劉通

我國進(jìn)入城市化加速發(fā)展和提高城市化質(zhì)量并存的歷史階段，加快棚戶區(qū)改造是提高城市化質(zhì)量的一個重要途徑。如果城市內(nèi)有大量的居民還住在棚戶區(qū)，就不是合理的城市化。我國政府高度重視棚戶區(qū)改造，建國以來，尤其是實施東北等老工業(yè)基地振興政策以來，加快了城市棚戶區(qū)改造的步伐。目前，城市棚戶區(qū)改造的主要模式是“集中拆遷——集中安置”。確實，這種模式減少了城市棚戶區(qū)改造的成本，加快了城市棚戶區(qū)改造的進(jìn)程，較快地改變了棚戶區(qū)居民的住房條件，較為完整地保留了工業(yè)社區(qū)文化，增強(qiáng)了社區(qū)居民的安全感。但是，這種安置模式從長期來看也有很多弊端，需要根據(jù)住房市場供需形勢的變化及時加以調(diào)整。

一、“集中拆遷——集中安置”模式帶來的問題

（一）導(dǎo)致鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生

鄰避效應(yīng)是由于人趨利避害的本性而導(dǎo)致的結(jié)果。在城市化加速發(fā)展的過程中，由于社區(qū)之間存在的較大差異，鄰避效應(yīng)應(yīng)時而生。最為明顯的情形是：城市社區(qū)居民反對在社區(qū)附近興建垃圾焚燒電廠。盡管社區(qū)居民知道，垃圾焚燒是無害化處理的最佳方式，減少了填埋占用大量土地，減少了垃圾濾液滲漏可能導(dǎo)致的地下水污染風(fēng)險。然而，由于考慮到建設(shè)垃圾焚燒電廠可能降低社區(qū)住房的價值，進(jìn)而極力反對在自己社區(qū)附近建設(shè)垃圾焚燒電廠。在一些地區(qū)出現(xiàn)了反對建設(shè)化工廠和礦產(chǎn)資源深加工企業(yè)的現(xiàn)象，這也是典型的鄰避現(xiàn)象。可以說隨著城市化的發(fā)展，鄰避效應(yīng)將會伴隨著工業(yè)化進(jìn)程。當(dāng)然，鄰避效應(yīng)促進(jìn)了垃圾處理系統(tǒng)更加先進(jìn)，產(chǎn)業(yè)布局更加科學(xué)。然而，其負(fù)面影響也很大，比如很多地區(qū)被迫繼續(xù)采取垃圾填埋的方式，垃圾難以得到合理有效利用。工業(yè)布局碎片化，化工廠和資源深加工企業(yè)向偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)或者離島地區(qū)轉(zhuǎn)移。

棚戶區(qū)本質(zhì)上是低收入人群的集中居住區(qū)。隨著國有企業(yè)改革深入推進(jìn)，市場化程度的日益提升，人口流動速度不斷加快，很多棚戶區(qū)居民構(gòu)成已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜，不僅居住著原有企業(yè)的老職工，而且吸納了剛剛進(jìn)入城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)的人員。但無論人口如何變化，棚戶區(qū)是低收入人口的集中居住區(qū)本質(zhì)沒有改變。低收入人口的聚居區(qū)，除了人群的邊緣化以外，更為重要的是在與中高收入社區(qū)的聯(lián)系中處于孤立，進(jìn)而成為城市中的孤島。城市中的孤島容易誘發(fā)鄰避效應(yīng)，即大多數(shù)人都不愿意進(jìn)入的社區(qū)，已經(jīng)進(jìn)入社區(qū)的居民一旦經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)又會擇機(jī)流出。從發(fā)達(dá)國家的情況來看，棚戶區(qū)的鄰避效應(yīng)非常明顯。

