郭蕾+呂維霞

〔摘要〕 黨的十八大報(bào)告明確提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，還提出了要推進(jìn)法治政府績(jī)效管理。區(qū)（縣）層級(jí)政府是黨和政府觀察和體恤民情的“窗口”和“前沿”，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中扮演著關(guān)鍵角色和承擔(dān)著重要責(zé)任。因此，對(duì)區(qū)（縣）層級(jí)的政府法治績(jī)效評(píng)估進(jìn)行研究，構(gòu)建一套區(qū)（縣）層級(jí)的政府法治績(jī)效評(píng)估體系尤為重要。文章在對(duì)江蘇蘇北、蘇中、蘇南調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一套區(qū)（縣）層級(jí)的政府法治績(jī)效評(píng)估體系，這個(gè)評(píng)估體系認(rèn)為區(qū)（縣）法治政府構(gòu)建要以我國(guó)國(guó)情和法治政府建設(shè)實(shí)際進(jìn)展來運(yùn)行;法治政府績(jī)效體系是一個(gè)包括評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估方法和制度安排在內(nèi)的有機(jī)系統(tǒng)，法治政府績(jī)效評(píng)估的制度安排需要從制度的價(jià)值意蘊(yùn)、績(jī)效評(píng)估的宏觀環(huán)境等方面著手，通過區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估來推進(jìn)基層法治政府的建設(shè)，從而為我國(guó)基層政府的法治政府建設(shè)提供一種新的方法和路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 區(qū)（縣）法治建設(shè);績(jī)效評(píng)估;制度安排;法治政府

〔中圖分類號(hào)〕D035.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2014）01-0055-07

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（71303047）;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（12&ZD205）;對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)資助項(xiàng)目（CXTD4-09）;江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（2011ZDIXM016）

〔作者簡(jiǎn)介〕郭 蕾，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士;

呂維霞，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，北京 100093。

績(jī)效評(píng)估作為在西方國(guó)家流行的監(jiān)督和控制公共部門的利器頗為流行，而我國(guó)各級(jí)政府也開始了用績(jī)效評(píng)估方式來對(duì)各級(jí)政府和公共部門進(jìn)行監(jiān)督，但專門針對(duì)“區(qū)（縣）層級(jí)的政府法治建設(shè)”進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以展現(xiàn)區(qū)（縣）層級(jí)法治政府建設(shè)的成效尚無(wú)進(jìn)行專門針對(duì)性的實(shí)施。為此，本文即以區(qū)（縣）層級(jí)的法治建設(shè)現(xiàn)狀和成效為觀察研究視角，借鑒和運(yùn)用西方盛行的績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理方法，在對(duì)江蘇蘇北、蘇中、蘇南調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一套區(qū)（縣）層級(jí)的法治政府建設(shè)績(jī)效評(píng)估體系。本文提出了區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系，并進(jìn)行了實(shí)際驗(yàn)證，雖結(jié)論尚有待進(jìn)一步驗(yàn)證和規(guī)范，但為對(duì)我國(guó)區(qū)（縣）層級(jí)的法治政府建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督提供了一種新方法和路徑，也為我國(guó)基層法治政府建設(shè)內(nèi)容和績(jī)效評(píng)估的發(fā)展方向提出了新的視角。這種基層法治政府績(jī)效評(píng)估的開展，有利于從基層廣大公眾滿意的角度對(duì)政府法治建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督，有利于法治在基層、在廣大公眾中間的普及，更有利于依法治國(guó)基本方略在基層的貫徹和落實(shí)。

一、區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)：公共管理學(xué)、法學(xué)與區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系的“耦聯(lián)”

區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估首先根基于對(duì)區(qū)（縣）這一層級(jí)的法治建設(shè)的實(shí)施效果的評(píng)價(jià)與估計(jì)。著眼于區(qū)（縣）這一行政層級(jí)，這一層次特性決定了績(jī)效評(píng)估主要在區(qū)（縣）開展。區(qū)（縣）作為國(guó)家和省市制定的法律法規(guī)實(shí)施的基層單位，雖然在國(guó)家法制建設(shè)中基本上可以說是最下位的概念，基本上直接承擔(dān)著法律法規(guī)的實(shí)施，最能了解和通曉法治建設(shè)在本地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的情況，而居民的感受和體驗(yàn)亦是最直接的，所以區(qū)（縣）法治政府建設(shè)是國(guó)家法治建設(shè)不可或缺的極其重要的層次，是國(guó)家法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)。一方面體現(xiàn)在地方性法律法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)之間在基層功能的發(fā)揮上;另一方面，還是區(qū)（縣）政府、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)以及民眾法律意識(shí)在基層的具體表現(xiàn)。

