王天雁，葛少蕓

（1.中南財經政法大學法學院,湖北　武漢　430074；2.西北民族大學法學院，甘肅　蘭州　730070）

公共物品供給視角下自然資源國家所有權的限制

王天雁1，葛少蕓2

（1.中南財經政法大學法學院,湖北武漢430074；2.西北民族大學法學院，甘肅蘭州730070）

自然資源國家所有權在制度上被認為具有類似于私人所有權的排他性和支配性，但是從自然資源對于人類所具有的生存保障屬性來看，這種公共自然資源的國家所有權權利配置模式在解決了自然資源利用中的公地悲劇的同時，卻也給民眾非排他性地利用公共自然資源造成了制度上的障礙。自然資源的公共性不應當被所有權的排他性所吞沒，自然資源國家所有權的內涵中應當有公共性成分，或者說應當負有社會義務。自然資源國家所有權的限制理論作為從民法體系內部解決自然資源國家所有權排他性和公共性之間矛盾的制度資源，不但可以避免自然資源國家所有權的缺陷，而且可以解決公共物品的供給短缺問題。

公共物品；自然資源；國家所有權的限制；公共性；排他性

我國《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@是我國自然資源權屬狀況的憲法性規(guī)范。《物權法》在第二編中將該基本法規(guī)范予以具體落實，從而確立了自然資源的物權歸屬。從解釋論的角度，國家是可以作為所有權的主體依法享有對自然資源的排他性支配權的。但由此產生的問題是，那些原本屬于社會公眾可以免費享用的自然資源，例如河流、海灘、湖水等，在《物權法》中進行物權配置后，社會公眾是否可以免費享用？政府是否有權以《物權法》中的規(guī)定排除社會公眾對這些自然資源的自由使用？對此，有學者認為應當建立獨立于國家所有權和私人所有權的公眾共用物法律制度，賦予民眾對共用物的非排他性使用權，有學者則建議廢除“童話式的統(tǒng)一唯一國家所有權”，代之以符合民法科學原理的公法法人所有權理論。這兩種主張實質上都是針對目前法律中自然資源國家所有權的缺陷所提出的改革性建議，通過限制或廢除自然資源國家所有權來實現(xiàn)自然資源物品的公眾共同使用。但是，這種改革的路徑可能面臨著憲法和基本法律制度上的障礙，并不具有現(xiàn)實的可行性，因此本文意圖以民法中所有權限制理論為工具，從解釋論和立法論的角度，來消解自然資源國家所有權的排他性與公共物品供給之間的緊張關系，實現(xiàn)自然資源國家所有權和社會公眾對自然資源的合理使用之間的平衡。

一、問題緣起：自然資源的權利配置模式

（一）自然資源的公共屬性和權利配置模式

公共物品一般指供社會成員共同享用的物品，是與私人物品相對應的經濟學上的概念。公共物品具有廣義和狹義之分。狹義的公共物品是指純公共物品（public goods），即那些既具有非排他性又具有非競爭性的物品。廣義的公共物品是指那些具有非排他性或非競爭性的物品，一般包括俱樂部物品（club goods）、公共資源（common resources）以及狹義的公共物品三類①。從經濟學文獻來看，典型的公共物品一般具有非競爭性和非排他性②。

自然資源一般是指自然界天然存在、未經人類加工的對人類有用的或可以被人類利用的天然物質和自然能量的總和，如土壤、水、礦物、森林、草原、野生動植物、陽光、空氣等。自然資源，特別是其中與民眾的生活和生產息息相關。具有基本社會保障功能的自然資源，如陽光、空氣、水、普通生物等，“應向全體社會成員平等開放，允許有需要的社會成員在不影響他人權利及社會公益的前提下自由取用”[1]。這部分自然資源不論其權利歸屬如何都應供民眾自由免費使用，故可以稱其為公共自然資源，相比較其他的自然資源具有較強的公共性。

由于公共性的自然資源具有非排他性和非競爭性的特征，這就決定了這部分自然資源同大多數(shù)的公共物品一樣，在供給過程中必然存在“搭便車”的現(xiàn)象，即不付費而使用公共物品；在使用中存在“公地悲劇”的問題，即當一個人使用公共自然資源時，由于負外部性的存在，公共自然資源往往被過度使用，從而減少了其他人對這種自然資源的享用[2]。在這種情況下，事實上這些公共自然資源無法設立私人權利，也無法利用談判來促進這些自然資源使用的效率最大化，最后的結果是公共自然資源被公共所有或者公共管理[3]。也就是說，為解決公共自然資源利用的低效率，對公共自然資源進行管制或者權利配置應當是一種低成本的選擇。

