郭冠男

一、2014年中央“一號(hào)文件”落實(shí)情況

2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，對(duì)我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出戰(zhàn)略部署和具體工作安排。中央一號(hào)文件全面定調(diào)2014年及今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，這已是中央一號(hào)文件連續(xù)11年聚焦三農(nóng)問題，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)在我國不可動(dòng)搖的基礎(chǔ)地位。

中央一號(hào)文件下發(fā)全國，打響了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)令槍，同時(shí)也吹響了全面深化農(nóng)村改革的集結(jié)號(hào)。一號(hào)文件明確指出“推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動(dòng)力，立足國情農(nóng)情，順應(yīng)時(shí)代要求，堅(jiān)持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細(xì)作與現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)裝備相輔相成，實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)高效與資源生態(tài)永續(xù)利用協(xié)調(diào)兼顧，加強(qiáng)政府支持保護(hù)與發(fā)揮市場配置資源決定性作用功能互補(bǔ)。要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路?！?可見，新一輪農(nóng)村改革，針對(duì)的病根是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，瞄準(zhǔn)的目標(biāo)是健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，把握的要義是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。但必須要注意的是，全面深化農(nóng)村改革不是為改而改，是由問題倒逼的。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化落在了后邊，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會(huì)的短板，形成工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系呼喚更深入的體制突破。保障國家糧食安全，面臨的資源環(huán)境約束矛盾日益尖銳，“中央要糧食、地方要財(cái)政、農(nóng)民要收入”的不同利益協(xié)調(diào)難度增大，保護(hù)農(nóng)業(yè)資源、保障農(nóng)民利益需要更剛性的制度保障。小規(guī)模的分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相適應(yīng)，解決誰來種地的問題更加緊迫，培育適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)營主體亟待農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。農(nóng)村人口大規(guī)模流動(dòng)，“三留守”問題成為全黨全社會(huì)的“心頭牽掛”，完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，讓農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化步伐成為當(dāng)務(wù)之急?？傊?，“三農(nóng)”發(fā)展的很多難題，不靠改革破解不了；農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，不靠改革適應(yīng)不了；農(nóng)民群眾的期待期盼，不靠改革實(shí)現(xiàn)不了。必須進(jìn)一步解放思想，穩(wěn)中求進(jìn)，改革創(chuàng)新，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

為貫徹落實(shí)一號(hào)文件提出的一系列政策措施，3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于落實(shí)中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》，要求有關(guān)部門研究提出具體實(shí)施意見并認(rèn)真加以落實(shí)。通知將一號(hào)文件政策拆為78條具體細(xì)則，逐條落實(shí)到相關(guān)部委。這樣一號(hào)文件內(nèi)容更好地落地，相關(guān)部委對(duì)各自的分工也更加明確。今后中央一號(hào)文件甚至重要政策出臺(tái)后都應(yīng)將具體分工落實(shí)到相關(guān)部門，有利于各項(xiàng)政策的落實(shí)與實(shí)施。

此外，通知還要求“各牽頭部門要在2014年6月底和10月底將各項(xiàng)分解任務(wù)落實(shí)情況報(bào)送中央農(nóng)辦，并抄送國務(wù)院辦公廳。中央農(nóng)辦要及時(shí)對(duì)分工方案落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤督促，在2014年7月和11月將落實(shí)情況向中共中央、國務(wù)院報(bào)告?！蓖ㄟ^事中評(píng)估監(jiān)督，對(duì)促進(jìn)分工方案的落實(shí)有很重要的推動(dòng)作用。建議在不涉及我國國家安全和重要涉密的基礎(chǔ)上，將這些階段性的任務(wù)落實(shí)情況和跟蹤督促結(jié)論公之于眾，讓公眾以更大程度參與到方案落實(shí)監(jiān)督中，對(duì)政府行為形成一定監(jiān)督和督促作用，這也是現(xiàn)代政府治理的應(yīng)有之義。另外，還可以考慮采用第三方評(píng)估的方式，由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)改革落實(shí)情況進(jìn)行客觀公正的評(píng)估。實(shí)行政府行為的“第三方評(píng)估”，是改革決策向民主化、科學(xué)化邁出的重要一步，也是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。在國際上，政策評(píng)估早已成為整個(gè)政策過程的重要組成部分，其核心價(jià)值是通過評(píng)價(jià)和反饋提高決策的科學(xué)性，使決策者對(duì)政策效果更加了解，提高政策決策能力。如果逐步采用這些制度，相信會(huì)更有利于推進(jìn)一號(hào)文件的落實(shí)。