區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的特殊性決定了這一層級(jí)的法治績(jī)效評(píng)估框架主要體現(xiàn)在：一是要求區(qū)（縣）政府根據(jù)國(guó)家法治建設(shè)的整體要求，結(jié)合本地實(shí)際將黨和國(guó)家的方針政策與規(guī)章制度具體化和專門化;二是要求嚴(yán)格按照國(guó)家的法律規(guī)章制度進(jìn)行地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事業(yè)建設(shè)，不得與中央精神和省市要求的精神相悖行;三是要充分發(fā)揮區(qū)（縣）首創(chuàng)精神，建立健全具有本地特色的符合上級(jí)精神的法律規(guī)章實(shí)施方針和方案，保證國(guó)家和省市法律、法規(guī)和規(guī)章及自身制定的地方性規(guī)章制度的實(shí)現(xiàn)，使國(guó)家的法治建設(shè)整體戰(zhàn)略在本地得到全面的體現(xiàn)、貫徹和執(zhí)行。

區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的系統(tǒng)性要求法治建設(shè)的各個(gè)方面必須在區(qū)（縣）得以落實(shí)和實(shí)施，不得有所偏失和“不作為”。法治建設(shè)的主要內(nèi)容有民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法（公民參與）等幾個(gè)方面。這也要求區(qū)（縣）政府亦必須按此幾個(gè)大的方面開展地方法治建設(shè)，只不過要求更應(yīng)細(xì)化目標(biāo)和具體組織開展。由此區(qū)（縣）政府法治績(jī)效評(píng)估的概念模型可以通過圖1來描述。

圖1 區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估概念模型

由上圖可知，區(qū)（縣）政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)三維立體的評(píng)估模式，立足于區(qū)（縣）的層次性，即中國(guó)單一制國(guó)體的基層組織，以區(qū)（縣）在實(shí)施和貫徹國(guó)家和省市法律、法規(guī)制度中“因地制宜”的地方特色為基礎(chǔ)，同時(shí)全面系統(tǒng)地落實(shí)國(guó)家法治建設(shè)的目標(biāo)，這三者的相互結(jié)合構(gòu)成了區(qū)（縣）一級(jí)政府法治績(jī)效評(píng)估的主體內(nèi)容。

對(duì)法治政府的績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐多于學(xué)術(shù)上的理論探究。美國(guó)國(guó)會(huì)1993年通過《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，以明確和規(guī)范對(duì)政府立法的評(píng)估制度。德國(guó)2001年頒發(fā)了《立法效果評(píng)估手冊(cè)》以此來加強(qiáng)對(duì)政府立法的評(píng)估，荷蘭于1985年引入立法效果評(píng)估，重點(diǎn)加強(qiáng)立法對(duì)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的影響、法律的遵守情況的評(píng)估。西方國(guó)家的法律績(jī)效評(píng)估的先行，為我國(guó)開展法律績(jī)效評(píng)估提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。而在我國(guó)，對(duì)法律績(jī)效評(píng)估的開展多在地方進(jìn)行，比如北京市人大常委會(huì)在2004年以課題研究的方式開展對(duì)法律質(zhì)量評(píng)估機(jī)制的評(píng)估。并于2005年選定《城市規(guī)劃條例》和《北京市<實(shí)施中華人民共和國(guó)水污染防治法>辦法》作為評(píng)估對(duì)象。上海市在2005年選擇該市制定頒布的《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》作為評(píng)估對(duì)象，著重對(duì)法律實(shí)施的績(jī)效、歷史文化遺跡保護(hù)情況以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，以及法律運(yùn)行和執(zhí)行的各項(xiàng)制度與程序規(guī)定是否完善開展評(píng)估。

