“金磚銀行”司法豁免權(quán)與第三方權(quán)益保障

郭華春

(華東政法大學(xué) 博士后流動(dòng)站，上海 200042)

摘要：金磚銀行享有司法豁免權(quán)并不排斥對(duì)第三方權(quán)益的保障。國(guó)際組織爭(zhēng)端解決實(shí)踐表明，為第三方提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)路徑有助于金磚銀行司法豁免權(quán)獲得非成員國(guó)的承認(rèn)，從而降低涉訴風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)行國(guó)際法體制下，金磚銀行對(duì)第三方承擔(dān)的不是實(shí)體性的人權(quán)保護(hù)義務(wù)，而是程序性的救濟(jì)路徑保障。為此，我國(guó)可以推動(dòng)金磚銀行借鑒多邊開(kāi)發(fā)銀行經(jīng)驗(yàn)，建立監(jiān)察機(jī)制，并明確我國(guó)法院對(duì)金磚銀行的司法管轄和豁免標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：金磚銀行；第三方權(quán)益；司法豁免；監(jiān)察機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：DF962文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收稿日期：2014-12-02

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年

作者簡(jiǎn)介：郭華春(1977-)，男，安徽旌德人，華東政法大學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員、助理研究員。

2014年7月15日，巴西、俄羅斯、印度、中國(guó)和南非等金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在巴西福塔萊薩簽署了《成立新開(kāi)發(fā)銀行的協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《成立協(xié)議》”)，宣布將成立金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“金磚銀行”)，總部設(shè)在我國(guó)上海。

根據(jù)《成立協(xié)議》第1條，作為國(guó)際組織和開(kāi)發(fā)性國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，金磚銀行與現(xiàn)有多邊、區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)形成互補(bǔ)，并以支持金磚國(guó)家、其他新興市場(chǎng)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展為宗旨。這使得金磚銀行在運(yùn)行中可能會(huì)涉及環(huán)境和人權(quán)保護(hù)等爭(zhēng)議。如何降低金磚銀行可能面臨私人、非成員國(guó)提起的訴訟和法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，保障其順利履行職能、提升國(guó)際社會(huì)對(duì)金磚國(guó)家合作機(jī)制的認(rèn)同度，成為值得關(guān)注的問(wèn)題。

金磚銀行具有自身的特殊性，現(xiàn)有研究關(guān)注到國(guó)際組織在國(guó)內(nèi)法院的訴訟、①August Reinisch，The Privileges and Immunities of International Organizations in Domestic Courts, Oxford University Press,2013.法律責(zé)任②August Reinisch，International Organizations before National Courts，New York:Cambridge University Press,2000.以及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)性③Daniel D. Bradlow,David Hunter,International Law and International Financial Institutions, Kluwer Law International ,2010.等問(wèn)題，但在兩者結(jié)合及其適用于金磚銀行的研究方面，仍存在較大的拓展空間。本文從金磚銀行司法豁免權(quán)與第三方權(quán)益保障④本文如無(wú)特別說(shuō)明，金磚銀行所支持項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中對(duì)社會(huì)和環(huán)境造成不利影響，受此種不利影響的當(dāng)?shù)孛癖娂礊楸疚乃刂傅牡谌?。的關(guān)系角度，論證金磚銀行完善對(duì)第三方權(quán)益的保障有助于維護(hù)金磚銀行司法豁免權(quán)和運(yùn)營(yíng)的正當(dāng)性，并探討了具體保障路徑設(shè)計(jì)所應(yīng)考慮的要素。

一、金磚銀行司法豁免權(quán)與第三方權(quán)益保障并不必然沖突

傳統(tǒng)上，國(guó)際組織的決策主要針對(duì)成員國(guó)，與第三方的關(guān)系并不密切。國(guó)際組織因職能履行需要而享有的司法豁免權(quán)服務(wù)于降低成員國(guó)對(duì)國(guó)際組織的干預(yù)，*為此，《成立協(xié)議》第30條b款規(guī)定，成員國(guó)、代表成員國(guó)或從成員國(guó)取得索賠權(quán)的個(gè)人，不得對(duì)金磚銀行提起訴訟，應(yīng)通過(guò)特別的爭(zhēng)端解決機(jī)制予以解決。司法豁免權(quán)對(duì)第三方的訴權(quán)剝奪問(wèn)題并不引人關(guān)注。

金磚銀行兼具政府間國(guó)際組織和多邊開(kāi)發(fā)銀行雙重身份，與第三方關(guān)系密切。根據(jù)《成立協(xié)議》第1條，成立金磚銀行的目的是為金磚國(guó)家或非成員國(guó)境內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目爭(zhēng)取資源，以提供貸款、擔(dān)保和參股等形式提供支持。據(jù)此，金磚銀行的職能活動(dòng)不限于同成員國(guó)的關(guān)系，還需要與私人、非成員國(guó)及其他國(guó)際組織等第三方建立融資和合作等關(guān)系。同時(shí)，金磚銀行專(zhuān)注于基礎(chǔ)設(shè)施、可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，此類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)涉及拆遷、移民、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)問(wèn)題，項(xiàng)目所在地的民眾等第三方會(huì)因此承受不利影響。

