歐陽慧　涂圣偉

農(nóng)村宅基地指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本組織內(nèi)的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要，而分配給農(nóng)民使用的住宅用地和附屬用地。長期以來，我國宅基地實行“一戶一宅”、“無償使用”、“限制交易”、“缺乏退出”的制度，雖然具有歷史貢獻(xiàn)，但也積累了許多矛盾和弊端，已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村非農(nóng)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。如何認(rèn)識宅基地流轉(zhuǎn)，如何進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)改革探索，是一個重大的理論與現(xiàn)實問題。

一、推進(jìn)我國農(nóng)村宅基地制度試點改革的現(xiàn)實背景

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)以及農(nóng)業(yè)勞動力的大量轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村宅基地使用與管理中面臨一些較為突出的問題。這些日益突出的問題，形成了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實背景。

（一）無償取得、無成本留置造成宅基地資源浪費

在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，目前農(nóng)村宅基地實行福利性分配和無償使用，農(nóng)民取得宅基地基本沒有成本，客觀上加深了宅基地私有的傳統(tǒng)觀念，部分農(nóng)民存在“農(nóng)村土地想在哪建就到哪建”、“不占白不占”的心態(tài)，導(dǎo)致私自建房、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象普遍。同時，農(nóng)村宅基地取得監(jiān)管不嚴(yán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織收回閑置宅基地、監(jiān)管宅基地使用的能力和動力不足，加之農(nóng)房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風(fēng)俗習(xí)慣，農(nóng)村“一戶多宅”和超標(biāo)占地現(xiàn)象較為普遍。由于宅基地是無償無限期使用，加之受“以土為本”、“葉落歸根”等傳統(tǒng)觀念束縛，不少農(nóng)民在新建住房或遷居城鎮(zhèn)后，不愿將原有宅基地復(fù)墾或交還給集體經(jīng)濟(jì)組織，造成“人走房空”、建新不拆舊，不少宅基地處于閑置狀態(tài)。

（二）有償退出機(jī)制不健全造成宅基地大量空置

我國大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村宅基地還沒有建立有償退出機(jī)制。即使有些地區(qū)開展了宅基地有償退出試點，但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，自愿退出宅基地的農(nóng)戶少。如洛陽市2009年開展農(nóng)村宅基地有償退出，但至今全市完成辦理進(jìn)程手續(xù)的只有99戶，收回宅基地僅70處。據(jù)洛陽市2010年調(diào)查，78%的農(nóng)民工認(rèn)為放棄宅基地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅靠每人5000元的補(bǔ)貼（每戶補(bǔ)貼約2—3萬元）在縣城或市區(qū)購房的資金壓力難以承受。同時，農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金需要縣級財政配套，但縣級財政大部分是吃飯財政，區(qū)縣政府推進(jìn)宅基地有償退出的積極性也不高。

（三）宅基地禁止流轉(zhuǎn)限制農(nóng)村房屋財產(chǎn)權(quán)功能

目前，我國農(nóng)民只擁有宅基地使用權(quán)，但擁有房屋的所有權(quán)，即“一宅兩制”，房屋的財產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)沒有很好地分開。由于目前實行的是“地隨房走”的政策，但按照法律規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且農(nóng)民在出賣房屋流轉(zhuǎn)宅基地后，再申請新的宅基地不被批準(zhǔn)，這事實上限制了房屋的自由流轉(zhuǎn)，約束了農(nóng)民對房屋的處分權(quán)。房屋財產(chǎn)權(quán)功能受限，導(dǎo)致農(nóng)民房屋收益權(quán)無法得到有效保障。

（四）宅基地隱性流轉(zhuǎn)埋下諸多社會安全隱患

目前，我國有些地區(qū)農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)和私下交易較為盛行，但同時也帶來兩方面的問題。一是由于宅基地使用權(quán)不能進(jìn)入市場進(jìn)行公開交易，農(nóng)民的宅基地和房屋經(jīng)常會被隨意定價、價值低估，不僅造成集體土地資產(chǎn)收益的流失，也侵害了農(nóng)民的利益。二是宅基地的私下流轉(zhuǎn)和灰色交易，引發(fā)了越來越多的社會矛盾和法律糾紛，成為社會不安定因素的一個重要問題。

