃，同時(shí)能夠發(fā)揮好政府應(yīng)有的決策和監(jiān)管作用，成為擺在城市規(guī)劃工作面前的改革課題。

1.4 管理機(jī)制

城市規(guī)劃是直接指導(dǎo)和調(diào)控城市科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，其目的在于實(shí)施，絕不是“墻上掛掛”而已。因此，加強(qiáng)城市規(guī)劃主管部門(mén)的職能作用至關(guān)重要。由于管理機(jī)制、程序、制度等不健全和監(jiān)管不到位，致使經(jīng)濟(jì)法審批的城市規(guī)劃，往往出現(xiàn)換一屆城市領(lǐng)導(dǎo)便依權(quán)修改一次規(guī)劃的情況，使城市規(guī)劃難以保持其權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，不能堅(jiān)持一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖持之以恒地加以落實(shí)，不可避免會(huì)帶來(lái)規(guī)劃的失誤和折騰，以致造成后任領(lǐng)導(dǎo)改變前任領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃決策產(chǎn)生半截子工程和爛尾工程的現(xiàn)象，引起群眾的不滿和巨大浪費(fèi)。這種現(xiàn)象，在報(bào)紙等新聞媒體上多有披露，卻難以追究決策當(dāng)事人的責(zé)任，只是鞭撻城市規(guī)劃存在隨意性、盲目性和不負(fù)責(zé)任。十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的《決定》，作出了依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的決斷，要求“健全依法決策機(jī)制”，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出：“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆，規(guī)劃就換屆”?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出：“防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，確保依規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)”。這就為健全規(guī)劃實(shí)施的管理機(jī)制、程序、制度及監(jiān)管等指明了方向，勢(shì)必為扭轉(zhuǎn)城市規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題、保障城市規(guī)劃依法行政和順利實(shí)施，創(chuàng)造了法治條件，帶來(lái)了希望的通途。

2 城市規(guī)劃存在的幾個(gè)問(wèn)題

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)問(wèn)題

城市規(guī)劃依法行政的首要條件是建立健全法律法規(guī)體系。《城市規(guī)劃法》頒布后，以《城市規(guī)劃法》為中心，相繼制定了一系列行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等，初步構(gòu)成了城市規(guī)劃法規(guī)體系。自2007年10月28日頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以來(lái)，雖然相應(yīng)地公布了幾個(gè)部門(mén)規(guī)章，但對(duì)原《城市規(guī)劃法》法規(guī)體系中的配套法規(guī)沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和修改，由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)原《城市規(guī)劃法》的規(guī)定作了較大變動(dòng)，比如2005年公布的《城市規(guī)劃編制辦法》、1993年頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、1995年公布的《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、2000年公布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》、2002年公布的《近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》等已經(jīng)不能適應(yīng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律要求，其有關(guān)條款存在不少與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不相符的地方，甚至相抵觸，執(zhí)行起來(lái)容易產(chǎn)生偏差、誤解和混亂，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的依法編制、修改、實(shí)施管理和監(jiān)督檢查等都存在很大影響?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》頒布已經(jīng)7年了，迫切需要按照十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的《決定》，“堅(jiān)持立法先行”，“對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”。因此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的立、改、廢進(jìn)程，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為中心，健全完善包括行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等在內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

