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農(nóng)地股份合作社的新動向與出路——以江蘇省為例

2015-04-02 09:19張笑寒杜靜南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院江蘇南京85江蘇省農(nóng)業(yè)委員會江蘇南京0036
關(guān)鍵詞:江蘇省

張笑寒,杜靜(.南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院,江蘇南京85;.江蘇省農(nóng)業(yè)委員會,江蘇南京0036)

農(nóng)地股份合作社的新動向與出路——以江蘇省為例

張笑寒1,杜靜2
(1.南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院,江蘇南京211815;2.江蘇省農(nóng)業(yè)委員會,江蘇南京210036)

摘 要:各地農(nóng)地股份合作社在實(shí)踐運(yùn)行過程中逐漸演化出一些新的特征,同時也面臨新的問題動向。通過對江蘇省若干農(nóng)地股份合作社的實(shí)地調(diào)查,剖析其所面臨的農(nóng)戶參與程度偏低、婚嫁婦女的權(quán)益流失、土地資產(chǎn)價格歧視以及耕地保護(hù)銜接不當(dāng)?shù)刃聠栴},應(yīng)當(dāng)從提高農(nóng)戶參與程度、保護(hù)婦女等弱勢群體的合法權(quán)益、提高入股土地資產(chǎn)價格評估的科學(xué)性、加強(qiáng)各級政府部門間的協(xié)調(diào)與配合等方面找尋新的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞:農(nóng)地股份合作社;農(nóng)戶參與;婦女權(quán)益;價格歧視;江蘇省

加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是黨的十八屆三中全會公報提出的基本要求,近三年的中央一號文件連續(xù)提出要扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社??梢姡趫?jiān)持家庭承包制的基礎(chǔ)上,將土地等生產(chǎn)要素向農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等進(jìn)行流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營,已受到各級政府的高度重視。近年來各地區(qū)農(nóng)地股份合作社發(fā)展十分迅速,呈現(xiàn)出一些新的轉(zhuǎn)變和特征,同時也面臨各種新的問題動向,在新一輪土地改革背景下農(nóng)地股份合作社如何走上一條規(guī)范有序的發(fā)展道路值得思考。

一、農(nóng)地股份合作社的發(fā)展演化

近年來,隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快,全國各地紛紛開展了農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股合作社的改革。以江蘇省為例,自從2000年6月在常州市武進(jìn)區(qū)牟家村組建第一家村級土地股份合作社以來,各地積極推進(jìn)農(nóng)地股份合作制改革,發(fā)展態(tài)勢快速。至2012年底,全省組建土地股份合作社已達(dá)5400家,入股土地面積350萬畝。各縣市在農(nóng)地股份合作制改革實(shí)踐過程中,不斷規(guī)范合作社運(yùn)行機(jī)制,統(tǒng)一股權(quán)證書,強(qiáng)化民主管理,同時參照《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》和《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理辦法》,為土地股份合作社進(jìn)行工商注冊登記,賦予其法人地位。此外,江蘇省委、省政府不斷加大財政獎補(bǔ)力度,鼓勵扶持農(nóng)地股份合作社的組建和發(fā)展。自2008年起,江蘇省通過設(shè)立農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼資金,對連片土地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定面積或土地股份合作300畝以上的給與流出方每畝一次性100元的補(bǔ)貼;2011年,省級農(nóng)民合作組織專項(xiàng)資金首次將農(nóng)地股份合作社納入扶持范圍,扶持資金達(dá)847萬元。

江蘇省的農(nóng)地股份合作社先后經(jīng)歷了自發(fā)組建、改革探索到規(guī)范提高等不同階段,縱觀其整個發(fā)展演化過程,發(fā)現(xiàn)它正呈現(xiàn)出三大特征:

一是由單純的農(nóng)地股份合作向以“農(nóng)地合作+專業(yè)合作”為主的“雙合作”方向轉(zhuǎn)變。即農(nóng)民以自己的承包地經(jīng)營權(quán)作價入股成立農(nóng)地股份合作社,土地集中起來后再統(tǒng)一交給專業(yè)合作社經(jīng)營,農(nóng)地股份合作社參與專業(yè)合作社的二次分配。如蘇州吳江市同里科技農(nóng)業(yè)示范園內(nèi)一期已經(jīng)入股合作社的3000畝土地分別由當(dāng)?shù)?位農(nóng)民和7位農(nóng)民組成的兩個糧油專業(yè)合作社承包經(jīng)營[1]。這種“雙合作”模式形成了不同類型合作之間相互補(bǔ)充、互惠互利、共贏發(fā)展的新局面,推動了農(nóng)地股份合作社的發(fā)展和持續(xù)增收能力。