所謂政府的法律績(jī)效評(píng)估目前理論界并無(wú)統(tǒng)一的定義和理論規(guī)則，往往被認(rèn)為是“立法后評(píng)估”、“立法實(shí)施效果評(píng)估”、“立法回頭看”、“法律跟蹤問效評(píng)估”、“立法效果評(píng)估”等在立法階段對(duì)法律的評(píng)估。汪全勝在總結(jié)眾人關(guān)于法律績(jī)效評(píng)估研究成果的基礎(chǔ)上對(duì)法律績(jī)效評(píng)估概念作了界定，認(rèn)為“其一是強(qiáng)調(diào)法律實(shí)施后的效果的評(píng)估，即事后評(píng)估，它是整個(gè)法律評(píng)估的一階段或部分內(nèi)容;其二是強(qiáng)調(diào)立法效果評(píng)估的內(nèi)容是立法規(guī)定的科學(xué)性、合理性，即對(duì)法律法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否存在問題進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估;其三是強(qiáng)調(diào)法律實(shí)施評(píng)估的意義與價(jià)值在于完善立法，法律效果評(píng)估不僅要反映立法存在的問題與缺陷，還要建立反饋機(jī)制，為該法律法規(guī)的完善提供決策依據(jù)”。^〔1〕而張大偉等認(rèn)為“法律評(píng)估是對(duì)法律價(jià)值、質(zhì)量、意義和實(shí)效等方面的綜合考察和分析，實(shí)質(zhì)是對(duì)法律質(zhì)量及其實(shí)踐應(yīng)用的檢驗(yàn)”。^〔2〕

而關(guān)于法律績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容，熊艷峰認(rèn)為主要包括兩個(gè)層次的評(píng)估，一是法律、法規(guī)實(shí)施的宏觀效果。二是微觀上法律、法規(guī)中各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否需要進(jìn)一步完善。^〔3〕許汶等認(rèn)為法律評(píng)估主要包括合法性、適當(dāng)性、立法的目的實(shí)現(xiàn)程度等三方面的內(nèi)容。立法的目的實(shí)現(xiàn)程度主要對(duì)法律的科學(xué)性、公平性、是否符合社會(huì)進(jìn)步的要求和是否代表最廣大人民群眾的根本利益進(jìn)行評(píng)估。^〔4〕可見法律績(jī)效評(píng)估著重是對(duì)立法階段法律實(shí)施效果的評(píng)估，而本文研究的區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的范圍更廣，不僅涉及立法評(píng)估，還包含司法、執(zhí)法、普法以及民主政治建設(shè)等方面的評(píng)估。但法律績(jī)效評(píng)估的研究為本研究提供了良好的研究前提和范本，使得本研究可以有更多的借鑒。

20世紀(jì)90年代初期，一種新的公共部門管理模式——新公共管理——在大多數(shù)先進(jìn)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家嶄露頭角。新公共管理的核心理念在于引進(jìn)企業(yè)的價(jià)值觀和技術(shù)以提高政府效率。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為，新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客、產(chǎn)品與結(jié)果的關(guān)注;采用“目標(biāo)管理方法與績(jī)效測(cè)量方法”;應(yīng)用市場(chǎng)與市場(chǎng)機(jī)制來取代中央集權(quán)型管制;競(jìng)爭(zhēng)與選擇;通過權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的協(xié)調(diào)一致來下放權(quán)力。^〔5〕績(jī)效評(píng)估正是迎合這一行政范式的轉(zhuǎn)變而興盛的，績(jī)效評(píng)估注重在管理的效率、效益、經(jīng)濟(jì)以及服務(wù)質(zhì)量等方面的判斷和評(píng)判，來對(duì)政府或公共部門在管理社會(huì)事務(wù)中的成本、產(chǎn)出、效果和群眾滿意度等方面進(jìn)行評(píng)定，以此來確定政府或公共部門的績(jī)效水平，依靠評(píng)估報(bào)告來衡量政府行為和管理能力。新公共管理非常注重對(duì)績(jī)效的測(cè)量與評(píng)估，旨在推行績(jī)效管理，這為開展政府的績(jī)效評(píng)估提供了強(qiáng)大的理論支撐。同時(shí)新公共管理以“效率、效益、效能”為價(jià)值取向，注重結(jié)果，主張政府在管理進(jìn)程中應(yīng)積極引入企業(yè)管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行績(jī)效管理，以提高政府服務(wù)質(zhì)量為目的，實(shí)施法治政府績(jī)效目標(biāo)確定、績(jī)效測(cè)量與評(píng)估。新公共管理運(yùn)動(dòng)為法治政府績(jī)效評(píng)估提供了強(qiáng)有力的理論支撐。