2.2 城市規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展規(guī)模失控

城市性質(zhì)、職能、規(guī)模、發(fā)展方向等的確定，本是城市總體規(guī)劃的前提和重要內(nèi)容。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》取消了原《城市規(guī)劃法》中對(duì)城市人口規(guī)模進(jìn)行控制的內(nèi)容，城市總體規(guī)劃對(duì)實(shí)施城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)城市規(guī)模的肆意擴(kuò)張失去了依法控制的話語(yǔ)權(quán)，不少城市競(jìng)相建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)，致使有的城市出現(xiàn)盲目擴(kuò)大城市用地規(guī)模的“空城”和亂鋪攤子而背負(fù)債務(wù)的“債城”，以及對(duì)舊城區(qū)大拆大建的仿古之城。這些都引起了全社會(huì)的關(guān)注和批評(píng)。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，“不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人”，“要嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！保按龠M(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展”。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“要加強(qiáng)現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)城市功能改造，推動(dòng)單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型”，“要嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，“防止新城新區(qū)空心化”。這些都強(qiáng)調(diào)了規(guī)范和控制城市人口規(guī)模的重要性。從城市規(guī)劃的本能來(lái)看，城市總體規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地規(guī)模的大小、城市中各項(xiàng)市政公用設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施等的多少、對(duì)外交通和城市道路的建設(shè)等級(jí)與指標(biāo)、居住區(qū)的建設(shè)規(guī)模與分布等，都是由城市總體規(guī)劃中確定的人口規(guī)模大小為依據(jù)的，如果城市總體規(guī)劃中對(duì)城市人口規(guī)模的確定模糊不清，缺乏規(guī)范和控制，甚至進(jìn)行盲目擴(kuò)張型規(guī)劃，必然會(huì)給城市科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)危害，這是不言而喻的。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出“城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”，這是對(duì)城市規(guī)劃的鞭策和要求，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起指導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)控城市發(fā)展規(guī)模，尤其是城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后如何進(jìn)行調(diào)控的重任。

2.3 城市規(guī)劃的內(nèi)容過(guò)于冗雜

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指出城鄉(xiāng)規(guī)劃具有“加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的作用。明確規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃”。還規(guī)定了“城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設(shè)規(guī)劃”。我們把上述規(guī)劃類型和內(nèi)容稱為法定規(guī)劃。它們所承擔(dān)的是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理的任務(wù)。涉及歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村和風(fēng)景名勝區(qū)的，還依行政法規(guī)規(guī)定了歷史文化保護(hù)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，各地城市發(fā)展建設(shè)以各種名義和方式大上快上，不可避免突破原規(guī)劃的范疇和要求，出現(xiàn)了城市發(fā)展戰(zhàn)略（概念）規(guī)劃，非建設(shè)用地規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、城市綠道規(guī)劃、城市商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局規(guī)劃、城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展規(guī)劃等，理應(yīng)是一些研究類的規(guī)劃或輔助性的規(guī)劃，我們稱其為非法定規(guī)劃。通過(guò)近10年來(lái)5屆全國(guó)優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計(jì)獎(jiǎng)評(píng)選來(lái)看，申報(bào)的法定規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)量增幅不大，而非法定規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)量與日俱增，規(guī)劃項(xiàng)目名稱五花八門(mén)，規(guī)劃觸角涉獵很廣，規(guī)劃內(nèi)容十分冗雜，規(guī)劃質(zhì)量參差不齊，由于缺乏既定標(biāo)準(zhǔn)，多以創(chuàng)意取勝。相比之下，法定規(guī)劃項(xiàng)目因中規(guī)中矩、內(nèi)容明確、編制規(guī)范、突破性創(chuàng)意不多，致使中獎(jiǎng)率下降。透過(guò)這個(gè)現(xiàn)象，感到當(dāng)前的城市規(guī)劃汲取國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和理論，向廣度深度發(fā)展是可喜的，但推出大量的非法定規(guī)劃，顯得規(guī)劃內(nèi)容過(guò)分冗雜和隨意，如果不納入法定規(guī)劃或取代法定規(guī)劃來(lái)實(shí)施，是不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律規(guī)定的。這就給城市規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)如何開(kāi)拓發(fā)展帶來(lái)了值得探討的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.4 城市規(guī)劃的話語(yǔ)權(quán)不足