二、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制度創(chuàng)新的框架設(shè)計(jì)和建議

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不僅是有效解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展中深層次矛盾的迫切需要，也是順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，除了由粗放型增長向集約型增長轉(zhuǎn)變和從外延型增長向內(nèi)涵型增長轉(zhuǎn)變外，還有其他多元化的目標(biāo)：優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競爭力；加強(qiáng)食品安全，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益并舉；建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的綠色農(nóng)業(yè)；推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展等。本文從適應(yīng)和體現(xiàn)上述農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的多元化目標(biāo)出發(fā)，分析其所必須制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，依此構(gòu)成促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度框架。為此建議：

（一）加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新

目前我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不足第二產(chǎn)業(yè)的1/7，不到第三產(chǎn)業(yè)的1/3，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式已經(jīng)很難大幅度提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化水平，是解決“由誰種田、怎樣種田”的根本途徑。在美國，農(nóng)場是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，90%左右的農(nóng)場是家庭農(nóng)場，其余是公司農(nóng)場。美國農(nóng)民只占其總?cè)丝诘?%，卻能養(yǎng)活所有美國人。發(fā)展家庭農(nóng)場在技術(shù)上是完全可行的。而當(dāng)前我國面臨的是地少人多，要適度規(guī)模經(jīng)營必須要減少農(nóng)民，增加職業(yè)農(nóng)民占有的生產(chǎn)資料，這就要求土地制度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度、金融制度、人才培養(yǎng)制度等改革和創(chuàng)新。

1、引導(dǎo)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營

家庭農(nóng)場及其他新型經(jīng)營組織要求適度規(guī)模經(jīng)營。所謂適度規(guī)模經(jīng)營，就是取得最佳經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)營規(guī)模。以種糧為例，北方一個(gè)家庭經(jīng)營100畝，南方一個(gè)家庭經(jīng)營50畝，比較符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也符合一個(gè)家庭的經(jīng)營能力。一是進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變。穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而又穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，這是承包地流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。二是探索土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可分離的制度安排。在對(duì)農(nóng)民土地確權(quán)、登記、頒證的基礎(chǔ)上，在法律上明確農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的可分離，承包權(quán)為田底權(quán)，經(jīng)營權(quán)為田面權(quán)。承包權(quán)由承包農(nóng)戶持有，經(jīng)營權(quán)由承包權(quán)派生而來，承包農(nóng)戶按承包權(quán)收取地租。農(nóng)民進(jìn)城不影響田底權(quán)和田面權(quán)，也不影響土地的生產(chǎn)經(jīng)營。三是建立承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制。四是加快培育市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場定價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)流入流出雙方對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理定價(jià)。

2、引導(dǎo)農(nóng)民有序轉(zhuǎn)移和合理分布

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的核心問題是其他數(shù)億農(nóng)民如何進(jìn)城，這就需要宏觀的制度安排。一是推進(jìn)人口布局與生態(tài)資源承載力相匹配的國土空間規(guī)劃體制創(chuàng)新。制定和實(shí)施差別化的政策體系，研究提出符合本地實(shí)際、有利于人口發(fā)展功能區(qū)形成的規(guī)劃。二是加快以福利均等化為目標(biāo)的戶籍制度改革。三是完善促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向中小城市轉(zhuǎn)移的體制和政策支持。積極創(chuàng)造條件，促使重大項(xiàng)目和重要產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈從大中城市向中小城市轉(zhuǎn)移。加大政策和資金支持力度，著力實(shí)施中小城市城鎮(zhèn)功能提升計(jì)劃，不斷提升中小城市的人口承載能力。四是加強(qiáng)促進(jìn)人口流動(dòng)與生產(chǎn)力布局相協(xié)調(diào)的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。充分發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要作用，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)集群工作就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移和就近就業(yè)。