二、農(nóng)村宅基地試點改革的各地實踐及啟示

宅基地是農(nóng)民安身立命所在，各界對農(nóng)村宅基地制度是否應(yīng)改革、如何改革爭議頗大。盡管法律上存在諸多限制，但不少地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，都在以或公開或隱蔽的方式，或合理或不合理的手段，或出于主動或被動的動機(jī)，在探索農(nóng)村宅基地制度改革方向。

（一）重慶“地票”模式

所謂“地票”，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)過土地管理部門嚴(yán)格驗收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。企業(yè)購得的地票，可以納入新增建設(shè)用地計劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。如一些廢棄的遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，就能通過這種形式復(fù)墾并通過驗收后，獲得“地票”，然后拿到主城區(qū)“兌現(xiàn)”?！暗仄薄蹦Ｊ降姆e極作用體現(xiàn)在三個方面：一是在不改變土地所有權(quán)屬和現(xiàn)行土地制度的前提下，充分兼顧國家、集體和農(nóng)民個人利益，既解決了農(nóng)村建設(shè)用地的浪費問題，同時也緩和了城市住宅建設(shè)用地緊張的矛盾；二是通過“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”的創(chuàng)新，實現(xiàn)了“漲價歸公”和“漲價歸農(nóng)”的兼顧，讓農(nóng)民能夠通過初次分配共享貨幣化的土地增值收益，體現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村的收益分配格局；三是一種誘致性制度變遷的方式，在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)通過誘發(fā)土地制度創(chuàng)新，達(dá)到保護(hù)耕地、滿足城市建設(shè)用地需求和農(nóng)民共享收益“三贏”的格局。但是，這種模式也可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”，使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)喪失長期發(fā)展權(quán)。而且，這種模式的單一性也在一定程度上限制了產(chǎn)權(quán)交易模式的多樣化發(fā)展，同時這種制度設(shè)計給了管理者和開發(fā)商共謀的余地，有可能損害被征地農(nóng)民的利益。

（二）嘉興“兩分兩換”模式

所謂“兩分兩換”，就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的，三年內(nèi)必須實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋；對已經(jīng)進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民，逐步提高養(yǎng)老保險的待遇。這種做法最突出的特點在于以宅基地集中置換為突破口，鼓勵農(nóng)民放棄承包地和宅基地，以此實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地的集約利用，降低城市化成本。目前這種做法使部分農(nóng)民資產(chǎn)實現(xiàn)了價值增值，地方政府的財政收入也有了一定的增長，但這種由政府推動的土地制度創(chuàng)新同樣存在許多問題：一是地方財政面臨巨大的資金壓力，因為在宅基地置換過程中的土地整理和安置點的建設(shè)需要大量的投入，同時將放棄土地的農(nóng)民納入社會保障也需要地方財政的支持。二是仍然存在土地方面的法律和政策障礙。許多打算參加二次流轉(zhuǎn)的開發(fā)商要求給予一定的生產(chǎn)配套用地，這涉及到了耕地性質(zhì)的合法性。三是放棄宅基地的農(nóng)民缺少穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會，部分地區(qū)農(nóng)村勞動力就業(yè)困難，造成該項制度的吸引力不大。四是存在諸如農(nóng)民的身份權(quán)和村集體資產(chǎn)的管理主體等眾多后續(xù)難題。

（三）天津“宅基地?fù)Q房”模式

所謂“宅基地?fù)Q房”，即農(nóng)民自愿以其宅基地按照規(guī)定置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口?！罢?fù)Q房”一方面可以加速城市化，解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中的資金土地問題；另一方面還可以推動農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和戶籍制度的改革。但這種模式存在一些問題，主要矛盾的焦點在于宅基地?fù)Q房后的收益分配問題：一是農(nóng)民換房后還需要補(bǔ)交一定數(shù)量的錢款，并且居住的面積也比原來要小，造成一些農(nóng)民在換房后無錢裝修或生活無著落；二是農(nóng)民在換房后生活成本上升同時收入水平下降。換房后，農(nóng)民居住地遠(yuǎn)離耕地，給生產(chǎn)帶來了不便，并且失去了家庭庭院經(jīng)濟(jì)的收入來源，同時還要繳納水、電、氣、物業(yè)管理等費用；三是在宅基地整理節(jié)余的過程中，農(nóng)民并不知道其中的收益到底有多少，收益的去向也不明確；四是農(nóng)民在宅基地置換的過程中缺乏真正的選擇權(quán)，他們只能被動地接受或者不接受由政府提出的置換方案。