二是由單一土地要素的合作向多要素合作轉(zhuǎn)變。目前農(nóng)地股份合作已經(jīng)不僅僅局限于純土地要素的合作,更多的是以農(nóng)民土地入股,將資金、技術(shù)等要素進(jìn)行整合,統(tǒng)一參股,合作社經(jīng)營收益按股分配。如常熟市李袁村土地股份合作社的股權(quán)構(gòu)成包括:土地股216.5萬元(每畝土地作價1萬元)、集體現(xiàn)金股91萬元、經(jīng)營者技術(shù)與信息等要素股70萬元,其他股30萬元,總股本計(jì)407.5萬元。這種多要素合作的方式克服了單一土地要素入股的局限,使合作社內(nèi)部各參與主體之間形成了一套緊密的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)聯(lián)結(jié)機(jī)制。

三是由“內(nèi)股外租”型經(jīng)營向多樣化的經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中合作社組建后的經(jīng)營方式有三種:“內(nèi)股外租”型、自主經(jīng)營型或成員承包經(jīng)營型、兩者結(jié)合型?!皟?nèi)股外租”型的經(jīng)營方式在農(nóng)地股份合作社發(fā)展的初始階段比較普遍,但是不利于合作社的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此,一些農(nóng)地股份合作社開始實(shí)行自主經(jīng)營入股土地,或由合作社成員承包經(jīng)營,不僅持續(xù)增加了農(nóng)民收入,而且也提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和效益。目前,全省“內(nèi)股外租”型的農(nóng)地股份合作社約占總數(shù)的75%,自主經(jīng)營型和二者結(jié)合型的農(nóng)地股份合作社分別占10%和15%,盡管這些自主經(jīng)營型的合作社在全省的比例還很小,但可以肯定,今后這類農(nóng)地股份合作社的數(shù)量必將不斷增加。

二、農(nóng)地股份合作社發(fā)展中的問題新動向

作為一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,農(nóng)地股份合作社克服了傳統(tǒng)的農(nóng)戶家庭經(jīng)營之局限,有利于提高土地規(guī)模經(jīng)營效益、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)民增收[2]。新一輪農(nóng)村土地制度改革背景下的農(nóng)地股份合作社又將迎來新的發(fā)展機(jī)遇,但是同時其所面臨的問題呈現(xiàn)出新的動向,主要表現(xiàn)為:

(一)合作社內(nèi)部的農(nóng)戶參與程度偏低

農(nóng)地股份合作社涉及農(nóng)戶、村組集體、地方政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)等眾多相關(guān)利益群體,農(nóng)戶作為合作社中最重要的一個參與主體,參與的程度如何?如何參與?這是農(nóng)地股份合作制改革的關(guān)鍵,但是據(jù)調(diào)查,不少合作社在社員入股資格確認(rèn)、“三會”制度、管理模式等方面農(nóng)戶參與程度較低。

一是社員入股資格的確認(rèn)。多數(shù)農(nóng)地股份合作社在組建時僅限于本自然村或行政村內(nèi)的村民,限制了公眾參與的地域范圍,導(dǎo)致合作社的發(fā)展規(guī)模和潛力有限。隨著未來合作社發(fā)展的逐步規(guī)范和成熟,社員資格的確認(rèn)必將要求打破傳統(tǒng)的地域限制,使合作社公眾參與的范圍更為廣泛。

二是合作社的“三會”制度。盡管絕大多數(shù)農(nóng)地股份合作社都設(shè)立了股東代表大會、董事會和理事會(監(jiān)事會)這一“三會”制度,但是實(shí)際上多數(shù)地區(qū)由行政村“兩委”負(fù)責(zé)人兼任合作社的董事長、理事長,合作社的實(shí)際權(quán)力大多掌握在村委會領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)大股東手中,股東代表大會流于形式。而且,入股農(nóng)戶“重得益、輕參與”思想普遍,對合作社的經(jīng)營管理狀況漠不關(guān)心。究其原因,從農(nóng)戶方面看,主要是參與意識不足,參與知識缺乏,參與能力低下;從基層行政部門看,則存在過度參與和干預(yù)現(xiàn)象。