3、加大農(nóng)村金融支持

家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的發(fā)展離不開金融的大力支持。當(dāng)前，這些經(jīng)營主體獲得的金融服務(wù)是極其有限的：貸款額度不能完全適應(yīng)資金需求，貸款期限難以滿足農(nóng)業(yè)中長期融資需求，融資成本普遍較高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種單一且產(chǎn)品設(shè)計(jì)不夠合理，經(jīng)營主體缺乏有效抵押擔(dān)保資產(chǎn)等。一是推動(dòng)家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織成為獨(dú)立的承貸主體。明確其法律地位、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立登記等相關(guān)內(nèi)容，制定專門的信貸管理辦法，使其成為獨(dú)立的承貸主體。二是創(chuàng)新家庭農(nóng)場金融產(chǎn)品。創(chuàng)新家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織擔(dān)保抵押方式和融資方式，如對(duì)農(nóng)機(jī)專業(yè)戶開辦農(nóng)機(jī)具抵押；對(duì)產(chǎn)業(yè)化程度高的家庭農(nóng)場開展供應(yīng)鏈金融，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)訂單融資；對(duì)資信狀況良好的家庭農(nóng)場發(fā)放信用貸款等。探索有條件地區(qū)農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)抵押融資。三是構(gòu)建政策性和商業(yè)性相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。四是構(gòu)建金融支持家庭農(nóng)場的政策補(bǔ)貼制度。充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)信貸資金流向的杠桿引導(dǎo)作用，對(duì)支持家庭農(nóng)場力度較大的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施稅收減免、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等扶持政策，激發(fā)金融支持的積極性。有條件的地方應(yīng)由財(cái)政出資設(shè)立家庭農(nóng)場專項(xiàng)發(fā)展資金，并廣泛吸納社會(huì)資金，用于家庭農(nóng)場貸款擔(dān)保、還貸周轉(zhuǎn)。

4、建設(shè)職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)機(jī)制

目前我國務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力文化水平仍然偏低。其中，小學(xué)以下文化程度超過55%，初中文化不足40%，高中文化不足5%，大專以上僅占0.2%，參加過專門職業(yè)技能培訓(xùn)的不足10%。要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民素質(zhì)轉(zhuǎn)變很關(guān)鍵?？梢哉f，沒有農(nóng)民的現(xiàn)代化，就沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。一是重點(diǎn)選擇和培育合適的培養(yǎng)對(duì)象。選擇有長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿、有提高自身素質(zhì)積極性、有相應(yīng)科學(xué)文化素質(zhì)的務(wù)農(nóng)青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工和新生勞動(dòng)力，進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)。二是創(chuàng)新培養(yǎng)方式。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)需求導(dǎo)向，遵循人才培養(yǎng)規(guī)律，利用現(xiàn)代教育技術(shù)，提高培訓(xùn)效果，充分發(fā)揮各類教育培訓(xùn)資源的作用。多層次、多渠道、多形式，滿足農(nóng)民的多樣化需求。三是探索農(nóng)民培訓(xùn)獲證與生產(chǎn)扶持政策掛鉤制度。探索在適度規(guī)模經(jīng)營和專業(yè)性化生產(chǎn)的農(nóng)民中先行試點(diǎn)，使對(duì)新品種、新技術(shù)、新信息有強(qiáng)烈需求的農(nóng)民獲得綠色證書，與其獲得財(cái)政支持、土地流轉(zhuǎn)、信貸發(fā)放、稅費(fèi)減免、技術(shù)服務(wù)、社會(huì)保障等扶持政策相掛鉤，激勵(lì)更多農(nóng)民通過培訓(xùn)獲得證書。四是建立新型職業(yè)農(nóng)民培育的政府責(zé)任機(jī)制。把培育新型職業(yè)農(nóng)民列入國家發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)，把培養(yǎng)任務(wù)和持證農(nóng)民數(shù)量納入各級(jí)政府的綜合考核，并明確職責(zé)分工和獎(jiǎng)懲措施，切實(shí)推動(dòng)各地落實(shí)培訓(xùn)資金。

（二）完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)競爭更多地體現(xiàn)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈之間的競爭。當(dāng)前，國際農(nóng)產(chǎn)品市場的競爭，很大程度上就是產(chǎn)業(yè)組織之間的競爭。我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)或產(chǎn)業(yè)鏈角度來提升競爭力，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級(jí)。

1、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織創(chuàng)新

鼓勵(lì)多種新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織成長。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織沒有競爭力，農(nóng)業(yè)就不可能有競爭力，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就會(huì)成為空談。因此，要把支持農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新、促進(jìn)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的成長，作為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手。通過政府支持引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展，更好地帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)育。一是加強(qiáng)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織對(duì)其他小型涉農(nóng)組織和個(gè)人的帶動(dòng)作用。進(jìn)一步支持大型龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等發(fā)揮骨干作用的同時(shí)，積極引導(dǎo)其與涉農(nóng)中小企業(yè)、小規(guī)模農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)關(guān)系，鼓勵(lì)其強(qiáng)化輻射帶動(dòng)功能。二是發(fā)揮農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織鏈接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的紐帶作用。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟(jì)主體間實(shí)現(xiàn)和諧利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈健康運(yùn)行和農(nóng)戶持續(xù)增收的重要保障。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行培育，使其成為一個(gè)既適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，又維護(hù)農(nóng)戶利益，具有自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展能力的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的經(jīng)濟(jì)組織。