（四）成都“聯(lián)建”模式

聯(lián)合建房（下文簡稱“聯(lián)建”），指的是災(zāi)區(qū)農(nóng)民在災(zāi)后重建中，引入社會資金與他人合作建房或者由他人獨立完成房屋的重建，并約定宅基地使用權(quán)和房屋的權(quán)益。根據(jù)成都市《關(guān)于重災(zāi)區(qū)災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通知》的規(guī)定，受災(zāi)農(nóng)戶與聯(lián)建方共同向市（縣）國土資源局提出土地登記申請，由市（縣）國土資源局對受災(zāi)農(nóng)戶的原宅基地使用證進(jìn)行變更，為受災(zāi)農(nóng)戶自住用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為住宅，取得方式為“劃撥”；為聯(lián)建方使用的剩余集體建設(shè)用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅，取得方式為“出讓”，土地使用年限參照國有建設(shè)用地出讓年限或自行協(xié)商確定?！奥?lián)建”模式的積極意義有：一是符合我國農(nóng)村宅基地生存保障功能的要求，聯(lián)建房在給農(nóng)民提供資金的同時，并沒有占用集體組織規(guī)劃范圍外的宅基地面積。二是維護(hù)了我國農(nóng)村宅基地所有權(quán)的獨立性?！奥?lián)建”模式在不改變宅基地所有權(quán)權(quán)屬和現(xiàn)行法律沖突的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了宅基地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)的讓渡。三是“聯(lián)建”政策突破了宅基地使用權(quán)主體的法律限制。第三人的資格已經(jīng)完全放開，包括集體村民、非集體村民、城鎮(zhèn)居民以及企事業(yè)單位，順利突破了城鎮(zhèn)居民等其他主體不得在農(nóng)村購置宅基地的法律瓶頸。四是促進(jìn)了農(nóng)村的各類產(chǎn)權(quán)交易。災(zāi)后重建探索出的“聯(lián)建”模式，拓展了宅基地使用主體的范圍，實現(xiàn)了“兩種產(chǎn)權(quán)、兩個市場”的對接，真正促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。

（五）溫州“宅基地征用”模式

所謂宅基地征用，是指凡城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民房屋轉(zhuǎn)讓的，其宅基地一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國有，再參照國有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)。凡城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民房屋轉(zhuǎn)讓的，如轉(zhuǎn)讓雙方均屬農(nóng)業(yè)戶口且戶籍同屬一個縣（市、區(qū)），而且受讓方在該縣（市、區(qū)）原有的宅基地已全部由當(dāng)?shù)卮寮壗?jīng)濟(jì)組織收回或轉(zhuǎn)讓的，可保留集體所有權(quán)性質(zhì)不變，辦理宅基地轉(zhuǎn)讓手續(xù)；如轉(zhuǎn)讓雙方不符合上述條件的，其宅基地一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國有，再參照國有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)。轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓后不得再在村集體組織申請宅基地建房。溫州的這種模式并沒有真正解決農(nóng)村宅基地的商品屬性，本質(zhì)上是把農(nóng)村集體土地先征為國有土地，然后再按照國有土地的相關(guān)手續(xù)辦理流轉(zhuǎn)。這種模式對遠(yuǎn)郊農(nóng)民并不公平，它只是在集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有土地之后才能進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行框架制度下解決了城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題，不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

目前，我國部分地區(qū)進(jìn)行的宅基地制度改革探索，盡管具體做法不同，但主要內(nèi)容大多是將農(nóng)民宅基地置換為貨幣、房產(chǎn)或較小面積的宅基地，改革的初衷是通過盤活農(nóng)村宅基地節(jié)約出建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)，解決城市建設(shè)用地緊張問題。也就是說，不論是“宅基地?fù)Q房”、“兩分兩換” 還是“地票”交易，都不是基于增強(qiáng)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利而產(chǎn)生的內(nèi)生性制度改革，更多的是政府基于工業(yè)和城市發(fā)展、地方財政收入等采取的強(qiáng)制性改革，農(nóng)民在改革中往往處于被動地位。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法直接進(jìn)入市場，相關(guān)的利益分享機(jī)制不健全，農(nóng)民很難分享土地增值收益。同時，在現(xiàn)行法律法規(guī)的限制下，大部分地區(qū)的宅基地制度改革范圍有限，主要集中在城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，政府以外的社會資本進(jìn)入動力不足。相比較而言，成都的“聯(lián)建”模式在使用權(quán)主體的方面的探索具有積極意義，而且更多的是為了保障農(nóng)民的利益，是一種可借鑒的方案。