本文的認(rèn)識(shí)是，《成立協(xié)議》關(guān)于司法豁免權(quán)的規(guī)定與保障第三方權(quán)益并不沖突，兩者共同服務(wù)于金磚銀行的職能履行。首先，從司法豁免本身的含義看，司法豁免只是免除了國(guó)內(nèi)法院對(duì)金磚銀行的管轄權(quán)，并沒(méi)有免除金磚銀行對(duì)第三方所承擔(dān)的實(shí)體法律責(zé)任，金磚銀行仍可能會(huì)因合同或侵權(quán)事項(xiàng)而對(duì)第三方承擔(dān)法律責(zé)任。從司法豁免權(quán)類(lèi)比的角度看，盡管一國(guó)(甲國(guó))在外國(guó)享有司法豁免，但在其本國(guó)(甲國(guó))領(lǐng)土上仍要接受本國(guó)(甲國(guó))法院的管轄，為私人提供救濟(jì)。國(guó)際組織在享有國(guó)內(nèi)法院豁免權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)該為第三方提供相應(yīng)的救濟(jì)。其次，放棄豁免、保障第三方權(quán)益也是服務(wù)于金磚銀行的職能履行需要。例如，《成立協(xié)議》第30條a款規(guī)定，金磚銀行行使借款、擔(dān)保債務(wù)以及發(fā)行、買(mǎi)賣(mài)或承銷(xiāo)債券的權(quán)力時(shí)，不享有司法豁免權(quán)。這是因?yàn)?，放棄豁免有助于資本市場(chǎng)參與方確信自己的權(quán)益能夠獲得保障，進(jìn)而有助于金磚銀行從資本市場(chǎng)獲得足夠的資金以履行其貸款職能。同樣，《成立協(xié)議》第36條規(guī)定，為了金磚銀行利益，董事會(huì)有權(quán)決定放棄豁免?！冻闪f(xié)議》的上述規(guī)定表明，司法豁免權(quán)和保障第三方權(quán)益并不沖突，兩者可以共同服務(wù)于金磚銀行職能的履行。

二、保障第三方權(quán)益有助于金磚銀行獲得非成員國(guó)的司法豁免

根據(jù)《成立協(xié)議》第1條，金磚銀行未來(lái)可能會(huì)在非成員國(guó)境內(nèi)從事職能活動(dòng)。同時(shí)，《成立協(xié)議》第3條規(guī)定，金磚銀行將同國(guó)際組織、各國(guó)官方或私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，為跨國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目提供支持，建立和受托管理特別基金。這些都可能會(huì)涉及非成員國(guó)及其公、私法人，進(jìn)而涉及金磚銀行在非成員國(guó)境內(nèi)的法人人格和司法豁免權(quán)問(wèn)題。保障第三方權(quán)益對(duì)金磚銀行獲得非成員國(guó)的司法豁免具有重要的作用。

首先，非成員國(guó)并不承擔(dān)給予金磚銀行司法豁免權(quán)這一法律義務(wù)。《成立協(xié)議》第28-30條明確了金磚銀行在成員國(guó)境內(nèi)享有法人人格和管轄豁免。條約的相對(duì)性原理決定了《成立協(xié)議》的此種規(guī)定僅對(duì)金磚銀行成員國(guó)具有約束力。同時(shí)，由于國(guó)際法院賠案中關(guān)于聯(lián)合國(guó)享有客觀法律人格的咨詢(xún)意見(jiàn)是建立在“50個(gè)成員國(guó)代表了國(guó)際社會(huì)的主要成員”這一基礎(chǔ)上的，我們很難推斷金磚銀行在短期內(nèi)會(huì)具有客觀的法律人格。據(jù)此，除非金磚銀行與非成員國(guó)就司法豁免權(quán)達(dá)成協(xié)議，非成員國(guó)沒(méi)有義務(wù)承認(rèn)金磚銀行的法律人格與司法豁免權(quán)。

其次，英美國(guó)家法院承認(rèn)國(guó)際組織法律人格但不賦予司法豁免權(quán)的實(shí)踐，會(huì)讓金磚銀行面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。司法實(shí)踐中，英美國(guó)家出現(xiàn)過(guò)適用國(guó)際私法關(guān)于境外法律人格的承認(rèn)規(guī)則來(lái)推斷國(guó)際組織在其境內(nèi)具有法律人格。*盡管此種沖突法路徑受到了諸多批評(píng)，但受到一些較為權(quán)威的國(guó)際法著作支持根據(jù)，See H. Schermers and N. Blokker, International Institutional Law, Martinus Nijhoff, 2011,pp. 1024-1025。例如，在阿拉伯貨幣基金組織(AMF)訴哈桑等案中，英國(guó)上議院認(rèn)為，盡管英國(guó)非AMF的成員國(guó)且AMF的法律人格未獲得英國(guó)承認(rèn)，但AMF根據(jù)阿聯(lián)酋法律獲得國(guó)內(nèi)法上的法律人格。根據(jù)國(guó)際私法的一般原理，英國(guó)應(yīng)承認(rèn)此種法律人格以使得AMF能夠如同外國(guó)公司一樣體現(xiàn)法律能力。*Arab Monetary Fund v. Hashim,(1991)1 All E.R. 871 (H.L.).在國(guó)際錫理事會(huì)(ITC)訴阿瑪格姆特案中，ITC以自己享有司法豁免權(quán)為由申請(qǐng)法院判決不準(zhǔn)執(zhí)行與阿瑪格姆特之間的仲裁協(xié)議。紐約州法院根據(jù)沖突法規(guī)則承認(rèn)了ITC在美國(guó)的國(guó)內(nèi)法律人格，但指出美國(guó)不是ITC的成員國(guó)或東道國(guó)，ITC無(wú)法根據(jù)美國(guó)的條約或國(guó)內(nèi)法享有司法豁免權(quán)。*International Tin Council v. Amalgamet Inc., 524 NYS 2d 971 (1988), at 975-976.值得注意的是，為了增強(qiáng)該案判決的說(shuō)理程度，美國(guó)法院在該案中還援引了英國(guó)法院、馬來(lái)西亞法院審理的涉ITC案件判決。