城市規(guī)劃既是政府職能，又是一門(mén)科學(xué)學(xué)科（一級(jí)學(xué)科），具有公共政策的屬性。它有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律保障，又有城市規(guī)劃原理的理論支撐，還有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束。它是政府意志、部門(mén)協(xié)調(diào)、專家論證、公眾參與相結(jié)合的產(chǎn)物，是理論與實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是經(jīng)過(guò)法律程序批準(zhǔn)實(shí)施的產(chǎn)物。城市規(guī)劃是要實(shí)施的，通過(guò)依法行政、依法辦事得以實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃一經(jīng)依法批準(zhǔn)，就有了法定的話語(yǔ)權(quán)，任何人不能擅自修改和變更，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改”，“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。不必諱言，多年來(lái)在城市規(guī)劃編制、修改、實(shí)施管理的過(guò)程中，往往由于長(zhǎng)官意志、政績(jī)工程、形象工程、部門(mén)掣肘、急功近利和開(kāi)發(fā)商高額利益驅(qū)使以及暗箱操作等，視城市規(guī)劃為軟性公共政策，以各種借口對(duì)經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市規(guī)劃進(jìn)行肆意修改和變更，使得城市規(guī)劃的法定話語(yǔ)權(quán)不足、旁落或者變成耳旁風(fēng)，難以堅(jiān)持原則和法定程序，違心地去修改和變更，甚至使個(gè)別城市規(guī)劃主管部門(mén)出現(xiàn)腐敗，成為不廉潔的高發(fā)部門(mén)。這方面的案例在報(bào)紙媒體上多有披露，影響了城市規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和公信度。十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)的《決定》斬釘截鐵地強(qiáng)調(diào)了“有法必依”，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”和“不得法外設(shè)定權(quán)力”，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的決斷，這就為增強(qiáng)城市規(guī)劃的法定話語(yǔ)權(quán)，堵住了擅意修改和變更規(guī)劃的后門(mén)，陽(yáng)光規(guī)劃、依法行政必將呈現(xiàn)一個(gè)新的局面。它考驗(yàn)城市規(guī)劃今后如何承擔(dān)好自己的責(zé)任，去做出更大的作為。

3 城市規(guī)劃擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑?/h2>

面對(duì)新的發(fā)展形勢(shì)和城市規(guī)劃發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，城市規(guī)劃改革勢(shì)在必行。改革方向和目標(biāo)是什么？就是要適應(yīng)形勢(shì)、迎接挑戰(zhàn)，認(rèn)真解決問(wèn)題、排除干擾、避免失誤和折騰，堅(jiān)守法律賦予的地位和職責(zé)、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、切實(shí)提高規(guī)劃質(zhì)量水平、依法在城市規(guī)劃全過(guò)程擔(dān)當(dāng)好肩負(fù)的使命，真正使城市規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)中充分發(fā)揮有效的引領(lǐng)作用。

3.1 依法定位和評(píng)估

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的基本法，城市規(guī)劃一定要堅(jiān)守《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的地位和職責(zé)，高舉法律的旗幟，通過(guò)各種方式向全社會(huì)宣傳城市規(guī)劃的法律定位和責(zé)任，明確它是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理，是城市發(fā)展建設(shè)和管理的科學(xué)依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)美麗城市夢(mèng)的藍(lán)圖，絕不是城市政府換屆后的任職宣言、施政綱領(lǐng)和謀求政績(jī)以及開(kāi)發(fā)商謀求高額利益的平臺(tái)，也不是為部門(mén)利益爭(zhēng)奪決策權(quán)的舞臺(tái)。它代表的是為了實(shí)現(xiàn)城市以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，它擔(dān)負(fù)的是指導(dǎo)和調(diào)控城市發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局、建設(shè)部署的職能，包括城市生態(tài)文明建設(shè)和自然、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的范疇，它不是大包大攬城市中各行各業(yè)都能利益最大化的雜貨鋪和“大拆大建促大變”的推土機(jī)，更不能包治百病。依法明確城市規(guī)劃的定位和責(zé)任是至關(guān)重要的，在規(guī)劃改革的過(guò)程中，必須高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，來(lái)堅(jiān)定和維護(hù)城市規(guī)劃的依法話語(yǔ)權(quán)，以及其所具有的綜合性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性特征，并據(jù)此對(duì)城市規(guī)劃編制、修改、實(shí)施管理的功效進(jìn)行評(píng)估，從而促進(jìn)城市規(guī)劃沿著法治化、科學(xué)化、民主化的軌道上不斷發(fā)展和進(jìn)步。