總結(jié)各地實踐，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加快推進(jìn)的背景下，完善農(nóng)村宅基地制度，需要重點在以下幾個方面取得突破，否則很難從根本上解決現(xiàn)存問題：

一是通過制度改革明晰農(nóng)村宅基地權(quán)能，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，探索宅基地有償使用，解決宅基地?zé)o償取得與市場化流轉(zhuǎn)的矛盾，化解“一戶多宅”和超面積占用宅基地現(xiàn)象，為宅基地市場化交易奠定基礎(chǔ)。

二是通過制度改革建立有效的激勵約束機(jī)制，打通閑置宅基地市場化流轉(zhuǎn)退出通道，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出空閑宅基地，激活農(nóng)村閑置宅基地資源，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的資本。

三是通過制度改革逐步賦予農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地同等權(quán)利，建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等化，完善土地增值收益分配關(guān)系，保障各個利益主體公平分享土地流轉(zhuǎn)增值收益。

四是通過制度改革充實農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)村宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓過程中的相關(guān)權(quán)利，盤活宅基地“沉睡資產(chǎn)”。

三、下一步農(nóng)村宅基地制度試點改革的重點建議

農(nóng)村宅基地使用與管理中積累了大量深層次矛盾和問題，依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)政策難以根本解決，需要在關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行試點突破?？傮w來說，要以保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)為核心，以提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入和宅基地使用效率為目標(biāo)，在“三個不得”（不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得擅自改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地權(quán)益）的前提下，按照“鞏固集體所有權(quán)、充實用益物權(quán)、推進(jìn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)化”的思路，探索農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出，有條件放開流轉(zhuǎn)，有序開展宅基地抵押融資，盤活宅基地資源，提高農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益。

（一）探索建立農(nóng)村宅基地有償使用制度

目前我國農(nóng)村宅基地實行的是福利性分配和無償使用，已成為農(nóng)村宅基地分配不均、“一戶多宅”、超面積使用等問題的制度性根源。如果繼續(xù)實行宅基地?zé)o償、無限期使用，一戶多宅、超占宅基地問題就很難徹底解決，宅基地粗放利用的局面就很難根本改變，同時也不符合未來宅基地有償退出和市場化流轉(zhuǎn)的改革要求。為此，2010年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》提出，在經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點。

在充分考慮群眾承受能力的前提下，按照“先試后推、循序漸進(jìn)，新老劃斷、區(qū)別對待”的原則，探索建立充分反映宅基地資源稀缺程度和經(jīng)濟(jì)價值的有償使用制度，形成節(jié)約利用宅基地的約束機(jī)制，提高農(nóng)村宅基地配置效率。一要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積限額標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源比較緊缺的地區(qū)，探索對超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地農(nóng)戶和新申請宅基地的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員開展宅基地有償使用試點。二要在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在不改變農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)的前提下，按照循序漸進(jìn)、逐步推開的原則，擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍。

（二）探索建立農(nóng)村宅基地有償退出長效機(jī)制

我國農(nóng)村宅基地實行無償退出與回收政策，農(nóng)民退出宅基地不僅得不到補(bǔ)貼，房屋也得不到合理補(bǔ)償，在宅基地?zé)o償長期使用條件下，農(nóng)民離開農(nóng)村后持有宅基地成本低，缺少主動退出閑置宅基地的動力，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織回收利用宅基地的空間有限，且缺乏必要的資金，沒有回收空閑宅基地的主動性。只有建立宅基地有償退出激勵機(jī)制，完善宅基地退出系統(tǒng)配套管理辦法，使農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)利顯性化，才能讓農(nóng)民自愿退出閑置宅基地。為此，《全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，探索開展農(nóng)村閑置宅基地的退出和補(bǔ)償機(jī)制。