沿著這條經濟學的思路，在我國公有制框架內解決自然資源公共物品供給和無效率問題，選擇私法上的國家所有權模式或許具有天然的合理性③。事實上，從《憲法》第九條和第十二條以及《物權法》第四十五條至五十二條的規(guī)定來看，自然資源，特別是公共自然資源是被納入私法意義上的國家所有權的范疇內進行規(guī)范的。正是這種權利配置模式，是造成現(xiàn)今自然資源國家所有權模式在理論實踐中的矛盾根源。

（二）自然資源國家所有權配置模式的缺陷

自然資源的國家所有權配置模式為保障公共物品的供給，防止自然資源的過度開發(fā)問題提供了新的解決思路?！段餀喾ā芬运兄菩问絼澐炙袡嗪螅瑢⒆匀毁Y源納入國有財產范疇通過私法上的國家所有權來進行保護無疑構造了一種獨特的自然資源權利保護模式④。但是，不可否認的是，這種權利配置模式卻存在著無法回避的缺陷。

首先，這種私法上的國家所有權配置模式不可避免地會帶來私法體系內的緊張。自羅馬法以來，所有權一般來講都是在私法的框架內圍繞著自然人和法人就有體物的歸屬和利用進行規(guī)則設計，就國有財產或公共財產而言，則具體為政府所有或公法人所有而非抽象的國家所有?！段餀喾ā芬运椒ㄉ系乃袡鄟硪?guī)范國有財產的行使，不可避免地與傳統(tǒng)民法私人所有權的規(guī)則體系產生“排異反應”?！段餀喾ā匪茉斓淖匀毁Y源國家所有權如何確定其主體、客體和內容，能否適用傳統(tǒng)的私人所有權的規(guī)則就成為無法回避的難題⑤。

其次，國家所有權的代表行使可能引發(fā)“代理失靈”，最終剝奪公眾自由使用自然資源公共品的權利。具有公共權力的國家在參與民事活動時，畢竟不同于一般的民事主體，“抽象意義上的耶國家爺成為一個國家財產的最主要所有者時，容易扭曲耶國家爺?shù)闹辛⒐芾碚叩匚?，面臨耶政府失靈爺?shù)睦Щ??！盵4]在自然資源管理過程中，國家作為自然資源所有者和管理者的身份混同，可能使得自然資源的管理變得更加低效率。同時，抽象的國家無法行使所有權，必須通過法律法規(guī)授權的國家機關、企事業(yè)單位以及國家投資的企業(yè)，在法律規(guī)定的范圍之內行使[5]。但是，這種公共權力代表機制卻可能存在“代理失靈”的問題，“政府機構及其工作人員獨立人格的存在、以及經濟人特性的存在，或多或少會造成國家利益和其管理與執(zhí)行者的利益差異，一旦后者的利益追求成為主導，將在實際操作中分割和模糊國家的所有權主體地位，造成對國有資產管理和利用的低效率甚至和國家主體的利益背道而馳?！盵6]這種帶有異化色彩的國家所有權行使的結果，最終可能會使得自然資源成為政府謀利的工具，失去自然資源應有的公共屬性⑥。

再次，套用傳統(tǒng)民法所有權的概念來解釋自然資源國家所有權時，不可避免地會產生內涵上的沖突。從所有權的基本內涵來講，所有權系所有人對所有物為全面支配的排他性的物權。遵循此邏輯，則國家可以基于對自然資源的所有權行使排他性的支配權。由此，國家對屬于公共領域的物品，特別是民眾賴以生存的自然資源和物質，進行支配和管理就具有了合法性。自然資源的公共屬性被國家所有權的排他性所異化，民眾可以自由使用的自然資源越來越多地受到國家所有權的支配而更加短缺⑦。

自然資源的國家所有權模式作為解決我國自然資源利用問題的一種制度選擇通過《物權法》的規(guī)定而得以私法化和正當化，但是，無可否認的是，這種模式自產生伊始就帶有很強的政治性使命和意識形態(tài)色彩，其術語的科學性就存在很大爭議⑧。特別是在國家所有權模式下，沿用傳統(tǒng)民法私人所有權的運行規(guī)則，自然資源本身的公共性和所有權的排他性之間會產生根本性的沖突。

二、路徑之辯：“廢除論”的障礙

針對國有財產，特別是自然資源國家所有權模式的弊端，我國很多著名學者提出了解決方案。蔡守秋教授認為，“從性質上講，公眾共用物既不屬于我國法律規(guī)定的私有物（財產、資源），也不屬于我國法律上規(guī)定的公有物，包括集體所有財產（物、自然資源）和國家所有即全民所有財產（物、自然資源）。”“應該從法律上劃清公眾共用物（財產、自然資源）與私人財產（包括私有財產和私人專用財產）、政府財產（包括政府公務財產和法律規(guī)定由政府代表的國有財產）的界限?！薄敖⒔∪桥潘允褂霉姽灿梦锏姆纱胧┖头芍贫取！盵7]孫憲忠教授認為，“國家所有權與全民所有權不可能同義，抽象的耶國家爺無法成為民法上具體耶物爺?shù)乃袡嘀黧w?！薄皯M速廢除耶童話式的統(tǒng)一唯一國家所有權爺理論，代之以符合民法科學原理的公法法人所有權理論?！盵8]根據上述學者的觀點，《物權法》上自然資源國家所有權模式具有天然的不可克服的缺陷，根本性解決問題的方案是廢除自然資源國家所有權模式，建立獨立的公眾共有物法律制度，或者國有財產的公法法人所有權制度。從《物權法》的規(guī)定來看，這些模式實質上是要改變目前的自然資源國家所有權模式，本文將其稱之為“廢除論”的路徑。這種路徑應當說從邏輯和法律科學性的角度把握了自然資源國家所有權缺陷的本質，并以理性的思考解決了這種模式的弊端。但是，從現(xiàn)實來講，這種“廢除論”的路徑仍面臨著無法逾越的障礙。