對(duì)金磚銀行而言，此種沖突法路徑存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。金磚銀行的國(guó)內(nèi)法律人格地位即使通過(guò)沖突規(guī)范規(guī)則獲得英美國(guó)家的承認(rèn)，但能否享有司法豁免權(quán)很大程度上取決于法院地國(guó)政府機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。*例如，英國(guó)《國(guó)際組織法》第8條規(guī)定，如果訴訟中圍繞國(guó)際組織根據(jù)樞密院令或《國(guó)際組織法》是否享有相關(guān)的特權(quán)或豁免發(fā)生爭(zhēng)議，則國(guó)務(wù)大臣為此出具的證明具有最終的事實(shí)證據(jù)效力。實(shí)踐中，國(guó)內(nèi)法院常借助于國(guó)際組織的法律人格或豁免權(quán)之類(lèi)的法律技術(shù)手段來(lái)回避或積極管轄涉及國(guó)際組織的爭(zhēng)端案件。*See August Reinisch, International Organizations Before National Courts, Cambridge University Press,2000,p.127.在金磚銀行成員國(guó)與非成員國(guó)關(guān)系緊張的情況下，如果金磚銀行非成員國(guó)A對(duì)金磚銀行成員國(guó)R實(shí)施制裁并影響到R國(guó)法人，則A國(guó)可以金磚銀行屬于R國(guó)國(guó)內(nèi)法人為由將制裁適用于金磚銀行。上述風(fēng)險(xiǎn)至少在理論和邏輯上是成立的。

再次，國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法院的訴訟實(shí)踐表明，金磚銀行司法豁免權(quán)有賴(lài)于第三方權(quán)益保障機(jī)制的完善?！堵?lián)合國(guó)特權(quán)與豁免公約》第8條第29款要求聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)其私法性質(zhì)的爭(zhēng)端或雇傭糾紛提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q方式，否則有悖于聯(lián)合國(guó)保障個(gè)人自由之目的。為此，聯(lián)合國(guó)內(nèi)部建立了聯(lián)合國(guó)爭(zhēng)議法庭和上訴法庭，解決聯(lián)合國(guó)內(nèi)部的雇傭糾紛，*http://www.un.org/zh/oaj/,2014年10月2日訪問(wèn)。實(shí)踐中，聯(lián)合國(guó)通常采取仲裁方式解決其私法性質(zhì)的爭(zhēng)端?！堵?lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免權(quán)公約》第9條第31款則對(duì)世界銀行等聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)定了類(lèi)似的要求。世界銀行建立了解決內(nèi)部雇傭糾紛的行政法庭。金磚銀行不屬于聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)《聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免公約》項(xiàng)下提供適當(dāng)爭(zhēng)議解決措施之義務(wù)。但是，世界銀行的此類(lèi)規(guī)定無(wú)疑會(huì)對(duì)金磚銀行保障第三方權(quán)益造成制度比較和借鑒的壓力。

歐洲人權(quán)法院以訴權(quán)構(gòu)成基本人權(quán)為依據(jù)，認(rèn)為國(guó)際組織為第三方提供“適當(dāng)爭(zhēng)議解決模式”是享有司法豁免權(quán)的前提，并對(duì)歐洲各國(guó)內(nèi)法院的判決產(chǎn)生了影響。歐洲人權(quán)法院1999年的維特、肯尼迪訴德國(guó)案判決認(rèn)為，基于保護(hù)國(guó)際組織獨(dú)立履行職能等正當(dāng)目的，可以限制《歐洲人權(quán)公約》第6條獲得司法救濟(jì)之權(quán)利，但是需要為第三方提供合理的替代性救濟(jì)機(jī)制。*Waite and Kennedy v Germany, App No 26083/94 European Court of Human Rights, 18 February 1999.受此判決影響，在涉及國(guó)際組織雇傭糾紛案件中，意大利、法國(guó)法院認(rèn)為，如果國(guó)際組織為其員工提供了行政法庭或仲裁救濟(jì)，則賦予國(guó)際組織豁免權(quán)就不會(huì)侵害原告方獲得法院救濟(jì)的基本權(quán)利。同理，比利時(shí)法院以國(guó)際組織提供的員工雇傭糾紛爭(zhēng)端解決方法不充分為由判定國(guó)際組織不享有豁免，甚至以此為由否定了國(guó)際組織所享有的執(zhí)行豁免。*See August Reinisch, The Immunity of International Organizations and the Jurisdiction of their Administrative Tribunals, Chinese Journal of International Law, 2008, Vol. 7(2), pp.295-297.2005年，在一起以非洲開(kāi)發(fā)銀行為被告的雇傭糾紛案件中，法國(guó)(非成員國(guó))法院根據(jù)本國(guó)憲法判定，非洲開(kāi)發(fā)銀行由于沒(méi)有建立審理其員工投訴的行政法庭，構(gòu)成拒絕司法，不能援引司法管轄豁免。換言之，只要國(guó)際組織建立了內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制(無(wú)論此種救濟(jì)機(jī)制的性質(zhì)和有效性如何)，則可以主張司法豁免。*Cedric Ryngaert, The Immunity of International Organizations before Domestic Courts: Recent Trends, International Organizations Law Review 7, 2010, p.141.值得注意的是，各國(guó)國(guó)內(nèi)法院在國(guó)際組織豁免案件中出現(xiàn)了相互借鑒對(duì)方判決的情形。*August Reinisch, the Privileges and Immunities of International Organizations in Domestic Courts, Oxford University Press, 2013.