那么改造后的棚戶區(qū)為什么還會產(chǎn)生鄰避效應(yīng)？這是由于改造后的社區(qū)如果沒有政府的支持難以獲得正常更新，包括社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)物業(yè)等。如果一個社區(qū)沒有正常水平的物業(yè)服務(wù)，社區(qū)就會衰敗?，F(xiàn)在一些城市探索提供準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)，在一些改造后的棚戶區(qū)政府對物業(yè)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼可能導(dǎo)致道德風(fēng)險和逆向選擇，即誘發(fā)不繳納物業(yè)費(fèi)的人增加，進(jìn)而政府背上無限的責(zé)任。這樣，政府補(bǔ)貼陷入了兩難困境。因此，讓低收入人群集中居住在新的社區(qū)的弊端較大，可能導(dǎo)致已經(jīng)住進(jìn)改造新區(qū)的居民在經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)后流出，從而成為吸引社會低收入人群的集聚區(qū)，導(dǎo)致中高收入人群刻意回避，形成鄰避效應(yīng)。這樣，政府改造棚戶區(qū)的初衷就沒有達(dá)到。

（二）不利于城市功能再生

城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)進(jìn)行著復(fù)雜的能量交換和新陳代謝。比如城市的基礎(chǔ)設(shè)施具有壽命周期，既包括自然壽命，也包括經(jīng)濟(jì)壽命。又比如，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市每一個區(qū)塊或者每一個社區(qū)承擔(dān)的功能在不斷變化，原來的工業(yè)區(qū)，可能調(diào)整為商業(yè)區(qū)。但是城市棚戶區(qū)的能量代謝緩慢，功能調(diào)整艱巨，導(dǎo)致城市棚戶區(qū)設(shè)施老化和功能退化。棚戶區(qū)改造是城市功能再生的重要契機(jī)。但是，采用“集中拆遷——集中安置”模式，則城市原有的功能布局分區(qū)沒有調(diào)整，且失去了以后調(diào)整的機(jī)會，失去了城市功能優(yōu)化調(diào)整的機(jī)會。比如，城市的中心區(qū)域最適宜發(fā)展大型商業(yè)，因為中心區(qū)有更高的競標(biāo)地租。

（三）擴(kuò)大了棚戶區(qū)改造的完全成本

從表面上來看，“集中拆遷—集中安置”模式下，由于引進(jìn)了社會資本，利用棚戶區(qū)土地開發(fā)所形成的商業(yè)增值，加上中央財政的補(bǔ)助資金，棚戶區(qū)改造過程中地方政府財政支出壓力較小，甚至于還可從開發(fā)中獲得一定的土地收益。但是，從長期來看，集中拆遷安置模式的實際成本較高。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是由于住房是資金密集型的，前期資金投入很大。成片開發(fā)，就需要開發(fā)商有雄厚的資金實力，小規(guī)模的開發(fā)商從而難以進(jìn)入。同時，由于棚戶區(qū)一次性改造規(guī)模較大，補(bǔ)償規(guī)模較大，加大了財政支出壓力。二是需要支付較高的過渡安置費(fèi)。從拆遷到安置有一個過渡期。在這個過渡期內(nèi)，政府或者開發(fā)商需要為拆遷居民安排過渡安置房。建設(shè)或者尋找過渡安置房有一個過程，棚戶區(qū)改造也有一個周期，周期越長，建設(shè)或者尋找過渡安置房的周期越長，過渡安置費(fèi)支出規(guī)模越大。過渡安置費(fèi)并不構(gòu)成棚戶區(qū)改造的實際成本，而是構(gòu)成了棚戶區(qū)建設(shè)的交易成本。過高的交易成本實際上是棚戶區(qū)建設(shè)資金的耗損。三是延長了居民住上新房的時間，包括拆遷時間、建設(shè)時間以及工程竣工驗收時間，時間越長，拆遷居民住上新房的時間越長。四是政府承擔(dān)了無限責(zé)任。棚戶區(qū)居民集中安置后，涉及到物業(yè)管理、配套設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、垃圾處理等一系列事項的處理，政府每年需要安排資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)化了政府支出責(zé)任。如果長期下去，可能引發(fā)相鄰社區(qū)攀比，進(jìn)而惡化物業(yè)費(fèi)繳納環(huán)境。