但是新公共管理所追求的“效率至上”的價(jià)值取向，明顯與政府或公共部門的所應(yīng)秉持的公共價(jià)值觀相悖離，況且在實(shí)際運(yùn)行中所遇到的“政府失靈”問題更使新公共管理理論受到了挑戰(zhàn)。在新公共管理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來的新公共服務(wù)理論，在指出“建立在個(gè)人利益最大化基礎(chǔ)上的新公共管理所隱藏的是對(duì)公共精神的損害和對(duì)公民權(quán)利的否定”的基礎(chǔ)上，提出政府服務(wù)應(yīng)秉持“效率與公正（民主）”的平衡，以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)公共行政人員對(duì)公眾的“服務(wù)而不是掌舵”。作為這一理論集大成者的登哈特夫婦更是闡述了新公共服務(wù)的理論內(nèi)涵：政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵;公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性;為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù);責(zé)任并不簡(jiǎn)單，并非是單一的;重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。^〔6〕新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的維護(hù)公共利益和強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利，以及重新定位政府角色，實(shí)現(xiàn)“政府—公民”共治的價(jià)值追求基本上迎合了全球化進(jìn)程中公民對(duì)權(quán)利的“吶喊”。反映到績(jī)效評(píng)估實(shí)際操作層面來看，績(jī)效評(píng)估在價(jià)值追求上也經(jīng)歷了從新公共管理的“效率至上”向新公共服務(wù)的“公正”過渡，績(jī)效評(píng)估更加注重吸納公民參與，重視公民權(quán)利，踐行民主價(jià)值理念。法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)追求就在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的民主政治，公民權(quán)利得以依法維護(hù)，開展對(duì)法治政府績(jī)效評(píng)估理應(yīng)在新公共服務(wù)理論的價(jià)值理念引導(dǎo)下，注重民主和公民的參與，實(shí)現(xiàn)法治政府績(jī)效評(píng)估的“公正”。

二、區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系三維立體邏輯框架的構(gòu)建

區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的主要內(nèi)容和框架的確定是一個(gè)十分復(fù)雜和細(xì)致的工程。付子堂教授認(rèn)為開展地方法治政府績(jī)效評(píng)估可以在地方法治的“文本—行動(dòng)—觀念”三個(gè)層面和框架內(nèi)進(jìn)行法治指數(shù)的具體設(shè)置，以評(píng)價(jià)地方法治的整體性和具體性。而基于平衡計(jì)分卡績(jī)效維度的區(qū)（縣）法治建設(shè)應(yīng)主要包括公眾（顧客）、成本（財(cái)務(wù)）、內(nèi)部管理（內(nèi)部業(yè)務(wù)流程）、自我完善（學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度）等幾個(gè)方面，平衡計(jì)分卡的測(cè)量維度基本上是從宏觀的角度對(duì)區(qū)（縣）法治建設(shè)的諸多內(nèi)容歸類為顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等四個(gè)維度。但依據(jù)這個(gè)維度來設(shè)計(jì)區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，容易造成指標(biāo)混亂，不易調(diào)查、研究以及后面的驗(yàn)證等工作的開展。區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估在評(píng)估過程中應(yīng)該堅(jiān)持法治的基本價(jià)值取向，即維護(hù)社會(huì)的公平正義與社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但對(duì)法治建設(shè)開展績(jī)效評(píng)估，很大程度上是需要依靠評(píng)估主體的價(jià)值取向來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的。

在借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，在遵循績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則的前提上，綜合考慮區(qū)（縣）法治政府建設(shè)的績(jī)效維度、層級(jí)特征與內(nèi)容體系等三個(gè)維度，來構(gòu)建區(qū)（縣）法治政府建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的模型。如圖2所示。

圖2 區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的

三維立體邏輯框架

在圖2所表示的區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的三維立體邏輯框架中有三個(gè)重要維度，即區(qū)（縣）層級(jí)性、法治建設(shè)內(nèi)容體系、法治建設(shè)的績(jī)效維度。

在整合區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系的三維立體邏輯框架和地方法治建設(shè)評(píng)估的“文本—行動(dòng)—觀念”框架的內(nèi)涵，以及參考借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，將區(qū)（縣）法治建設(shè)的績(jī)效評(píng)估目標(biāo)分為民主政治、依法行政、公正司法、法治完善、公民普法等五個(gè)次級(jí)目標(biāo)，并對(duì)每一個(gè)次級(jí)目標(biāo)提出了開展評(píng)估的詳細(xì)指標(biāo)。具體內(nèi)容見表1所示。