首先，在公有制經濟體制下，運用國家所有權模式來規(guī)范自然資源的利用無疑是我國《憲法》公有制經濟制度下《物權法》的現(xiàn)實選擇。在我國缺乏國有財產基本法的情況下，通過《物權法》來規(guī)范自然資源的權屬和利用問題，無疑是《物權法》制定時的現(xiàn)實制度選擇。這既有公有制意識形態(tài)的因素，也有公有制的法律實現(xiàn)形式上理論準備不足的原因。在《物權法》規(guī)定國家所有權之后，如果要推翻這種自然資源的權利配置方式，顯然需要支付更高的制度變遷的成本，特別是要突破《憲法》框架下公有制——國家所有權和集體所有權的特定法律實現(xiàn)形式的束縛更需要學者的勇氣和立法者的智慧。更重要的是，這種自然資源壟斷制度可能是國家實現(xiàn)公共福利的工具，也是實現(xiàn)和維護公共福利優(yōu)先性的手段[9]。在這種制度背景和前提預設下，要想改變既有的自然資源權利配置模式顯然是不現(xiàn)實的。

其次，國家作為私法上的主體行使自然資源所有權在理論上是可以證成的。從所有權發(fā)達的歷史來看，私人所有權從來都不是所有權制度的唯一和全部類型，國有財產制度從來都是法律中財產制度的重要組成部分[10]?，F(xiàn)代社會中，國家既是一種政治實體，具有公法人格，能以主權者的身份參與公法法律關系；同時又是市民社會的一員，具有私法人格，能以民事主體的身份參與私法法律關系。國家所具有的雙重身份使其能夠有效地實現(xiàn)國家職能，這也是國家能夠作為民事主體的基本依據。當然，國家作為民事主體的地位仍然是存在爭議的，是將其視為特殊主體，還是法人，學界觀點遠未達成一致。但無論如何，對于特定自然資源，國家作為所有權的主體在各國立法中是有跡可尋的⑨。當然，作為全體人民利益的代表和全民所有的具體體現(xiàn)，國家享有自然資源的所有權具有天然的合理性，但是在具體的民事活動中必須明確區(qū)分國家作為主權者和作為財產所有者的身份，否則，國家參與經濟活動隨意置換其身份就等于暴力掠奪國民財富?！皣乙幻鏋榻y(tǒng)治團體，同時，在他面又帶有經濟團體的性質。而國家的經濟活動，不一定要動用國家所特有的優(yōu)越的意思力，只用與私人從事經濟活動同樣的法律手段，已足達其目的，同時在法的秩序上方為適當。”[11]由此，基于國外的立法實踐和理論上的證成，只要國家能夠以平等的身份參與到市民社會生活的時候，國家作為私法上的主體就具有現(xiàn)實可能性，國家所有權作為私法上的概念亦具有現(xiàn)實意義。在這種既定認識下，改變現(xiàn)有的自然資源規(guī)范模式有理想化色彩。

最后，從法學研究的轉型來看，在社會主義法律體系已基本形成的背景下，解釋論應當成為法學研究者的主要研究取向?！敖涷灡砻?，只有解釋論的任務得以妥當完成后，才可以沿立法論之思路，重視、回應我國的現(xiàn)實需求，并結合價值判斷和功能主義理論，最終在立法政策上和司法活動中科學解決已揭示出來的問題?！盵12]“通過獨立、深刻、系統(tǒng)的學術研究，為現(xiàn)行法規(guī)范的適用和解釋提供合乎我國立法目的和法律基本原理的理論詮釋，并通過對現(xiàn)行法運行狀況的持續(xù)跟蹤和世界法律發(fā)展動態(tài)的準確把握，為現(xiàn)行法律的漸進發(fā)展提供適應社會需求和時代發(fā)展的解釋方法或理論根據。”[13]對于《物權法》關于自然資源國家所有權的規(guī)定，研究的取向應當是首先在民法體系內尋找解決其矛盾的制度資源和方案，將國家所有權納入民法的框架內進行規(guī)范，而非不現(xiàn)實地脫離現(xiàn)有的權利配置模式和制度環(huán)境走上立法重構和制度改革的道路。

