孫斌棟 魏旭紅

多中心能夠緩解城市擁擠嗎？*
——關(guān)于上海人口疏解與空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的若干認(rèn)識(shí)

孫斌棟 魏旭紅

為緩解上海中心城區(qū)擁擠壓力，打造以郊區(qū)新城為支撐的多中心空間結(jié)構(gòu)一直都是上海城市發(fā)展建設(shè)的重要戰(zhàn)略思路。理論上，通過(guò)空間優(yōu)化來(lái)緩解集聚不僅僅是可能的，同時(shí)也是從源頭本質(zhì)上解決問(wèn)題的重要視角。然而，由于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和研究的不充分性，合理可行的空間優(yōu)化政策需要大量的基礎(chǔ)性研究加以支撐，并能夠得以有力地貫徹實(shí)施。就上海而言，以新城建設(shè)為主的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策仍然存在較大的完善空間，人口的集中和疏散是市場(chǎng)規(guī)律與政策共同作用的結(jié)果，未來(lái)的政策設(shè)計(jì)則應(yīng)在順應(yīng)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，在可行性、實(shí)施落實(shí)方面進(jìn)行更為精細(xì)化的論證與設(shè)計(jì)。

人口疏解 | 多中心 | 空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化 | 上海

孫斌棟

華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院教授，博士

魏旭紅

華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院碩士研究生

從1999年上版上海市城市總體規(guī)劃開(kāi)始，上海就確定了發(fā)展新城、疏解中心城區(qū)的戰(zhàn)略思路。關(guān)于其成敗得失，近期有不同觀點(diǎn)。本文基于作者研究團(tuán)隊(duì)多年來(lái)的研究成果，對(duì)這一問(wèn)題闡述一下個(gè)人看法。希望通過(guò)不同觀點(diǎn)的碰撞，為上海未來(lái)發(fā)展澄清一些認(rèn)識(shí)。

1 通過(guò)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)緩解中心城擁擠在理論上是可能的

大城市交通擁堵是世界各國(guó)普遍頭疼的問(wèn)題。上海、北京等國(guó)內(nèi)特大城市交通擁堵日趨嚴(yán)重，迫使我們不得不重新審視緩解交通擁堵的策略。這些策略可以歸為3類(lèi)：供給增加、需求管理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。增加供給即通過(guò)投資增加道路交通設(shè)施，但眾多文獻(xiàn)以及著名的“當(dāng)斯定律”（Anthony Downs）都表明，新交通設(shè)施的建設(shè)會(huì)誘發(fā)新的交通量，因而只能暫時(shí)緩解交通供需的矛盾，難以從根本上解決交通問(wèn)題。交通需求管理包括公共交通優(yōu)先、加強(qiáng)對(duì)小汽車(chē)數(shù)量的控制和運(yùn)行的管制。這方面，上海的軌道交通建設(shè)已經(jīng)取得不小的成績(jī)，私家車(chē)牌照拍賣(mài)政策也起到了延緩車(chē)輛增加的作用，隨著交通擁堵加劇，未來(lái)收取小汽車(chē)通行費(fèi)是必然的選擇。

空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化是基于交通與土地利用的關(guān)系，試圖從交通問(wèn)題源頭、本質(zhì)進(jìn)行長(zhǎng)期疏導(dǎo)調(diào)整。土地利用結(jié)構(gòu)中的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度、功能布局和空間形態(tài)是城市交通需求產(chǎn)生的根源，決定交通需求的總量水平、交通源的空間分布和交通方式的選擇，從而在宏觀上決定了城市交通系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)。理論上，合理的城市土地利用結(jié)構(gòu)，可以?xún)?yōu)化交通需求和交通流量分布，在滿足功能的同時(shí)最大限度地減少不必要的交通（如所謂的過(guò)量通勤）。城市交通與土地利用的關(guān)系在歐美國(guó)家規(guī)劃界是一個(gè)傳統(tǒng)、經(jīng)典的研究領(lǐng)域，相關(guān)文獻(xiàn)不計(jì)其數(shù)，近年來(lái)建成環(huán)境與交通行為研究是這一研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)。城市規(guī)模、密度、職住均衡、土地混合利用等都是多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)可的影響城市交通效率的重要因素，也是交通政策應(yīng)該考慮的可行工具。