2、構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益協(xié)調(diào)機(jī)制

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟(jì)主體為了追求自身利益的最大化而產(chǎn)生利益沖突是不可避免的。如果不加以有效的協(xié)調(diào)，必然會(huì)影響整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)行和發(fā)展，也會(huì)損害各主體的經(jīng)濟(jì)利益。所以，要構(gòu)建有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使各經(jīng)濟(jì)主體結(jié)成牢固的利益聯(lián)盟，對(duì)外實(shí)現(xiàn)利益最大化，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)利益和諧。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益協(xié)調(diào)機(jī)制的框架應(yīng)包括四個(gè)方面：實(shí)施主體、作用客體、操作工具和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。其中，實(shí)施主體包括政府、組織和鏈條上各經(jīng)濟(jì)主體；作用客體是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟(jì)主體的利益；操作工具包括政府協(xié)調(diào)和組織協(xié)調(diào)；實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是各經(jīng)濟(jì)主體利益訴求通暢，利益分配合理，利益協(xié)調(diào)有效，最終實(shí)現(xiàn)利益和諧。在這個(gè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制框架下，利益協(xié)調(diào)的目的是要保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各經(jīng)濟(jì)主體利益的公平，實(shí)現(xiàn)和諧利益。

3、加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化機(jī)制改革

技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新速度是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈核心競爭力的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新能力不足，是影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定及國際市場競爭力的重要原因。目前我國現(xiàn)狀是：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)整體素質(zhì)普遍不高，技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用能力都不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)張只是數(shù)量上的復(fù)制，核心能力沒有得到根本改變。一是把提高農(nóng)業(yè)資源利用率和產(chǎn)出率的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新放在突出地位，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新和食品安全的技術(shù)支持。三是加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和成果應(yīng)用。

4、構(gòu)建與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈匹配的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)資源利用效率和產(chǎn)出能力提高的重要障礙，也制約著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，因此要盡快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)由單一服務(wù)向多元化、多層次、多形式的社會(huì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。一是要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。二是改革政府農(nóng)業(yè)服務(wù)體制，進(jìn)一步強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性服務(wù)職能，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測與監(jiān)管、市場信息發(fā)布、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、培訓(xùn)農(nóng)民等方面的職能作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)逐步走上規(guī)范化、制度化軌道。三是促進(jìn)更多合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社加強(qiáng)民主管理機(jī)制、利益連接機(jī)制和自律機(jī)制等規(guī)范建設(shè)，增強(qiáng)其面向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供生產(chǎn)性服務(wù)的能力。四是引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。

（三）建立保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制

農(nóng)業(yè)是高度依賴資源條件、直接影響自然環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的資源利用方式對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。我國農(nóng)業(yè)用水量占全社會(huì)用水量的70%以上，有效利用率只有40%多，而先進(jìn)國家達(dá)到70%多。我國化肥、農(nóng)藥利用率僅在30%—40%之間，單位面積化肥使用量是美國的兩倍多。因此，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)突破資源環(huán)境約束、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本出路，保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的必然要求。

1、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明制度建設(shè)

一是探索建立生態(tài)補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)貼機(jī)制。針對(duì)不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要，明確補(bǔ)償環(huán)節(jié)和補(bǔ)償主體，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，探索補(bǔ)償機(jī)制。緊密圍繞保障糧食安全、生態(tài)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等重大需求，按照“重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)技術(shù)”的原則，選擇一批資源節(jié)約型和環(huán)境友好型等農(nóng)業(yè)新技術(shù)，采取對(duì)生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，探索建立農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼的有效機(jī)制。二是建立農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。在制定農(nóng)業(yè)規(guī)劃、計(jì)劃及重大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的擬議過程中，要求必須開展農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，把農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來、統(tǒng)籌考慮，從源頭上解決對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)的危害問題。三是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)文明相關(guān)法律建設(shè)。制定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)清潔法”或“農(nóng)業(yè)面源污染防治法”，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源的合理利用得到法律上具體而切實(shí)的保障。