（四）可能導(dǎo)致空屋鏈的形成

空屋鏈?zhǔn)蔷用耠S著經(jīng)濟(jì)條件的好轉(zhuǎn)，搬遷后所留下的房屋，這些房屋由于租金便宜，被外來人口和低收入人口利用。這個過程推進(jìn)中空置房屋所形成的鏈條，就是空屋鏈。集中拆遷安置后的新社區(qū)，居住人群從收入上看屬于城市貧困人群。由于貧困群體集中居住所形成的傳染效應(yīng)，以及新來者趨利避害所形成的鄰避效應(yīng)，改造后形成的新社區(qū)由于缺乏更新資金，缺乏吸引中高端居民流入的因素，導(dǎo)致社區(qū)的衰敗。因此，棚戶區(qū)改造后形成的新社區(qū)被大量出租，成為中低收入群體的集中居住區(qū)。如果形成這樣的局面，就與棚戶區(qū)改造的初衷背道而馳。

二、棚戶區(qū)拆遷安置的新思路及其優(yōu)勢

任何一項社會經(jīng)濟(jì)活動都具有歷史性。在住房供求關(guān)系比較緊張的情況下，集中拆遷安置有利于緩解住房供求矛盾，也有利于吸引社會資金進(jìn)入棚戶區(qū)改造領(lǐng)域。但是，房地產(chǎn)市場經(jīng)過10余年的高速發(fā)展，住房已經(jīng)從供不應(yīng)求到供求基本平衡甚至在局部城市過剩，如果繼續(xù)建設(shè)拆遷房，將進(jìn)一步加劇住房過剩矛盾，加劇了消化住房過剩的難度。同時，棚戶區(qū)居民構(gòu)成情況十分復(fù)雜，部分居住在棚戶區(qū)的人員并不是國有企業(yè)改制前的職工，有的在城市內(nèi)（甚至異地）購買了商品住房。有的棚戶區(qū)產(chǎn)權(quán)十分復(fù)雜，大量的棚戶并不擁有土地使用權(quán)，占用了國家劃撥給企業(yè)的土地，不利于國有土地的合理配置。同時，隨著我國城市化逐步從加速期進(jìn)入平臺期，甚而至于，在一些功能單一的城市，出現(xiàn)了城市人口的大量外流，再采用集中拆遷安置已經(jīng)失去了合理性。為此，棚戶區(qū)居民拆遷安置應(yīng)當(dāng)另辟蹊徑，這就在城市進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，明確每一個區(qū)塊的功能，變集中拆遷安置為分散拆遷安置，變實物補(bǔ)償為貨幣補(bǔ)償，變棚戶區(qū)居民被動選擇為主動選擇，進(jìn)而完善城市功能，優(yōu)化功能分區(qū)，保持城市更新的連續(xù)性、穩(wěn)定性。本文將這種拆遷安置模式稱為“分散拆遷—貨幣安置”模式。