1948年，佛州議會(huì)成立了中南佛州洪水管理局，作為美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)口陸軍工程兵團(tuán)的州級(jí)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)配合陸軍工程兵團(tuán)修建各種水利工程以及項(xiàng)目完工之后的運(yùn)行、維修和管理工作。同時(shí)，州原有的沼澤地排水局與湖區(qū)防洪局及其職能一并劃歸新成立的中南佛州防洪管理局，這也是佛州南方水資源管理局的前身。

此外，一些國(guó)家在決定是否賦予國(guó)際組織以司法豁免權(quán)時(shí)，將國(guó)際組織為第三方提供適當(dāng)爭(zhēng)議解決模式作為前提條件。例如，瑞士2008年《瑞士作為東道國(guó)所授予的特權(quán)、豁免、設(shè)施及財(cái)政補(bǔ)貼的聯(lián)邦法》第28條規(guī)定，國(guó)際組織為其私法爭(zhēng)端及內(nèi)部雇傭糾紛規(guī)定爭(zhēng)端解決方式，是聯(lián)邦委員會(huì)簽訂總部協(xié)定、賦予國(guó)際組織豁免權(quán)的前提。

據(jù)此，金磚銀行非成員國(guó)政府和法院完全有可能以金磚銀行沒(méi)有為第三方提供適當(dāng)?shù)臓?zhēng)端解決措施為由，拒絕承認(rèn)金磚銀行的豁免權(quán)，進(jìn)而對(duì)金磚銀行實(shí)施管轄。相反，如果金磚銀行為第三方提供了適當(dāng)?shù)臓?zhēng)議解決機(jī)制，則有助于避免非成員國(guó)政府或法院對(duì)其司法豁免權(quán)的否認(rèn)。

三、保障第三方權(quán)益應(yīng)厘清人權(quán)保護(hù)與金磚銀行司法豁免的關(guān)系

盡管保障第三方權(quán)益有助于維護(hù)金磚銀行的司法豁免權(quán)，但仍需要回答金磚銀行應(yīng)采取何種程度的保障機(jī)制。本文的認(rèn)識(shí)是，第三方權(quán)益保障及其模式取決于金磚銀行對(duì)遭受項(xiàng)目不利影響的第三方應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，集中表現(xiàn)為金磚銀行是否(以及多大程度上)應(yīng)承擔(dān)人權(quán)保護(hù)義務(wù)。為此，需要厘清金磚銀行對(duì)第三方承擔(dān)責(zé)任的法理基礎(chǔ)，特別是人權(quán)保護(hù)與司法豁免的關(guān)系。

(一)金磚銀行對(duì)第三方僅承擔(dān)訴權(quán)保障義務(wù)

學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中一種頗有影響力的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)?shù)谌綑?quán)益屬于法院所在地國(guó)根據(jù)國(guó)際法所保護(hù)的人權(quán)時(shí)，法院負(fù)有國(guó)際法上的義務(wù)來(lái)保護(hù)此種權(quán)利，而不能以尊重國(guó)際組織的司法豁免權(quán)為由免除自己所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。但是，如果國(guó)際組織為自己違反人權(quán)的行為提供了充分的內(nèi)部救濟(jì)途徑，國(guó)內(nèi)法院可以將此種違法責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給該組織承擔(dān)，法院所在地國(guó)不需要對(duì)該組織的違反人權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任，即使此種行為發(fā)生在其本國(guó)境內(nèi)。*Michael Singer, Jurisdictional Immunity of International Organizations:Human Rights and Functional Necessity Concerns, Virginia Journal of International Law, Vol. 36, 1995, p.163.