三是合作社的“能人主導(dǎo)模式”。很多地區(qū)幾乎每一家合作社都有一個或一批能人,這些以專業(yè)大戶、技術(shù)能手、營銷能手等為主要代表的農(nóng)村能人在土地股份合作社發(fā)展過程中扮演著重要角色,凸顯“能人效應(yīng)”,在合作社發(fā)展初期發(fā)揮了重要作用,但是從長期來看,合作社的發(fā)展不能僅僅依賴于一兩個能人,否則將缺乏長久的生命力。

(二)農(nóng)村婚嫁婦女的權(quán)益易于流失

新聞攝影是新聞報道的重要手段之一,通過對新聞事件及信息的可視性傳播,提升觀眾對新聞節(jié)目的參與感。就目前來看,新聞攝影具有以下特征。

股份合作將農(nóng)戶土地承包權(quán)股份量化,使外嫁、離婚、喪偶等婚遷婦女的土地分割變成股權(quán)分割,一定程度上破解了婦女婚嫁流動與承包土地固定之間的矛盾,因此農(nóng)地入股有利于保障農(nóng)村婦女特別是婚遷婦女的土地權(quán)益。但是,實(shí)踐中為何婚嫁婦女的土地股權(quán)依然容易受到侵犯?主要原因在于:一方面,在現(xiàn)行以戶為單位的土地家庭承包方式下,“戶”是法律認(rèn)可的承包方,婦女個體沒有單獨(dú)的土地承包權(quán),婦女出嫁時往往也很少有因婚嫁而分田的做法,所以大多數(shù)婦女一旦出嫁,就不得不放棄自己留在娘家的土地份額,即使是已經(jīng)股權(quán)化的土地,往往也出于親情不得不放棄。另一方面,一些村莊在開展農(nóng)地股份合作時存在性別歧視現(xiàn)象,在股權(quán)和收益分配等過程中婦女尤其是“外嫁女”及其子女的合法權(quán)益遭受侵害,無法享受與男性同等的村民待遇,這一問題和糾紛主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部,已成為這些地區(qū)較突出的一大難點(diǎn)。

(三)農(nóng)地入股與土地用途管制、耕地保護(hù)等制度銜接不當(dāng)

現(xiàn)行政策規(guī)定農(nóng)地股份合作社中的農(nóng)戶承包土地只能用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè),保證農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變。然而實(shí)際上有些基層村組為了發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),打著土地股份合作的旗號,把土地集中起來發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),雖然農(nóng)民可以獲得較高收益,但這是目前法律所禁止的,而且這些土地改變用途后基本上很難再恢復(fù)耕作。按照中國目前的行政管理體制,土地入股尤其是承包地入股主要?dú)w各級政府農(nóng)業(yè)部門管理,而土地用途管制、耕地保護(hù)則歸各級國土部門管理,各級農(nóng)業(yè)部門在推行土地股份制的時候看重入股土地的規(guī)模面積、合作社數(shù)量、入股農(nóng)戶數(shù)、入股后的規(guī)模效益等,而忽視了對入股土地用途的監(jiān)管;國土部門則從自身職責(zé)角度更加關(guān)注農(nóng)地入股的非農(nóng)化傾向和耕地保護(hù)問題。因此,兩大部門在實(shí)際中各自為政,相互脫節(jié),容易產(chǎn)生管理上的真空和漏洞,使耕地保護(hù)陷入困境。

(四)入股土地資產(chǎn)受到價格歧視

合作社的股權(quán)設(shè)置和收益分配等均以土地折股量化為前提,而各個股份合作社所采取的土地資產(chǎn)作價方式與合作社所含股份種類有關(guān)。以農(nóng)戶純土地要素入股的合作社,按農(nóng)戶的土地面積量化股份,土地一般不需作價;而如果是以土地、技術(shù)、信息、資金等要素入股組建的合作社,土地需與其他要素一起作價折股,作價標(biāo)準(zhǔn)往往參照當(dāng)?shù)亟陙淼霓r(nóng)業(yè)年產(chǎn)值或政府土地征用補(bǔ)償費(fèi)而非當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場價格。這一做法使土地資產(chǎn)容易受到價格歧視,土地股權(quán)價值低于其實(shí)際價值,最終使入股農(nóng)戶的相關(guān)利益遭受損失。如徐州市某村在組建農(nóng)地股份合作社時,農(nóng)戶入股的土地作價5000元/畝,而實(shí)際上據(jù)測算當(dāng)?shù)孛慨€農(nóng)地的價格不低于50000元[3],入股價格僅為實(shí)際價格的十分之一。隨著農(nóng)村土地市場化進(jìn)程的加快,農(nóng)地價格日益上升,如何公平合理地評估入股土地的價格,保障廣大農(nóng)戶的根本利益,是亟待思考的一個問題。

