溫州海事局 陳海山

按照交通運輸部海事局統(tǒng)一部署，自2010年7月1日起在長江干線開展了打擊船舶超載運輸?shù)膶ｍ椪位顒?，檢查發(fā)現(xiàn)的超載船舶占檢查船舶總數(shù)的8%左右，對船舶超載有一定的威懾作用，但這種集中式專項整治畢竟只是海事管理部門依靠行政手段的高壓政策壓制著船舶超載的反彈，只要政策一有松動，船舶超載現(xiàn)象即刻反彈。由于船舶超載防治是一個跨部門、跨水域、跨領(lǐng)域的社會公共問題，單憑海事管理部門還不能完全解決船舶超載問題，因此，需要尋找新的行之有效的治理方式。

近年來，臺灣學者和大陸學者都對跨域治理理論進行了系統(tǒng)的研究[1-2]，并廣泛應(yīng)用于垃圾處理、淡水河整治、捷運交通系統(tǒng)以及廢棄物處理、防治非典與禽流感、城市圈區(qū)域合作等公共事務(wù)問題[3-6]，取得了良好的效果。本文借助跨域治理理論，通過對船舶超載難以完全防治的分析，認為船舶超載防治需要多個治理主體共同參與，綜合運用多種治理工具，以達到船舶超載防治的最大價值。

一、船舶超載跨域治理的概念

跨域治理是治理理論的重要分支和組成部分，也是近幾年來公共管理學的一個研究熱點。關(guān)于跨域治理的概念，不同的研究學者有不同的界定。李長晏、詹立煒認為，跨域治理是憑借廣泛參與、公平公開、對等協(xié)商以及課責監(jiān)督的過程，以異中求同、因地制宜的原則，希望中央政府、地方政府與民間形成同心協(xié)力的伙伴關(guān)系，用以解決因為跨領(lǐng)域、跨行政區(qū)、跨部門所引起的棘手難解的公共問題[8]。林水波、李長晏認為，跨域治理是指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區(qū)，由于彼此之間的業(yè)務(wù)、功能重疊和疆界相接，導(dǎo)致權(quán)責不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，需要公部門、私部門及非營利組織的聯(lián)合行動，通過協(xié)力、社區(qū)參與、公私合伙或契約等方式，來解決棘手的公共問題[7]。馬奔認為，跨域治理就是一種以齊心協(xié)力、互助合作的方式而形成的跨組織、跨區(qū)域和跨部門的治理模式[5]。筆者認為，船舶超載跨域治理是指船舶在跨水域運輸過程中，為了杜絕船舶超載，通過政府部門、非營利組織、社會公眾等跨部門治理主體建立伙伴關(guān)系，綜合運用法律規(guī)章、公共政策、行業(yè)自律、對話協(xié)商等治理手段，共同防治船舶超載的行為。

二、船舶超載治理不足的原因

雖然國內(nèi)許多專家學者對船舶超載防治做過研究，但大多從船方利益、船員法制觀念淡薄、運力過剩、油價上漲、運價低迷、違法成本低等角度分析船舶超載現(xiàn)象的主要原因[8-12]，很少對船舶超載治理主體進行分析。本文從跨域治理理論的視角出發(fā)，分析船舶超載防治中存在不足，分析得出原因主要有以下幾方面。

(一)治理主體參與不足

從跨域治理的特征來看，跨域治理主體應(yīng)該包括政府、非政府組織、社會公眾在內(nèi)的多元主體。然而，目前船舶超載治理以海事管理部門為主，其他治理主體參與不足。這主要由于，一是海事管理部門沒有充分借助非營利組織、社會公眾等的其他治理主體的力量，發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是海事管理部門與其他政府治理主體溝通協(xié)調(diào)不夠，同時受政府政績考核的影響，主動參與的熱情不高；三是非營利組織缺乏培育，力量薄弱；四是社會公眾大多數(shù)人不愿多管閑事，認為船舶超載與自己無關(guān)，積極性和主動性不高，最多是貨主為了爭奪生意而舉報，屬于被動參與，主動參加超載治理的能力不夠。