盡管自然資源國家所有權的權利配置模式在理論和實踐中仍然存在爭議⑩，但是在我國《憲法》的框架內，公共物品的國家所有權模式還是為解決公共自然資源物品的供給和管制提供了可資借鑒的理論工具和制度選擇。“在民法中明確國家所有權的私法屬性，一方面可以有效界定國家所有權在私法中的地位，規(guī)范國家在私域行使其所有權的行為，另一方面，則可為國家所有權之內容及其在私域、公域行使的正當性夯實實在法基礎。”[14]在此意義上，我們無法以術語的科學性來評判國家所有權的合理性，或者說，與其讓國有財產借助公權力在公法的框架下肆意妄為，不如將其套上私法的籠頭關在規(guī)則的籠子里服務于民眾，盡管這可能會犧牲私法體系的完美性和概念術語的科學性。

三、現(xiàn)實選擇：自然資源國家所有權的限制

從解釋論的視角來看，自然資源國家所有權排他性矛盾的解決應當在現(xiàn)行的私法框架內尋找可資利用的制度資源，即在《物權法》的框架內尋求一種弱化所有權排他性和支配性，實現(xiàn)自然資源公共性的制度安排。在當下私法語境和財產法體系中，所有權的限制無疑成為一種妥當?shù)闹贫冗x擇。

（一）文義和體系的視角：所有權體系中的自然資源國家所有權

法律體系是由具有內在邏輯結構的制度和規(guī)范所構成的有機聯(lián)系的整體?！懊恳粋€法律上的字句，都緊密交織在法體系中，構成一個有意義的關系?！盵15]《物權法》第二編所有權第四章“一般規(guī)定”中對所有權的基本內容設定規(guī)范，即第三十九條：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！币罁撘?guī)定，所有權人對所有物享有完全的物權，同時“依法”二字表明所有權是要受到法律的限制的，或者說所有權必須在法律允許的范圍內行使才可以受到法律的保護。這類似于《日本民法典》第206條的規(guī)定：“所有人在法令限制內對所有物享有自由使用、收益及處分的權利?！彪m然第三十九條未明確寫入“限制”二字，但從文義上“依法”已包含有依照法律規(guī)范行事之義，所有權的行使受法律的限制自然包括在該項文義之內。

繼續(xù)分析《物權法》第五章的結構，可以發(fā)現(xiàn)《物權法》將所有權進行類型化后對國家所有權的客體范圍和保護進行了規(guī)定。從該章的位置安排來講，《物權法》第四章的“一般規(guī)定”應當是對各類所有權普遍適用的總括性的規(guī)范。依此邏輯，國家所有權受到法律的限制應該是物權法體系中應有的含義，則屬于公共物品的自然資源國家所有權亦應當受到法律的限制。

（二）歷史的視角：所有權的社會化

在私有制的背景下，近代民法中的所有權觀念以所有權絕對和神圣不可侵犯為基本特質，“私的所有制，是近代社會的基礎，民法典規(guī)定的以所有權為中心的物權制度，使私的所有制法律化，是近代法的輝煌成果。”[16]《法國民法典》第五百四十四條規(guī)定:“所有權是對于物有絕對無限制地使用、收益及處分的權利?！边@種所有權絕對的觀念充分反映了近代西方社會在資產階級革命后鞏固勝利果實和清算封建特權的需要。但至現(xiàn)代民法，社會本位觀念盛行，“在現(xiàn)代社會連帶之思想，個人之自由及財富，惟應用于社會連帶之維持及發(fā)展。故物權基本權之所有權之本質，已由純粹的私法上之構成，而進入于公私法共通之社會構成?！盵17]所有權，特別是土地所有權漸次受到各種法令的限制，以維護其他私人的利益或實現(xiàn)社會公共利益。所有權的這種演變反映了所有權面對現(xiàn)代社會連帶關系的適應性變革。《德國基本法》第十四條規(guī)定：“一、財產權及繼承權應予保障，其內容與限制由法律規(guī)定之。二、財產權負有義務。財產權之行使應同時有益于公共福利?！庇纱耍袡嗍芟拗苹蜇撚猩鐣x務，已經成為現(xiàn)代民法的普遍觀念。在資源有限的現(xiàn)代社會，若國家排他性的擁有大量的物質資源，社會公眾的生存和發(fā)展必然受限。特別是論及公共物品的國家所有權時，若要實現(xiàn)公共物品權利配置的初衷，即保障公共物品的公共目的性和避免“公地悲劇”，對國家所有權從權能上做出限制，弱化其排他性，應是當然的選擇。“行政主體對公產既然享有所有權，自然有權將其使用公產的權能分離出去，由公眾公共使用。從所有權行使的角度看，這是行政主體行使其公產所有權的表現(xiàn)；從所有權受限制的層面觀察，這為行政主體對公產所有權受到限制的反映，系所有權社會化的典型表現(xiàn)?！盵18]從所有權社會化的角度，雖然自然資源國家所有權本身即具有公共屬性，但是當國有財產由國務院代表國家行使所有權的時候，國家所有難免異化為政府所有，從而掩蓋其公共屬性，所以即使是自然資源國家所有權，其行使亦應受到法律的限制。