筆者的認(rèn)識(shí)是，此種觀點(diǎn)是建立在國(guó)際組織承擔(dān)實(shí)體性的人權(quán)保護(hù)義務(wù)這一前提基礎(chǔ)之上，因而不能以此種理論為基礎(chǔ)衡量金磚銀行應(yīng)為第三方提供何種程度的救濟(jì)。如果人權(quán)保護(hù)義務(wù)仍由國(guó)家承擔(dān)，則法院不應(yīng)將實(shí)體性的人權(quán)保護(hù)義務(wù)與國(guó)際組織的司法豁免權(quán)相掛鉤，進(jìn)而將人權(quán)保護(hù)義務(wù)“轉(zhuǎn)嫁”由國(guó)際組織承擔(dān)。如前文所述，鑒于第三方的訴權(quán)構(gòu)成人權(quán)，金磚銀行負(fù)有推動(dòng)建立適當(dāng)爭(zhēng)議解決模式之義務(wù)，但不應(yīng)對(duì)第三方直接承擔(dān)實(shí)體性人權(quán)保護(hù)責(zé)任。

首先，金磚銀行負(fù)有遵守國(guó)際法的義務(wù)，但其在人權(quán)領(lǐng)域承擔(dān)的國(guó)際法義務(wù)并不明確。在國(guó)家間關(guān)系主導(dǎo)的國(guó)際法體制下，人權(quán)領(lǐng)域的諸多公約均由國(guó)家參與締結(jié)，金磚銀行沒(méi)有成為這些公約的締約方。即便金磚銀行作為政府間國(guó)際組織這一國(guó)際法主體應(yīng)遵守一般國(guó)際法，但人權(quán)領(lǐng)域的國(guó)際公約在多大程度上已經(jīng)發(fā)展成為一般國(guó)際法則尚無(wú)定論。

其次，從貸款人責(zé)任理論也無(wú)法推導(dǎo)出金磚銀行應(yīng)承擔(dān)實(shí)體性的人權(quán)保護(hù)義務(wù)。貸款合同可能會(huì)準(zhǔn)許貸款人對(duì)其貸款資金所適用的項(xiàng)目具體情況施加控制。由于不適當(dāng)控制對(duì)第三方權(quán)益造成損害，貸款人可能會(huì)因此對(duì)第三方承擔(dān)責(zé)任。但是，不能將貸款人對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督等同于對(duì)項(xiàng)目的控制，進(jìn)而以金磚銀行對(duì)項(xiàng)目提供了貸款和監(jiān)督為由，判定其應(yīng)對(duì)第三方遭受的項(xiàng)目不利影響承擔(dān)法律責(zé)任。我們從世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織對(duì)2011年《國(guó)際組織責(zé)任條款》中的“資助”、“控制”等規(guī)定的評(píng)論可以看出這一點(diǎn)。*Laurence Boisson de Chazournes, United in Joy and Sorrow: Some Considerations on Responsibility Issues under Partnerships among International Financial Institutions, Edited by. Maurizio Ragazzi, Responsibility of International Organizations-Essays in Memory of Sir Ian Brownlie, Oxford University Press, 2013, pp. 220-223.

再次，金磚銀行“禁止參與政治”之規(guī)定，決定了金磚銀行宜從程序角度為第三方權(quán)益提供保障。根據(jù)《成立協(xié)議》第13條d款規(guī)定，金磚銀行及其官員、雇員不得干涉成員國(guó)政治事務(wù)，相關(guān)決策應(yīng)僅考慮經(jīng)濟(jì)因素?！秶?guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行成立協(xié)定》第4條第10款也存在類(lèi)似規(guī)定。從實(shí)踐看，此種規(guī)定曾引發(fā)了世界銀行內(nèi)部、成員國(guó)以及聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)之間的爭(zhēng)論。隨著“發(fā)展”(development)的內(nèi)涵、外延不斷豐富和拓展，世界銀行的活動(dòng)涉及扶貧、反腐等多個(gè)政治性議題，并自20世紀(jì)80年代以來(lái)制定了移民、土著人、兩性平等和文化財(cái)產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)政策來(lái)規(guī)范自己的行為。但是，從介入方法看，世界銀行通過(guò)經(jīng)營(yíng)政策和程序安排，實(shí)際上只承認(rèn)了自己在人權(quán)、環(huán)保領(lǐng)域?qū)姵袚?dān)間接責(zé)任。*相關(guān)論述可參閱：Hassane Cissé, Should the Political Prohibition in Charters of International Financial Institutions Be Revisited? The Case of the World Bank”,pp.59-62,Edited by Hassane Cissé,Daniel D. Bradlow, Benedict Kingsbury, International Financial Institutions and Global Legal Governance, World Bank Publications, November, 2011.筆者的認(rèn)識(shí)是，“政治”的含義模糊，經(jīng)濟(jì)與政治相互交織、相互影響，金磚銀行的經(jīng)濟(jì)決策必然會(huì)涉及政治事項(xiàng)。在經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)受到人權(quán)等政治事項(xiàng)影響時(shí)，金磚銀行可以考慮人權(quán)等政治事項(xiàng)，關(guān)注借款國(guó)境內(nèi)關(guān)于受項(xiàng)目不利影響的第三方訴權(quán)保護(hù)。通過(guò)允許第三方向金磚銀行投訴項(xiàng)目存在的侵權(quán)事實(shí)并加以處理，有助于降低金磚銀行在國(guó)內(nèi)法院的涉訴風(fēng)險(xiǎn)。此種內(nèi)部救濟(jì)措施在某種程度上具有事實(shí)上放棄豁免的功能，構(gòu)成金磚銀行的自我管轄，是司法豁免權(quán)與第三方權(quán)益保障之間的平衡。