(二)治理主體之間信任度不高

根據(jù)跨域治理的概念，船舶超載防治需要多個治理主體共同協(xié)作，而治理主體之間的合作，基礎(chǔ)在于信任。目前，官僚主義、裙帶關(guān)系、錢權(quán)交易的現(xiàn)象并未完全根除，在一定程度上影響了治理主體之間的信任度。其原因一是從政府方面看，政府部門習慣處于畫地為牢的現(xiàn)狀，對其他治理主體參與治理的信心不足，往往認為他們參與治理持續(xù)時間短，效果不大；二是從非營利組織來看，他們需要政府的支持，對政府有依賴思想，對政府如何支持抱有觀望的態(tài)度，同時對社會公眾參與治理的能力持懷疑的態(tài)度；三是從社會公眾來看，雖然對自己參與船舶超載行為治理充滿信心，但在當下社會背景下，即使積極參與，也可能因船方有關(guān)系而得不到執(zhí)法人員的嚴格處理，僅對船方進行教育或者進行最低處罰。長期下去，逐漸形成了多一事不如少一事的思維，大大削弱了社會公眾參與的積極性和主動性。

(三)合作機制不完善

跨域治理的成效如何，取決于治理主體之間的合作。合作是跨域治理的核心內(nèi)容，是處理公共事務(wù)的核心手段和策略途徑。目前，從船舶超載防治實踐看，海事管理部門一般通過發(fā)布專項整治方案，成立工作小組，請相關(guān)政府部門共同參與，鼓勵社會公眾舉報、監(jiān)督，期限大多在3 至6個月，一般不超過1年。從治理方案和過程來看，治理主體之間表現(xiàn)出一定的合作關(guān)系，但并不穩(wěn)定。其原因一是政府間治理主體的合作機制不完善。通過跨域治理和船舶超載整治實踐可以看出，首先，各治理主體缺乏溝通和互動；其次，各政府治理主體間的合作機制沒有制度化和法制化，不利于保障政府間的權(quán)益；最后，政府在組織構(gòu)架、行政績效、利益分配和官員激勵等方面缺少一定的支持和完善。二是政府與其他治理主體間合作機制不完善。與政府間合作機制一樣，政府與非營利組織、社會公眾也需要良好的合作機制，比如政府與其他治理主體間的互助機制、協(xié)商機制、信息機制、資金機制等。在船舶超載治理中，海事管理部門往往處于絕對的主導(dǎo)地位，其他治理主體僅僅是鼓勵參與治理活動，由于缺少有效的合作機制，造成其他主體參與意愿不強，不能開展良好的合作，從而無法實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補。

三、跨域治理船舶超載的對策建議

船舶超載防治，不是單靠海事管理部門進行治理就能徹底解決問題，只有進行跨域治理才可能達到預(yù)期目的。本文從跨域治理理論的視角，提出船舶超載防治的對策建議。

(一)樹立多元治理理念

實踐證明，海事管理部門單獨治理船舶超載，治理效果起初比較好，但越到最后效果越不理想。地方政府、港航、社會公眾也是船舶超載治理的重要主體，在船舶超載防治中可發(fā)揮重要作用。因此，海事管理部門首先要轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立多元治理理念，與其他治理主體建立合作伙伴關(guān)系，充分調(diào)動港航、社會公眾等治理主體的積極性，綜合運用多種治理工具，共同開展治理活動。

(二)建立合作伙伴關(guān)系[13]