城市空間政策與供給政策、需求政策不是互相排斥的，應(yīng)該相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)，只有這樣才能最大程度地發(fā)揮改善城市交通的效力。一個(gè)城市的土地利用結(jié)構(gòu)就像一個(gè)孩子的先天身體素質(zhì)，擁有好的先天素質(zhì)的孩子，日后成長(zhǎng)可以輕松抵抗疾病的困擾，同樣，擁有好的土地利用結(jié)構(gòu)的城市，解決交通問(wèn)題，無(wú)論是采用供給策略還是需求策略都可以做到事半功倍，反之則會(huì)事倍功半。國(guó)內(nèi)目前現(xiàn)狀是，政府熱衷于擴(kuò)大投資增加供給，但毫無(wú)疑問(wèn)，城市可供增加的空間已非常有限；對(duì)交通需求管理開(kāi)始關(guān)注，但汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和使用汽車(chē)是現(xiàn)代化標(biāo)志和公民自由的爭(zhēng)論，使得小汽車(chē)調(diào)控步履維艱；對(duì)于土地利用和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化也有所動(dòng)作，但考慮還不夠深入和成熟，空間結(jié)構(gòu)形成的長(zhǎng)期性也決定了這是一件極其復(fù)雜的工作。

2 合理適用的空間政策是以廣泛深入的基礎(chǔ)性研究為前提的，要明晰政策的約束性條件

理論上可能的思路要轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)可行的空間政策，還需要做好兩項(xiàng)扎實(shí)的工作：一是深入的學(xué)術(shù)研究，這是政策本身是否可行的學(xué)理基礎(chǔ)；二是周密的政策設(shè)計(jì)和有力的貫徹實(shí)施。兩者缺一不可，如果一項(xiàng)政策沒(méi)有取得預(yù)計(jì)的效果，問(wèn)題就出在這兩個(gè)環(huán)節(jié)上，即學(xué)理不通，政策本身就不符合規(guī)律，或者是政策設(shè)計(jì)不周，政策實(shí)施不力。

首先我們以上海為例討論第一項(xiàng)工作。為了緩解中心城區(qū)的擁擠，上海多年以來(lái)實(shí)施了空間多中心戰(zhàn)略，在上版總規(guī)中明確提出了多核、多心的空間政策，到了今天，效果似乎沒(méi)有預(yù)想的那么理想，引起了不小的爭(zhēng)議。我們暫時(shí)不討論其功過(guò)是非，一個(gè)不能忽視的問(wèn)題是，作為一個(gè)事關(guān)城市發(fā)展命運(yùn)的空間政策，是否符合市場(chǎng)規(guī)律，是否具有扎實(shí)的學(xué)術(shù)研究作為支撐呢？盡管北京、天津、重慶、廣州等國(guó)內(nèi)為數(shù)不少的特大城市也都先后在規(guī)劃中做出了多中心的戰(zhàn)略抉擇，但遺憾的是，其學(xué)術(shù)基礎(chǔ)還遠(yuǎn)不夠扎實(shí)，其中的規(guī)律我們認(rèn)識(shí)得還不夠清晰。新城的建設(shè)，其初衷是通過(guò)把一個(gè)規(guī)模較大的集聚中心變成兩個(gè)或多個(gè)集聚點(diǎn)，達(dá)到疏解單一城市中心過(guò)于擁擠的目的，其理論根源是花園城市、衛(wèi)星城、新城以及有機(jī)疏散理論，但這些經(jīng)典的規(guī)劃思想都是思辨性理想，不是指導(dǎo)實(shí)踐的可操作性方案，其對(duì)于疏解交通是否有效以及多中心結(jié)構(gòu)本身是否能夠形成，在世界范圍內(nèi)都沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)或者沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)檢驗(yàn)。規(guī)劃研究應(yīng)減少過(guò)多的一廂情愿的宣言式講演，增加立足實(shí)際的科學(xué)探索，還要防止方法論上存在的滯后危險(xiǎn)。