3.2 依法編制和修改

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃（包括各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃）、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃等，以及《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定的歷史文化保護(hù)規(guī)劃及所涉的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。城市規(guī)劃編制的任務(wù)應(yīng)該是集中精力搞好這些法定規(guī)劃，努力提高科學(xué)技術(shù)含量和規(guī)劃質(zhì)量水平。因?yàn)樗鼈兪且婪▽?shí)施的規(guī)劃，不能掉以輕心。當(dāng)然，也需要研究類和輔助性的非法定規(guī)劃，但它們不是主流，更不能喧賓奪主，因?yàn)樗鼈儧](méi)有法律根據(jù)，只有把它們納入法定規(guī)劃才能依法實(shí)施。包括城市設(shè)計(jì)也是十分重要的，應(yīng)納入城市規(guī)劃的范疇。因此，城市規(guī)劃改革應(yīng)遵循“于法有據(jù)”的原則，在編制法定規(guī)劃上下功夫，更不允許以編制城市發(fā)展戰(zhàn)略（概念）規(guī)劃等非法定規(guī)劃來(lái)取代法定規(guī)劃付諸實(shí)施。社會(huì)上反映由各個(gè)部門(mén)主導(dǎo)的“規(guī)劃”，自成一體、自說(shuō)自話，各謀其職，而造成互不銜接、各自為政的現(xiàn)象，期待扭轉(zhuǎn)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多規(guī)合一”回應(yīng)了社會(huì)期待要求，在城市規(guī)劃改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以推廣。要看到城市規(guī)劃的編制“于法有據(jù)”，要有自己的主心骨，不能被部門(mén)利益、強(qiáng)勢(shì)利益左右和主宰，不能改變城市規(guī)劃的法律宗旨和規(guī)定職能。其實(shí)，城市的土地利用本是城市規(guī)劃的重要職責(zé)，理應(yīng)加強(qiáng)。尤其是對(duì)于城市規(guī)劃的修改，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》專門(mén)作了非常嚴(yán)格的規(guī)定，必須按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序以及規(guī)定的必備條件才能修改，不能“法無(wú)授權(quán)”、“法外授權(quán)”、“以權(quán)壓法”、“以言代法”、“徇私枉法”，以主觀意志對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行擅自修改和變更。今后城市規(guī)劃的編制和修改應(yīng)當(dāng)把好這一關(guān)。

3.3 依法行政和實(shí)施

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不僅規(guī)定了城市規(guī)劃編制和修改的審批制度，而且明確規(guī)定了經(jīng)批準(zhǔn)和公布的城市規(guī)劃依法實(shí)施的一系列規(guī)劃管理制度，包括建設(shè)項(xiàng)目選址、建設(shè)用地、建設(shè)工程、鄉(xiāng)村建設(shè)和臨時(shí)用地、臨時(shí)建設(shè)等必須按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序所進(jìn)行的行政許可制度，并規(guī)定“在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍之外，不得設(shè)立各類開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)”，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍之外作出規(guī)劃許可”等，為規(guī)范城市規(guī)劃的依法行政行為、保障城市中的各類建設(shè)用地和建設(shè)工程項(xiàng)目嚴(yán)格按照城市規(guī)劃實(shí)施，打造好了權(quán)力制度的籠子和可操作的法定辦法。但在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施的過(guò)程中，由于法律意識(shí)的淡薄，加之權(quán)力造城（包括開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)）致使城市規(guī)模失控、“政績(jī)工程”和“形象工程”上馬超越規(guī)劃管理權(quán)限“特事特辦”的決策、開(kāi)發(fā)商追逐經(jīng)濟(jì)利益和急功近利的牽制和驅(qū)使、一些建設(shè)單位不經(jīng)過(guò)規(guī)劃許可就進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目，擅自施工等違法建設(shè)現(xiàn)象的存在，再加上規(guī)劃管理部門(mén)存在不正之風(fēng)，使得城市規(guī)劃依法行政和依法實(shí)施顯得軟弱無(wú)力，難以到位。還有是城市里的“城中村”在集體所有的土地上自行開(kāi)發(fā)建設(shè)，出現(xiàn)城市規(guī)劃依法行政和依法實(shí)施的困惑甚至空白。這些事例，在報(bào)紙等媒體上多有披露，說(shuō)明一些城市規(guī)劃主管部門(mén)面對(duì)現(xiàn)實(shí)，沒(méi)有堅(jiān)定規(guī)劃為公的思想，尤其對(duì)待強(qiáng)勢(shì)勢(shì)力維法不強(qiáng)，執(zhí)法不力，違法失查甚至違法不究，沒(méi)有真正盡到依法行政和依法實(shí)施規(guī)劃的責(zé)任。十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的《決定》指出“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”，作出了“堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”和“堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究作為”的號(hào)令，今后城市規(guī)劃管理工作應(yīng)當(dāng)理直氣壯，站好依法行政和依法實(shí)施的崗位，擔(dān)當(dāng)好維護(hù)法律尊嚴(yán)的衛(wèi)士，盡心盡職，開(kāi)創(chuàng)城市規(guī)劃依法行政和依法實(shí)施的新局面。