（三）目的性視角：自然資源國家所有權的公共性

自然資源國家所有權的特殊性就在于其設立之始就具有公共目的。“國家作為一個抽象的實體，它本身沒有特殊利益，其享有并行使所有權所獲得的利益，最終是為了滿足廣大人民的物質和文化生活需要，實現(xiàn)全體社會成員的利益需要?！盵5]但國家本身無法行使權利，必須借助國家的代表機關具體行使所有權。《物權法》第四十五條規(guī)定:“國有財產由為國務院代表國家行使所有權；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！保?1）由此，國務院作為國家的代表具體行使國家所有權具有了合法性，但實踐中由于缺乏外部制約和監(jiān)督，公共物品的任意處分和市場化運營相當普遍，公共物品的公共性被貌似合法的所有權行使所侵蝕，所有權的排他性和支配性盡然成為政府經營公共物品以謀利的擋箭牌。因此，必須從法律上確認自然資源，特別是公共自然資源國家所有權的公共屬性，所有權只有符合公共利益時方可依法行使，在所有權的行使同公共性發(fā)生沖突的時候后者應當處于優(yōu)先考慮的地位。

“國家所有權從頭到腳都滲透和充滿了公共利益的氣息，國家所有權的實現(xiàn)機制，即使是采用了私法上的法人的形態(tài)，也仍然是履行國家功能，完成國家任務的手段，也必須服從公共利益的目的，受公共利益目的的制約?！盵19]特別是對于自然資源公共品，盡管以私法的方式進行權利配置，但是其目的并非是將公共物品利益部門化或私有化，而是通過私法的權利確認和保護模式實現(xiàn)公共物品的利用效率最大化，防止公地悲劇的出現(xiàn)，最重要的是要借此實現(xiàn)社會公眾對公共物品的共同使用和受益。為實現(xiàn)此目的，必須對自然資源國家所有權的支配性和排他性做出限制，防止國家所有權的代表行使主體濫用權力妨礙民眾自由使用自然資源公共品。

四、規(guī)范構建：自然資源國家所有權限制的具體規(guī)則

自然資源作為國家所有權的客體不僅具有經濟屬性，因資源的稀缺性而具有財產價值，而且具有生態(tài)屬性，是維持生態(tài)系統(tǒng)正常運轉的自然要素，特別是保障人類生存之需的自然資源更具有強烈的公共屬性。國家在開發(fā)和利用自然資源的過程中，大多數(shù)的自然資源都可以通過市場進行有償配置和轉讓，實現(xiàn)自然資源產品的經濟價值，但是對于具有生存保障意義的自然資源，諸如陽光、空氣和水等，卻不宜通過市場進行資源配置，作為商品進行交易。由此可見，作為國家所有權客體的自然資源因稀缺性的不同和生態(tài)功能的差異，公共性是有強弱差別的，在法律上其負擔的社會義務也是不同的。本文基于此，根據公共性的強弱將自然資源分為公共性自然資源和經營性自然資源，在此基礎上設置不同的所有權限制規(guī)則以實現(xiàn)自然資源所負載的公共屬性。

（一）公共性自然資源國家所有權的限制

公共性自然資源從范圍上大致屬于“國家公產”，從性質上完全屬于公共物品。法律在這些自然資源上設立國家所有權的目的并不是要通過所有權的行使以增加國庫收入或國民財富，而是要通過國家的管理以確保民眾可以免費、自由地使用這些自然資源?！罢呢熑卧谟诖_保每個公民可以平等地按照這些自然資源的公共用途加以使用的權利，而不是為了實現(xiàn)所謂的平等化收入的目標，通過轉讓、出租這些自然資源去獲得收入?！盵20]可以說，在公共性自然資源上，國家所有權僅是名義上的，所有權的核心已經被公眾的共同使用權所取代。

1.依法管理和行使自然資源國家所有權，原則上免費為公眾提供自然資源公共品

作為自然資源管理者的政府在管理和行使公共自然資源所有權的過程中，一方面應該維持自然資源的公共性，保證民眾可以平等地獲得公共自然資源，而不是被個別民眾所獨占成為謀利的工具；另一方面，政府應以非營利目的管理公共自然資源，不能將其作為獲得財政收入的工具。更重要的是，盡管公共自然資源的所有權由政府行使并管理，但是其并不具有排他性，“國家不得設立權力和經濟障礙，妨礙社會公眾隨機得到公用性財產的用益權。”[21]從這個角度來講，公共自然資源國家所有權，并不具有傳統(tǒng)民法中所有權的排他性和獨占性，其本質上表現(xiàn)為國家領域內社會公眾對公共自然資源的共同使用權。