最近一二十年歐美國(guó)家有一些文獻(xiàn)涉及了多中心結(jié)構(gòu)是否能夠提高城市交通效率這一問(wèn)題。但在多中心是否比單中心的城市更節(jié)省出行時(shí)間這一問(wèn)題上，卻存在截然相反的結(jié)論，而且每種結(jié)論背后都有理論和實(shí)證支撐。我們對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理后發(fā)現(xiàn)，多中心形態(tài)的城市，其交通流分布是復(fù)雜的，只有當(dāng)各個(gè)中心地區(qū)能做到各自職住均衡或更廣義的多功能均衡后才具有節(jié)省交通時(shí)間的作用，否則可能比單中心更加耗費(fèi)出行時(shí)間[1]。因此，多中心降低平均出行時(shí)耗是有前提的，或者說(shuō)是以職住均衡為約束條件，做不到這一點(diǎn)，多中心減輕擁堵的效果就達(dá)不到，更糟糕的是，人口（居住）疏解到外圍或次中心，但就業(yè)仍然在主中心，長(zhǎng)距離向心式通勤可能比單中心結(jié)構(gòu)下的通勤時(shí)間更長(zhǎng)。我們對(duì)上海進(jìn)行的計(jì)量分析顯示，如果上海次中心能做到職住均衡，通勤時(shí)耗將具有不小的降低空間[2]。

那么，新的問(wèn)題又來(lái)了，職住均衡（或者是廣義的多種功能空間匹配）是否能降低出行時(shí)間呢？關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)議也是有的，不過(guò)相對(duì)少一些，大多數(shù)學(xué)者持肯定的答案，盡管認(rèn)為職住均衡作用有限的權(quán)威學(xué)者也是有的。最棘手的問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)職住均衡，在做規(guī)劃方案時(shí)通常把比例相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)用地和居住用地臨近，并認(rèn)為這樣就做到了職住均衡。其實(shí)這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，即使就業(yè)人口與就業(yè)崗位在空間上總量匹配了，也不一定能實(shí)現(xiàn)較高程度的職住臨近。因而，如何做到就業(yè)人口與就業(yè)崗位在結(jié)構(gòu)上的匹配，有大量工作要做，這是實(shí)現(xiàn)職住均衡的關(guān)鍵。

以上討論了多中心是否有效的問(wèn)題。即使我們的研究支持多中心提高交通效率的觀點(diǎn)，也能夠掌握促進(jìn)職住均衡的規(guī)律，但另一個(gè)不能繞開(kāi)的問(wèn)題是，多中心結(jié)構(gòu)是否能夠形成或者是否符合城市發(fā)展規(guī)律，這一點(diǎn)更加重要。城市發(fā)展是多個(gè)因素共同作用的結(jié)果，相比交通訴求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是城市發(fā)展更加根本的力量，因而，多中心是否能夠形成取決于多中心結(jié)構(gòu)是否比單中心具有更高的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，如果答案是否定的，多中心的理想是難以實(shí)現(xiàn)的，我們的努力也是徒勞的。遺憾的是，我們對(duì)世界的認(rèn)知是那么的有限，多中心結(jié)構(gòu)與單中心結(jié)構(gòu)城市的經(jīng)濟(jì)效率差異也沒(méi)有答案，甚至相關(guān)研究鳳毛麟角。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的崛起開(kāi)始涉及空間集聚的經(jīng)濟(jì)績(jī)效問(wèn)題，但克魯格曼、藤田、亨德森等經(jīng)濟(jì)學(xué)大師們更多地強(qiáng)調(diào)了集聚的作用，因而指向單中心集聚的優(yōu)勢(shì)；盡管他們也承認(rèn)高房?jī)r(jià)、交通擁堵等離心力的存在，但相關(guān)研究嚴(yán)重不足。事實(shí)上，正是離心力或集聚不經(jīng)濟(jì)的存在，使得單中心經(jīng)濟(jì)績(jī)效不會(huì)永遠(yuǎn)是遞增的，總會(huì)達(dá)到一點(diǎn)，集聚的規(guī)模效應(yīng)不及擁擠造成的負(fù)效應(yīng)而發(fā)生多中心化，這也是城市最大規(guī)模的含義。關(guān)于美國(guó)都市區(qū)的大樣本計(jì)量檢驗(yàn)顯示，在其他因素相同的條件下，多中心結(jié)構(gòu)的都市區(qū)比單中心都市區(qū)具有更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率。經(jīng)過(guò)幾年的探索，以全國(guó)200多個(gè)地級(jí)及以上城市的大樣本計(jì)量檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，市域尺度上（類(lèi)似于都市區(qū)尺度），向市區(qū)單中心集聚會(huì)有更高的經(jīng)濟(jì)績(jī)效；而在經(jīng)濟(jì)密度較高的市區(qū)尺度，多中心會(huì)有更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率[3-4]。都市區(qū)尺度與美國(guó)結(jié)論不同的原因很大程度上是發(fā)展階段的不同，美國(guó)發(fā)展相對(duì)成熟，城市間“規(guī)模互借”作用已經(jīng)顯現(xiàn)；而我國(guó)大多數(shù)市域范圍內(nèi)還沒(méi)有形成一體化的經(jīng)濟(jì)體，更多地需要主中心城市的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)；不過(guò)，我國(guó)市區(qū)發(fā)展已經(jīng)相對(duì)成熟，檢驗(yàn)結(jié)果支持多中心結(jié)構(gòu)具有更高績(jī)效，在邏輯上與美國(guó)都市區(qū)發(fā)展已經(jīng)趨于一致。關(guān)于這方面研究還需要更多經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支撐，還有更多細(xì)致的工作去完成。只有結(jié)論穩(wěn)健了，認(rèn)識(shí)統(tǒng)一了，我們才有足夠信心和理由去支持多中心發(fā)展戰(zhàn)略。