最后，現(xiàn)有多邊開(kāi)發(fā)銀行的實(shí)踐表明，金磚銀行宜采取程序性路徑保障第三方權(quán)益。對(duì)于國(guó)際組織的責(zé)任路徑，國(guó)際法上存在國(guó)際法委員會(huì)的“責(zé)任”(responsibility)路徑和國(guó)際法協(xié)會(huì)(ILA)的“問(wèn)責(zé)制”(Accountability)路徑。前者側(cè)重于實(shí)體法律責(zé)任，后者側(cè)重于程序性路徑保障。作為聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和多邊開(kāi)發(fā)銀行的“典范”，世界銀行負(fù)有遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定的人權(quán)保護(hù)等義務(wù)。從實(shí)踐看，世界銀行近年來(lái)關(guān)注到人權(quán)義務(wù)并表示愿意尊重這些權(quán)利，但采取的仍然是程序性路徑保障。此種路徑表現(xiàn)為，在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)政策和程序(OPP)中納入人權(quán)、環(huán)境保護(hù)等因素，并作為自身的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行在其組織內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察小組來(lái)督查世界銀行及其員工對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)的遵守，根據(jù)OPP負(fù)責(zé)監(jiān)督具體項(xiàng)目、盡最大努力確保項(xiàng)目成功，并會(huì)因其違反了OPP、造成了第三方權(quán)利或利益的損害而承擔(dān)責(zé)任。但是，世界銀行不負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目成功與否或?qū)θ魏稳嗽斐蓳p害，并不承擔(dān)任何義務(wù)和責(zé)任。*Shihata, Ibrahim F.I.,The World Bank Inspection Panel: in practice, Oxford University Press,2000, pp.43-44.金磚銀行以世界銀行的做法作為參照標(biāo)準(zhǔn)，顯然具有正當(dāng)性。因而，僅以項(xiàng)目存在侵害第三方實(shí)體權(quán)益為由剝奪金磚銀行的司法豁免權(quán)或要求其承擔(dān)法律責(zé)任難以成立。

綜上所述，金磚銀行宜采取程序性路徑來(lái)保障第三方權(quán)益。

(二)監(jiān)察機(jī)制與金磚銀行對(duì)第三方承擔(dān)訴權(quán)保障之經(jīng)驗(yàn)借鑒

以世界銀行為代表的多邊開(kāi)發(fā)銀行內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制為金磚銀行保障第三方權(quán)益、維護(hù)司法豁免權(quán)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。世界銀行最先建立了此種程序性監(jiān)察機(jī)制，各類(lèi)多邊開(kāi)發(fā)銀行的監(jiān)察機(jī)制在功能、結(jié)構(gòu)和方法上大致相同，但又因各自情況不同而存在差異，具體包括如下幾個(gè)要素。

1.組織結(jié)構(gòu)。多邊開(kāi)發(fā)銀行內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)人組成的相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——監(jiān)察小組，直接向銀行董事會(huì)匯報(bào)工作。監(jiān)察小組負(fù)責(zé)接受項(xiàng)目所在地國(guó)境內(nèi)第三方的投訴，調(diào)查相關(guān)的事實(shí)并向董事會(huì)提出相應(yīng)的處理建議。但是，監(jiān)察小組的報(bào)告不能作為在國(guó)內(nèi)法院起訴的證據(jù)。*Shihata, Ibrahim F.I.,The World Bank Inspection Panel: in practice, Oxford University Press,2000, pp.243-253.

2.功能定位與監(jiān)察機(jī)制的要求。監(jiān)察小組的功能主要涉及合規(guī)審查、解決投訴問(wèn)題和管理建議等三方面。合規(guī)審查功能主要是調(diào)查多邊開(kāi)發(fā)銀行在特定項(xiàng)目中是否遵守了OPP，關(guān)注點(diǎn)是內(nèi)部員工和管理層的合規(guī)行為。解決投訴問(wèn)題功能關(guān)注的是第三方所投訴的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)對(duì)第三方的不利影響，關(guān)注的是受影響的第三方。管理建議則是對(duì)于OPP本身所需完善之處的反思，向銀行高層提供咨詢(xún)意見(jiàn)。根據(jù)監(jiān)察職能的演變和組合，大致可以分為三種模式。*這三種模式是：世界銀行的合規(guī)審查模式；集合規(guī)審查和問(wèn)題審查職能于一體的國(guó)際金融公司合規(guī)審查/巡查官辦公室模式(CAO)；非洲開(kāi)發(fā)銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行則將合規(guī)審查和問(wèn)題解決功能分開(kāi)。關(guān)于三種模式的劃分，參見(jiàn)Daniel Bradlow, Private Complainants and International Organizations: A Comparative Study of the Independent Inspection Mechanisms in International Financial Institutions, Georgetown Journal of International Law, Vol. 36, Winter Issue ,2005.