三、進(jìn)一步規(guī)范與發(fā)展農(nóng)地股份合作社的路徑思考

雖然各地農(nóng)地股份合作社在發(fā)展運(yùn)行中面臨的問題層出不窮,但是近年來我國許多地區(qū)的農(nóng)地股份合作制改革所取得的實(shí)踐成效不容置疑,我們應(yīng)當(dāng)正視現(xiàn)實(shí)中遇到的各種新問題和新動向,不斷探求新的出路和應(yīng)對之策。

(一)提高農(nóng)戶參與程度,建立一種多元化的“公眾共同參與模式”

“民辦、民管、民受益”是國際上多數(shù)農(nóng)民合作社通用的做法,因此提高農(nóng)地股份合作社的公眾參與程度已是不爭的事實(shí),要盡快把合作社的公眾參與由形式參與轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)參與。鑒于此,一方面,要加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn),提高農(nóng)民參與意識和行為能力,使合作社的分紅、投資等重大事項(xiàng)完全由社員或股東代表大會自主決定;另一方面,基層村委會和政府部門對自身角色要正確定位,村委會應(yīng)當(dāng)逐步脫離土地股份合作社的日常具體事務(wù),向行政事務(wù)管理轉(zhuǎn)變,各級政府部門則要“引導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)、扶持不干預(yù)”,工作重點(diǎn)放在為合作社提供一個良好的法律和政策環(huán)境上。

此外,農(nóng)地股份合作社應(yīng)當(dāng)由“能人主導(dǎo)模式”向“公眾共同參與模式”轉(zhuǎn)變。要盡快建立一種多元化的“公眾共同參與模式”,在堅(jiān)持以農(nóng)戶為主體的基礎(chǔ)上,鼓勵農(nóng)村專業(yè)大戶、經(jīng)營能人、基層農(nóng)林站、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等各類主體加入農(nóng)地股份合作社,形成多元化參與發(fā)展合作社的新格局,充分發(fā)揮各個不同參與主體在生產(chǎn)、經(jīng)營、購銷等方面的優(yōu)勢,真正把合作社做大做強(qiáng)。

(二)重視對農(nóng)村婦女等弱勢群體的合法權(quán)益保護(hù)

針對農(nóng)地股份合作制改革中的婦女權(quán)益受侵害現(xiàn)象,一方面,須盡快制訂具有可操作性的婦女權(quán)益保護(hù)政策。我國現(xiàn)行的婦女權(quán)益保障法律法規(guī)較多,但大多數(shù)是些原則性的規(guī)定,實(shí)際的可操作性偏低。前幾年廣東省佛山市南海區(qū)委、區(qū)政府在解決“外嫁女”問題時專門成立了“南海區(qū)解決農(nóng)村出嫁女及其子女權(quán)益問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”,以“行政引導(dǎo)為主,司法強(qiáng)制為輔”,力推政策的執(zhí)行,從而有效解決了困擾多年的“外嫁女”問題,這一經(jīng)驗(yàn)值得其他地區(qū)在推動農(nóng)地股份合作制時加以借鑒。

另一方面,加快修訂村規(guī)民約,推動?jì)D女土地權(quán)益保障進(jìn)程。近年來,在江蘇、河南、黑龍江等地,先后開展了以維護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益為重點(diǎn)的村規(guī)民約修訂完善試點(diǎn)。修訂村規(guī)民約,可以構(gòu)建起保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的第一道防線,從源頭上消除性別歧視。各地在推行農(nóng)地股份合作制的同時,應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)村規(guī)民約的修訂工作,確保村規(guī)民約不與國家法律、政策相抵觸,在新修訂的村規(guī)民約中特別要增加?jì)D女及其子女享受村民待遇和參與集體資源(土地)分配等方面的條款。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)管理部門要嚴(yán)格審核各家農(nóng)地股份合作社的章程或協(xié)議,凡是存在侵害婦女合法權(quán)益的內(nèi)容,一律要求刪除,否則不予批準(zhǔn)通過。