環(huán)顧歐美發(fā)達(dá)國(guó)家近幾十年的城市發(fā)展實(shí)踐，似乎有更多證據(jù)支持多中心發(fā)展的觀點(diǎn)。已逝的令人尊敬的Peter Hall爵士領(lǐng)導(dǎo)的歐洲Polynet項(xiàng)目研究顯示，多中心巨型城市區(qū)域內(nèi)的城市之間具有功能上多中心的顯著特點(diǎn)。而緣起美國(guó)南加州、預(yù)期與芝加哥學(xué)派齊名的洛杉磯學(xué)派則預(yù)言，洛杉磯大都市區(qū)的多中心發(fā)展現(xiàn)實(shí)或許反映了全球化背景下眾多城市發(fā)展的趨勢(shì)，是后現(xiàn)代大都市的典型[5]。精明增長(zhǎng)、新城市主義反對(duì)空間上的無(wú)序低密度蔓延，其潛在的含義也是鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)部多個(gè)中心的協(xié)同發(fā)展。美國(guó)從傳統(tǒng)的低密度蔓延郊區(qū)化到今天洛杉磯學(xué)派對(duì)多中心結(jié)構(gòu)的重視，在一定程度上意味著美國(guó)與歐洲在城市與區(qū)域空間發(fā)展理念上的殊途同歸，這不得不引起我們的重視。

3 上海目前多中心戰(zhàn)略的實(shí)踐效果與可能存在的障礙

一個(gè)成功的政策不僅需要扎實(shí)的學(xué)術(shù)研究為基礎(chǔ)，還離不開(kāi)周密的政策設(shè)計(jì)和有力的貫徹實(shí)施，這是我們接下來(lái)主要討論的話題。

至少上海從1999年就開(kāi)始正式公布了新城發(fā)展戰(zhàn)略，新城也聚集了不少人口，取得了一定成效，但相比中心城，在規(guī)模上還是很懸殊，中心城人口和就業(yè)似乎有增無(wú)減，疏解效果不甚明顯，而且交通擁堵似乎更加嚴(yán)重。檢驗(yàn)政策是否起了作用，實(shí)際是一個(gè)因果關(guān)系的探尋，需要對(duì)比政策實(shí)施和不實(shí)施的效果差別，但這種自然實(shí)驗(yàn)的做法在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是難以實(shí)現(xiàn)的，需要準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)以及更加復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)技術(shù)才能做到，這也是我們正在進(jìn)行的一個(gè)研究工作。但毫無(wú)疑問(wèn)，我們不能簡(jiǎn)單地根據(jù)上述現(xiàn)象做出判斷說(shuō)，上海的新城策略是失敗的，因?yàn)榭赡艿那闆r是，如果當(dāng)初上海還沒(méi)有實(shí)施新城策略，中心城集聚的人口和就業(yè)會(huì)更多，擁擠會(huì)更加嚴(yán)重。嚴(yán)肅結(jié)論的得出應(yīng)該基于科學(xué)的研究基礎(chǔ)。