由于功能定位不同，對(duì)監(jiān)察制度的要求也就不同。例如，世界銀行監(jiān)察小組承擔(dān)的是合規(guī)審查職能，因而OPP的規(guī)定較為細(xì)致、正式，為世界銀行員工準(zhǔn)備、實(shí)施項(xiàng)目融資相關(guān)活動(dòng)規(guī)定了應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則。國(guó)際金融公司(IFC)的監(jiān)察機(jī)制注重問(wèn)題解決功能，因而在申訴的接受、處理等規(guī)定和程序方面更為靈活，以便于各方能夠自行決定解決相關(guān)的爭(zhēng)議。*Daniel Bradlow, Private Complainants and International Organizations: A Comparative Study of the Independent Inspection Mechanisms in International Financial Institutions, Georgetown Journal of International Law, Vol. 36, Winter Issue ,2005 , p.477.從合規(guī)審查功能發(fā)展到問(wèn)題解決功能，多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)第三方公眾權(quán)益的保護(hù)也就向前發(fā)展了一步。

值得注意的是，盡管OPP屬于多邊開(kāi)發(fā)銀行的自律規(guī)則，但會(huì)對(duì)借款方產(chǎn)生義務(wù)。這是因?yàn)镺PP通常會(huì)被并入多邊開(kāi)發(fā)銀行與成員國(guó)的貸款協(xié)議中，以此調(diào)整借款方的行為，并通過(guò)貸款中止等條款對(duì)項(xiàng)目融資合同的履行和效力產(chǎn)生影響。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)制通過(guò)監(jiān)察程序盡量避免和糾正項(xiàng)目融資對(duì)第三方權(quán)益的損害，而且在實(shí)踐中通過(guò)對(duì)決議和OPP的靈活解釋等手段來(lái)擴(kuò)大自己的權(quán)限、限制管理機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)，并發(fā)展出相關(guān)的規(guī)范。*H.G. Schmidt, The World Bank Inspection Panel and Quasi-Judicial Oversight: In Search of the “Judicial Spirit” in Public International Law, Eleven International Publishing ,2009,pp.213-251.

3.申訴方。有權(quán)發(fā)動(dòng)監(jiān)察小組程序的是受項(xiàng)目影響的個(gè)人或團(tuán)體(兩個(gè)或兩個(gè)以上的私人)。其中，世界銀行不賦予個(gè)人(世行執(zhí)行董事除外)以申訴權(quán)利。這是基于審慎的考慮，以防止個(gè)人濫用此種制度。實(shí)踐中，絕大多數(shù)投訴都是由當(dāng)?shù)厥苡绊懝姾蚇GO聯(lián)合提起。在世行監(jiān)察小組調(diào)查的首起案件——中國(guó)西部扶貧案中，世行執(zhí)行董事會(huì)對(duì)申訴資格做了寬泛解釋?zhuān)x予中國(guó)境外的非政府組織申訴資格，啟動(dòng)了調(diào)查程序。*The World Bank Inspection Panel, Accountability at the World Bank: The Inspection Panel 10 Years on,2003,pp. 69-79.因而，金磚銀行應(yīng)注意合理界定申訴方的資格，在監(jiān)察機(jī)制的充分利用和防止濫用之間作出恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

盡管金磚銀行并非聯(lián)合國(guó)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，但是主動(dòng)借鑒世界銀行的經(jīng)驗(yàn)為第三方提供相應(yīng)的權(quán)益保障，有助于維護(hù)金磚銀行的司法豁免權(quán)并提升其在國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同度。況且，其他多邊開(kāi)發(fā)銀行都已建立相應(yīng)的監(jiān)察機(jī)制,金磚銀行成員國(guó)與此種監(jiān)察機(jī)制具有密切的關(guān)系，存在借鑒和使用的可能性。

四、我國(guó)推動(dòng)金磚銀行完善第三方權(quán)益保障的路徑思考

上文研究表明，金磚銀行對(duì)第三方承擔(dān)的不是實(shí)體性的人權(quán)保護(hù)義務(wù)而應(yīng)當(dāng)是程序性的路徑保障責(zé)任。此種保障路徑有助于降低金磚銀行在非成員國(guó)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，確保司法豁免問(wèn)題的決定權(quán)掌握在金磚銀行自己手中，也與世界銀行等多邊開(kāi)發(fā)銀行在社會(huì)、環(huán)境領(lǐng)域的承擔(dān)的法律義務(wù)相同步。

作為金磚銀行成員國(guó)和總部所在地國(guó)，我國(guó)當(dāng)前可以通過(guò)國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面的路徑推動(dòng)金磚銀行完善第三方權(quán)益保障制度。

(一)國(guó)際層面

作為金磚銀行的成員國(guó)，我國(guó)應(yīng)充分利用金磚銀行這一參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的平臺(tái)，借助于OPP的創(chuàng)制和監(jiān)察小組制度設(shè)計(jì)推動(dòng)金磚銀行完善第三方權(quán)益保障制度。