2、堅(jiān)決執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度

一是健全耕地保護(hù)責(zé)任考核機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)考核工作走向制度化、規(guī)范化、技術(shù)化、日常化。同時(shí)，研究強(qiáng)化耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層政府和廣大群眾保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。二是建立耕地占補(bǔ)監(jiān)管制度。通過強(qiáng)化補(bǔ)充耕地項(xiàng)目上圖工作，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目造地環(huán)節(jié)的監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)、備、核、用、考的全程監(jiān)管。三是探索建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)新機(jī)制，讓農(nóng)民“用國家的錢、整自己的地”，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人參與基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)的積極性。四是加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管和集約用地考核、評(píng)價(jià)、問責(zé)機(jī)制。

3、加快有利于循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)

一是盡快制定我國循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約與高效利用、農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸過程中的清潔生產(chǎn)等方面，提出未來數(shù)年農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路、途徑、目標(biāo)和模式及相關(guān)的工程措施、支持重點(diǎn)領(lǐng)域與保障體系。編制節(jié)水、節(jié)地、節(jié)肥、節(jié)勞、節(jié)本與農(nóng)業(yè)資源綜合利用等專項(xiàng)規(guī)劃，提出發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)和政策措施，并納入長期農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。二是推進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新體制建設(shè)。三是建立多元化的循環(huán)農(nóng)業(yè)投入機(jī)制。四是完善有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)和政策。加快建立綠色的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，建立與發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相一致的價(jià)格體系，建立完善鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用節(jié)約農(nóng)業(yè)資源和環(huán)保型產(chǎn)品的財(cái)政稅收政策，扶持綠色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè)發(fā)展，充分運(yùn)用好監(jiān)督手段，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，積極推動(dòng)有利于節(jié)約農(nóng)業(yè)資源和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律貫徹實(shí)施。

（四）多項(xiàng)制度改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)

1、戶籍制度改革和土地制度改革要聯(lián)動(dòng)

自古以來我國的戶籍制度與土地制度就有著密切的關(guān)聯(lián)，戶籍和地籍是高度重疊、緊密相連、共生互動(dòng)的。戶籍是分配土地的依據(jù)，也是政府征收賦稅和徭役的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也是以戶籍制度為基礎(chǔ)構(gòu)建的。面對(duì)我國人多地少的國情，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式必然要求減少農(nóng)民和土地規(guī)模經(jīng)營，因此要把戶籍制度的改革置于四化同步發(fā)展的大框架中來，與相應(yīng)的土地制度改革聯(lián)系起來，給予農(nóng)民公平的發(fā)展權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市的統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、建立并落實(shí)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制

一是建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。明確國家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源。國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。抓緊制定將土地出讓金一部分收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的管理和監(jiān)督辦法。二是完善對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)制度。實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)的適度補(bǔ)貼，是國際上通常的做法，也是必須的手段。擴(kuò)大農(nóng)民使用良種補(bǔ)貼范圍，加大對(duì)農(nóng)民購買農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼力度，完善對(duì)農(nóng)民收入直接補(bǔ)貼政策，對(duì)農(nóng)業(yè)保費(fèi)給予補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)助制度、農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助制度等。三是改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體制。要重視市場機(jī)制配置生產(chǎn)要素的決定性作用和調(diào)節(jié)供求的積極作用，合理利用價(jià)格杠桿，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展階段后，大都經(jīng)歷了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的結(jié)構(gòu)性上漲。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的合理上漲，有利于保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性和增加農(nóng)民收入。這是市場對(duì)工農(nóng)、城鄉(xiāng)收入分配格局的自然調(diào)整，我們要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、從全局來看待農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整問題。當(dāng)然也要考慮居民的承受程度，采取循序漸進(jìn)的做法。四是健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度。針對(duì)我國糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)過程中的困境和矛盾，根據(jù)經(jīng)濟(jì)外部性理論，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，明晰中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)中的責(zé)任，形成“糧食主銷區(qū)支持糧食主產(chǎn)區(qū)，發(fā)達(dá)省份反哺欠發(fā)達(dá)省份”的補(bǔ)償格局。

3、建立與農(nóng)民市民化大趨勢相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制改革

進(jìn)一步調(diào)整政府的社會(huì)管理職能。采取拆并、重組等辦法，合理整合市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府綜合管理部門，打破城鄉(xiāng)分割的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成城鄉(xiāng)一體、高效規(guī)范的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)體系。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)民主管理和村民自治制度。扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，完善綜合服務(wù)功能，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)完善、管理有序、文明祥和的社會(huì)生活共同體。完善村民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在村級(jí)治理中的主體作用。