在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，堅持依法自愿、合理補(bǔ)償、集約利用、用途管制的原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制，提高農(nóng)村宅基地使用效率。一要完善農(nóng)村宅基地有償退出激勵機(jī)制，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)人退出條件，對在城鎮(zhèn)已購置商品房或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)定居，并自愿退宅且以后不再申請新宅基地的農(nóng)民，參照退出時征地政策對農(nóng)村住房及其構(gòu)筑物、附著物給予一次性補(bǔ)償，并采取置換、獎勵或城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼等方式協(xié)商收回空閑宅基地。二要建立退出農(nóng)村宅基地處置和利用機(jī)制。退出的農(nóng)村宅基地應(yīng)優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地需求，符合相對集中連片、宜農(nóng)用途等條件的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃開展宅基地整治工作，將退出的宅基地復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地，交由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、利用，原集體土地所有權(quán)不改變。三要建立農(nóng)村集體建設(shè)用地收儲制度。按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、多元投入”的原則，參考國有土地管理辦法，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地收購儲備中心，以零散宅基地作為突破口，開展農(nóng)村建設(shè)用地收購儲備工作。

（三）推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易體系建設(shè)試點

目前，我國農(nóng)村宅基地只能在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地的非資本化和非市場化使土地資產(chǎn)價值無法得到顯化，事實上限制了土地從生存保障功能向致富資本功能的轉(zhuǎn)變。同時，由于宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)不可分割，限制宅基地流轉(zhuǎn)必然損害房屋所有權(quán)價值，造成城市居民和農(nóng)村居民房產(chǎn)權(quán)利事實上的不平等。開展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點改革的目的，在于探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的有效方式，宅基地流轉(zhuǎn)市場培育以及宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控辦法，在宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制上取得新突破。

按照條件限定、充分自愿、流轉(zhuǎn)有償?shù)脑瓌t，將農(nóng)村宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場，建立產(chǎn)權(quán)清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，有條件、分階段逐步推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。一要探索建立宅基地交易平臺，依法為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易提供場所設(shè)施、信息發(fā)布、組織交易、交易簽證等服務(wù)。二要完善宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分享機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民在宅基地增值收益中的分配比例，通過宅基地置換整理等獲得的新增集體建設(shè)用地出讓或出租收益大部分應(yīng)用于補(bǔ)償農(nóng)民。

（四）穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地使用權(quán)與農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押試點

農(nóng)村宅基地和房屋是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資，是拓展農(nóng)村金融供給渠道、緩解農(nóng)村資金短缺難題的有效途徑。目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)抵押缺乏法律支持，導(dǎo)致大量資產(chǎn)無法有效盤活。關(guān)于宅基地使用權(quán)抵押，目前面臨較多障礙，也存在較多顧慮。開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住房所有權(quán)抵押融資試點改革，目的在于探索宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)評估方式、抵押處置機(jī)制，化解抵押融資風(fēng)險辦法，盤活宅基地沉睡資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。為此，2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》提出，探索開展大中型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點。

在不改變農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)、不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下，開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資試點，建立產(chǎn)權(quán)明晰、價值明確、流轉(zhuǎn)便捷、融資高效的宅基地融資及配套制度體系。一要建立和實施城鄉(xiāng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，率先將農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋納入全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記體系。二要按照循序漸進(jìn)、風(fēng)險可控的要求，積極開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)等抵押融資試點，允許宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一同抵押。三要制定并公布本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地抵押融資基準(zhǔn)價格或最低保護(hù)價，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估、法律咨詢等中介組織，為宅基地使用權(quán)抵押提供服務(wù)，健全宅基地使用權(quán)和房屋價值評估體系。四要建立農(nóng)村宅基地和房屋處置機(jī)制，研究出臺農(nóng)村宅基地和房屋不良資產(chǎn)處置辦法。五要積極推動涉農(nóng)融資擔(dān)保發(fā)展，鼓勵民間資金參股或設(shè)立涉農(nóng)融資擔(dān)保公司，鼓勵銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)按比例分擔(dān)不良資產(chǎn)損失，探索建立由借款主體、金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)貸款損失的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。