2.流通性的限制

盡管國家對自然資源公共物品享有法律規(guī)定的所有權，但是由于該所有權的公共性，公共自然資源就不宜為任何人壟斷或獨占使用，更不能由管理者任意處分?；诖?，各國立法一般規(guī)定公用性財產為禁止流通物，不得隨意轉讓，不能成為強制執(zhí)行的標的。例如，墨西哥民法典在第七百六十八條、第七百七十條明確規(guī)定:“公用財產，不得轉讓，也不因時效而消滅。在法律規(guī)定的范圍內，所有公民都可以進行利用，如果沒有特殊或特別法的許可，不得進行特殊利用?！?/p>

3.時效取得的限制

時效取得制度乃在于保護無權利之人對他人之物的持續(xù)性占有。但自然資源公共物品的目的乃在于公共使用，本不存在所有權的問題。若允許經久占有公共物品的主體適用時效取得制度而合法取得公共物品所有權，則顯然在鼓勵個人對于公共物品的非法獨占使用。我國《物權法》第四十一條規(guī)定“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。”該條從立法目的來看，就在于禁止任何單位和個人對于國有財產包括國有公共自然資源的非法侵占；同時由于《物權法》沒有規(guī)定時效取得制度，則自然資源公共物品在我國不適用時效取得應為定論。

4.不得剝奪民眾對公共自然資源的合理占有和使用

盡管國家對自然資源，特別是公共自然資源的管理是解決“公地悲劇”的有效手段，但是這并不意味著賦予國家對公共自然資源的獨占使用權。對于那些非商品化的公共自然資源來說，其是民眾生存和生活所必須依賴的，而且無需加工設置便可供民眾使用，自然資源的國家所有不應當剝奪民眾這些公共資源的合理和有限度的占有和使用[22]。中國臺灣地區(qū)“民法”第七百九十條規(guī)定，“土地所有人得禁止他人侵入其地內。但有下列情形之一者，不在此限：（1）他人有通行權者；（2）依地方習慣，任他人入其未設圍障之田地、牧場、山林刈取雜草，采取枯枝、枯干，或采集野生物，或放牧牲畜者?！蔽覈端ā返谒氖藯l規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外?！边@些條文的規(guī)定體現(xiàn)了自然資源國家所有權相對于民眾的自然資源共用權的合理承讓，是民眾對公共自然資源的合理使用。

5.應優(yōu)先保障自然資源地附近居民的習慣利用和依賴利用

鄰近自然資源地的居民在長期的生產和生活中對于當?shù)氐淖匀毁Y源形成了特殊的自然資源利用關系，根據相鄰關系的原理，其自然可以為生活所需在一定限度內利用國家所有的自然資源，這在私法上構成對國家所有權的限制?！肮锔浇用?尤其是公物沿線居民)基于其特殊位置，相比一般利用人而言，對公物具有更多的利用需求，因此無論是從尊重歷史習慣還是從互惠原則、公用負擔平等原則以及生存權照顧的角度，都應當從法律上保障公物附近居民的增強利用權。”[23]國家在開發(fā)利用自然資源，比如水利開發(fā)和海域開發(fā)等，必須確保自然資源地居民的自然資源利用不受影響。

6.環(huán)境保護和資源的可持續(xù)性開發(fā)利用

國家對其所有享有的自然資源不能無限制地盲目地開發(fā)，一方面必須按照環(huán)境保護法的要求在自然資源開發(fā)中盡量避免或減輕對環(huán)境的破壞；另一方面，自然資源開發(fā)不能涸澤而漁，通過耗竭本應屬于子孫后代的資源來發(fā)展當前的經濟，應當按照代際平等的要求使用不可再生資源。對于向開發(fā)者征收的環(huán)境影響費或生態(tài)補償費等，政府不能將其作為財政收入隨意支配，而應將其合理取用維持自然資源的可持續(xù)性開發(fā)和利用[24]。

（二）經營性自然資源國家所有權的限制

經營性自然資源是國家可以支配和經營而增加國庫收入的自然資源。其如同國家所有的私產一樣具有一定程度的排他性，所有權的行使大多數(shù)情況下可以適用私法上所有權的一般規(guī)則。其所有權的行使同樣應當遵循所有權限制的一般規(guī)則，如禁止權利濫用原則，公序良俗、誠實信用原則，情勢限制與容忍義務原則等；此外，因國家所有自然資源與私人不動產相鄰而產生的相鄰關系，主要表現(xiàn)為自然資源國家所有權的行使不得妨礙私人不動產相鄰關系人通風、通行、排水、日照和合理使用自然資源等。