通過建立合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮各個治理主體之間獨特優(yōu)勢和作用，同時密切配合、共同行動，形成治理船舶超載的強大合力。首先，海事管理部門與其他政府治理主體之間建立伙伴關(guān)系。建議政府之間建立伙伴關(guān)系時強調(diào)用情理、情感來深化和合作，即海事管理部門在制定法規(guī)政策、布置任務(wù)和明確責任時，應(yīng)充分征求其他政府部門的意見和建議，考慮他們的難處。其他政府部門應(yīng)根據(jù)實際情況發(fā)表看法，同時在接受任務(wù)后，積極配合海事管理部門組織開展聯(lián)合治理活動，通過信息共享、資源互用等途徑，形成監(jiān)管合力。其次，政府部門與非營利組織建立伙伴關(guān)系。建議非營利組織承接政府部分職能，比如做好安全宣傳、對船舶安全狀況把關(guān)和審核、對船舶等級進行評估等，進一步降低政府監(jiān)管工作量，同時政府可以聽取非營利組織的意見，在頒布法律法規(guī)、出臺政策時充分考慮他們的意見和建議，這會有利于掌握真實情況，容易為船方所接受。然后，政府部門與社會公眾建立伙伴關(guān)系。建議政府部門采取一系列的優(yōu)惠措施，提高社會公眾參與船舶超載治理的積極性，比如對船舶超載行為檢舉揭發(fā)有功的個人進行獎勵表彰，有功的船舶、船公司通過加分等多種形式，減少船舶安全檢查次數(shù)，降低相關(guān)稅費等政策。最后，非營利組織與社會公眾建立伙伴關(guān)系。非營利組織的成長壯大，離不開社會公眾的支持。社會公眾的具體活動，需要非營利組織的指導(dǎo)。目前，兩者之間的關(guān)系都需要提高。

(三)綜合運用多種治理工具

跨域治理面臨的是復(fù)雜難解的公共事務(wù)和公共問題，需要綜合運用多種治理工具，提高治理效率。根據(jù)跨域治理理論的內(nèi)涵，本文認為船舶超載跨域治理有4 種工具，即法律規(guī)章、公共政策、行業(yè)自律和對話協(xié)商。

1.法律規(guī)章

法律規(guī)章是跨域治理的工具，而且是強制性工具，是解決錯綜復(fù)雜的社會公共事務(wù)和公共問題的根本依據(jù)。如果沒有明確的法律規(guī)章，跨域治理工作將難以開展。船舶超載跨域治理涉及多水域、多部門、多領(lǐng)域、多主體，必須依靠法律規(guī)章的權(quán)威性、強制性，調(diào)節(jié)各方面利益，協(xié)調(diào)各種關(guān)系。因此，建議海事管理部門征求各治理主體的意見，從以下兩方面入手：一是進一步完善《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》，確保船舶超載跨域治理有法可依。如針對水上船舶運輸超載行為，海事管理部門不但要對船舶所有人和船員進行行政處罰，還應(yīng)對整個物流鏈中其他相關(guān)的超載責任部門或人員采取懲罰措施，從源頭上避免超載。日本在治理車輛超限超載問題上，就采取“一超三罰”制度，即罰貨主、罰運輸企業(yè)、罰司機[14]。二是建立跨域治理的法律框架。從組織法和行政法的角度制定各治理主體合作的法律規(guī)章，規(guī)定各治理主體的權(quán)限、職責范圍，明確執(zhí)法方案采取的方式等，確保各治理主體能夠統(tǒng)一思想、提高認識、協(xié)力合作、嚴格執(zhí)法。

2.公共政策

公共政策是指政府等決策部門在特定時期為解決公共問題而采取的政策、選擇，立法與司法機構(gòu)所制定法規(guī)中會包含這些執(zhí)政原則。主要以法律、法規(guī)、決策和體制機制表現(xiàn)出來。公共政策憑借合法性、穩(wěn)定性、多樣性、公平性等基本特征，成為跨域治理的約束性治理工具。因此，政府部門可以從以下幾方面鼓勵和支持各治理主體積極參與船舶超載防治：一是完善政府及官員政績考核制度?，F(xiàn)行政府及官員政績考核制度存有缺陷，容易導(dǎo)致政府之間非理性的競爭。比如：港航管理部門以港口的吞吐量來衡量港口的能力，吞吐量越大，港口發(fā)展?jié)摿υ酱?，但是跟船舶超載而產(chǎn)生事故無關(guān)，因此，港航部分執(zhí)法人員可能對船舶超載視而不見。建議上級政府對各政府治理主體的各種指標重新評估，制定科學化、合理化的制度，保障船舶超載跨域治理的順利開展和團結(jié)協(xié)作。二是完善非營利組織參與機制。非營利組織作為跨域治理主體的重要組成部分，政府部門應(yīng)采取委托、授權(quán)等方式，將跨域治理中的一些公共服務(wù)交給非營利組織，同時政府在財務(wù)、信息技術(shù)等方面，對非營利組織進行管理和支持，提高船舶超載跨域治理的能力。三是完善社會公眾的參與機制。從船舶超載治理實踐來看，社會公眾在船舶超載治理中通過舉報、安全宣傳發(fā)揮重要作用。然而，由于各種原因限制，社會公眾參與跨域治理過程仍存在不足，建議政府通過建立公共財政為社會公眾提供財政資助和激勵機制，調(diào)動社會公眾參與的積極性。同時，政府應(yīng)擴大社會公眾參與的渠道和途徑，創(chuàng)建公眾與政府交流的平臺，提高參與的能力。