在政策效果檢驗(yàn)和原因分析方面，目前已經(jīng)完成了兩項(xiàng)工作，一是針對(duì)中心城和重點(diǎn)新城的問(wèn)卷調(diào)查，目的是通過(guò)了解市民對(duì)于人口疏解的個(gè)人看法來(lái)獲取人口疏解政策的制約因素。調(diào)研結(jié)果顯示，超過(guò)2/3的中心城被問(wèn)卷者不愿意到新城去工作或就業(yè)，最主要原因是覺(jué)得新城與中心城區(qū)交通聯(lián)系不便（其潛在意識(shí)其實(shí)還是覺(jué)得中心城區(qū)是更重要的就業(yè)地或居住地），1/3和1/4的人分別認(rèn)為新城就業(yè)崗位不足和職位薪水偏低，1/4到1/3的被訪者認(rèn)為新城子女教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、商業(yè)設(shè)施不夠理想，等等[6]。這其實(shí)為我們新城建設(shè)提出了要求。完成的第二個(gè)工作是對(duì)上海郊區(qū)次中心發(fā)展影響因素的計(jì)量檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，勞動(dòng)力集聚、人力資本水平、路網(wǎng)密度、與高速公路距離和就業(yè)主中心距離、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素都與次中心發(fā)展顯著相關(guān)，政策因素方面，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)于就業(yè)次中心的形成具有一定引導(dǎo)作用，但市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、城市總體規(guī)劃以及1966城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對(duì)次中心的形成作用不夠顯著[7]。這一結(jié)論穩(wěn)健性還需要未來(lái)通過(guò)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)、高級(jí)統(tǒng)計(jì)技術(shù)和足夠數(shù)據(jù)支撐作進(jìn)一步檢驗(yàn)。

如果我們暫時(shí)認(rèn)為空間政策效果不夠理想，原因一方面是政策研究和政策設(shè)計(jì)本身沒(méi)有對(duì)約束條件作足夠的考慮，比如新城建了很多居住區(qū)，但有足夠吸引力的就業(yè)崗位不足；另一方面原因要從政策實(shí)踐本身的不足去找，具體地說(shuō)，可能與規(guī)劃政策的連貫性以及政策是否落實(shí)存在一定關(guān)系。比如，上海各階段所確定的郊區(qū)新城是不同的，新城政策的不連貫性勢(shì)必影響實(shí)施效果；新城由區(qū)政府開(kāi)發(fā)、市機(jī)關(guān)分頭管理，難以形成政策合力盡快建設(shè)具有規(guī)模的就業(yè)中心；大型發(fā)展項(xiàng)目、大學(xué)城、高等級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及保障房基地的郊遷，較少考慮向規(guī)劃重點(diǎn)新城傾斜，市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)與新城主城區(qū)空間匹配也不夠理想；對(duì)于中心城區(qū)的公共交通及商服基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然保持較大的投入力度，針對(duì)重點(diǎn)新城的投入在時(shí)序與力度上均不占優(yōu)勢(shì)，新城在人口和就業(yè)吸引力方面難以與中心城區(qū)匹敵是顯然的。

4 下一步人口發(fā)展趨勢(shì)與發(fā)展思路

毫無(wú)懸念，上海人口還會(huì)繼續(xù)增加，繼續(xù)集聚，區(qū)域之間在收入、就業(yè)機(jī)會(huì)以及基礎(chǔ)教育、醫(yī)療設(shè)施等方面的差距是集聚的動(dòng)力，直到達(dá)到空間均衡狀態(tài)；而且，客觀上城市發(fā)展需要各種階層勞動(dòng)力匹配，上海增強(qiáng)創(chuàng)新能力和建設(shè)科創(chuàng)中心需要寬容、多樣化的氛圍，這也需要外來(lái)人口流入和融合。但同時(shí)上海承載力日益飽和，如何應(yīng)對(duì)需要未雨綢繆。

首先，不能簡(jiǎn)單控制人口流入，也不能簡(jiǎn)單地放開(kāi)戶(hù)籍。人口流動(dòng)的相對(duì)均衡應(yīng)基于相對(duì)合理的市場(chǎng)機(jī)制。今天特大城市人口流入和中小城市留不住人，部分原因是歷史上市場(chǎng)機(jī)制的扭曲所造成的。比如，北京、上海以及省會(huì)城市擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的基礎(chǔ)教育設(shè)施、醫(yī)療保健設(shè)施、高等教育資源以及科技文化資源就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，北京生活用水價(jià)格大大低于應(yīng)有成本也是管制結(jié)果。如果簡(jiǎn)單地只放開(kāi)戶(hù)籍，其他非市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有理順，這種非對(duì)稱(chēng)式操作，會(huì)帶來(lái)新的扭曲和問(wèn)題，即可能造成特大城市人口壓力過(guò)大而小城市人口集聚不足。因此，公共設(shè)施質(zhì)量均等化，完善市場(chǎng)機(jī)制，逐漸使價(jià)格信號(hào)合理化，使人口來(lái)去都基于個(gè)體理性選擇，這應(yīng)該是最終追求結(jié)果。中心城交通管制也應(yīng)該盡快按照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則，逐漸強(qiáng)化交通需求管理，使成本內(nèi)部化，這是未來(lái)必然選擇。