具體而言，我國(guó)可先推動(dòng)金磚銀行制定和完善OPP，建立內(nèi)部合規(guī)監(jiān)察機(jī)制，再逐步完善監(jiān)察機(jī)制的問(wèn)題解決職能。在OPP的創(chuàng)制中，應(yīng)注意公眾等第三方在程序上的參與，增強(qiáng)將社會(huì)和環(huán)境領(lǐng)域的軟法性規(guī)范納入OPP的正當(dāng)性。并且，OPP中可明確借款方行為應(yīng)符合國(guó)際法，以此作為貸款合同生效和金磚銀行履行貸款約定的前提，增強(qiáng)OPP對(duì)金磚銀行業(yè)務(wù)操作的指引作用。在監(jiān)察小組制度設(shè)計(jì)方面，一方面要防止境外各類(lèi)組織干擾金磚銀行的運(yùn)行，另一方面也要防止借款國(guó)以?xún)?nèi)政不受干預(yù)為由限制第三方的申訴。因此，我國(guó)可主張限定第三方及其代表的申訴資格：第三方必須是在借款國(guó)境內(nèi)從事實(shí)際活動(dòng)；申訴方代表原則上應(yīng)限于借款國(guó)境內(nèi)，在境內(nèi)無(wú)法獲得代表這一特殊情況下，經(jīng)董事會(huì)同意，可以由境外組織代表。

在貸款合同設(shè)計(jì)方面，應(yīng)明確借款方對(duì)受項(xiàng)目不利影響第三方承擔(dān)法律責(zé)任之義務(wù)。為降低金磚銀行豁免權(quán)在非成員國(guó)的不確定性，在為非成員國(guó)境內(nèi)的項(xiàng)目提供支持時(shí)，應(yīng)在與非成員國(guó)的協(xié)議中明確非成員國(guó)承認(rèn)金磚銀行具有獨(dú)立法人人格和豁免權(quán)，要求非成員國(guó)尊重金磚銀行的內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制，并在文件資料的獲取和事實(shí)調(diào)查方面給予金磚銀行以便利和支持。

(二)國(guó)內(nèi)層面

金磚銀行總部在上海設(shè)立后，意味著國(guó)際組織作為法律關(guān)系主體已經(jīng)真實(shí)地滲入到我國(guó)的國(guó)內(nèi)法，我國(guó)民商法、行政法等國(guó)內(nèi)法都應(yīng)考慮到這一新的主體因素可能產(chǎn)生的影響。這一影響首先會(huì)體現(xiàn)在司法管轄權(quán)方面。

根據(jù)《成立協(xié)議》第30條a規(guī)定，我國(guó)法院可能會(huì)因金磚銀行總部所在地、指定接受傳票或訴訟文件的代理人所在地、證券發(fā)行或擔(dān)保地而取得對(duì)金磚銀行的管轄權(quán)。根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第261條的規(guī)定，對(duì)享有外交特權(quán)與豁免的國(guó)際組織提起的民事訴訟，應(yīng)當(dāng)依照我國(guó)有關(guān)法律、締結(jié)或者參加的國(guó)際條約的規(guī)定辦理。我國(guó)國(guó)內(nèi)法并沒(méi)有明確對(duì)國(guó)際組織的訴訟管轄標(biāo)準(zhǔn)。《成立協(xié)議》這一國(guó)際條約也沒(méi)有就管轄法院的級(jí)別、地域作出具體的規(guī)定，但其第35條要求各成員國(guó)在本國(guó)司法體系內(nèi)迅速采取必要的行動(dòng)以使《成立協(xié)議》第6章的規(guī)定(金磚銀行的地位、特權(quán)與豁免)在其本國(guó)生效。鑒于此，我國(guó)國(guó)內(nèi)法宜就此明確具體的管轄法院并限定管轄范圍，這不僅涉及我國(guó)的國(guó)內(nèi)法完善，也是履行《成立協(xié)議》第35條規(guī)定的實(shí)施義務(wù)所必需的，進(jìn)而為金磚銀行保障第三方權(quán)益提供制度支持。在管轄法院方面，筆者建議一審法院可以考慮規(guī)定為上海市高級(jí)人民法院，這符合被告所在地這一地域管轄原則，也為觀察判決的社會(huì)影響和糾正一審判決可能的缺憾留有余地。

為防止非成員國(guó)法院濫用管轄權(quán)對(duì)金磚銀行實(shí)施司法管轄，我國(guó)法院可以外國(guó)法院違反了我國(guó)根據(jù)《成立協(xié)議》承擔(dān)的司法豁免這一國(guó)際法義務(wù)為由拒絕承認(rèn)與執(zhí)行此等判決。

此外，法院應(yīng)與政府相互配合，聽(tīng)取外交部門(mén)等政府機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行在金磚銀行司法豁免問(wèn)題上的意見(jiàn)，并將這種合作予以機(jī)制化和法律化。

New Development Bank’s Immunity from Jurisdiction

and the Protection of Third Parties’Rights and Interests

Guo Huachun

(Post-doctoralStation,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042,China)

Abstract:The New Development Bank’s immunity from jurisdiction does not exempt its protection of the third parties’ rights and interests. The practice of the resolution to disputes among international organizations shows that the provision of the third parties for sound remedy routes contributes to the recognition of the New Development Bank’s immunity from jurisdiction by nonmembers and the reduction in litigation risk. Under current international legal system, the New Development Bank shall not incur substantive obligations to protect human rights, but procedural obligation to provide ways to remedy. Therefore, China can advance the New Development Bank to learn from the multilateral banks and establish inspection mechanism, and define the jurisdiction and exemption criteria of the New Development Bank by our courts.

Key words:New Development Bank; third parties’ rights and interests; immunity from jurisdiction; inspection mechanism

(責(zé)任編輯：海林)