3.行業(yè)自律

行業(yè)自律是指由同一行業(yè)的從業(yè)人員組織起來，共同制定規(guī)劃，以此約束自己的行為，實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)管、保護自身利益、維護本行業(yè)發(fā)展的目的。航運市場是完全競爭的市場，每個船方都在追求自身利益的最大化，他們往往通過壓價、超載等行為實現(xiàn)自身的利益，造成航運市場機制的失靈，而這種失靈往往通過政府監(jiān)管來調(diào)節(jié)，但政府監(jiān)管調(diào)節(jié)也有自身的不足：一是政府監(jiān)管調(diào)節(jié)具有相對滯后性；二是存在信息不對稱的弊端；三是監(jiān)管成本高。而行業(yè)自律具有以下優(yōu)點：一是社會成本比較低；二是更容易從市場中獲得真實的信息；三是與政府監(jiān)管相比，更靈活及時；四是可以對政府監(jiān)管部門的監(jiān)督行為進行監(jiān)管。因此，在船舶超載跨域治理中，非營利組織可以從以下幾方面加強對船舶超載行為的監(jiān)管：一是完善航運企業(yè)市場準入制度及退出機制。行業(yè)協(xié)會通過對進入航運市場企業(yè)的資本實力、經(jīng)營資質(zhì)等進行評估，從中選擇經(jīng)營能力比較好的企業(yè)進入市場，同時政府通過制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整航運企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，培育信譽良好的大企業(yè)，提高航運市場的集中度，通過建立信用等級體系，對信用等級差的企業(yè)采取退出機制。二是規(guī)范貨運代理市場。通過提高貨運市場的門檻，對貨運代理人的經(jīng)營資質(zhì)、管理水平和信用等級進行評估，政府出臺相關(guān)政策鼓勵建立平臺，促進貨運市場的規(guī)范化和集約化經(jīng)營，降低運輸成本。三是建立信用考評體系，加強行業(yè)自律建設(shè)。通過建立船舶、船公司信用考評體系，不僅為航運市場準入提供必要的參考信息，也為監(jiān)管部門提供一種有效的手段，是對法律法規(guī)的有益補充。

4.對話協(xié)商

對話協(xié)商是指治理主體為了共同解決社會公共事務(wù)和公共問題，相互之間通過對話溝通情況，交換意見，平等協(xié)商，達成一致意見并共同遵照執(zhí)行的一種行為。因此，在船舶超載防治實踐中，建議政府主管部門在制定法律法規(guī)、公共政策時通過對話協(xié)商，征求其他主管部門意見建議，盡量保持一致；通過與社會公眾的對話協(xié)商，盡量滿足要求，調(diào)動其積極性；通過與非營利組織、社會公眾與政府部門進行對話協(xié)商，爭取支持和幫助。在對話協(xié)商過程中，各治理主體圍繞船舶超載防治這個共同目標，求大同、存小異，實現(xiàn)共同利益。通過對話協(xié)商，各治理主體相互交流信息，增進信任，攜手合作，一致行動，從而取得船舶超載防治的良好效果。

四、結(jié)語

船舶超載跨域治理是一個非常龐大的系統(tǒng)問題，在治理過程中，當涉及一些部門利益的時候，會遇到一些阻力，實行起來需要一個過程。剛開始可能會產(chǎn)生協(xié)調(diào)不力的問題，但從長遠來看，跨域治理的實施有利于推動治理主體合作、部門間協(xié)作的開展，通過各部門的協(xié)力合作，對防治船舶超載，保障船舶安全航行，維護社會穩(wěn)定具有重要的意義。

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