我們常常說(shuō)上海人太多，其實(shí)主要是中心城人口分布擁擠，如果能夠做到市域范圍內(nèi)的人口就業(yè)合理布局，就會(huì)大大減輕這一壓力。因而，全域范圍內(nèi)多中心結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化是應(yīng)對(duì)未來(lái)人口增長(zhǎng)可選擇的空間策略方案。重中之重是壯大次中心城市，增強(qiáng)集聚效應(yīng)，關(guān)鍵是做到次中心職住均衡。政府能做到的包括：（1）真正有集聚效應(yīng)的次中心不會(huì)很多，尤其是政策實(shí)施前期，要重點(diǎn)選擇極少數(shù)有條件優(yōu)勢(shì)的新城向次中心城市目標(biāo)培育，不要“天女散花”；（2）盡快強(qiáng)化、完善次中心城市的快速軌道交通，全域范圍內(nèi)軌道交通網(wǎng)絡(luò)化，而不是僅僅在中心城區(qū)密布地鐵網(wǎng)絡(luò)和建設(shè)向心式交通設(shè)施，中心城區(qū)交通設(shè)施越強(qiáng)，對(duì)人口滯留的吸引力越大；（3）向選定的次中心城市政策聚焦，政府負(fù)責(zé)的產(chǎn)業(yè)、高校園區(qū)、住宅基地、大項(xiàng)目、大工程等向新城傾斜集中，產(chǎn)生聚合效應(yīng)，盡快使次中心城市上規(guī)模、上等級(jí)。政府的努力會(huì)使次中心城市逐漸具有集聚優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生對(duì)企業(yè)和個(gè)人的吸引力。未來(lái)理想的上海城市形態(tài)應(yīng)該是空間網(wǎng)絡(luò)格局，形態(tài)上多中心，功能上一體化，主次中心功能等級(jí)接近，勞動(dòng)生產(chǎn)率一致（因而收入或者說(shuō)吸引力幾乎是一樣的），區(qū)別只在于一個(gè)是綜合中心，一個(gè)是專(zhuān)業(yè)中心。形象地說(shuō)，以前把中心城叫做母城，衛(wèi)星城跟中心城是母子關(guān)系，功能等級(jí)自然懸殊；而上海的多中心結(jié)構(gòu)下，中心城區(qū)與次中心城市之間是兄弟關(guān)系。

應(yīng)該承認(rèn)，由于中心城區(qū)與郊區(qū)新城規(guī)模懸殊很大，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要較長(zhǎng)時(shí)期，也會(huì)遇到較大的困難?；仡^看看當(dāng)年的大上海都市計(jì)劃，多中心結(jié)構(gòu)和軌道交通網(wǎng)絡(luò)化是鮮明特征，70年之后我們又回到原來(lái)方案，值得深思。當(dāng)時(shí)中心城區(qū)還不算太大，如果堅(jiān)持到現(xiàn)在，多中心結(jié)構(gòu)就已經(jīng)形成了，或許今天上海中心城區(qū)人口壓力就不會(huì)這么大了。

總結(jié)一下，城市發(fā)展是經(jīng)濟(jì)規(guī)律和政策共同作用的結(jié)果，尊重市場(chǎng)規(guī)律是基礎(chǔ)，但把握了規(guī)律并順應(yīng)規(guī)律的政策能夠起到很大作用，后者需要艱苦卓絕的科學(xué)研究和有效的政策實(shí)施。

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Could Polycentrism Relieve Agglomeration Diseconomy? Population Redistribution and Spatial Structure Optimization of Shanghai

It is always of great importance to develop polycentric spatial structure in Shanghai's construction strategies, and a few new towns have been built to help relieve agglomeration diseconomy in central city. It is theoretically possible to alleviate the crowding pressure by optimizing spatial structure. However, in view of complex reality and inadequate exploration, a great many fundamental researches should be done to make reasonable and practicable policies which will be effectively implemented. Shanghai should further improve its spatial structure policies of building new towns. Considering that both market and policy have impacts on population distribution, policy needs more detailed design on its feasibility and implementation.

Population redistribution | Polycentric | Optimization of spatial structure | Shanghai

1673-8985（2015）02-0056-04

TU981

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