這種新的安置模式，其優(yōu)勢非常多，主要有以下幾個方面：一是有利于消化住房供給過剩帶來的壓力，防止房地產(chǎn)泡沫破滅所帶來的風(fēng)險，進(jìn)而有利于保持國民經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。從發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)泡沫所帶來的風(fēng)險來看，確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)是十分重要的。二是有利于緩解貧困人口的集中。由于收入的分層，每一個城市都存在絕對貧困和相對貧困。同時，貧困和富裕既存在代際傳遞，也存在代際改善。在政府的支持下，使不同收入的人口在不同的社區(qū)隨機(jī)均勻分布，更加有利于社會分工，更加有利于社會穩(wěn)定，也有利于社區(qū)的更新，進(jìn)而保持社區(qū)的活力。三是優(yōu)化城市空間布局，增強(qiáng)政府規(guī)劃的自由度。任何一項規(guī)劃都是在一個條件約束下開展的，其中城市空間是一個重要的約束條件。如果采用貨幣安置模式，棚戶區(qū)可以從整體上進(jìn)行開發(fā)，進(jìn)而優(yōu)化城市功能布局。四是有利于完善住房市場。住房是一類重要的商品，天生就具有產(chǎn)權(quán)屬性，而不是從過去的單位福利轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公共品或者公共品。為此，住房才能在市場上交易，才具有增值的潛力。如果在一個住房市場上，有大量的住房不能自由交易，則沒有真正的住房市場。政府通過貨幣補(bǔ)償，并且通過混合產(chǎn)權(quán)的形式，載明政府投資在住房投資中的比例，從而使政府投資在住房交易中可能獲得或有收益。五是有利于提高城市空間土地集約利用效率。目前，我國城市化處于快速擴(kuò)張階段，并且出現(xiàn)了城市新增建設(shè)用地面積擴(kuò)張速度超過了人口增長速度（也就是部分學(xué)者稱為土地城市化快于人口城市化，土地城市化的提法值得商榷）。為此，將棚戶區(qū)居民安置進(jìn)已經(jīng)建成的各類住房，將有利于減少新增建設(shè)用地，提高城市土地資源利用效率。六是從長期來看，有利于緩解財政資金的總體償付壓力。這個壓力的減少主要來源于財政性資金投入的分散性、連續(xù)性和可控性，城市功能完善所導(dǎo)致的城市增長收益，混合產(chǎn)權(quán)住房轉(zhuǎn)讓過程中政府投入得到償還的可能性，政府無限責(zé)任減少所激發(fā)的住房市場活力，棚戶區(qū)改造過程中交易成本的大幅度減少，等等。七是滿足了居民住房的個性化需求。每個家庭由于人口構(gòu)成、個人愛好、子女上學(xué)、工作性質(zhì)等多種原因，導(dǎo)致對住房位置、大小、朝向、樓層存在不同的需求。貨幣補(bǔ)償有利于擴(kuò)大棚戶區(qū)居民對住房選擇的權(quán)利。

三、棚戶區(qū)居民貨幣安置面臨的壓力及其解決辦法

采用貨幣補(bǔ)償方式推進(jìn)棚戶區(qū)改造，讓棚戶區(qū)居民根據(jù)自己偏好自主選擇住房，面臨的壓力主要有幾個方面：一是可供選擇的房源。在云計算、大數(shù)據(jù)甚至智慧城市快速發(fā)展的條件下，市場上可供選擇的房源是透明的，可以隨時追蹤。政府根據(jù)可供選擇的房源來確定棚戶區(qū)改造進(jìn)度。可供選擇的房源多，改造的進(jìn)度相應(yīng)加大；可供選擇的房源少，改造的進(jìn)度相應(yīng)放緩。二是棚戶區(qū)居民選擇新居的支付能力。在政府對棚戶區(qū)住房進(jìn)行補(bǔ)償后，采用抵押貸款、社會支持等方式解決后仍有不足的，可以采用混合產(chǎn)權(quán)的辦法，通過財政性資金的投入幫助棚戶區(qū)群眾住上新居。隨著居民收入條件的好轉(zhuǎn)，可以逐步償還政府投入。或者在住房出租、出售時按比例分享相應(yīng)的收益。三是財政資金的支持能力。相對于集中拆遷安置來說，貨幣補(bǔ)償模式排除了開發(fā)商墊資建房，但已經(jīng)建成的住房開發(fā)商實際已經(jīng)墊資。因此，兩種模式在開發(fā)商墊資建設(shè)方面不存在大的差異。比較突出的差異在于商品房價格高于棚戶區(qū)改造后住房的價格。但是，由于兩種不同住房基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)環(huán)境不同，房屋權(quán)能和增值潛力不同，政府需要給予一定的支持才能夠幫助棚戶區(qū)居民住進(jìn)價格較高的房屋。因此，政府需要在正常的補(bǔ)償資金之外，建立扶持基金，對于暫時入住新房有困難的住戶給予一定的支持。政府投入的扶持基金以混合產(chǎn)權(quán)的形式在住房投資中體現(xiàn)出來，居民通過逐步償還的方法贖回產(chǎn)權(quán)或者政府從住房的交易中按照投入比例分享收益。四是就業(yè)扶持。就業(yè)難是棚改居民面臨的大難題。適應(yīng)貨幣補(bǔ)償后形成的棚改居民分散居住的特點，結(jié)合社區(qū)特點，開展公益性崗位培訓(xùn)，支持自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。積極開展社區(qū)幫扶，幫助棚改居民提供就業(yè)信息。