三、區(qū)（縣）法治政府績(jī)效的模糊綜合評(píng)判模型構(gòu)建及有效性分析：以江蘇省蘇中、蘇南和蘇北地區(qū)為例

目前開展區(qū)（縣）績(jī)效評(píng)估的過程中，許多評(píng)估指標(biāo)及其影響因素之間的界限是模糊的，是不很清晰的，公眾對(duì)之的測(cè)評(píng)很多時(shí)候受到主客觀因素的影響，難以對(duì)此作出明確的滿意度評(píng)測(cè)。模糊綜合評(píng)估方法主要用來測(cè)評(píng)被調(diào)查者對(duì)評(píng)估對(duì)象的模糊評(píng)估。事實(shí)上，公眾對(duì)本地區(qū)法治建設(shè)的實(shí)際評(píng)價(jià)在各滿意度等級(jí)上并不存在明確的清晰的界限，相鄰等級(jí)上存在事實(shí)上的逐漸過渡。公眾很難給予法治政府建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)以明確的定義和確定性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。尤其是對(duì)難以給出量化標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)，引入模糊綜合評(píng)估方法，在一定程度上減輕主觀判斷給測(cè)量結(jié)果帶來的誤差。

區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估綜合指數(shù)的模糊綜合評(píng)價(jià)過程如下：

1.確定指標(biāo)集：U={U1，U2，...，Um}和指標(biāo)權(quán)重集：W={w1，w2，...，wm}。

2.構(gòu)建評(píng)語(yǔ)集：V={v1，v2，...，vp}如{很好，好，中等，一般，比較差，差，很差}。

3.構(gòu)建各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)應(yīng)于評(píng)語(yǔ)集的數(shù)值論域：Am={am1，am2，...，amp}，每個(gè)指標(biāo)都有一個(gè)對(duì)應(yīng)的數(shù)值論域，用來給實(shí)際指標(biāo)值劃分等級(jí)。

4.計(jì)算各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的數(shù)值論域，并計(jì)算各指標(biāo)對(duì)應(yīng)于評(píng)語(yǔ)集的隸屬。

將此因素權(quán)重分析的結(jié)果作為模糊子集A的集合，則A=（0.038，0.099，0.171，0.502，0.149）

此時(shí)，當(dāng)因素重要程度模糊集A和綜合評(píng)判矩陣R已經(jīng)確定時(shí)，通過R做模糊線性變換，把A變?yōu)樵u(píng)語(yǔ)集上的模糊子集進(jìn)行廣義模糊合成運(yùn)算。

B=A*R

則B=（0.037，0.1，0.129，0.164，0.073）

最后得出模糊綜合評(píng)價(jià)集B（4）=0.164=Max{0.037，0.1，0.129，0.164，0.073}

所對(duì)應(yīng)的評(píng)語(yǔ)“4不滿意”就是綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果。所以從調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，公眾對(duì)“區(qū)（縣）法治建設(shè)績(jī)效評(píng)估”的滿意度為不滿意。

績(jī)效評(píng)估方法沒有十全十美的，本文所運(yùn)用的模糊綜合評(píng)估方法，一方面能較好地規(guī)避測(cè)評(píng)環(huán)境各種不確定因素的干擾，并且綜合模糊評(píng)估沒有嚴(yán)格的等級(jí)觀念，在對(duì)各種信息綜合分析的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)（縣）法治政府績(jī)效進(jìn)行整體性的評(píng)估。但是模糊綜合評(píng)估數(shù)據(jù)的采集很大程度上需要依靠評(píng)估者的公正意識(shí)和評(píng)價(jià)能力，尤其是當(dāng)績(jī)效培訓(xùn)不到位的時(shí)候，往往出現(xiàn)評(píng)估者的“情緒化”評(píng)估，并且在“理性經(jīng)濟(jì)人”“幽暗意識(shí)”的潛因素影響下，評(píng)估主體利益的差異也會(huì)使得評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)偏差。因此，只有將主觀定性評(píng)估與客觀定量測(cè)評(píng)相結(jié)合，既能客觀、直接地衡量出本地區(qū)的法治政府建設(shè)的績(jī)效，又能衡量出公眾對(duì)本地區(qū)法治政府建設(shè)成效的滿意度，從而對(duì)本地區(qū)法治政府建設(shè)績(jī)效作出全面、科學(xué)、精確的評(píng)估。