(三)加強(qiáng)各級政府管理部門之間的相互協(xié)調(diào)與配合,嚴(yán)格保護(hù)耕地

實(shí)踐中農(nóng)地股份合作涉及到的不僅有各級政府農(nóng)業(yè)部門、國土部門,還有工商、稅務(wù)、財政等相關(guān)部門,加強(qiáng)這些部門間的相互協(xié)調(diào)與配合,必將有利于推動農(nóng)地股份合作的順利開展。農(nóng)業(yè)部門必須重視可能產(chǎn)生的土地非農(nóng)化傾向,協(xié)同地方國土部門管好土地用途,避免改革反而成為違法用地的避風(fēng)港;各級政府國土部門須對入股土地重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)管,發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象立即制止。

在組建農(nóng)地股份合作社時,基層政府及相關(guān)部門必須始終堅(jiān)持用途管制和耕地保護(hù)的宣傳工作,防患于未燃。要加強(qiáng)對基層干部和農(nóng)戶的土地法制宣傳,明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)入股不得隨意改變土地性質(zhì)和用途,必要時還可采取適當(dāng)?shù)莫剳痛胧┮岳诒Wo(hù)耕地。例如,蘇州市為了鼓勵合作社進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營和耕地保護(hù),要求各區(qū)、縣設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)資金,農(nóng)民將耕地流轉(zhuǎn)給合作社,且連片種植1000畝以上,除流轉(zhuǎn)費(fèi)收入外,財政每年每畝再補(bǔ)貼400元。在該項(xiàng)政策鼓勵下,蘇州市各區(qū)、縣的農(nóng)地經(jīng)營面積明顯擴(kuò)大,如古有“皇帝糧倉”之稱的太倉市近年來共組建了109個土地股份合作社,通過對入股的105 400畝耕地進(jìn)行開發(fā)整理,全市共新增耕地2200多畝;市轄區(qū)吳江區(qū)僅2011年水稻面積就比上年增加了1萬多畝[4]。

(四)入股土地資產(chǎn)價格引入第三方評估機(jī)制

農(nóng)戶作為弱勢群體之一,在農(nóng)地股份合作化過程中由于知識匱乏、信息不對稱等因素,其擁有的土地實(shí)際價值往往被低估,權(quán)益受到侵害。因而,為了避免農(nóng)地股份合作社組建過程中的地價歧視,保證公平公正,建議引入第三方評估機(jī)制,由與投資方、村組集體、入股農(nóng)民都不存在任何利益關(guān)系的正規(guī)評估機(jī)構(gòu)對入股土地及其他要素進(jìn)行科學(xué)估價,以充分保障各不同經(jīng)濟(jì)主體的合法權(quán)益不受侵犯。各級政府也應(yīng)加強(qiáng)對區(qū)域農(nóng)地市場價格信息的收集、發(fā)布與傳播,使廣大農(nóng)戶能夠及時掌握市場動態(tài),解決信息不對稱所產(chǎn)生的利益受損現(xiàn)象,增強(qiáng)農(nóng)戶參與土地股份合作的話語權(quán),切實(shí)維護(hù)入股農(nóng)戶的合法利益。

參 考 文 獻(xiàn)

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(編輯:佘小寧)

New Problems and Way about Rural Land Stock——Cooperative:with a Case of Jiangsu Province

ZHANG Xiao-h(huán)an1,DU Jing2
(1.School of Economics,Nanjing Audit University,Nanjing Jiangsu211815,China;2.Jiangsu Commission of Agriculture,Nanjing Jiangsu 210036,China)

Abstract:Each area has some new features in the implementation of rural land stock-cooperative institution,but is also exposed to some new problems.Based on the case of Jiangsu Province,the paper studies some new problems,such as the lack of farmers'participation,the infringement of married women's rights and interests,the discrimination of land value,the dilemma of cultivated land protection system.Accordingly,such measures are summarized as increasing the farmers'participation,protecting women's rights and interests,assessing land value scientifically,strengthening coordination between administrative departments.

Key words:Rural land stock-cooperative;Farmers'participation;Women's rights and interests;Discrimination of value;Jiangsu Province

基金項(xiàng)目:江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目(2015SJB190);江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項(xiàng)目(2015ZDAXM006);江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(2015ZDIXM021);江蘇社科應(yīng)用研究精品工程課題(15SYC-037)

作者簡介:張笑寒(1968-),女(漢),江蘇通州人,副教授,博士,主要從事土地經(jīng)濟(jì)與制度方面的研究。

收稿日期:2015-06-23

中圖分類號:F320.24

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1671-816X(2015)10-0999-04

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