同時，同公共性自然資源一樣，經營性自然資源的開發(fā)和利用必須確保不得剝奪民眾對自然資源的基本生活或生存需要，優(yōu)先保障自然資源地附近居民的習慣利用和依賴利用，并且保護環(huán)境和資源的可持續(xù)性開發(fā)利用。對于經營性自然資源所有權的取得和行使必須依照法律的規(guī)定，由政府代表國家依法行使和經營管理，建立由人大或其授權機構依法監(jiān)督政府財產經營行為的制度；并且為防止作為經營性資產的管理者和經營者可能發(fā)生“代理失靈”的問題，經營性自然資源不能由管理者和經營者任意處分。

總之，自然資源國家所有權在制度上被認為具有類似于私人所有權的排他性和支配性，但是從自然資源對于人類所具有的生存保障屬性來看，自然資源的公共性不應當被所有權的排他性所吞沒，自然資源國家所有權的內涵中應當有公共性成分，或者說應當負有社會義務，當然不同屬性的自然資源承擔的社會義務應當是有所區(qū)別的[25]。雖然自然資源國家所有權模式在理論和實踐中都存在某種程度的缺陷，但是作為憲法和法律所確認的基本財產制度，廢除或改革該項制度都會面臨著政治上的障礙，而從解釋論的立場，在法體系內部通過各種制度的配套解釋來實現(xiàn)自然資源公共物品的供給應是比較穩(wěn)妥的做法。同時，由于國家的雙重法律人格的存在，自然資源國家所有權具有與生俱來的公共屬性，國家所有權的限制相比較私人所有權的限制需要更多地考慮其公共目的的實現(xiàn)，并且要防范公共權力的過度膨脹損害私人利益，這就使得自然資源國家所有權的限制具有雙重目的性，需要通過削弱其支配性和排他性而保證其公共性的實現(xiàn)。

注：

①參見[美]曼昆著，梁小民、梁礫譯：《經濟學原理（微觀經濟學分冊）》，北京大學出版社2012年版，第223頁；沈滿洪、謝慧明：《公共物品問題及其解決思路——公共物品理論文獻綜述》，《浙江大學學報》2009年第6期。

②非競爭性是指某人對公共物品的消費并不會影響他人對該公共物品的消費并從中獲得效用，例如陽光、空氣、國防、燈塔、不擁擠的道路、消防、有線電視、博物館等；非排他性是指某人對公共物品的使用不能排除他人同時使用該公共物品或者排除的成本很高，例如國防、燈塔、清潔的空氣和水、海洋中的魚和其他野生動物、環(huán)境、不收費的道路等。

③當然從各國的情況來看，公共物品的權利模式除了私所有權模式外，還有共有模式、信托模式、社區(qū)模式、公所有權模式、公管理權模式等。崔建遠：《公共物品與權利配置》，《法學雜志》2006年第1期。

④不僅中國，其他國家如越南、俄羅斯、蒙古有類似的規(guī)定。

⑤有學者指出，“就法律性質而論，國家所有權不是或不完全是民法意義上的所有權，它更多地表現(xiàn)為國家的一種行政權力?！标愋袂伲骸墩搰宜袡嗟姆尚再|》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2001年第2期。

⑥諸如鳳凰古城和旅游景區(qū)的高額收費問題，實質上是政府將公共物品作為謀取私利的工具的所有權濫用行為。

⑦近年來，在現(xiàn)實中公眾可以免費享用的公共資源動輒被冠以“國家所有”的帽子而被限制，例如黑龍江省人大常委會2012年6月14日審議通過的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》，第二條規(guī)定：“氣候資源為國家所有”，并規(guī)定氣象資源探測需經行政許可，引發(fā)輿論廣泛質疑。

⑧國家所有權的“最主要的問題就是我國的國家所有權制度基本上是在高度政治性目標的基礎上建立起來的，從這一制度建立之初，決策者就很少考慮到法律科學性的要求，尤其是沒有考慮到民商法關于物權法的基本原理的運用?！眳⒁妼O憲忠：《“統(tǒng)一唯一國家所有權”理論的悖謬及改革切入點分析》，《法律科學》，2013年第3期。

⑨《智利共和國民法典》第五百八十九條第1款規(guī)定：“其所有權屬于整個國家的財產，稱國有財產?！钡谖灏倬攀粭l第1款規(guī)定：“即使礦藏的土地表層為社團或私人所有，國家仍為所有金礦、銀礦、銅礦、汞礦、錫礦、寶石礦及其他化石物質的所有人。”《蒙古國民法典》第七十五條規(guī)定，國家為所有權人。

⑩有學者就此指出，無論是公有財產還是私有財產，基于公有制的絕對主導地位和傳統(tǒng)的意識形態(tài)等因素，所有權概念本身以及國家所有權、集體所有權和私人所有權在傳統(tǒng)社會主義國家均不同程度地脫離了所有權的本原。

（11）在《物權法》制定的過程中曾有代表提出，國有自然資源的所有權應由全國人大及其常委會代表國家行使，地方人民政府也有權代表國家行使所有權。參見胡康生主編：《中華人民共和國物權法釋義》，法律出版社2007年版，第110頁。該爭議實質上涉及到國家所有權的代表主體的問題，本質上是深刻的憲政問題。

[1]鞏固.自然資源國家所有權公權說[J].法學研究,2013,(04): 19-34.