四、中國(guó)區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建：討論與結(jié)論

（一）區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建要以我國(guó)國(guó)情和法治政府建設(shè)實(shí)際進(jìn)展來運(yùn)行

區(qū)（縣）作為我國(guó)法治政府建設(shè)基層單位，是觀察法治建設(shè)和公眾滿意的“窗口”和“前沿陣地”，在這一層級(jí)開展法治政府績(jī)效評(píng)估更能直接測(cè)評(píng)出法治建設(shè)的成效和公眾滿意度。但由于我國(guó)區(qū)域內(nèi)部以及區(qū)域之間歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不均衡，使地方法治建設(shè)呈現(xiàn)地方特色，因此在開展區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估過程中必須與本地實(shí)際相結(jié)合。

（二）區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系是一個(gè)包括評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估方法和制度安排在內(nèi)的有機(jī)系統(tǒng)

區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，應(yīng)遵從整體與部分的辯證關(guān)系，合理構(gòu)建和配置區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行合理科學(xué)的整合，發(fā)揮區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系的整體性能。

（三）區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的制度安排需要在完善法治政府績(jī)效評(píng)估制度的基礎(chǔ)上，從制度的價(jià)值意蘊(yùn)、績(jī)效評(píng)估的宏觀環(huán)境以及具體的制度供給等方面著手，通過區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估推進(jìn)基層法治政府的建設(shè)

區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估體系必須在一定的制度框架下運(yùn)行才能持續(xù)有效地進(jìn)行下去。同時(shí)其制度建設(shè)，必須在尊重中國(guó)不同地區(qū)實(shí)情的基礎(chǔ)上，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家法治政府績(jī)效評(píng)估的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，突破制度變遷的路徑，在法治政府配套制度的輔助下，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大公眾參與區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的民主化，并通過區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的法制化、制度化的管理，加強(qiáng)區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的具體制度供給。

五、區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估制度創(chuàng)新的策略安排

區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的制度安排和建設(shè)并不僅僅是著眼于制度安排的價(jià)值預(yù)期，也并不停留在宏觀層面的制度架構(gòu)和宏觀背景的制度環(huán)境的營(yíng)造，而應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的法治建設(shè)實(shí)際提出完善本地區(qū)法治政府績(jī)效評(píng)估的具體對(duì)策和建議，以推動(dòng)本地區(qū)法治進(jìn)程和法治政府績(jī)效評(píng)估的落實(shí)和發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)法治政府績(jī)效評(píng)估對(duì)地方法治建設(shè)的激勵(lì)和導(dǎo)向作用。

（一）推進(jìn)公眾參與區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的民主化與制度化

為了進(jìn)一步促進(jìn)公眾參與區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的民主化，應(yīng)從以下幾方面著手改進(jìn)：

首先，注重通過制度確保多元主體參與本地區(qū)法治政府績(jī)效評(píng)估，尤其是社會(huì)組織和專家學(xué)者的參加。通過在政府內(nèi)部成立由專家組成的專職負(fù)責(zé)法治政府績(jī)效評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)小組，或依靠大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)來獨(dú)立承擔(dān)對(duì)所在區(qū)域的法（治）績(jī)效評(píng)估工作。這樣一方面可以保證地區(qū)法治政府績(jī)效評(píng)估的民主化的價(jià)值導(dǎo)向，另一方面可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)法治政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化、精確化的工具價(jià)值。

其次，打造透明法治政府，提高法治政府建設(shè)以及法治政府績(jī)效評(píng)估過程的透明度。透明是反腐敗最好的良藥。提高法治政府績(jī)效評(píng)估的透明度，一方面是在制定本地區(qū)法治政府績(jī)效評(píng)估規(guī)劃時(shí)，邀請(qǐng)公眾和專家學(xué)者參與，為決策規(guī)劃提供民主化、科學(xué)化的基礎(chǔ)支持。另一方面做好本地區(qū)法治政府績(jī)效評(píng)估過程的管理，績(jī)效評(píng)估進(jìn)程參與主體、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)估方法和方式以及評(píng)估結(jié)果應(yīng)及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布，接受來自社會(huì)大眾的監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的制度供給