3.4 依法監(jiān)管和擔(dān)責(zé)

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、修改的監(jiān)督檢查”，“監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)，供公眾查閱和監(jiān)督”，以及一系列關(guān)于“法律責(zé)任”的法律條款，還有“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在竣工驗(yàn)收6個(gè)月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)報(bào)送有關(guān)竣工驗(yàn)收資料”的制度等，對(duì)編制單位、審批機(jī)關(guān)、實(shí)施規(guī)劃的主管部門(mén)、建設(shè)單位和個(gè)人等明確規(guī)定了應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，明白而具體。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員工作規(guī)程》、《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》等。對(duì)于城市規(guī)劃的監(jiān)督檢查管理和違法違紀(jì)后應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，是保障城市規(guī)劃能夠依法實(shí)施的最后環(huán)節(jié)和重要手段。從過(guò)去的實(shí)施情況來(lái)看，由于官官相護(hù)、感情用事、“家丑不可外揚(yáng)”、“多一事不如少一事”思想的存在，使監(jiān)督流于形式，尤其是規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施的公開(kāi)透明度不夠，使公眾監(jiān)督難以及時(shí)和直接發(fā)揮作用，媒體輿論監(jiān)督往往成為既成事實(shí)的“馬后炮”，仍然帶來(lái)了監(jiān)管不力和違法違紀(jì)案件屢禁不止的后果。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的《決定》作出了“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)作流程”，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”的決策，十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的《決定》進(jìn)一步作出了“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，“嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”的決策。今后，勢(shì)必對(duì)城市規(guī)劃的各類監(jiān)督和檢查形成合力，使監(jiān)督檢查常態(tài)化、公開(kāi)化、有效化，杜絕和極大地減少違法違紀(jì)行為的發(fā)生或得到及時(shí)糾正，讓城市規(guī)劃依法實(shí)施在最后一關(guān)避免失誤、堵上漏洞，從而彰顯城市規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和自信力，使城市規(guī)劃肩負(fù)的使命得到全過(guò)程的履行和完成。

4 結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃是一項(xiàng)關(guān)于城市科學(xué)發(fā)展、合理發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的政府職能和獨(dú)立學(xué)科，有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的保障，有其規(guī)律可循，有其法定內(nèi)容，有其法律程序，有其實(shí)施任務(wù)，肩負(fù)的全過(guò)程使命，它不是單純的部門(mén)規(guī)劃，也不是部門(mén)規(guī)劃能夠取代的，況且新中國(guó)的城市規(guī)劃已經(jīng)60多年來(lái)的實(shí)踐和錘煉，成長(zhǎng)壯大起來(lái)，有了成熟的經(jīng)驗(yàn)和深刻的教訓(xùn)，在新的形勢(shì)面前，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的主要問(wèn)題，一定要堅(jiān)定“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”思想原則來(lái)推動(dòng)城市規(guī)劃的改革，不能削弱它的綜合性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，而是應(yīng)在加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)的同時(shí)，關(guān)鍵是要強(qiáng)化其依法編制、審批、修改和依法行政、實(shí)施、監(jiān)管、擔(dān)責(zé)的全過(guò)程使命，并全力以赴，擔(dān)當(dāng)好肩負(fù)的法定使命和責(zé)任，為充分發(fā)揮其對(duì)城市科學(xué)發(fā)展建設(shè)的引領(lǐng)作用做出更大貢獻(xiàn)。

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Bearing the Mission under the Rule of Law is Key to Urban Planning Reform

Urban planning plays an important role in leading scientific development of a city. Nowadays it is totally different for urban planning to face with a series of new trends, such as top design, social expectation, market openness and management mechanism. The author thinks it necessary to have an urban planning reform after analyzing the problems such as regulation system construction, urban developing scale and contents & discourse power of urban planning. The key to the reform is to reinforce the management of the law in the process of its establishment, approval, modification, administration, implementation and supervision. We should adhere to the legal status, insist on the scientific development view, improve the quality of urban planning and bear the mission under the rule of law.

Urban planning | Reform | Regulation system

1673-8985（2015）02-0066-05

TU981

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