[2](美)N.格里高利窯曼昆(N.GregoryMankiw).經濟學原理[M].梁小民譯.北京：北京大學出版社,2012:230.

[3](美)羅伯特窯考特,(美)托馬斯窯尤倫.法和經濟學[M].史晉川等譯.上海：上海三聯(lián)書店,2012:95.

[4]李昌庚.國家所有權理論拷辨[J].政治與法律,2011,(12):99-112.

[5]王利明.物權法研究(上卷)[M].北京：中國人民大學出版社, 2007：508，506.

[6]周林彬,王燁.論我國國家所有權立法及其模式選擇——一種法和經濟學分析的思路[J].政法論壇，2002,(03):47-56.

[7]蔡守秋.論公眾共用物的法律保護[J].河北法學，2012,(04): 11-26.

[8]孫憲忠.“統(tǒng)一唯一國家所有權”理論的悖謬及改革切入點分析[J].法律科學:西北政法大學學報.2013,(03):58-67.

[9]徐祥民：自然資源國家所有權之國家所有制說[J].法學研究,2013,(04):35-47.

[10]程淑娟.論我國國家所有權的性質——以所有權觀念的二元化區(qū)分為視角[J].法律科學:西北政法大學學報，2009, (01):75-83.

[11](日)美濃部達吉.公法與私法[M].黃馮明譯.北京：中國政法大學出版社,2003:42.

[12]陳小君.中國民法學研究之轉型:立場、方法與材料[J].法學研究，2011,(06):24-26.

[13]傅郁林.法學研究方法由立法論向解釋論的轉型[J].中外法學，2013,(01):171.

[14]徐滌宇.所有權的類型及其立法結構——《物權法草案》所有權立法之批評[J].中外法學,2006,(01):44-51.

[15]黃茂榮.法學方法與現(xiàn)代民法[M].北京：中國政法大學出版社,2001.280.

[16]梁慧星.從近代民法到現(xiàn)代民法——二十世紀民法回顧[J].中外法學,1997,(02):23-34.

[17]史尚寬.物權法論[M].北京：中國政法大學出版社,2000.62. [18]崔建遠.所有權的蛻變?[J].河南省政法管理干部學院學報,2005,(03):149-152.

[19]張建文.轉型時期的國家所有權問題研究[D].重慶：西南政法大學,2006.32.

[20]肖澤晟.社會公共財產與國家私產的分野——對我國“自然資源國有”的一種解釋[J].浙江學刊，2007,(06):33-40.

[21]羅杰.論國家所有權的社會化[J].山東社會科學，2011,(12): 81-83.

[22]馬俊駒.國家所有權的基本理論和立法結構探討[J].中國法學，2011,(04):91-104.

[23]肖澤晟.論公物附近居民增強利用權的確立與保障[J].法商研究，2010,(02):17-24.

[24]肖澤晟.自然資源國家所有權的憲法限制[J].南京工業(yè)大學學報（社會科學版），2011,(04):43-49.

[25]李興峰.我國溫室氣體排放總量控制法律機制探析[J].湖南科技大學學報（社會科學版），2014,(2):82.

【責任編輯：張西山】

Constraints on the State Ownership of Natural Resources from the Perspective of Supply of Public Goods

WANG Tian-yan1,GE Shao-yun2
(1.Law School,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan,Hubei,430074; 2.Law School,Northwest University for Nationalities,Lanzhou,Gansu,730070)

Institutionally,similar to private ownership,the state ownership of natural resources is thought to be exclusive and dominant.However,considering natural resources are the guarantee of human subsistence,the distribution model based on the state ownership of natural resources solves the problems of “tragedy of the commons” in the use of natural resources,but creates an obstacle for the public to use public natural resources non-exclusively.The public nature of natural resources should not be overwhelmed by exclusive state ownership. The state ownership of natural resources should be of publicity,or include social obligations.The constraint theory of the state ownership of natural resources,an institutional resource of resolving the conflict between the exclusive nature and the public nature of the state ownership of natural resources in civil law system,is not only a remedy for the state ownership of natural resources,but also a solution to the short supply of public goods.

public goods;natural resources;constraint of the state ownership;publicity;exclusion

D 913

A

1000原260X（2015）03-0136-08

2015-02-20

國家社科基金項目“西部農村土地信托法律問題研究”（11XFX009）；西北民族大學中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目（ZYZ2011035）

王天雁，中南財經政法大學民商法博士研究生，講師，從事民商法研究；葛少蕓，西北民族大學教授，碩士生導師，從事環(huán)境資源法、經濟法研究。