一是建立和完善針對(duì)區(qū)（縣）層級(jí)的法治政府績(jī)效評(píng)估的工作制度。上級(jí)法治建設(shè)部門尤其是省級(jí)政府部門，考慮組建專門的法治建設(shè)績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組這一臨時(shí)任務(wù)型組織，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織安排針對(duì)本省區(qū)域內(nèi)的區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估工作，領(lǐng)導(dǎo)小組成員應(yīng)能夠包含各個(gè)不同的評(píng)估主體，既有領(lǐng)導(dǎo)主體又有公眾代表主體。同時(shí)制定專門的法治政府績(jī)效評(píng)估制度規(guī)章，將區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的原則、程序、方法和評(píng)估主體以及指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系在本省內(nèi)做出統(tǒng)一的安排，并在實(shí)際的法治政府績(jī)效評(píng)估中不斷完善和修補(bǔ)制度體系。

二是要建立針對(duì)區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的約束機(jī)制，使區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估制度化。評(píng)估主體要善于利用有效的現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)和數(shù)據(jù)處理評(píng)估方法和技術(shù)，對(duì)相關(guān)地區(qū)的法治建設(shè)績(jī)效信息進(jìn)行客觀、精確化的處理，保證做出的有關(guān)地區(qū)的法治政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果經(jīng)得起實(shí)踐和公眾的檢驗(yàn)。同時(shí)建立法治政府績(jī)效評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制，主要是針對(duì)評(píng)估主體和評(píng)估客體不依法、不依規(guī)章制度、不按規(guī)定的程序開展績(jī)效評(píng)估進(jìn)行責(zé)任問責(zé)，及時(shí)追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

三是完善區(qū)（縣）層級(jí)法治政府績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)通過獎(jiǎng)懲機(jī)制來督促區(qū)（縣）主要領(lǐng)導(dǎo)和法治建設(shè)部門領(lǐng)導(dǎo)重視法治建設(shè)績(jī)效，使部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員共同參與法治建設(shè)績(jī)效的改進(jìn)，對(duì)法治建設(shè)全過程進(jìn)行監(jiān)督和控制，定期了解和審查法治建設(shè)的績(jī)效和成果。同時(shí)還應(yīng)定期公布不同地區(qū)的法治建設(shè)績(jī)效排名，將法治建設(shè)績(jī)效與領(lǐng)導(dǎo)者和部門工作人員的晉升與政績(jī)考核相掛鉤，促使法治建設(shè)部門切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的法治建設(shè)責(zé)任。

（三）加速區(qū)（縣）法治政府績(jī)效評(píng)估的立法進(jìn)程

對(duì)法治政府績(jī)效評(píng)估來說，法治建設(shè)本身就是政府公共服務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容，可遵循法治政府績(jī)效評(píng)估法制化建設(shè)的路徑，來規(guī)范專門領(lǐng)域——法治建設(shè)的績(jī)效評(píng)估全過程。首先通過立法來確立法治政府績(jī)效評(píng)估的地位，樹立績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性，頒布績(jī)效評(píng)估工作的制度和規(guī)范。其次是法治政府績(jī)效評(píng)估的立法應(yīng)包括的內(nèi)容，主要內(nèi)容應(yīng)包括績(jī)效評(píng)估多元主體參與、法治政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)、法治政府績(jī)效評(píng)估程序、法治政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告撰寫、法治政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的公開和使用等內(nèi)容，還應(yīng)包括法治政府績(jī)效評(píng)估的法律責(zé)任機(jī)制以及申訴制度等，力求通過立法來規(guī)范法治政府績(jī)效評(píng)估的全過程。

（四）加快政府問責(zé)制度與結(jié)果運(yùn)用制度建設(shè)

一方面要通過大眾傳媒等途徑及時(shí)將績(jī)效評(píng)估結(jié)果公開，通過輿論的壓力來促使政府相關(guān)部門正視績(jī)效評(píng)估結(jié)果所反映出來的問題。另一方面中央和上級(jí)政府，在開展針對(duì)下級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估時(shí)，應(yīng)建立和完善相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，通過績(jī)效評(píng)估結(jié)果對(duì)被評(píng)估對(duì)象進(jìn)行獎(jiǎng)懲，以激發(fā)被評(píng)估對(duì)象的積極性，積極履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和職能，切實(shí)將政府工作和專門性的事務(wù)做好，從而提升法治政府建設(shè)的水平以及法治建設(shè)在社會(huì)的效果。

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